5. LES POLITIQUES ACTIVES DU MARCHÉ DU TRAVAIL.
I. 5.1. LE CADRE D'ANALYSE
Les politiques actives du marché du travail sont un ensemble de mesures destinées à faciliter le retour des chômeurs vers l'emploi ou à prévenir le chômage. On les oppose ainsi aux dépenses passives qui s'attachent à l'indemnisation du chômage et des préretraites. Ces politiques recouvrent des champs aussi divers que les services publics de l'emploi (type ANPE en France), les programmes de formation et de requalification de la main d'oeuvre, les aides à la création d'emplois (ciblées ou non, sous forme de subventions), les emplois publics.
Les services publics de l'emploi et les programmes de reconversion cherchent avant tout à permettre une meilleure adéquation de l'offre et de la demande de main d'oeuvre. Un des effets indirects attendus de ces mesures est une augmentation des pressions sur les salaires réels, une diminution de la durée des épisodes de chômage et un accroissement de l'emploi. L'amélioration des qualifications par les programmes de formation contribue également à améliorer la productivité des participants aux programmes quand ils retrouvent un travail ainsi que la productivité générale des travailleurs. Certains programmes, ciblés par exemple sur les chômeurs de longue durée ou sur les jeunes, visent en outre à réduire le dualisme du marché du travail. Enfin, les programmes de formation et d'aide à l'embauche doivent permettre de diminuer le nombre de chômeurs (et par là même les versements d'allocations). Les aides à l'embauche peuvent toutefois être coûteuses en raison des effets d'aubaine (versements de subvention pour des embauches qui auraient de toute façon eu lieu), ce qui justifie un certain ciblage. Mais dans ce cas, leur efficacité est limitée par la substitution entre les catégories de travailleurs subventionnés et les autres (par exemple entre les jeunes et les travailleurs agés).
Globalement, ces politiques peuvent être conçues à la fois comme un substitut aux programmes passifs et un complément, dans la mesure où la participation effective des chômeurs à des programmes actifs peut être une condition à la perception d'allocations chômage. On peut en effet juger qu'il s'agit là d'une marque de la volonté de retrouver un emploi. En outre, les politiques actives s'inscrivent dans la redéfinition de la nature et des ambitions de l'Etat-providence. La fonction de ce dernier n'est plus seulement assurantielle (assurer un minimum de revenu ou la sécurité de l'emploi) mais aussi de permettre un retour au travail de ceux qui ont été tenus éloignés de toute activité.
Le cadre d'analyse qui apporte une justification théorique à l'importance accordée aux politiques actives est fourni par les modèles s'intéressant aux flux d'entrée et de sortie du marché du travail, ainsi qu'aux problèmes d'appariement entre les demandes et les offres d'emploi (Pissarides, (1990)). L'analyse empirique des politiques actives est un domaine relativement nouveau pour lequel peu d'études empiriques sont disponibles, surtout au niveau macroéconomique (puisque ces mesures sont avant tout d'ordre microéconomique). Les études disponibles portent en outre sur l'impact de ces politiques sur le niveau du chômage et non sur leur influence sur les modes d'ajustement des salaires et de l'emploi38 ( * ).
* (19) 38 Layard et al. (1991) et Scarpetta (1996) ont tenté d'évaluer leur effet sur le chômage. Selon les premiers, une augmentation de 1 point de la participation de la main d'oeuvre à ces programmes actifs conduit à une baisse de 1,5 point du chômage. D'après le second, les politiques actives semblent bien diminuer le chômage, mais faiblement, en raison de l'importance des effets de substitution et de déplacement que ces programmes ont sur l'emploi. Finalement, Scarpetta (1996) conclut à la faible incidence des politiques actives sur le taux de chômage. Au total, les études empiriques indiquent, pour le moment, une incidence mitigée des politiques actives sur le chômage.