CHAPITRE IV :
DES RÉSULTATS
PERFECTIBLES
Confrontée à des missions de plus en plus délicates, les performances de la DGI doivent être améliorées.
C'est la règle commune des travaux d'évaluation de mettre le projecteur sur les insuffisances plutôt que sur les succès, sur les " trains en retard " plutôt que sur " ceux qui arrivent à l'heure ". Aussi, votre rapporteur souhaite-t-il concéder par avance qu'il n'évite pas cette clause de style.
Mais, plutôt que comme un écueil, celle-ci doit plutôt être considérée comme la seule manière féconde d'aborder avec mesure le chantier de la modernisation d'une administration dont l'importance des missions et la qualité des personnels justifient et permettent de compter sur la réussite.
Plusieurs études importantes 19 ( * ) 20 ( * ) -et publiées- ont récemment mis en évidence les insuffisances des performances de l'administration fiscale française et, en particulier, de la direction générale des impôts.
Votre rapporteur au cours des examens sur pièces et sur place qu'il a pu conduire, - pour lesquels il a reçu le meilleur accueil ce dont il souhaite remercier l'ensemble de ses interlocuteurs - , a éprouvé des sentiments mêlés.
L'impression qui domine est bien celle de la forte implication de services compétents et soucieux d'un exercice de leurs métiers conforme à l'intérêt général. Une réelle aptitude à intégrer les nouvelles technologies doit en outre être soulignée tant elle compte pour une administration dont les tâches consistent largement à traiter des informations.
En contrepoint de ces constats réconfortants, plusieurs impressions moins favorables s'imposent à l'observateur extérieur qui peuvent parfois être le pendant en négatif des qualités positives relevées par ailleurs.
Ainsi en va-t-il sans doute du fort sentiment d'appartenance à la DGI qui engendre à la fois un grand dévouement mais aussi sans doute des défauts relatifs d'ouverture : aux usagers trop souvent considérés comme des assujettis et qui devraient au moins être vus comme des administrés, aux autres services fiscaux du ministère qui, pourtant, collaborent à la même tâche.
De la même manière, le sentiment d'accomplir une mission au service de l'intérêt général s'accompagne en même temps que d'une exigence de qualité, d'honnêteté et de désintéressement qu'il faut saluer, d'une certaine indifférence aux obligations relationnelles d'une mission de contacts et à la nécessité d'optimiser le service rendu, c'est-à-dire d'agir dans un souci permanent de l'efficience.
Enfin, la direction générale des impôts est aussi marquée par le mélange ambigu de qualités et de défauts du ministère de l'économie et des finances dans son ensemble. En ce sens, elle a tout à la fois bénéficié et souffert du traitement particulier " auto-octroyé " par ce ministère pas comme les autres. Celui-ci a longtemps adopté des comportements dont la justification de fond peut être en débat mais dont la profonde illégitimité de principe ne peut être, elle, discutée, comportements au terme desquels ses services ont bénéficié d'arbitrages financiers systématiquement favorables et décidés dans la plus totale opacité. Ces travers n'ont pas eu que des inconvénients : ils ont sans doute favorisé le recrutement de personnels de qualité et entretenu la satisfaction d'agents dont le travail a pu gagner ainsi en qualité. Cependant, outre les questions de principe graves qu'ils posaient, ils ont entretenu l'illusion d'une capacité à maintenir dans le temps une certaine exception administrative tout en n'offrant pas l'occasion de résoudre les difficultés structurelles dont la solution n'a donc été que reportée.
De cet ensemble de caractéristiques, viennent probablement l'essentiel des contre-performances de la DGI telles que les ont amplement soulignées les rapports sus-mentionnés dans lesquels votre rapporteur retrouve parfois amplifiées, parfois un peu édulcorées, ses propres observations.
I. DES PERFORMANCES À AMÉLIORER
La DGI a globalement progressé sur la voie d'une meilleure efficacité de ses principales missions.
Ces progrès sont illustrés par plusieurs indicateurs, la mesure que ceux-ci en donnent ne devant toutefois pas être considérée sans précautions.
A cette restriction de méthode -qui a suscité une réflexion interne pour mieux définir les indicateurs des performances de la direction générale-, il faut ajouter le maintien ou même l'émergence de points noirs qui doivent mobiliser des services auxquels il est en outre demandé d'améliorer encore les performances déjà obtenues sur les fronts plus calmes de la gestion ordinaire des prélèvements.
Une préoccupation nouvelle est en outre, justement, apparue : celle de l'usager ou de l'administré comme l'on veut. En la matière, tout ou presque, est à faire. Cet objectif qui a été érigé comme une priorité à très juste titre suppose là aussi une forte mobilisation de la direction générale des impôts, un vrai changement de culture.
A. LES RELATIONS AVEC LES ADMINISTRÉS : DES PERFORMANCES PLUS QUE MÉDIOCRES
Le moins qu'on puisse dire des missions fiscales de la DGI est qu'auprès des populations autres que la parentèle directe de Jean Monet 21 ( * ) , elles ne suscitent en général pas une adhésion sans réserves.
S'acquitter de ses obligations fiscales reste pour le commun des contribuables une obligation douloureuse quand bien même l'on serait animé d'un esprit civique sans tâche.
L'aversion psychologique pour l'impôt qui se nourrit aussi d'histoire ne doit pas être renforcée par l'irritation que pourrait produire une administration de l'impôt maladroite. Celle-ci le serait certainement si cette administration devait se montrer arbitraire ou inégalitaire ce que, dans l'ensemble, elle n'est heureusement pas.
Mais elle peut l'être aussi de bien d'autres manières soit qu'elle soit incapable de faire savoir ses qualités -ce n'est pas la tendance, même si la capacité de la DGI à se faire connaître et à illustrer ses mérites apparaît faible-, soit qu'elle soit hors d'état de se montrer accessible à l'administré.
Or, de ce de point de vue, les performances de la direction générale des impôts sont particulièrement mauvaises.
Pour le montrer, votre rapporteur s'appuiera moins sur ses observations personnelles que sur les enseignements du rapport de la " mission 2003 " qui sont, de ce point de vue, sans appel.
L'accessibilité physique des services de la DGI est d'abord très insuffisante.
C'est ainsi qu'en jugent les administrés interrogés par enquêtes dans le cadre de l'élaboration du rapport de la mission susmentionnée.
Les griefs articulés concernent d'abord les horaires d'ouverture des services.
Ces horaires, mal connus et hétérogènes selon les territoires, polarisent les mécontentements. La proportion d'usagers souhaitant un élargissement des plages de disponibilité au public en semaine est élevée : 46 % des particuliers, 55 % des entreprises et 52 % des professionnels indépendants souhaitent des horaires d'ouverture plus étendus en semaine.
Au demeurant, une étude de la mission d'études et de liaisons (MEL) d'octobre 1999 confirmait cette opinion chez les visiteurs des services fiscaux : 40 % souhaitent une amélioration des jours de réception du public et 34 % des horaires d'ouverture.
S'agissant des autres modes d'accès au services, la situation n'est pas plus favorable : 43 % des particuliers jugent les services " difficiles à joindre ".
C'est en particulier le cas s'agissant de l'accueil téléphonique au sujet duquel la " mission-2003 " a demandé aux directions de diligenter en septembre et octobre 1999 une étude avec le concours de France Télécom.
Il ressort de cette étude que le taux d'efficacité des appels est médiocre, environ 40 % des appels n'aboutissant pas à un " décroché ". Les services de la DGI, avec des taux d'efficacité toujours inférieurs à 75 %, chute à 64 % en période d'émissions des avis d'imposition.
La performance du service se dégrade donc en période de pointe là où il est le plus nécessaire tandis que le taux d'efficacité des appels chute en zone urbaine à des niveaux très faibles.
A ces problèmes d'accessibilité physique s'ajoutent les difficultés à obtenir des réactions une fois le contact noué.
Selon le rapport de la " mission-2003 " :
" A 100 premières démarches, il faut probablement ajouter environ 65 démarches supplémentaires induites par l'échec du courrier, du téléphone, ou d'un premier déplacement. "
Il est évident qu'une telle situation est de nature à nourrir une certaine aversion pour la bureaucratie.
La proportion de déplacements infructueux auprès des services fiscaux et du Trésor public est importante : 29 % des entreprises, 32 % des particuliers ne peuvent régler leur problème en une seule fois lors d'un déplacement.
Enfin, des considérations plus subjectives doivent être citées . Une part importante des administrés (42 %) déplorent une relation anonyme avec les services ainsi que, mais là l'administration est moins directement en cause que d'autres pilotes de notre système fiscal, la complexité des démarches exigées d'eux.
L'on aurait tort de négliger l'amélioration des relations entre les services fiscaux et leurs administrés au nom d'une conception autoritaire de l'Etat.
Tout d'abord, on l'a dit, une relation mauvaise engendre ou accroît les pathologies du système. En renforçant l'aversion à l'égard de l'impôt, elle peut légitimer, au moins à un premier stade de l'opinion publique, des comportements inciviques.
Elle accroît en outre la difficulté d'exercice professionnel des services confrontés à la tension née des mécontentements.
Enfin, elle occasionne des pertes en ligne pour les contribuables mais aussi pour les services car elle est synonyme tout à la fois de pertes de temps et de contentieux.
B. LES PERFORMANCES ACQUISES DANS L'EXERCICE DES MISSIONS D'ASSIETTE ET DE RECOUVREMENT
La direction générale des impôts suit ses performances en matière d'assiette et de recouvrement à partir des indicateurs dont la structure est rappelée ci-après.
La structure du système de mesure de la performance en matière d'assiette
|
Secteur |
Qualité |
|
Inspection d'assiette |
Rythme d'avancement de l'émission accélérée en montant (majoration au 15.09) |
|
Taux de dégrèvement contentieux |
|
|
Taux de retardataires TVA de plus de six mois (au 30.10.N) |
|
|
Inspections spécialisées |
Taux de retardataires bénéfice industriel et commercial, non commercial, bénéfice agricole et impôt sur les sociétés |
|
Taxe professionnelle |
Taux de dégrèvement taxe professionnelle en montant |
Source : DGI
La structure du système de mesure de la performance en matière de recouvrement
|
Activité |
Qualité |
Efficience |
|
Coefficient de recouvrement net sur prise en charge |
Délai moyen pondéré de recouvrement des créances |
Efficience globale |
|
Taux de couverture des charges de l'exercice |
Source : DGI
Ces indicateurs correspondent aux objectifs nationaux. Ils sont complétés par un suivi des contentieux dont l'évolution peut être considérée comme représentative de celle de la qualité des travaux d'assiette.
L'évolution des indicateurs suivis en matière d'assiette montre une progression des performances acquises au regard de la célérité des émissions, en particulier pour l'impôt sur le revenu. Les déclarations traitées au 15 septembre d'une année ont ainsi pu atteindre 94,7 % en 1997.
Résultats nationaux des indicateurs de gestion
des directions des services fiscaux
|
Assiette |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
|
A03 |
Rythme d'avancement de l'émission accélérée en nombre |
79,0 |
85,6 |
88,5 |
89,0 |
92,1 |
93,8 |
|
A16 |
Rythme d'avancement de l'émission accélérée en montant |
|
|
|
|
|
|
|
A09 |
Taux de dégrèvements contentieux IR et TH |
4,9 |
5,0 |
4,8 |
4,7 |
4,9 |
4,7 |
|
A06 |
Pourcentage de retardataires de plus de 6 mois en TVA (au 30/10/N) |
|
|
|
|
|
|
Toutefois, la situation décrite par les indicateurs, si elle s'améliore, est moins favorable pour d'autres impôts. Il en va ainsi pour les impôts directs locaux pour lesquels la taxation au premier rôle ne concerne que 60 % des contribuables. Il en va de même pour la TVA et pour l'impôt sur les sociétés.
Ces difficultés ont du reste donné naissance à la fixation d'objectifs ambitieux dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens de la DGI que l'on présente ci-après.
Objectifs d'amélioration des performances d'assiette de la DGI
|
Mesure |
1997 |
1998 |
Objectif 2002 |
|
Taux de respect spontané des échéances déclaratives en matière de TVA |
86,5 % |
87,6 % |
90 % |
|
Taux de retardataires TVA de plus de 6 mois |
5,5 % |
4,2 % |
3 % |
|
Taux de retardataires en déclarations de résultats BIC/BNC/IS au 31.12 |
nd |
9,1 % |
3 % |
Ces objectifs, qui devraient également concerner la fiscalité directe locale, méritent d'être recherchés compte tenu des enjeux financiers qui sont les leurs.
Il faut toutefois tempérer la portée des chiffres ici mentionnés puisqu'aussi bien leur signification dépend étroitement de l'identification précise de la matière fiscale. Or, celle-ci doit progresser, l'une des impressions tirées des visites sur le terrain étant bien que l'administration éprouve de grandes difficultés à l'appréhender entièrement.
C'est pourquoi votre rapporteur se félicite d'abord du cheminement vers un identifiant fiscal unique.
C'est aussi pourquoi votre rapporteur souhaite un renforcement des coopérations avec les ministères dont les services sont en mesure de renforcer la lutte contre la dissimulation fiscale.
L'appréciation des performances réalisées en matière d'établissement de l'impôt doit être corrigée de la prise en compte des réclamations des contribuables.
L'administration fiscale a construit un indicateur en ce sens -le taux de dégrèvement contentieux- qui permet d'approcher l'exactitude des travaux d'assiette. En outre, elle suit plusieurs indicateurs permettant d'estimer les conditions dans lesquelles sont traitées les demandes gracieuses ou les dossiers juridictionnels.
Indicateurs de gestion du contentieux
|
Ensemble |
Couverture de la charge toutes affaires confondues |
|
|
Centre des impôts |
Taux d'affaires traitées dans le mois |
|
|
Service de base |
Taux d'affaires contentieuses et gracieuses traitées dans les 3 mois (hors plafonnement de la TP) (1) |
|
|
Direction |
Taux d'affaires contentieuses traitées dans les 6 mois (hors plafonnement de la TP) |
|
|
Juridictionnel |
Taux de jugements favorables ou partiellement favorables |
(1) Taxe professionnelle
Des deux points de vue envisagés, les performances de l'administration doivent connaître de profondes améliorations.
Comme on l'a indiqué plus avant, l'évolution des demandes gracieuses n'est pas favorable.
Evolution des demandes gracieuses (1989-1997)
|
Impôts directs |
Droits d'enregistrement |
TCA |
Total |
|
|
1989 |
352.256 |
49.965 |
147.062 |
549.283 |
|
1990 |
401.931 |
58.009 |
198.436 |
658.376 |
|
1991 |
385.092 |
58.273 |
187.806 |
631.171 |
|
1992 |
411.511 |
52.105 |
192.263 |
655.879 |
|
1993 |
496.723 |
50.735 |
222.006 |
769.464 |
|
1994 |
560.428 |
45.225 |
198.712 |
804.365 |
|
1995 |
587.924 |
44.233 |
221.271 |
853.428 |
|
1996 |
675.330 |
47.980 |
268.255 |
991.565 |
|
1997 |
731.493 |
48.048 |
263.709 |
1.043.250 |
Source : Comité du contentieux fiscal, douanier et des changes. Rapport 1998 à l'intention du gouvernement et du Parlement.
Le total des demandes gracieuses a presque doublé en huit ans s'accroissant à un rythme annuel moyen supérieur à 8 %.
En outre, la rapidité des traitements reste insuffisante puisque, par exemple, 13 % des réclamations des particuliers en matière d'impôt sur le revenu ou de taxe d'habitation ne sont pas traités dans le mois.
En matière de recouvrement, les résultats ont également progressé.
|
Recouvrement |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
||||||||
|
F12 |
Coefficient de recouvrement nets sur prises en charge |
60,7 |
62,8 |
62,3 |
63,8 |
67,1 |
54,7 (1) |
|||||||
|
F18 |
Montant des recouvrements sur prises en charge par agent |
2.954.288 |
3.317.805 |
3.158.568 |
3.546.950 |
4.309.680 |
2.689.339(1) |
|||||||
|
F21 |
Délai moyen pondéré de recouvrement des créances |
ND |
ND |
ND |
7,1 |
5,3 |
5,1 |
|||||||
|
F24 |
Délai moyen pondéré de comptabilisation des moyens de paiement |
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
F27B |
Evolution de la proportion de comptes débiteurs |
- 0,5 |
- 2,2 |
- 1,6 |
0,7 |
- 0,4 |
ND |
|||||||
|
(1) données corrigées des paiements partiels |
||||||||||||||
Toutefois, la situation des restes à recouvrer amène à nuancer beaucoup ce constat.
Volume du stock cumulé de restes à recouvrer (RAR) (1)
|
Niveau des RAR (1997) |
Restes à recouvrer |
Recettes totales nettes |
RAR/Recettes nettes |
Evolution des RAR (3 ans) |
|
France (DGI/CP) |
215.000 |
1.524.000 |
14,1 % |
+ 1,4 % |
RAR : impayés depuis plus de 3 mois
Source : IGF - Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
C. L'EXEMPLE DU CONTRÔLE FISCAL
L'analyse de l'organisation et des coûts du contrôle mise en rapport avec l'efficacité de cette mission conduit à s'interroger sur les réformes à introduire pour améliorer un bilan qui, sous certaines réserves, apparaît médiocre.
Le contrôle fiscal revêt deux grandes modalités : le contrôle sur pièces exercé à partir du bureau et le contrôle externe qui s'exerce sur les entreprises dans le cadre des vérifications de comptabilité ou sur les particuliers à l'occasion des examens contradictoires de la situation fiscale personnelle.
Ces contrôles mobilisent une partie importante des moyens de la DGI. Selon le budget de programmes pour 1998, le coût global des activités de contrôle atteindrait 18,22 % des coûts totaux de la DGI soit, sur la base des coûts estimés par le rapport de l'IGF du 20 mai 1999, 4,5 milliards de francs .
1. Les moyens consacrés aux contrôles sur pièces sont majoritaires
La mise en oeuvre du contrôle fiscal est, chacun dans le domaine de sa compétence, à la charge de services nationaux, régionaux et locaux.
Les services nationaux -la DNVSF, la DVNI et la DNEF- regroupent 1.161 agents, soit environ 7,8 % 22 ( * ) des effectifs chargés du contrôle fiscal.
Les effectifs en charge du contrôle fiscal dans les structures régionales et départementales forment donc l'essentiel des moyens du contrôle (13.734 agents).
Au niveau régional , ils sont regroupés dans les brigades de vérification constituées au sein des 20 directions régionales et des deux directions de vérification de l'Ile-de-France et dans les brigades d'études et de programmation régionales.
Au niveau départemental , les effectifs exerçant le contrôle relèvent, soit des inspections d'assiette et de documentation des centres des impôts, soit des brigades de vérification, soit enfin des brigades de contrôle et de recherche départementales (BCR) dont le nombre varie selon l'importance du ressort fiscal.
Il existe un triple degré de spécialisation des différentes structures en charge du contrôle fiscal.
Leur spécialisation est d'abord territoriale. Chacune ne peut agir que dans un ressort géographique de compétences qui s'étend à l'ensemble du territoire pour les services nationaux, au territoire régional pour les services régionaux et au territoire départemental, voire infra-départemental, pour les services dépendant des directions des services fiscaux.
Cette spécialisation territoriale appelle et se double d'une spécialisation ratione materiae qui dépend -voir supra- de l'importance relative des dossiers.
Enfin, il existe une spécialisation fonctionnelle .
Ainsi, à côté des services totalement dédiés à la recherche et à la programmation -la DNEF au niveau national, les brigades d'études et de programmation régionales et les BCR départementales- les autres entités sont généralement elles aussi spécialisées, les unes dans le contrôle sur pièces, les autres dans le contrôle externe.
Les effectifs regroupés dans les brigades (brigades des directions nationales, brigades de vérification de l'échelon régional ou brigades de vérification départementales) se consacrent au contrôle externe .
Brigades de vérifications (756)
Directions des services fiscaux (449 brigades)
Directions régionales (171 brigades)
Brigades nationales (136 brigades)
|
1992 |
1995 |
Evolution 1) |
1996 |
Evolution 1) |
1997 |
Evolution 1) |
|
|
CHARGES |
|||||||
|
Nb d'entreprises au FRP (en milliers) |
5.152 |
5.470 |
106,2 |
5.533 |
107,4 |
ND |
|
|
Emplois (vérificateurs) |
3.363 |
4.389 |
130,5 |
4.398 |
130,8 |
4.424 |
131,5 |
|
Montant brut des rappels (en millions de F) |
30.341 |
47.936 |
158,0 |
54.106 |
178,3 |
59.031 |
194,6 |
1) Evolution : base 100 en 1992
Entre 1992 et 1997, les emplois de vérificateurs de ces brigades et, ainsi, les moyens humains du contrôle externe, se sont significativement développés. Avec 4.424 emplois, leur niveau est supérieur de près d'1/3 à celui atteint en 1992 et représentent environ 30 % des effectifs totaux chargés du contrôle fiscal.
Les inspections d'assiette et de documentation (IAD) qui sont réparties dans les différents centres des impôts exercent également des fonctions spécialisées mais, cette fois, dédiées aux contrôles sur pièces.
Centre des Impôts (860)
Inspections d'assiette et de documentation
(2 844 secteurs d'assiette)
|
1992 |
1995 |
Evolution 1) |
1996 |
Evolution 1) |
1997 |
Evolution 1) |
|
|
Charges (en milliers) |
|||||||
|
Nb d'articles IR émis dans l'année |
27.956 |
29.557 |
105,7 |
30.107 |
107,7 |
30.731 |
109,9 |
|
Nb d'articles TH |
26.935 |
27.783 |
103,1 |
28.075 |
104,2 |
ND |
|
|
Nb d'articles TP |
3.319 |
3.114 |
93,8 |
3.137 |
94,5 |
ND |
|
|
Emplois (hors encadrement) |
17.935 |
18.100 |
100,9 |
18.261 |
101,8 |
18.270 |
101,9 |
|
Résultats |
|||||||
|
Rythme d'avancement de l'émission accélérée du montant |
75,5 |
87,8 |
116,3 |
91,9 |
121,7 |
94,5 |
125,2 |
|
Montant des rappels IR (en millions de F) |
2.859 |
5.042 |
176,4 |
5.345 |
187,0 |
5.947 |
208,0 |
|
Taux de traitement des réclamations dans un délai d'un mois. |
68,5 |
84,4 |
123,2 |
86,9 |
126,9 |
87,7 |
128,0 |
1) Base 100 en 1992
Les données du tableau ci-dessus relatives aux emplois cumulent les effectifs en charge des opérations d'assiette et de contrôle. Les agents en charge du contrôle fiscal sont donc moins nombreux que ceux ici recensés. Les emplois des IAD mobilisés par le contrôle fiscal s'élèveraient en 1997 à 2.363 emplois représentant 15,9 % des effectifs chargés du contrôle fiscal. Il est remarquable que leur nombre ait peu varié depuis 1992.
Les inspections spécialisées ont, quant à elles, une activité mixte de contrôle externe et sur pièces . Regroupés dans des inspections de fiscalité professionnelle et de fiscalité immobilière, leurs effectifs voués au contrôle fiscal s'élèveraient à 3.537 unités, soit 23,9 % des effectifs totaux mobilisés par le contrôle fiscal.
Centre des Impôts (860)
Inspections de fiscalité professionnelle (2 204 inspections)
|
1992 |
1995 |
Evolution 1) |
1996 |
Evolution 1) |
1997 |
Evolution 1) |
|
|
CHARGES |
|||||||
|
Nb d'entreprises au FRP (en milliers) |
5.152 |
5.470 |
106,2 |
5.533 |
107,4 |
ND |
|
|
EMPLOIS |
6.876 |
6.892 |
100,2 |
7.017 |
102,1 |
7.075 |
102,9 |
|
RESULTATS |
|||||||
|
Taux de retardataires TVA de plus de six mois |
ND |
9,9 |
107,5 |
7,6 |
129,0 |
5,5 |
148,6 |
|
CSP 2) (en millions de F) : |
|||||||
|
Montant des rappels IR |
3.263 |
2.562 |
78.5 |
2.533 |
77.6 |
2.758 |
84,5 |
|
Montant des rappels IS |
1.847 |
2.687 |
145,5 |
3.130 |
169,5 |
3.112 |
168,5 |
|
Montant des rappels TVA |
5.317 |
5.522 |
103,9 |
6.691 |
125,8 |
6.574 |
123,6 |
|
CFE 3) : Montant brut des rappels (en millions de F) |
1.735 |
1.245 |
71,8 |
1.270 |
73,2 |
1.351 |
77,9 |
1) Base 100 en 1992
2) Contrôle sur pièces
3) Contrôle fiscal externe
L'essentiel des moyens des inspections de fiscalité professionnelle (2.570 emplois) se consacre, comme le voit, au contrôle de la fiscalité professionnelle (TVA, impôt sur les sociétés...).
Centre des Impôts (860)
Inspections de fiscalité immobilière (691)
Brigades (34)
|
1992 |
1995 |
Evolution 1) |
1996 |
Evolution 1) |
1997 |
Evolution 1) |
|
|
CHARGES |
|||||||
|
NB d'extraits contrôle-valeur |
1.662.162 |
1.650.615 |
99,3 |
1.670.924 |
100,5 |
ND |
|
|
Nb de déclarations de succession |
283.868 |
297.576 |
104,8 |
306.923 |
108,1 |
ND |
|
|
Nb de déclarations d'ISF |
166.015 |
173.976 |
104,8 |
172.696 |
104,0 |
ND |
|
|
EMPLOIS |
1.741 |
1.838 |
105,6 |
1.859 |
106,8 |
1.861 |
106,9 |
|
RESULTATS (en millions de F) |
|||||||
|
Total général des rappels (droits d'enregistrement + ISF) |
3.297 |
3.404 |
103,2 |
3.765 |
114,2 |
3.937 |
119,4 |
1) Evolution : base 100 en 1992
Les inspections de fiscalité immobilière (successions, mutations, impôt de solidarité sur la fortune...) regroupent les autres emplois (967 unités). Ceux-ci, d'un niveau très sensiblement inférieur à ceux consacrés à la fiscalité professionnelle, ont toutefois connu un plus fort développement que ces derniers (+ 6,9 % par rapport à 1992 contre seulement 2,9 % pour les inspections de fiscalité professionnelle). Faute d'informations sur ce point, il est difficile de faire le départ entre les moyens consacrés au contrôle externe et ceux affectés au contrôle sur pièces. Mais ce dernier est sans doute plus consommateur de moyens que le contrôle externe.
En tout état de cause, la mise en oeuvre du contrôle sur pièces continue d'absorber une part prépondérante des effectifs chargés du contrôle fiscal.
2. Les contrôles se sont intensifiés sous l'effet de l'augmentation des moyens qui y sont consacrés mais restent insuffisamment développés
Il est intéressant de rapprocher les données relatives au volume des contrôles avec des agrégats représentatifs du champ théorique du contrôle et des moyens consacrés au contrôle.
De ce dernier point de vue, le tableau ci-dessous met en regard de l'évolution du volume d'activité du contrôle fiscal, l'évolution des moyens qui y sont consacrés.
Evolution des moyens et du volume du contrôle fiscal
(1994-1998)
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 (1) |
Variation (2) 1998/1994 (en %) |
|
|
Effectifs budgétaires |
13.229 |
13.286 |
14.802 |
14.895 |
14.810 |
11,9 |
|
Matériels informatiques (valeur installée en millions de francs) |
189,3 |
215,4 |
257,6 |
268,5 |
281,4 |
48,6 |
|
Volume de contrôle dont : |
||||||
|
Contrôle externe |
42.829 |
45.738 |
47.997 |
48.632 |
48.237 |
12,6 |
|
Contrôle sur pièces* dont : |
||||||
|
IAD |
5,4 |
5,2 |
5,2 |
5,6 |
ND |
3,7 |
|
Inspections spécialisées |
5,6 |
5,9 |
6,6 |
6,9 |
ND |
23,2 |
(1) Prévus.
(2) Sauf contrôle sur pièces (1997/1994). * Fréquence des redressements.
Source : Budget de programmes pour 1998
Globalement, l'accroissement du volume des contrôles apparaît en ligne avec celui des effectifs. Ainsi, peu de gains de productivité sont repérables en dépit d'une vive augmentation des moyens informatiques dont le tableau ne rend pas totalement compte puisque n'y sont pas recensés des logiciels dédiés au contrôle fiscal.
Ce résultat, décevant s'agissant d'une priorité d'action du ministère, deviendrait quelque peu inquiétant si l'évolution défavorable des effectifs budgétaires voués au contrôle fiscal enclenchée en 1998 devait se prolonger.
Le contrôle sur pièces paraît dans ce panorama contrasté plus dynamique que le contrôle sur place ce qui n'est pas sans conséquences sur les résultats du contrôle fiscal -v. infra-.
Toutefois, la dynamique des contrôles reste apparemment plus soutenue que celle de la matière à contrôler.
Plusieurs exemples peuvent en être donnés.
En matière de contrôle externe des entreprises, il apparaît que les vérifications de comptabilité ont augmenté en quatre ans (1994-1998) de 12,1 % quand le nombre d'entreprises inscrites au fichier des redevables permanents (FRP) ne s'est accru que de 7,4 % entre 1990 et 1996. La fréquence des contrôles s'est donc accrue.
En matière de contrôle sur pièces, sous les réserves mentionnées plus haut, la fréquence des redressements s'est également intensifiée comme on l'a indiqué.
Les conclusions qu'inspirent ces indicateurs méritent d'être relativisées. D'abord, ils ne mesurent que la variation de l'intensité du contrôle et non le niveau atteint. Ainsi, le rapprochement des vérifications de comptabilité avec le nombre des entreprises inscrites au FRP -qui pose le problème crucial en matière de contrôle de l'exhaustivité de ce fichier- démontre par exemple que les entreprises contrôlées au cours d'une année représentent moins de 0,8 % du total des entreprises inscrites.
De plus, ils ne rendent pas compte de l'efficacité du contrôle -voir infra- dont la mesure implique de considérer l'évolution des droits rappelés en montant et les recouvrements effectifs.
Toutefois, la tendance globale à une intensification des contrôles, plus accusée pour le contrôle sur pièces que pour le contrôle externe, ne peut qu'être constatée.
3. Les résultats du contrôle fiscal
Dans ce contexte, la question des résultats du contrôle fiscal se pose.
Il est difficile d'appréhender les résultats du contrôle fiscal. Des difficultés de méthode existent d'abord pour choisir les indicateurs significatifs. Le choix des droits rappelés à l'occasion des contrôles ne rend pas compte de l'effet préventif du contrôle dont la mesure supposerait de quantifier l'effet du contrôle fiscal sur le recouvrement normal des impôts. En sens inverse, il conduit à mésestimer l'efficacité réelle du contrôle fiscal au regard de sa capacité à corriger les défauts observés dans le respect des obligations d'acquittement de l'impôt par les contribuables. Il faut alors à tout le moins comparer droits rappelés et droits recouvrés. On verra qu'alors le tableau des performances du contrôle fiscal change du tout au tout.
Mais, au-delà des difficultés de méthode, il faut admettre que la discrétion dont l'administration fiscale fait montre en la matière ne favorise pas l'analyse. Si cette réserve est entièrement compréhensible s'agissant des axes du contrôle fiscal pour l'avenir, elle devrait céder le pas à la transparence s'agissant des performances du contrôle qui sont d'ores et déjà acquises.
a) Une forte progression des résultats théoriques du contrôle fiscal
Le tableau ci-après récapitule les résultats nationaux du contrôle fiscal en termes de droits nets constatés.
Résultats du contrôle fiscal en droits nets
(en millions de francs)
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
% Evolution 1998/1997 |
|
|
I. Contrôle externe |
||||||
|
A. Vérifications de comptabilité 1- Droits simples appelés Impôts directs - Impôts sur les sociétés - Impôt sur le revenu - Autres impôts Taxes sur les chiffres d'affaires Impôts locaux Droits d'enregistrement Total des droits simples 2- Pénalités appliquées (tous impôts) |
13.711 3.970 1.091 10.383 1.799 872 31.826 10.802 |
13.543 3.851 1.005 11.292 2.604 673 32.968 10.348 |
14.002 4.059 1.657 13.051 2.900 759 36.428 10.510 |
14.653 3.736 1.740 17.223 2.933 1.196 41.481 11.792 |
16.694 3.403 2.822 18.083 3.062 941 45.005 15.162 |
13,9 % - 8,9 % 62,2 % 5,0 % 4,4 % - 21,3 % 8,5 % 28,6 % |
|
B. Examen contradictoire de l'ensemble de la situation fiscale personnelle (ESFP) Droits simples rappelés Pénalités appliquées (tous impôts) |
2.962 1.601 |
3.139 1.569 |
3.499 1.702 |
3.039 1.480 |
2.931 1.472 |
- 3,6 % - 0,5 % |
|
Récapitulation des résultats du contrôle externe Droits simples rappelés Pénalités |
34.788 12.403 |
36.107 11.917 |
39.927 12.212 |
44.520 13.272 |
47.936 16.634 |
7,7 % 25,3 % |
|
II. Contrôle sur pièces (droits simples rappelés) - Impôt sur les sociétés - Impôt sur le revenu - Taxes sur le chiffre d'affaires - Droits d'enregistrement - Impôts divers - Impôt de solidarité sur la fortune |
2.091 8.208 5.687 3.312 104 |
2.687 7.879 5.522 3.165 83 |
3.130 8.256 12.089 3.477 66 288 |
3.110 8.876 12.787 3.601 58 336 |
3.134 8.837 13.663 3.815 48 309 |
0,8 % - 0,4 % 6,9 % 5,9 % - 17,2 % - 8,0 % |
|
Récapitulation des résultats du contrôle sur pièces |
19.643 |
19.575 |
27.306 |
28.768 |
29.306 |
3,6 % |
|
Récapitulation des résultats du contrôle sur place et sur pièces (droits simples) |
54.431 |
55.682 |
67.223 |
73.288 |
77.742 |
6,1 % |
|
Indice d'évolution en francs constants (base 100 en 1994) |
100 |
100,6 |
119,2 |
128,6 |
135,6 |
105,4 |
Le montant des droits simples (hors pénalités) rappelés s'est considérablement accru, augmentant entre 1994 et 1998 de 9,3 % en moyenne annuelle.
Les résultats du contrôle fiscal ont connu des évolutions variables selon la nature des contrôles.
Les progrès ont été plus nets en matière de contrôle sur pièces (+ 10,5 % en moyenne) qu'en ce qui concerne le contrôle externe (8,3 %).
Toutefois, la structure des droits rappelés suite à contrôle montre que les contrôles externes sont à l'origine de près de 62 % des rappels de droits.
Parmi les opérations de contrôle externe, les vérifications de comptabilité produisent environ 94 % des résultats, le contrôle fiscal sur les ménages engendrant 6 % des rappels de droits simples. Les résultats des ESFP sont stables sur la période, malgré une forte croissance de leur volume (7,5 % par an), ce qui contraste avec la forte augmentation des résultats acquis dans le cadre des autres activités de contrôle fiscal.
Les résultats du contrôle fiscal sont également variables selon le type d'impôt considéré.
Les contrôles en matière de taxe sur le chiffre d'affaires " produisent les meilleurs résultats " , les droits simples rappelés à leur suite représentant environ 41 % du total des droits rappelés. L'impôt sur les sociétés suit, avec 25,5 % des droits rappelés.
Ainsi, la structure des résultats des contrôles diffère de la structure des recettes fiscales. Il apparaît en particulier que la place de l'impôt sur les sociétés dans les résultats du contrôle fiscal excède nettement celle qu'il occupe dans les recettes fiscales nettes de l'Etat, une situation inverse prévalant pour les autres impôts. Cette situation appelle un examen de la pertinence du ciblage des contrôles.
Il est également notable que si les résultats obtenus en matière de taxes sur le chiffre d'affaires se répartissent assez également quel que soit le type de contrôle exercé (sur pièces ou externe), il n'en va pas de même en matière d'impôts directs.
L'impôt sur le revenu donne lieu à des redressements dont l'origine principale est le contrôle sur pièces. Il en va inversement en matière d'impôt sur les sociétés.
Il faut donc rechercher la signification de ces résultats afin de déterminer en quoi ils peuvent être la manifestation d'une plus ou moins bonne adéquation des modes de contrôle à la nature des problèmes posés.
b) Des résultats concrets beaucoup moins favorables
Ces résultats sont loin d'être entièrement significatifs de la portée effective -et de son évolution- des contrôles fiscaux.
Il existe d'abord un écart entre les droits constatés et les droits mis en recouvrement.
Les deux tableaux ci-après, qui récapitulent les droits mis en recouvrement après contrôles externes en matière d'impôts sur rôles et de taxes sur le chiffre d'affaires le démontrent.
Emissions de rôles consécutives aux vérifications de comptabilité et aux ESFP
(Droits simples et pénalités mis en recouvrement)
(montants en millions de francs)
|
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
|
Impôt sur les sociétés |
15.092 |
14.804 |
15.164 |
16.543 |
20.100 |
|
Impôt sur le revenu et autres impôts directs |
8.007 |
9.393 |
10.206 |
8.600 |
8.103 |
|
Totaux |
23.099 |
24.197 |
25.370 |
25.143 |
28.203 |
|
Indice en francs constants (base 100 en 1994) |
100,0 |
103,0 |
106,0 |
104,0 |
116,0 |
Mises en recouvrement concernant les taxes sur le
chiffre d'affaires
après contrôles externes
|
Année de mise en recouvrement |
Droits simples (en millions de francs) |
Indice d'évolution en francs constants (base 100 en 1994) |
|
1994 |
8.578 |
100,0 |
|
1995 |
9.712 |
111,3 |
|
1996 |
10.767 |
121,2 |
|
1997 |
13.184 |
146,8 |
|
1998 |
15.538 |
172,0 |
Le montant des mises en recouvrement en matière de taxes sur le chiffre d'affaires n'atteint par exemple que 85 % des droits constatés. Cette situation, qui tient à des délais administratifs ou légaux, provient également de l'exercice des droits de remise et de transaction et de ce qu'en pratique les contrôles sont susceptibles d'aboutir à des redressements qui ne sont pas appelés à donner lieu à mise en recouvrement. Il en va ainsi, par exemple, lorsqu'une perte fiscale est simplement réduite.
Toutefois, il conviendrait d'obtenir toutes précisions sur l'origine des écarts constatés qui peuvent atteindre des niveaux très élevés, comme le montrent les tableaux ci-après relatifs aux mises en recouvrement après contrôles sur pièces.
Mises en recouvrement consécutives aux
contrôles
sur pièces des taxes sur le chiffre
d'affaires
|
|
|||
|
Année de prise en charge |
Nombre de redevables redressés |
Montant (en millions de francs) |
Indice d'évolution en francs constants (base 100 en 1994) |
|
1994 |
105.263 |
5.687 |
100,0 |
|
1995 |
109.395 |
5.522 |
95,5 |
|
1996 |
138.908 |
6.691 |
113,6 |
|
1997 |
146.331 |
6.574 |
110,4 |
|
1998 |
136.576 |
5.978 |
99,8 |
Mises en recouvrement consécutives aux
contrôles
sur pièces de l'impôt sur le revenu
|
|
|||
|
Année d'émission |
Nombre d'articles |
Montant (en millions de francs) |
Indice en francs constants (base 100 en 1994) |
|
1994 |
995.001 |
9.540 |
100,0 |
|
1995 |
958.049 |
9.239 |
95,2 |
|
1996 |
992.101 |
9.715 |
98,3 |
|
1997 |
1.060.816 |
10.484 |
105,0 |
|
1998 |
1.149.380 |
10.363 |
103,2 |
Mises en recouvrement consécutives aux
contrôles
sur pièces de l'impôt sur les
sociétés
|
|
|||
|
Année d'émission |
Nombre d'articles |
Montant (en millions de francs) |
Indice en francs constants (base 100 en 1994) |
|
1994 |
90.908 |
2.396 |
100,0 |
|
1995 |
115.244 |
3.024 |
124,1 |
|
1996 |
132.936 |
3.534 |
142,4 |
|
1997 |
135.944 |
3.479 |
138,7 |
|
1998 |
142.160 |
3.604 |
142,8 |
Votre rapporteur souhaite que le gouvernement produise un rapport permettant d'appréhender les motifs des écarts entre les droits constatés et les droits mis en recouvrement.
Il existe enfin des écarts substantiels entre les prises en charge par les comptables et les recouvrements effectifs.
Le tableau ci-après rappelle la situation observable de ce point de vue chez les comptables du réseau du Trésor public tandis que le tableau suivant concerne les comptables de la DGI.
Recouvrement des impositions directes dont le recouvrement incombe à la Comptabilité publique après contrôle fiscal externe
Emsemble des émissions effectuées au cours des années antérieures (1994-1996)
Evolution 1997-1998
|
Impôt sur le revenu |
Impôt sur les sociétés |
Total |
||||
|
Situation au 31/12/97 |
Situation au 31/12/98 |
Situation au 31/12/97 |
Situation au 31/12/98 |
Situation au 31/12/97 |
Situation au 31/12/98 |
|
|
A. Prises en charge (en millions F) - Emissions - Majorations et frais de poursuites |
27.616 2.210 |
27.616 2.264 |
45.498 3.004 |
45.498 3.107 |
73.114 5.214 |
73.114 5.371 |
|
Total A |
29.826 |
29.880 |
48.502 |
48.605 |
78.328 |
78.485 |
|
B Fractions des prises en charges dont le recouvrement est légalement suspendu en % en montant |
38,42 11.460 |
35,2 10.553 |
32,58 15.801 |
26,86 13.057 |
34,80 27.261 |
30,80 23.610 |
|
Total B |
11.460 |
10.553 |
15.801 |
13.057 |
27.261 |
23.610 |
|
C. Apurement (en millions F) paiements effectifs degrèvements et admissions en non-valeurs |
5.902 4.361 |
6.342 6.174 |
21.051 8.123 |
21.440 10.787 |
26.953 12.484 |
27.782 16.961 |
|
Total C |
10.263 |
12.516 |
29.174 |
32.227 |
39.437 |
44.743 |
|
D Restes à recouvrer (en millions F) E Taux de recouvrement brut (C/A) % |
19.563 34,41 |
17.364 41,89 |
19.328 60,15 |
16.378 66,30 |
38.891 50,35 |
33.742 57,01 |
|
F. Taux de recouvrement net (C/A-B) (rapport entre les recettes et les prises en charges dont le recouvrement n'est pas légalement suspendu) [%] |
55,88 |
64,76 |
89,21 |
90,66 |
77,23 |
81,54 |
Recouvrement des rappels de taxes sur le chiffre d'affaires faisant suite à des vérifications (droits simples)
(Impôts dont le recouvrement est assuré par la direction générale des impôts).
(en millions de francs)
|
Apurement : a) total - b) dont admissions en non valeur |
|||||||||||
|
Année de mise en recou-vrement |
Sommes mises en recouvrement |
Degrévements |
Sommes à recouvrer (2-3) |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Total |
Tx de recou-vrement |
Solde non recou-vré |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
9 |
10 |
11 |
12 |
|
1994 |
8.578 |
558 |
8.020 |
a) 3.511 b) 45 |
a) 1.225 b) 147 |
a) 398 b) 238 |
a) 355 b) 260 |
a) 329 b) 259 |
a) 5.818 b) 949 |
72,5 |
2.202 |
|
1995 |
9.712 |
909 |
8.803 |
a) 3.751 b) 45 |
a) 1.415 b) 194 |
a) 482 b) 274 |
a) 491 b) 392 |
a) 6.139 b) 905 |
69,7 |
2.664 |
|
|
1996 |
10.767 |
454 |
10.313 |
a) 4.897 b) 100 |
a) 1.497 b) 227 |
a) 529 b) 316 |
a) 6.923 b) 643 |
67,1 |
3.390 |
||
|
1997 |
13.184 |
438 |
12.746 |
a) 6.256 b) 79 |
a) 1.590 b) 292 |
a) 7.846 b) 371 |
61,6 |
4.900 |
|||
|
1998 |
15.538 |
237 |
15.301 |
a) 7.794 b) 163 |
a) 7.794 b) 163 |
50,9 |
7.507 |
||||
* a) Apurement total
** b) dont admissions en non-valeurs
Il faut observer, dans l'un et l'autre cas, le bas niveau des taux de recouvrement et l'écart considérable entre les droits constatés, les droits pris en charge, les droits recouvrés et les droits payés effectivement.
Cet écart provient de plusieurs facteurs :
- l'un, déjà évoqué, résulte de la différence entre les constats suite à contrôle fiscal et les mises en recouvrement ;
- l'autre vient de ce que les procédures légales, de liquidation notamment, viennent souvent -pour près d'1/3 des prises en charge- suspendre l'exercice des droits du fisc ;
Créances de taxes sur le chiffre d'affaires dont
le recouvrement
est suspendu par la cessation des paiements
(Montants en millions de francs)
|
Année de mise en |
Restes à recouvrer au |
Créances dont le recouvrement est suspendu par la cessation des paiements |
|
|
recouvrement |
31 décembre 1998 |
Montant (en millions de francs) |
% (col.3/col.2*100) |
|
Années antérieures |
4.089 |
3.320 |
81,2 |
|
1994 |
2.202 |
1.687 |
76,6 |
|
1995 |
2.664 |
1.820 |
68,3 |
|
1996 |
3.390 |
2.142 |
63,2 |
|
1997 |
4.900 |
2.656 |
54,2 |
|
1998 |
7.507 |
2.763 |
36,8 |
|
Ensemble |
24.752 |
14.388 |
58,1 |
- le dernier résulte de l'exercice des facultés de dégrèvement et du constat de l'impossibilité de recouvrer qui se traduit par des admissions en non-valeur.
On soulignera l'importance toute particulière de admissions en non-valeur prononcées par le réseau du Trésor public et la situation comparativement plus favorable observée dans le réseau comptable de la DGI.
Il est assez peu probable que cet écart de performances manifeste un écart de qualité des systèmes de recouvrement des deux réseaux.
Il est plus vraisemblable qu'il s'explique par la nature des cotes à recouvrer. Il est possible également qu'il provienne de dysfonctionnements administratifs, la concurrence entre comptables à laquelle se résout notre organisation administrative pouvant nuire aux performances de recouvrement du réseau le plus éloigné des services de contrôles.
C'est en tout cas l'hypothèse que formule clairement le rapport de la " mission 2003 ".
Quoi qu'il en soit, le constat des performances obtenues en matière de recouvrement suite à contrôle fiscal invite à approfondir les diagnostics.
Il convient de déterminer et prendre toutes mesures susceptibles d'améliorer les résultats effectifs du contrôle fiscal. Selon toute vraisemblance, elles concernent les opérations de contrôle elles-mêmes qui, mieux ciblées et plus rapides, doivent favoriser des recouvrements dont les difficultés propres appellent une meilleure organisation. Celle-ci devra reposer sur une spécialisation de services voués aux recouvrements difficiles et sur la disparition du cloisonnement entre recouvrement et établissement de l'impôt que constitue la séparation organique entre le réseau du Trésor public et les services de contrôle de la DGI.
* 19 Rapport de l'inspection générale des finances de mars 1999 dit " Rapport Lépine ".
* 20 Rapport de la mission 2003 dit " Rapport Bert-Champsaur ".
* 21 Le père de Jean Monet acquittait ses impôts en personne après avoir revêtu ses gants blancs.
* 22 Avec pour référence les 14.810 emplois budgétaires chargés du contrôle recensés par le budget de programmes pour 1998.