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N° 413

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 9 juin 1999

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur l'évolution de la dette publique (1980-1997),

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.



Finances publiques.

AVANT-PROPOS

Le présent rapport d'information est consacré à la présentation des conclusions d'une étude réalisée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à la demande de la commission des finances du Sénat portant sur l'analyse rétrospective de la dette publique depuis 1980.

Elle renoue avec une heureuse tradition de collaboration entre les services techniques du ministère et ceux mis à la disposition des membres de la commission des finances. Elle démontre par là qu'une telle collaboration est possible dès lors que les responsabilités de chacun sont clairement identifiées. Elle invite à prolonger à l'avenir ce mode de relations.

Elle démontre aussi que la transparence de l'exécutif vis-à-vis du Parlement est utile à l'intérêt général.

Les leçons tirées de cette étude par votre commission n'engagent naturellement pas le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Les commentaires ci-après mettent d'autre part l'accent sur l'intérêt d'une approche patrimoniale des comptes de l'Etat. Il est à souhaiter que les diverses commissions créées en ce domaine débouchent enfin sur de véritables progrès méthodologiques. En effet, l'analyse de la dette n'a de véritable signification que par rapport à l'évolution des actifs qu'elle finance. A cet égard, le principal enseignement de l'étude est bien de démontrer que la spirale de l'endettement croissant s'est accompagnée, depuis 1980, d'un appauvrissement très important du patrimoine public..

Quelques précisions sur la méthodologie employée

La notion de dette publique contenue dans le présent rapport est conforme à la définition du critère du traité de Maastricht. Elle recouvre donc les engagements bruts des administrations publiques à leur valeur faciale et sur la base d'un bilan consolidé. Plusieurs conséquences en découlent dont deux sont importantes :

- les estimations ne prennent pas en compte les variations de la valeur de marché des engagements, consécutives aux évolutions de taux d'intérêt En période de baisse des taux d'intérêt, ceci a pour effet de réduire le niveau apparent de la dette1(*) ;

- les engagements du secteur public ne sont pas comptabilisés, même si pour certains d'entre eux ils apparaissent entièrement équivalents à des éléments de dette publique. Sur ce sujet, d'importantes évolutions sont en cours qui se traduiront par une révision parfois très nette des niveaux de dette publique.

L'étude s'appuie sur une méthode expliquant la variation de la dette à partir de 4 variables : le stock de dette initial, les soldes primaires structurels, les soldes conjoncturels et le financement des flux nets de créances diminué des revenus financiers procurés par les créances financières des administrations publiques. Ces différentes notions doivent être sommairement précisées.

On rappelle que le solde primaire est l'écart entre les recettes et les dépenses, celles-ci étant diminuées des charges d'intérêt. Un solde peut se décomposer en deux parties, conjoncturelle ou structurelle. La partie conjoncturelle d'un solde est celle qui résulte mécaniquement de l'évolution de l'environnement économique, tandis que sa partie structurelle, obtenue par différence, et censée refléter des choix de politique des finances publiques constitue l'élément permanent du solde à conjoncture donnée.

Cette distinction, qui est au centre de l'étude, est très délicate à établir. Une grande diversité de méthodes, toutes discutées dans les forums économiques internationaux, s'offre à l'analyste. Les sujets de débat sont nombreux mais ils portent principalement sur la référence conjoncturelle à partir de laquelle estimer la partie conjoncturelle des soldes -croissance tendancielle ou croissance potentielle(1)- et sur les composantes des finances publiques que l'on peut estimer sensibles aux variations de conjoncture. Sur ces points le parti pris méthodologique de l'étude peut être jugé restrictif puisqu'on s'y réfère à la croissance tendancielle et que seules les recettes publiques sont considérées comme dépendantes des variations conjoncturelles.

En ce qui concerne les acquisitions de créances, il s'agit d'estimer l'impact de leur financement sur la dette publique brute. Il convient, pour apprécier leur impact sur la dette, de diminuer les acquisitions de créances des cessions de créances qui ont pu les financer puisqu'alors la variation du patrimoine de l'Etat est nulle. Il est plus contestable de les diminuer des produits attachés à la détention d'actifs financiers par les administrations publiques. Ce choix peut se recommander d'une certaine logique d'estimation de la valeur du patrimoine public. Mais l'on aurait aussi bien pu traiter ces produits comme des éléments courants du revenu des administrations publiques, dénués d'une vocation naturelle à couvrir les charges d'opérations patrimoniales. Cela aurait d'ailleurs été conforme au traitement budgétaire de ces produits et à celui qui leur est réservé en comptabilité nationale.

(1) La croissance tendancielle est la croissance observée sur longue période. La croissance potentielle est la croissance qu'on aurait constatée si les facteurs de production disponibles avaient été pleinement employés sans susciter d'inflation.

I. LA CROISSANCE DE L'ENDETTEMENT PUBLIC EST VENUE D'UNE POLITIQUE BUDGÉTAIRE TROP ACCOMMODANTE

A. L'ACCUMULATION DE LA DETTE PUBLIQUE...

1. La croissance de l'endettement public...

L'endettement public brut est passé de 21 à 58,1 points de produit intérieur brut (PIB) entre 1980 et 1997.

Ratio d'endettement des administrations publiques au sens de Maastricht

(En points de PIB)

Sources : Banque de France et Direction de la prévision

La dette brute est passée de 589 milliards de francs en 1980 à 4.727 milliards de francs en 1997, soit une multiplication par plus de 8 et un accroissement annuel moyen de plus de 13 %. Sur la même période, le PIB ne s'est, lui, élevé que de 6,4 % l'an en moyenne.

La dette publique par actif occupé est ainsi passée de 27.084 francs en 1980 à 212.163 francs en 1997. Elle représente désormais plus de 2 fois le revenu disponible annuel par habitant.

2. ... a été essentiellement le fait de l'Etat...

L'accumulation de la dette publique a principalement été créée par l'Etat.

Endettement public

(en % du PIB) (1)

 

1980

1987

1991

1997

Etat

22,3

32,6

33,8

55,8

Organismes divers d'administration centrale

0,9

1,8

1,4

5,4

Administrations publiques locales

9,8

9,9

9,5

10,2

Administrations de sécurité sociale

4,7

2,9

3,5

7,2

Administrations publiques (comptabilité nationale, " base 80 ")

37,6

47,2

48,2

78,5

Administrations publiques (au sens de Maastricht)

21,0

33,8

35,6

58,1

(1) La comptabilisation en comptabilité nationale et selon le traité de Maastricht fait apparaître deux écarts : la première est en valeur de marché et elle n'est pas consolidée.

Source : Banque de France

Responsable de 59 % du total de la dette en 1980, l'Etat en portait plus de 71 % en 1997.

Les collectivités locales, qui ont pourtant au cours de la période dû assumer des transferts de compétences massifs mal compensés, sont parvenues à contenir leur endettement malgré l'importance des investissements publics qu'elles assurent.

3. ... et a pesé sur ses marges de manoeuvre budgétaires

La structure de la dette publique s'est beaucoup modifiée au cours de la période.

Répartition de l'encours de dettes par catégorie

 

Répartition en %

En points de PIB

 

1980

1990

1997

1980

1990

1997

Moyens de paiement et autres liquidités

23,7 %

14,2 %

7,9 %

8,9

6,7

6,2

Titres du marché monétaire

7,9 %

18,0 %

20,6 %

3,0

8,4

16,1

Obligations

18,9 %

29,5 %

41,6 %

7,1

13,8

32,7

Prêts à court terme

26,0 %

18,8 %

15,8 %

9,8

8,8

12,4

Crédits à moyen et long terme

23,4 %

19,4 %

14,2 %

8,8

9,1

11,1

Total

100 %

100 %

100 %

37,6

46,9

78,5

Source : Comptes nationaux, " base 80 "

La durée moyenne de la dette s'est allongée, les prêts à court terme étant remplacés par un financement obligataire.

Elle s'est renchérie, les moyens de paiement peu onéreux qui représentaient un quart du financement en 1980 n'en couvrant plus que 8 % en 1997.

Cette modification de la structure de la dette publique est manifeste d'une situation où l'Etat s'est trouvé de plus en plus soumis aux contraintes d'un emprunteur quelconque.

Le poids des intérêts de la dette publique s'est ainsi considérablement accru.

Poids des intérêts versés dans le PIB
(Comptabilité européenne utilisée lors de la notification du 1er mars 1999)

Les charges d'intérêt supportées par le budget de l'Etat qui absorbaient 5 % des recettes fiscales nettes en 1980 ont atteint 19,6 % des recettes fiscales en 1996. Un alourdissement considérable des contraintes budgétaires s'en est suivi.

La dérive des charges de la dette a engendré un effet " boule de neige " que seuls des excédents primaires auraient pu contrecarrer. La progression spontanée des intérêts entraîne en effet mécaniquement une augmentation des déficits publics qui à son tour, est source d'endettement supplémentaire à moins que le solde des autres opérations budgétaires (recettes - dépenses hors intérêts) ne vienne l'équilibrer.

Cet équilibrage suppose soit d'accroître les impôts, soit de diminuer les dépenses.

On observera à ce stade que cette contrainte s'est considérablement renforcée au tournant des années 90 mais que, depuis 1997, elle s'atténue.

B. ... PROVIENDRAIT D'UNE POLITIQUE BUDGÉTAIRE DÉLIBÉRÉE

Cet aspect de l'étude contient des conclusions qui, d'une part, suscitent des questions et, d'autre part, sont affectées d'un parti pris de présentation qui conduit à sous-estimer certains enseignements forts des données rassemblées par l'étude.

1. Les conclusions de l'étude

a) La dérive de l'endettement aurait été provoquée par un recours délibéré au déficit budgétaire.

L'étude impute la responsabilité principale de l'accumulation de la dette publique à des déficits primaires structurels excessifs.

La contribution des quatre variables identifiées comme potentiellement responsables de la hausse du niveau de la dette publique est présentée de manière éloquente dans le tableau ci-dessous.

Contributions à la progression du ratio d'endettement brut

(en points de PIB)

 

31/12/79

31/12/97

Dette initiale

21,7

24,7

Déficits primaires structurels

 

29,3

Déficits conjoncturels

 

0,9

Coût net des créances dont :

 

3,3

- flux nets de créances

 

34,6

- revenus des actifs financiers

 

- 31,2

Total

21,7

58,1

Calculs DP

La progression de l'endettement public dans le PIB n'aurait été que de 7,1 points de PIB2(*) si les soldes primaires structurels avaient été équilibrés.

Une conclusion implicite semble s'imposer : les contraintes de l'environnement économique n'expliquent pas la croissance de l'endettement public.

L'impact des déficits conjoncturels tel qu'il est présenté est, en effet, sur l'ensemble de la période, quasi-inexistant puisqu'il s'élève en tout et pour tout à 0,9 point de PIB.

Cette conclusion est de nature à susciter une question de fond.

Si l'environnement économique a été tel que ses effets sur l'endettement public peuvent être jugés nuls, la légitimité économique des déficits publics établie, en théorie, par leurs effets supposés de relance n'est-elle pas remise en cause à son tour ?

b) L'accumulation de l'endettement public n'aurait pas été régulière au cours de la période

Trois phases sont en effet distinguées dans l'étude :

 de 1980 à 1987, le ratio augmente en moyenne de 2 points de PIB par an ;

 entre 1987 et 1991, la progression de ce ratio est beaucoup plus modérée et ne s'élève en moyenne qu'à 0,5 point de PIB par an ;

 de 1991 à 1997, la progression du ratio d'endettement brut est très dynamique : + 3 points de PIB par an en moyenne.

Enfin, une quatrième phase est annoncée correspondant aux années 1998 et 1999, présentées comme devant rompre avec cette dernière phase et qui enregistreraient une nette réduction de la progression du ratio d'endettement (+ 0,6 point en 2 ans).

2. Commentaires et précisions : l'impact des politiques publiques et des circonstances économiques

Les analyses soutenues dans l'étude ici présentée appellent deux nuances importantes et un complément d'appréciation afin d'examiner plus justement les conditions dans lesquelles l'endettement public a pu autant déraper.

a) Un parti pris de méthode conduit à minimiser l'incidence des conditions économiques sur la formation des déficits publics et donc de l'endettement

Si l'impact des déficits conjoncturels sur la dette publique est aussi faible dans l'étude, c'est parce qu'y est soutenue l'idée selon laquelle l'économie française aurait, au cours de la période, connu une croissance moyenne conforme à sa vocation.

L'effet des conditions économiques sur les finances publiques est alors nécessairement quasi-nulle, par construction.

Dans l'étude, les soldes conjoncturels varient selon les périodes. Ils sont tantôt positifs, tantôt négatifs en fonction des évolutions conjoncturelles. Mais comme les soldes conjoncturels sont calculés sur la base de la croissance tendancielle de l'économie française, elle-même calculée à partir de l'alternance des phases d'expansion et de ralentissement qui y sont décrites, la quasi-absence d'un déficit conjoncturel au total peut paraître tautologique.

Une autre référence aurait été possible pour calculer l'impact des conditions économiques sur les déficits publics. On aurait pu s'appuyer sur l'écart entre la croissance observée et la croissance potentielle. Une telle méthode, sans doute plus significative de l'impact de l'environnement économique sur les finances publiques, aurait permis de révéler les contraintes de leur gestion liées à la composante économique des soldes publics.

Le graphique ci-dessous rend compte de l'évolution de l'écart entre le rythme effectif de croissance et la croissance potentielle. Il donne un aperçu du renforcement de cette contrainte après 1992.

(1) L'écart de croissance devient défavorable après 1992.

Source : Rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques.

b) L'étude apporte un sérieux tempérament à sa conclusion principale selon laquelle l'endettement public proviendrait principalement d'un recours délibéré aux déficits

La responsabilité des déficits primaires excessifs dans l'augmentation de l'endettement public est tempérée, mais pas exonérée, par la prise en considération de l'impact du niveau des taux d'intérêt sur la progression de la part de la dette dans le PIB.

On rappelle que, au cours de la période sous revue, les taux d'intérêt réels ont été constamment supérieurs au taux de croissance réel à partir de 1981, marquant ainsi une rupture par rapport aux années 70.

Cet écart s'est considérablement creusé à partir de 1990 pour se réduire beaucoup depuis 1997.

Il a eu des effets importants sur le coût moyen de la dette.

Évolution des taux d'intérêts réels et du taux de croissance réelle.

Les deux graphiques ci-dessus démontrent que le coût moyen de la dette suit avec un certain retard l'évolution des taux d'intérêt. Ainsi, la baisse des taux d'intérêt observée depuis 1995 ne s'était pas encore entièrement traduite dans la réduction du coût de la dette en 1997 mais devrait contribuer à alléger significativement ce coût à l'avenir.

Ces graphiques démontrent aussi que le coût de la dette, négatif en début de période du fait des nivaux d'inflation alors atteints, s'est beaucoup accru sous la double influence de la désinflation et de la hausse des taux d'intérêt nominaux. Il a dépassé le taux de croissance à partir de 1983, ce qui a accru les contraintes pesant sur la politique budgétaire. L'effet " boule de neige " de la dette s'est amplifié, augmentant le niveau des excédents primaires nécessaires pour l'endiguer, alors même que les ressorts de la croissance qui auraient pu favoriser ces excédents faisaient défaut.

L'ampleur de la contrainte résultant de cette situation est illustrée par une simulation montrant que, si le niveau des taux d'intérêt avait été égal à celui du taux de croissance, la dérive de l'endettement public aurait été à peu près moitié moindre.

Décomposition du ratio d'endettement brut de 1997

(en points de PIB)


 


Poids actuels

Poids pour des taux d'intérêt égaux au taux de croissance du PIB


Écart

Dette initiale

24,7

21,7

- 2,9

Déficits primaires structurels

29,3

17,1

- 12,2

Déficits conjoncturels

0,9

1,6

0,7

coût net des créances

3,3

- 0,1

- 3,4

Total

58,1

40,3

- 17,8

On doit ajouter que l'impact de l'écart entre taux d'intérêt et taux de croissance est concentré sur la fin de période. Entre 1991 et 1997, il atteint 14 points de PIB sur un total de 17,8 points, ce qui démontre assez l'ampleur des risques pris dans la période antérieure.

Cette illustration ne doit cependant pas exonérer les déficits publics de leur responsabilité dans l'augmentation de la dette publique pour deux raisons principalement :

l'étude ne rend pas compte de l'effet qu'ont pu avoir les déficits élevés sur la hausse des taux d'intérêt. Or il est probable qu'un tel effet s'est produit.

compte tenu de l'environnement monétaire de la période, le niveau de ces déficits se révèle inapproprié.

Plus généralement, la démonstration apportée par l'étude est que le gonflement de la dette publique, comme celui de toute dette d'ailleurs, expose le débiteur à un risque de taux susceptible de le placer dans une situation critique.

c) L'étude permet d'identifier le rôle des orientations successives données à la politique des finances publiques

c1) L'évolution des déficits publics

Le poids de la dette publique dans le PIB s'est accru de 12,8 points entre 1980 et 1987, puis de 1,8 point seulement entre 1987 et 1991 et, enfin, de 22,5 points entre 1991 et 1997.

Ces données comptables ne rendent cependant pas compte de l'évolution des facteurs d'accroissement de la dette publique.



A partir du graphique ci-dessus il est possible de distinguer trois périodes :

la première, de 1981 à 1986, où le solde conjoncturel est proche de l'équilibre alors que le solde primaire structurel est largement déficitaire ;

la deuxième, entre 1988 et 1991, où le solde conjoncturel devient nettement excédentaire mais où le solde primaire structurel est significativement déficitaire ;

la troisième enfin, à partir de 1993, où le solde conjoncturel accuse de profonds déficits alors que les déficits primaires structurels sont réduits et se transforment en excédents à partir de 1996.

Cette périodisation est de nature à mieux identifier la responsabilité dans la dérive de la dette publique des décisions de politique budgétaire qui ont été prises par chaque gouvernement.

Elle montre ainsi qu'un jugement global sur la responsabilité respective de la conjoncture et des politiques budgétaires sur l'augmentation de la dette publique peut être établi. A partir de 1993, les déficits conjoncturels sont responsables du surcroît d'endettement à peu près à parité avec les déficits structurels, que les gouvernements en fonction à partir de cette date se sont efforcés de réduire.

Il apparaît ainsi que, sans nécessité économique, les marges de manoeuvre engendrées par la bonne conjoncture des années 89 à 91 ont été dépensées au lieu d'être employées à réduire l'endettement public que les importants déficits délibérés du début des années 80 et l'extension du secteur public avaient suscité3(*).


c2) Le rôle des politiques relatives au secteur public

A côté des déficits délibérés, il faut aussi prendre en compte l'évolution des acquisitions nettes de créances par l'Etat, c'est-à-dire l'évolution patrimoniale du secteur public.

Flux nets de créances de l'Etat

(En points de PIB)

Le financement de ces acquisitions a impliqué un endettement global de 34,6 points de PIB au cours de la période, soit la somme de l'endettement qu'il a nécessité et des charges d'intérêt associées.

Le graphique ci-dessus démontre que ce coût est imputable pour l'essentiel au début des années 80.

Il a d'ailleurs entraîné des charges cumulatives puisque le patrimoine financier des administrations publiques a un rendement net négatif.

Le poids de l'interventionnisme public du début des années 80, puis de la politique dite du " ni-ni ", sur la dette est, d'ailleurs, minoré dans l'étude par une convention contestable.

On rappelle d'abord qu'affecter le produit des actifs publics à la couverture des besoins de financement des acquisitions d'actifs constitue un parti pris de méthode dont la justification est contestable.

Mais il faut surtout souligner que l'évaluation des produits des actifs financiers publics opérée dans l'étude a pour effet de réduire le coût en endettement supplémentaire des acquisitions intervenues au cours de la période sous revue.

L'étude qui évalue ces produits à 31,2 points de PIB, conclut que l'endettement brut causé par les acquisitions d'actifs publics ne s'est élevé qu'à 3,3 points de PIB, soit la différence entre la charge de ces achats et les revenus du patrimoine public.

Il faut alors noter que, pour calculer les produits courants du patrimoine public, sont cumulés les revenus du patrimoine constitué avant 1980 avec ceux des actifs qui ont été acquis depuis.

Ce choix renforce la critique de méthode mentionnée plus haut. Il minore beaucoup la charge d'endettement supplémentaire engendrée par le gonflement du secteur public.

Face à cette gestion contestable des finances publiques, un changement de cap est intervenu à partir de 1994.

Il apparaît que, dès cette année, l'orientation de la politique budgétaire a permis progressivement de contrecarrer l'effet sur les finances publiques d'une conjoncture déprimée.

La réduction continue des déficits structurels primaires s'étant prolongée, à partir de 1996 des excédents structurels primaires compensent de plus en plus complètement les déficits conjoncturels.

L'accroissement de la dette a ainsi pu être freiné alors que le déficit de croissance atteignait son comble, comme dans l'ensemble des pays européens, et alors que l'écart entre le coût moyen de la dette et le taux de croissance provoquait une dérive spontanée particulièrement rapide de la dette.

A ce sujet, il convient en effet de préciser que si les taux d'intérêt et de croissance avaient été identiques entre 1991 et 1997, la dette publique n'aurait augmenté que de 8,5 points entre ces dates.

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