PREMIÈRE PARTIE
-
L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCEMENT

Trois points ont retenu l'attention de vos rapporteurs s'agissant de l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.

Tout d'abord, s'appuyant sur le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale qui s'est tenue le 22 mai dernier, ils se sont interrogés sur les conditions dans lesquelles s'effectue le retour à l'équilibre des comptes sociaux.

Ils ont considéré, en second lieu, que les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale en 2000 avaient été significativement modifiées tant par la censure du Conseil constitutionnel (annulation de la taxation des heures supplémentaires) que par l'engagement de dépenses nouvelles par le Gouvernement (" nouvelle étape de la politique hospitalière "). A l'évidence, le Gouvernement aurait dû présenter un " collectif social ".

Enfin, vos rapporteurs, soucieux de la cohérence entre le budget de l'Etat et la loi de financement, s'inquiètent de la non-inscription dans le collectif budgétaire 2000 de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. Ils y voient soit une insincérité manifeste des comptes de l'Etat en 2000 qui relève de la compétence de la commission des Finances, soit l'amorce d'une ponction supplémentaire de grande ampleur sur la branche famille.

I. UN CONSTAT : L'ÉQUILIBRE DES COMPTES SOCIAUX DANS UN CONTEXTE DE FORTE CROISSANCE

Trois éléments permettent d'apprécier la réalité d'un retour à l'équilibre des comptes sociaux en 1999 et 2000 :

- le solde du régime général de la sécurité sociale , le plus médiatisé, mais qui ne retrace jamais que les opérations du principal régime de sécurité sociale en France, celui des salariés du secteur privé ;

- le " solde de la loi de financement " , qui n'est pas un solde comptable, puisqu'il s'obtient par la comparaison entre les objectifs de dépenses par branche des régimes de plus de 20.000 cotisants et retraités titulaires de droit propre et les prévisions de recettes par catégorie ;

- le solde des administrations publiques de sécurité sociale (ASSO), qui est l'une des composantes du solde des administrations publiques défini dans le cadre de nos engagements européens (solde dit " de Maastricht "). Le périmètre est plus large que celui des régimes de sécurité sociale au sens strict, puisqu'il inclut le régime d'assurance chômage (UNEDIC) et les régimes complémentaires obligatoires d'assurance vieillesse (ARRCO-AGIRC).

Paradoxe malheureux, le Parlement se prononce explicitement sur le seul " solde " qui n'en est pas un, celui de la loi de financement de la sécurité sociale et pour lequel il ne dispose pas d'évaluation en cours d'année. La réalisation des objectifs de dépenses et des prévisions de recettes en 1999 ne sera connue qu'en septembre 2000, à l'occasion de la remise du rapport de la Cour des comptes. Il faudra également attendre septembre-octobre 2000 pour connaître -grâce à l'annexe b) du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001- une nouvelle estimation des objectifs de dépenses et des prévisions de recettes votés en loi de financement 2000.

La Commission des comptes de la sécurité sociale de printemps n'aborde que les comptes du régime général. Le solde des administrations publiques de sécurité sociale est connu à la mi-mars, grâce à la réalisation du compte provisoire des administrations publiques publié par l'INSEE.

A. LE RÉGIME GÉNÉRAL EN 1999 : UN ÉQUILIBRE ATTEINT MALGRÉ LE DÉRAPAGE DES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE

Le régime général aurait retrouvé l'équilibre en 1999. En 2000, l'excédent atteindrait 5 milliards de francs.

1. Le dynamisme de l'emploi salarié en 1999 explique la bonne tenue des recettes

Le retour de la croissance, et d'une croissance " riche en emplois ", explique, pour la plus grande part, l'amélioration des comptes sociaux. L'augmentation des effectifs salariés a pour conséquence directe une forte progression des cotisations.

460.000 emplois ont été créés en 1999, dont 360.000 dans le secteur privé. L'effet sur les comptes sociaux permet au Gouvernement de respecter la prévision optimiste de croissance de la masse salariale déterminée en septembre 1998.

Prévisions successives de la croissance de la masse salariale en 1999

 

septembre 1998

mai 1999

septembre 1999

mai 2000

Salaire moyen par tête

2,5

2,1

2,2

nd

Effectifs salariés

1,8

1,3

1,5

nd

Masse salariale secteur privé

4,3

3,4

3,7

nd

Effet emplois-jeunes - RTT (*)

nd

0,4

0,4

nd

Assiette encaissements du secteur privé du régime général

4,3

3,8

4,1

4,1

(*) cet effet s'applique aux effectifs, mais a été " individualisé " par la Commission des comptes.

nd : non déterminé.


Encore convient-il de préciser que le Gouvernement n'attendait pas une telle croissance des effectifs salariés, mais avait, en revanche, surestimé l'augmentation du salaire moyen par tête (SMPT).

Le rapport présenté à la Commission des comptes de mai 2000 ne présente pas de nouvelle estimation concernant la masse salariale, ce qui peut paraître étonnant, à partir du moment où le nombre d'emplois créés en 1999 apparaît désormais quasi définitif. Mais il précise qu'elle pourrait être revue en hausse, pour atteindre les 4,3 % de croissance prévus en septembre 1998 : " selon les dernières informations des Comptes nationaux provisoires de 1999 publiées par l'INSEE fin avril, la masse salariale évoluerait de + 4,1 % en 1999, y compris RTT et y compris une partie seulement des emplois-jeunes (entreprises publiques) " 3( * ) .

2. L'effet de l'accroissement des prélèvements supplémentaires décidés par les lois de financement de la sécurité sociale 1997 et 1998

Le retour à l'équilibre du régime général s'explique également par l'application en année pleine des mesures de redressement décidées par les lois de financement de la sécurité sociale pour 1997 et 1998. Le basculement CSG/cotisations d'assurance maladie permet au régime général de bénéficier de davantage de recettes provenant des " impôts et taxes ". Même si la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 ne comportait pas d'accroissement supplémentaire de la fiscalité affectée à la sécurité sociale, l'effet en année pleine des mesures décidées par les deux lois de financement précédentes explique une exceptionnelle rentrée des " impôts et taxes " : + 12,1 %.

Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a confirmé, lors de la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale du 22 mai 2000, qu'en l'absence de telles mesures " structurelles " portant sur les recettes, le déficit du régime général se serait établi à 20 milliards de francs en 1999 4( * ) . Le seul effet de la croissance expliquerait, quant à lui, 18 milliards de francs de recettes.

3. Un contenu différent suivant les branches

L'étude du rapport présenté à la Commission des comptes de la sécurité sociale consacre force développements et tableaux à l'explication des différences constatées entre le compte 1999 observé en septembre 1999 et celui évalué en mai 2000.

Mais cette comparaison n'a qu'un intérêt relatif : évaluer la qualité des prévisions de septembre 1999.

L'essentiel devrait être de comparer le " compte " loi de financement 1999 du régime général à la prévision d'exécution.

L'étude des prévisions successives du solde 1999 du régime général montre que le résultat global atteint est très proche de celui " fixé " 5( * ) implicitement par le législateur.

Prévisions successives du solde 1999 du régime général

 

Tendanciel 1998
(prévisions sept. 1998)

LFSS 1999

1999
(mai 1999)

1999
(sept. 1999)

1999
(mai 2000)

CNAMTS - Maladie

 
 
 
 
 

Recettes

602.061

602.947

599.764

602.028

601.041

Dépenses

601.736

603.053

612.045

614.137

610.389

Solde

324

- 105

- 12.281

- 12.110

- 9.348

CNAMTS - AT

 
 
 
 
 

Recettes

46.962

46.964

46.487

46.599

46.335

Dépenses

45.008

45.665

46.266

46.155

45.279

Solde

1.953

1.299

1.221

444

1.056

CNAVTS

 
 
 
 
 

Recettes

393.062

397.042

403.663

404.700

403.529

Dépenses

399.069

400.910

400.077

400.304

399.813

Solde

- 5.977

- 3.868

3.586

4.396

3.716

CNAF

 
 
 
 
 

Recettes

257.570

261.790

261.770

269.385

267.725

Dépenses

253.518

258.918

259.472

266.126

262.915

Solde

4.052

2.871

2.298

3.259

4.810

ENSEMBLE

 
 
 
 
 

Recettes

1.299.684

1.308.743

1.311.684

1.322.711

1.318.631

Dépenses

1.299.332

1.308.546

1.316.859

1.326.723

1.318.396

Solde d'exercice

352

198

- 5.175

- 4.012

235

Le principe de séparation comptable des branches impose d'aller au-delà d'un solde global, et d'apprécier les soldes branche par branche.

La branche accidents du travail est en excédent structurel.

La branche vieillesse a bénéficié en 1999 des bonnes rentrées de cotisations, ainsi que du " correctif " apporté par le logiciel comptable RACINE, qui ventile à la source les recettes des branches. Ce changement comptable explique l'excédent obtenu, alors qu'un déficit de plus de 3,5 milliards de francs était attendu.

La branche famille affiche un excédent désormais structurel.

A l'inverse, la branche maladie connaît, malgré une affectation conséquente d'impôts et de taxes, un déficit toujours préoccupant et relativement inattendu puisque son " équilibre " était prévu. Cette branche concentre l'intégralité des dérapages en matière de dépenses.

Le régime général en 1999 - écarts entre prévisions et réalisations

 

LFSS 1999

1999
(mai 2000)

Ecart

CNAMTS - Maladie

 
 
 

Recettes

602.947

601.041

- 1.906

Dépenses

603.053

610.389

+ 7.336

Solde

- 105

- 9.348

- 9.243

CNAMTS - AT

 
 
 

Recettes

46.964

46.335

- 629

Dépenses

45.665

45.279

- 386

Solde

1.299

1.056

243

CNAVTS

 
 
 

Recettes

397.042

403.529

+ 6.487

Dépenses

400.910

399.813

- 1.097

Solde

- 3.868

3.716

- 7.584

CNAF

 
 
 

Recettes

261.790

267.725

+ 5.935

Dépenses

258.918

262.915

+ 3.997

Solde

2.871

4.810

+ 1.939

ENSEMBLE

 
 
 

Recettes

1.308.743

1.318.631

+ 9.888

Dépenses

1.308.546

1.318.396

+ 9.850

Solde d'exercice

198

235

+ 37

Au total, l'équilibre atteint en 1999 s'explique par l'excédent de trois branches du régime général (accidents du travail, vieillesse, famille) venant " masquer " le déficit de la branche maladie.

4. Une progression des recettes endiguant le dérapage des dépenses

Le surplus de recettes obtenu en 1999, entre la prévision et la réalisation quasi définitive, représente 9,9 milliards de francs.

Une fois défalquée la majoration de l'allocation de rentrée scolaire qui gonfle de manière artificielle les recettes et les dépenses, le surplus de recettes " réel " n'est que de 3,5 milliards de francs.

Solde du régime général en 1999

 

LFSS 1999

1999 (mai 2000)

Ecart

ENSEMBLE

 
 
 

Recettes

1.308.743

1.312.250

+ 3.507

Dépenses

1.308.546

1.312.015

+ 3.469

Solde d'exercice

198

235

+ 37

hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire (6,38 milliards de francs).

Ces recettes supplémentaires, qui s'expliquent principalement par la bonne rentrée des impôts et taxes (des " moins values " de cotisations auraient été enregistrées), ont permis de contenir le dérapage des dépenses.

Comparaison 1999/1998

 

1998

1999

Ecart

Recettes

1.261.063

1.318.631

+ 57.568

Dépenses

1.277.545

1.318.396

+ 40.851

Entre 1999 et 1998, le régime général a ainsi bénéficié de 57,6 milliards de recettes supplémentaires, pour 40,8 milliards de francs supplémentaires de dépenses.

B. LE COMPTE 2000 DU RÉGIME GÉNÉRAL : UN EXCÉDENT FACTICE

L'excédent du régime général pour 2000 annoncé lors de la réunion de la commission des comptes du 22 mai 2000 est d'une nature toute particulière.

Le solde du régime général en 2000

(en millions de francs)

 

2000

Maladie

- 1.210

Accidents du travail

984

Vieillesse

699

Famille

4.534

Ensemble RG

5.007

Source : Commission des comptes de la sécurité sociale du 22 mai 2000

Cette évolution s'appuie principalement sur une réévaluation des recettes.

La masse salariale du secteur privé connaîtrait une progression de 5,4 % (y compris emplois-jeunes), soit un point de plus qu'il n'était attendu à la rentrée de 1999. Comme le précise le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale, cette réévaluation correspond à " un supplément de recettes d'environ 9 milliards de francs pour le régime général " 6( * ) .

Pour 2000, la difficulté d'apprécier le solde du régime général provient des " manipulations comptables " auxquelles s'est livré le Gouvernement. Le solde " tendanciel " de + 6 milliards de francs annoncé à la Commission des comptes de la sécurité sociale du 22 septembre 1999, masquait un véritable solde tendanciel de + 13,6 milliards de francs. En effet, le secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale avait procédé à des anticipations hasardeuses tenant compte des " annonces " du Gouvernement :

- anticipation d'un provisionnement de 5,5 milliards de francs au titre des " transferts " des branches du régime général au " fonds de financement de la réforme de cotisations patronales de sécurité sociale " ;

- anticipation d'une prise en chage par la CNAF d'une partie de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire (2,5 milliards de francs) ;

- anticipation du remboursement de la contribution exceptionnelle de 2,5 milliards de francs acquittée par les laboratoires en 1996.

Dans un sens inverse, le rapport présenté à la Commission des comptes sous-estimait l'évolution des dépenses d'assurance maladie et d'accidents du travail.

Un désaccord sur l'évolution " tendancielle " du régime général en 2000

(en millions de francs)

 

2000
(chiffres tendanciels CCSS)

2000
(chiffres tendanciels CAS)

Maladie

- 3.723

- 1.369

Accidents du travail

648

714

Vieillesse

6.513

8.285

Famille

2.543

6.053

Ensemble RG

5.981

13.683

Lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a dû modifier en catastrophe son " plan de financement " des trente-cinq heures, en renonçant in extremis aux prélèvements sur les branches du régime général, classés dans les comptes tendanciels dans les dépenses des branches.

Le mécanisme d'une diminution de recettes a été alors adopté à travers une diminution du montant du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement affectés à la CNAVTS, à la CNAMTS et à la CNAF. Désormais 49 % de ce prélèvement social sont affectés au Fonds de réserve pour les retraites .

Le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) a été privé d'une partie de ses droits sur les alcools, affectés au " Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale " .

De sorte que, de manière indirecte, par un mécanisme de tuyauterie d'une effrayante complexité, les branches du régime général ont continué de financer les trente-cinq heures.

Partant d'un " faux " excédent tendanciel de 2 milliards de francs, "modifié " à la marge par la loi de financement de la sécurité sociale, le régime général serait désormais en excédent de 5 milliards de francs.

Le rapport présenté à la réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale du 22 mai 2000 ne permet pas de disposer du " compte loi de financement 2000 ", qui n'est retracé que de manière très globale (total des recettes et des dépenses), alors qu'il sert de référence aux écarts constatés en recettes et en dépenses.

Votre rapporteur a tenté de recalculer le " compte " loi de financement en tirant parti des " éléments " que comporte le rapport de la Commission des comptes 7( * ) . En raison d'approximations inévitables, le solde global du compte loi de financement 2000 (+ 933 millions de francs) est nettement supérieur à celui présenté par l'administration (+ 576 millions de francs).

Le solde du régime général en 2000

 

LFSS 2000

CCSS mai 2000

CNAMTS maladie

 
 

Recettes

629.519

635.119

Dépenses

632.229

636.329

Variation fonds de roulement

- 2.710

- 1.210

CNAMTS accidents du travail

 
 

Recettes

48.286

48.892

Dépenses

47.384

47.908

Variation fonds de roulement

902

984

CNAVTS

 
 

Recettes

413.178

413.408

Dépenses

411.771

412.709

Variation fonds de roulement

1.407

699

CNAF

 
 

Recettes

266.761

268.761

Dépenses

265.427

264.227

Variation fonds de roulement

1.334

4.534

ENSEMBLE RG

 
 

Recettes

1.357.744

1.366.179

Dépenses

1.356.811

1.361.172

Solde

933

5.007

Cet excédent se concentre presque entièrement sur le résultat prévisionnel de la branche famille (4,5 milliards de francs d'excédents prévus, malgré le " ponctionnement " déjà réalisé par l'intermédiaire de la diminution du montant du prélèvement social de 2 %), de sorte que l'excédent global annoncé est purement factice.

La nouvelle prévision entérine un " dérapage " supplémentaire des dépenses d'assurance maladie d'environ 3,5 milliards de francs, en raison d'une consommation médicale qui reste forte et du " plan hôpital " du Gouvernement.

La CNAMTS bénéficie pourtant d'un surcroît de recettes important, à la différence des autres branches. Encore convient-il de rappeler que la branche maladie du régime général a perdu 2,3 milliards de francs en raison de la " ponction sur recettes " opérée par le Gouvernement sur le prélèvement social de 2 %.

Comparaison 2000/1999

(en milliards de francs)

 

1999

2000

Ecart

Recettes

1.312.250

1.366.179

+ 53.929

Dépenses

1.312.015

1.361.172

+ 49.157

hors MARS pour 1999

L'évolution 2000/1999 montre que les dépenses progressent presque aussi rapidement que les recettes.

Le régime général reste ainsi à la merci du moindre retournement de conjoncture ; la branche maladie ne parvient toujours pas à l'équilibre, malgré quatre années successives de croissance économique.

C. LE SOLDE DES ADMINISTRATIONS SOCIALES : UN EXCÉDENT SANS GRANDE SIGNIFICATION

Le solde annoncé est de 14,6 milliards de francs de capacité de financement des administrations de sécurité sociale.

Sa décomposition montre des résultats contrastés :

Solde des administrations publiques de sécurité sociale en 1999

(en milliards de francs)

Régime général

- 5,2

Régimes complémentaires

+ 13,4

Autres régimes

+ 0,5

Régimes d'assurance chômage

+ 9,1

Organismes dépendants (hôpitaux)

- 3,2

Solde

+ 14,6

Le solde de l'UNEDIC est gonflé artificiellement par le remboursement par l'Etat d'une tranche d'emprunt (10 milliards de francs).

Par ailleurs, la signification des excédents des régimes des retraites complémentaires est toute relative, puisque l'ARRCO bénéficie des effets des accords de 1996 et de la bonne conjoncture économique. Malgré la hausse des cotisations versées par l'UNEDIC, l'AGIRC reste déficitaire : à la suite d'un arrêt de la Cour de cassation, elle doit régulariser les majorations familiales pour un montant de 2,8 milliards de francs.

*

* *

Comme les dépenses sociales ne sont toujours pas maîtrisées, tout retournement de conjoncture mettrait à mal un redressement aussi fragile. L'équilibre de la sécurité sociale n'est pas un but en soi ; le président de la CNAMTS, M. Jean-Marie Spaeth, titrait une tribune dans le journal " Libération " du vendredi 19 mai 2000 " Et si en plus la Sécu était efficace ", qui montre que les partenaires sociaux se soucient -peut-être davantage que le Gouvernement- de la bonne utilisation des dépenses. Par ailleurs, le choc financier des retraites approche inexorablement d'année en année.

C'est pour ces raisons que votre commission considère que le résultat des comptes sociaux obtenu en 1999 et 2000 n'est pas satisfaisant.

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