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9 juin 1999 : L'évolution de la dette publique en France entre 1980 et 1997 ( rapport d'information )

 

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CONCLUSIONS DE L'ÉTUDE DE LA DIRECTION DE LA

PRÉVISION DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES

FINANCES ET DE L'INDUSTRIE SUR L'ANALYSE DE

L'ÉVOLUTION DE L'ENDETTEMENT PUBLIC

SOMMAIRE

Pages

I. LE RATIO D'ENDETTEMENT PUBLIC A PRESQUE TRIPLÉ ENTRE 1980 ET 1997 33

A. LE RATIO D'ENDETTEMENT BRUT CONNAÎT UNE FORTE PROGRESSION DEPUIS 1991 34

B. LA SITUATION FINANCIÈRE DES ADMINISTRATIONS FRANÇAISES APPARAÎT RELATIVEMENT FAVORABLE PAR RAPPORT AUX AUTRES PAYS EUROPÉENS AU REGARD DES STATISTIQUES DE DETTE BRUTE 36

C. LA PART DES OBLIGATIONS ET DES TITRES DU MARCHÉ MONÉTAIRE S'EST FORTEMENT ACCRUE DANS LE PASSIF PUBLIC 37

II. LA PROGRESSION DE L'ENDETTEMENT BRUT EST PRINCIPALEMENT DUE AUX DÉFICITS PRIMAIRES STRUCTURELS SUCCESSIFS 38

A. L'ENDETTEMENT BRUT PEUT ÊTRE DÉCOMPOSÉ SUIVANT 4 DÉTERMINANTS 38

B. LA PROGRESSION DU RATIO D'ENDETTEMENT BRUT EST PRINCIPALEMENT DUE AUX DÉFICITS PRIMAIRES STRUCTURELS SUCCESSIFS 39

C. LES DÉFICITS PRIMAIRES STRUCTURELS SUCCESSIFS ONT ATTEINT EN MOYENNE 1 POINT DE PIB ENTRE 1980 ET 1997 40

D. LE COÛT NET DES ACQUISITIONS DE CRÉANCES ENTRE 1980 ET 1997 REPRÉSENTE 3,3 POINTS DE PIB EN 1997 41

III. LE NIVEAU ÉLEVÉ DU COÛT MOYEN RÉEL DE LA DETTE DEPUIS LA SECONDE MOITIÉ DES ANNÉES 1980 A CONTRIBUÉ AU RENFORCEMENT DU POIDS DE L'ENDETTEMENT PUBLIC 44

A. SI LES TAUX D'INTÉRÊT AVAIENT ÉTÉ ÉGAUX AU TAUX DE CROISSANCE DU PIB DE 1980 À 1997, LE RATIO D'ENDETTEMENT PUBLIC AURAIT À PEINE DÉPASSÉE 40 POINTS DE PIB EN 1997 44

B. LE RALENTISSEMENT DES PRIX AU COURS DES ANNÉES 1980 A TRANSITOIREMENT ENTRAÎNÉ UNE AUGMENTATION DU COÛT RÉEL DES EMPRUNTS EN COURS 47

IV. LA RÉDUCTION DU PATRIMOINE NET DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES AURAIT SERVI À FINANCER DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET DE TRANSFERT 48

A. L'INTÉRÊT D'UNE ANALYSE EN TERMES DE COMPTES DE PATRIMOINE 48

B. LA DETTE NETTE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES FRANÇAISES A FORTEMENT PROGRESSÉ DEPUIS 1980 49

C. LA DÉGRADATION DU PATRIMOINE NET DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES DEPUIS 1980 52

V. LA BAISSE GRADUELLE DU DÉFICIT PUBLIC PERMETTRA UNE DIMINUTION DU RATIO D'ENDETTEMENT AU SENS DE MAASTRICHT 54

A. LE DÉFICIT PUBLIC DEVRAIT SE RÉDUIRE DE 2,3 POINTS DE PIB EN 1999 À ENVIRON 1 POINT DE PIB EN 2002 54

B. LE RATIO D'ENDETTEMENT AU SENS DE MAASTRICHT DEVRAIT ÊTRE RÉDUIT DE 0,5 À 1,5 POINT DE PIB ENTRE 1999 ET 2002 55

ANNEXE 1 : LA DETTE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES AU SENS DE MAASTRICHT PRÉSENTE PLUSIEURS PARTICULARITÉS QUI VIENNENT PERTURBER LA LISIBILITÉ DES AJUSTEMENTS STOCK-FLUX 57

ANNEXE 2 : DÉCOMPOSITION DE L'ENDETTEMENT BRUT SELON 4 DÉTERMINANTS 59

ANNEXE 3 : LE SOLDE STABILISANT LE RATIO D'ENDETTEMENT PUBLIC 60

ANNEXE 4 : MÉTHODE DE VALORISATION DES ACTIFS FINANCIERS ET NON FINANCIERS EN COMPTABILITÉ NATIONALE 62

ANNEXE 5 : IMPORTANCE DES DÉCALAGES COMPTABLES ET DES CRÉDITS COMMERCIAUX À L'ACTIF 63

La note jointe analyse l'évolution du ratio d'endettement brut des administrations publiques au sens de Maastricht, qui a fortement progressé entre 1980 et 1997, passant de 21,0 à 58,1 points de PIB. Elle permet de dégager les conclusions suivantes :

- à taux d'intérêt donnés, la progression du ratio d'endettement brut entre 1980 et 1997 est principalement attribuable aux déficits primaires structurels successifs, à hauteur de 30 points de PIB

Les intérêts générés par la dette initiale (au 31 décembre 1979), les déficits conjoncturels et le financement des acquisitions de créances entre 1980 et 1997 net des revenus financiers perçus par les administrations publiques ont une part plus limitée dans la variation de l'endettement public.

- selon une seconde décomposition, le niveau élevé des taux d'intérêt réels du marché entre 1980 et 1997 a renchéri le coût moyen réel de la dette et a ainsi amplifié l'accroissement de l'endettement public

A titre illustratif, si les taux d'intérêt avaient été égaux année après année aux taux de croissance du PIB de 1980 à 1997, le ratio d'endettement public aurait à peine dépassé 40 points de PIB en 1997, soit près de 20 points en dessous du niveau effectif (58,1 points de PIB).

- la progression de l'endettement brut a servi en partie à financer des dépenses de fonctionnement et de transfert

Le poids dans la richesse nationale des actifs financiers et non financiers détenus par les administrations publiques est resté quasiment stable depuis 1980. La croissance rapide de la dette publique brute ne s'explique donc pas par un rôle accru des administrations publiques en tant qu'actionnaire, intermédiaire financier ou investisseur. Par déduction, la diminution de la valeur nette du patrimoine des administrations publiques semble avoir servi à financer des dépenses de fonctionnement et de transfert.

Au cours des années à venir, la baisse graduelle du déficit des administrations publiques devrait permettre une décrue du ratio d'endettement public. Cette nouvelle évolution, en rupture par rapport aux années passées, aura pour effet de continuer à réduire la progression du service de la dette. Combinée avec l'accumulation de réserves au sein du fonds pour les retraites dont la création a récemment été décidée par le Gouvernement, la diminution de l'endettement contribuera à faire face au choc démographique qui interviendra à partir de 2005.

Le poids dans la richesse nationale de l'endettement brut des administrations publiques au sens de Maastricht a fortement progressé entre 1980 et 1997, passant de 21,0 à 58,1 points de PIB. La présente étude propose une analyse rétrospective de cette évolution en quatre parties.

1. La première partie présente une analyse quantitative et qualitative de l'endettement public. Si le ratio d'endettement brut connaît une forte progression depuis 1991, la situation d'endettement des administrations françaises reste actuellement relativement plus favorable que celle des autres pays européens. Par ailleurs, la croissance du passif public s'est accompagnée d'une large modification de sa structure, avec une part des obligations et des titres du marché monétaire fortement accrue.

2. La seconde partie souligne la responsabilité, à hauteur de 30 points de PIB, des déficits primaires structurels successifs dans la progression du ratio d'endettement brut entre 1980 et 1997.

3. La troisième partie étudie l'impact du niveau des taux d'intérêt sur l'évolution de la dette publique.

4. La quatrième partie présente une analyse en termes de comptes de patrimoine. Le passif financier est alors étudié au regard des actifs financiers et non financiers détenus par les administrations publiques.

5. La dernière partie présente l'évolution future de l'endettement public telle qu'elle peut être estimée au regard du programme pluriannuel de finances publiques à l'horizon 2002 qui vient d'être remis à la Commission européenne. La baisse graduelle des déficits publics, de 2,3 points de PIB en 1999 à environ 1 point de PIB en 2002, permettrait une réduction de 0,5 à 1,5 point de PIB du ratio d'endettement entre 1999 et 2002.

Cette étude se focalise sur l'endettement public au sens de Maastricht, c'est-à-dire exprimé dans une comptabilité dont les concepts s'écartent légèrement de ceux de la comptabilité nationale. Or, seule cette dernière offre un cadre complet d'analyse. Dès lors, on effectue de nombreuses interprétations à partir de la comptabilité nationale, qui sont ensuite traduites selon les concepts retenus par le traité de Maastricht.

I. LE RATIO D'ENDETTEMENT PUBLIC A PRESQUE TRIPLÉ ENTRE 1980 ET 1997

Le poids dans la richesse nationale de l'endettement brut des administrations publiques, au sens de Maastricht, a fortement progressé entre 1980 et 1997, passant de 21,0 à 58,1 points de PIB. Cependant, la situation financière des administrations françaises reste relativement plus favorable que celle des autres pays européens. D'autre part, la croissance du passif public s'est accompagnée d'une large modification de sa structure, avec une part des obligations et des titres du marché monétaire fortement accrue.

A. LE RATIO D'ENDETTEMENT BRUT CONNAÎT UNE FORTE PROGRESSION DEPUIS 1991

Après avoir diminué tout au long des années 1970, le poids dans la richesse nationale de l'endettement brut des administrations publiques au sens de Maastricht6(*) a presque triplé entre 1980 et 1997, passant de 21,0 à 58,1 points de PIB en 17 années. On peut mettre en évidence trois phases dans l'évolution de ce ratio d'endettement brut :

- de 1980 à 1987, ce ratio augmente en moyenne de 2 points de PIB par an ;

- entre 1987 et 1991, la progression de ce ratio est beaucoup plus modérée et ne s'élève en moyenne qu'à 0,5 point de PIB par an ;

- de 1991 à 1997, la progression du ratio d'endettement brut est très dynamique : +3 points de PIB par an en moyenne.

Les années 1998 et 1999 devraient rompre avec cette dernière phase et enregistreraient une nette réduction de la progression du ratio d'endettement (+0,6 point en 2 ans).

Ratio d'endettement brut des administrations publiques

(en points de PIB, au sens de Maastricht)



Sources : Banque de France & Direction de la Prévision

Une décomposition par sous-secteur montre que la dette de l'Etat a connu la progression la plus importante, son poids dans la richesse nationale augmentant de 33,5 points de PIB entre 1980 et 1997. Si les administrations locales ont gardé un endettement relativement stable en points de PIB, les organismes divers d'administration centrale et les administrations de sécurité sociale présentent de fortes variations de leur endettement, en particulier entre 1991 et 1997. Ces variations sont dues aux reprises successives des dettes entre ces deux sous-secteurs, en particulier de celles de l'ACOSS par des organismes divers d'administration centrale (Fonds de solidarité vieillesse7(*) - FSV - en 1993 et Caisse d'amortissement de la dette sociale - CADES - en 19968(*)).

Endettement public

Source : Banque de France

Il faut signaler que la méthode actuelle d'évaluation du passif des administrations publiques ne permet pas de prendre en compte la masse des dépenses obligatoires et incompressibles à laquelle ces dernières devront faire face dans le futur, notamment les pensions des retraites9(*). Le passif des administrations peut alors paraître sous-estimé par la comptabilité nationale. Dans le cas d'un recensement de ces engagements, il faudrait néanmoins comptabiliser les actifs implicites des administrations publiques, comme les cotisations aux régimes de retraite.

B. LA SITUATION FINANCIÈRE DES ADMINISTRATIONS FRANÇAISES APPARAÎT RELATIVEMENT FAVORABLE PAR RAPPORT AUX AUTRES PAYS EUROPÉENS AU REGARD DES STATISTIQUES DE DETTE BRUTE

Une comparaison européenne, réalisée sur la base des statistiques de dette brute, montre que la situation financière des administrations publiques françaises reste relativement plus favorable que celle des autres pays européens, et ce en dépit de la progression rapide de l'endettement brut survenue au cours des années 1990. En 1997, la France a présenté un ratio d'endettement brut inférieur à 60%. Seuls le Luxembourg, le Royaume-Uni et la Finlande ont pu comme la France respecter en niveau le seuil de 60 %.

Ratio d'endettement brut au sens de Maastricht

(en points de PIB, chiffres 1997)



Source : Commission européenne

C. LA PART DES OBLIGATIONS ET DES TITRES DU MARCHÉ MONÉTAIRE S'EST FORTEMENT ACCRUE DANS LE PASSIF PUBLIC

La structure du passif des administrations publiques s'est fortement modifiée au fur et à mesure de son accroissement au cours des années 1980. Le recours croissant aux marchés obligataire et monétaire par l'Etat - et dans une moindre mesure par la Caisse d'Amortissement de la Dette Social et les collectivités locales - a accru dans le passif la part des obligations (de 19% du passif en 1980 à 42% en 1997) et des titres du marché monétaire - BTAN et BTF (de 8% en 1980 à 21% en 1997), la part des liquidités et des crédits à moyen et long terme se réduisant.

Répartition de l'encours de dettes par catégories



Source : Comptes nationaux, « base 80 »

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