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Pour une République territoriale : l'unité dans la diversité

MERCIER (Michel)

RAPPORT D'INFORMATION 447 tome 1 (1999-2000) - MISSION COMMUNE D'INFORMATION


- Rapport au format Acrobat ( 2016 Ko )

Table des matières





N° 447

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 juin 2000

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission commune d'information (1) chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales,

Tome I

Par M. Michel MERCIER,

Sénateur.

(1) Cette mission est composée de : MM. Jean-Paul Delevoye, président ; Jacques Bellanger, Joël Bourdin, Paul Girod, vice-présidents ; Robert Bret, Louis de Broissia, Jean-François Picheral, Lylian Payet, secrétaires ; Michel Mercier, rapporteur ; Claude Domeizel, Patrice Gélard, Hubert Haenel, Claude Haut, Daniel Hoeffel, Jean Huchon, Jean-François Humbert, Philippe Marini, Gérard Miquel, Bernard Murat, Philippe Nachbar, Jacques Oudin, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Raincourt, Philippe Richert, Bernard Seillier, Guy Vissac.



Collectivités locales.

SOMMAIRE

Pages

MOTION ADOPTÉE PAR LA MISSION D'INFORMATION 17

INTRODUCTION 27

PREMIÈRE PARTIE - LA DÉCENTRALISATION ET L'EFFICACITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE 34

CHAPITRE PREMIER LE CONTEXTE : UNE RÉFORME EFFICACE ET ADAPTÉE AUX NOUVEAUX DÉFIS SOCIAUX 36

I. LA DÉCENTRALISATION : UNE REDISTRIBUTION DES POUVOIRS AU SERVICE DE L'EFFICACITE DE L'ACTION PUBLIQUE 36

A. L'EMERGENCE DIFFICILE DE L'IDEE DE DECENTRALISATION 36

1. Un long cheminement 36

a) Une histoire " cahotique " 36

b) Une double dépossession 38

2. Une affirmation progressive 40

a) Un réel mouvement de décentralisation 40

b) Une étape importante : le projet de loi relatif au développement des responsabilités locales 41

B. LES PRINCIPAUX OBJECTIFS DE LA DÉCENTRALISATION 42

1. Une nouvelle distribution des pouvoirs dans un Etat unitaire 42

a) Une nouvelle distribution des pouvoirs 42

b) Le maintien des principes de l'Etat unitaire 44

2. La recherche d'une meilleure efficacité de l'action publique 45

a) Un Etat recentré sur ses compétences essentielles 45

b) Une organisation administrative rationalisée 47

3. Une démocratie de proximité 47

a) Un processus de décision proche des citoyens 47

b) Une capacité d'adaptation et d'innovation 48

II. L'AFFIRMATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES COMME DES ACTEURS ÉCONOMIQUES DE PREMIER PLAN 49

A. LA PLACE DES COLLECTIVITÉS LOCALES DANS L'ÉCONOMIE NATIONALE 49

1. Une place significative 50

2. Un facteur de croissance pour l'économie nationale 51

B. L'EFFICACITÉ DE LA GESTION DECENTRALISÉE 53

1. L'assainissement financier 53

2. La sagesse fiscale 58

3. Un excédent budgétaire 62

C. LE DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE FINANCIER 63

III. DE NOUVEAUX DÉFIS POUR L'ACTION PUBLIQUE 64

A. DE PROFONDES MUTATIONS DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE 64

1. L'évolution démographique 64

a) Le vieillissement de la population française 64

b) Des contrastes territoriaux marqués en matière démographique 67

2. La mondialisation de l'économie française 70

3. Le risque de fracture civique et sociale 71

a) Les incivilités et la fracture sociale 71

b) La fracture civique 72

c) Les risques d'inégalités que peuvent engendrer les nouvelles technologies de la communication 74

B. UNE ADAPTATION NÉCESSAIRE DE L'ACTION PUBLIQUE 74

1. La nécessité croissante d'une gestion de proximité 74

a) Une cohésion sociale renforcée 74

b) Les nouvelles attentes de la population 76

2. L'insertion des territoires dans l'ensemble européen 79

a) L'exigence d'une structuration efficace des territoires 79

b) La place croissante des politiques communautaires 80

C. LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE 81

1. Le rapprochement franco-allemand d'après guerre 81

2. L'affermissement des instruments juridiques et financiers 82

3. Une coopération active dans toutes les zones frontalières françaises et européennes 83

CHAPITRE II LA COMPLEXITÉ DU PAYSAGE INSTITUTIONNEL DE LA DÉCENTRALISATION 86

I. L'ÉTAT : UN ACTEUR ESSENTIEL QUI N'A PAS ENCORE INTÉGRÉ LA LOGIQUE DE LA DÉCENTRALISATION 86

A. LE RÔLE AMBIGU DE L'ÉTAT : CONTRÔLEUR ET ACTEUR DE LA VIE LOCALE 86

1. l'État, contrôleur de la vie locale 86

a) Les principes : la substitution du contrôle a posteriori à la tutelle 87

b) Les insuffisances du contrôle de légalité 87

c) Les ambiguïtés du contrôle de légalité 90

d) L'inadaptation des contrôles financiers 92

2. l'État, acteur de la vie locale 96

B. UN ÉTAT QUI N'A PAS ADAPTÉ SON ORGANISATION À LA DÉCENTRALISATION 98

1. Le bilan mitigé des partages de services 99

a) Les principes retenus par les lois de décentralisation 99

b) Une mise en oeuvre complexe 101

c)  Le partage non réalisé : des services en parallèle sinon en " doublon " 105

2. La déconcentration et la restructuration des administrations territoriales de l'état sont toujours en chantier 106

a) Les enjeux de la déconcentration 107

b) Un objectif sans cesse réaffirmé 107

c) Une mise en oeuvre laborieuse 110

d) L'insuffisante restructuration des services territoriaux de l'État 114

e) Un pis-aller : la coordination sans réorganisation des services 115

II. UNE ORGANISATION TERRITORIALE EN DEVENIR 117

A. LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES : L'ABSENCE D'UN MODÈLE UNIQUE 117

1. Décentralisation et évolution du modèle fédéral 117

2. Décentralisation et mutation de l'État unitaire 119

3. Régionalisation et décentralisation 121

4. La " dévolution " au Royaume-Uni 122

5. L'Espagne : l'État des autonomies 124

6. L'Italie : en route pour une autonomie toujours plus grande des régions 124

7. La permanence du modèle allemand 125

B. UNE NOUVELLE DONNE POUR L'ORGANISATION TERRITORIALE : LA MONTÉE EN PUISSANCE DE L'INTERCOMMUNALITÉ DE PROJET 127

1. Une préoccupation ancienne 127

a) Un remède à l'émiettement communal 127

b) Les principales étapes : une " stratification " des structures 128

c) Les lignes directrices d'une réforme de l'intercommunalité : le rôle actif du Sénat 130

2. Une relance récente : la loi du 12 juillet 1999 132

a) Les principaux objectifs 132

b) Un premier bilan encourageant 136

C. DES FACTEURS DE COMPLEXITE POUR L'ORGANISATION TERRITORIALE 138

1. Les ambiguïtés de la politique des pays 139

a) La loi d'orientation du 4 février 1995 : le pays espace de projet 139

b) La loi du 25 juin 1999 : une procédure plus complexe 140

2. La prolifération des " zonages " 141

a) Le zonage : un outil complexe mais pourtant utile 141

b) Une simplification toujours attendue 145

3. Les mécanismes complexes des interventions communautaires 150

a) Un poids significatif dans la vie locale 150

b) Une mise en oeuvre complexe 151

D. LES SPÉCIFICITÉS DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER 156

CHAPITRE III LE CADRE DE L'EXERCICE DES COMPÉTENCES LOCALES : DES BLOCS DE COMPÉTENCES À LA COGESTION 160

I. UNE LOGIQUE INITIALE DÉVOYÉE 161

A. LA LOGIQUE INITIALE 161

1. Une nouvelle conception du rôle de l'Etat dans un cadre défini par la loi 161

a) Une nouvelle conception du rôle de l'Etat 161

b) Un cadre fixé par la loi 165

2. Des transferts de blocs de compétences en fonction des vocations dominantes de chaque niveau de collectivité locale 167

a) L'identification des vocations dominantes des différents niveaux 167

b) La détermination de blocs de compétences 169

B. UNE LOGIQUE DÉVOYÉE 170

1. De la confusion... 170

a) La multiplication des formules de cogestion 170

b) Un cadre contraignant pour les collectivités locales 178

2. ... A la recentralisation des compétences 179

a) Des dispositifs coercitifs 179

b) Une présomption inacceptable : l'incapacité des collectivités locales à appliquer la loi 184

II. UNE LOGIQUE CONTRACTUELLE INÉGALITAIRE 186

A. L'IMPORTANCE CROISSANTE DES TECHNIQUES CONTRACTUELLES 188

1. Les contrats de plan Etat-régions : une enveloppe financière considérable en partie seulement prise en charge par l'Etat 188

a) La contractualisation décentralisée, héritière de " l'ardente obligation " nationale 188

b) Des financements croissants, répartis entre plusieurs partenaires 189

2. Les contrats de ville ou la tentative de rationalisation d'une politique foisonnante 192

a) Une prolifération à laquelle la contractualisation n'a pas totalement mis fin 192

b) Une politique partagée 195

3. Les contrats locaux de sécurité : un outil perfectible 197

a) Une procédure qui couvre une part croissante du territoire 197

b) Une méthodologie perfectible 199

4. Les autres contrats : quelle cohérence globale et quelle place pour les collectivités territoriales ? 201

B. LA RUPTURE DE L'ÉGALITÉ ENTRE LES CONTRACTANTS 202

1. Le contrat, vecteur de l'intervention de l'Etat  202

a) La méthode, ou le déséquilibre dans la négociation du contrat 202

b) Les matières contractuelles, ou le déséquilibre dans le contenu du contrat 204

2. L'absence de sanction du non respect par l'Etat de ses engagements 206

a) Une exécution défaillante des engagements financiers 206

b) Une relation contractuelle dépourvue de force contraignante ? 210

CHAPITRE IV FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE : L'ETAT ÉLABORE DES RÈGLES INADAPTÉES DONT IL NE SUPPORTE PAS LES CONSÉQUENCES 213

I. UNE CONSTRUCTION STATUTAIRE LABORIEUSE QUI N'A PAS SUFFISAMMENT PRIS EN COMPTE LES BESOINS SPÉCIFIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 214

A. LES PRINCIPES POSÉS EN 1984 : UNITÉ, PARITÉ... SPÉCIFICITÉ 214

1. L'unité de la fonction publique territoriale 214

2. La parité entre les fonctions publiques 215

3. La spécificité de la fonction publique territoriale 216

B. LA DIFFICILE MISE EN PLACE DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE 216

II. DES DISPOSITIONS STATUTAIRES ET RÉGLEMENTAIRES INADAPTÉES ET RIGIDES 217

A. DES PROCÉDURES TRÈS LOURDES 218

1. Le recrutement et le système du concours 219

2. La formation 220

3. Le déroulement de carrière et la mobilité 220

4. Les incidents de carrière 222

B. DES INSTITUTIONS QUI ONT MONTRÉ LEURS LIMITES 223

1. Le CNFPT 223

2. Les centres de gestion 223

3. La CNRACL : une situation financière inquiétante 224

C. LES RÉMUNÉRATIONS SONT CONTRAINTES AU NOM DU PRINCIPE DE PARITÉ 225

D. LE RECRUTEMENT DE CONTRACTUELS EST FORTEMENT ENCADRÉ 226

E. L'INADÉQUATION DES STATUTS PARTICULIERS AUX NOUVEAUX BESOINS DES COLLECTIVITÉS LOCALES 228

F. LE CAS PARTICULIER DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER. 228

1. La surrémunération est un frein à l'embauche 228

2. Les indemnités d'éloignement 229

3. L'emploi de non-titulaires 229

III. LES INCERTITUDES QUANT AU VOLUME DE L'EMPLOI PUBLIC TERRITORIAL 230

A. L'EXTENSION DE LA NOTION D'AGENT PUBLIC CRÉE DES CHARGES POUR LES COLLECTIVITÉS EMPLOYEURS 230

1. La réduction de la possibilité pour les collectivités de recruter sur des contrats de droit privé 230

2. Une rigidité accrue de la gestion des personnels 231

B. LE RENOUVELLEMENT DES EFFECTIFS 232

CHAPITRE V UN SYSTÈME DE FINANCEMENT QUI NE GARANTIT PAS L'AUTONOMIE LOCALE 234

I. LA NOUVELLE DONNE DE LA DÉCENTRALISATION 235

A. L'HÉRITAGE DU " PLAN DE DÉVELOPPEMENT DES RESPONSABILITÉS LOCALES " 235

B. UN RENFORCEMENT DE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS 237

II. LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE CHARGES : THÉORIE ET PRATIQUE 238

A. LES PRINCIPES DE LA COMPENSATION 239

1. Une compensation intégrale à la date du transfert 239

2. Une compensation constituée au moins pour moitié par des ressources fiscales 240

B. LES AMBIGUÏTÉS D'UN SYSTÈME COMPLIQUÉ 241

1. Le mode de calcul des compensations ne permet pas une compensation intégrale 241

a) Le calcul des compensations repose sur la distinction entre l'évolution théorique et l'évolution réelle des ressources et charges transférées 241

b) Cette distinction n'a pas permis une compensation intégrale des charges transférées 243

2. La remise en cause du principe du financement par la fiscalité 246

3. Le régime de compensation est-il respectueux de la libre administration des collectivités locales ? 249

C. L'ALOURDISSEMENT DES CHARGES NON COMPENSÉES : UN RISQUE POUR LES BUDGETS LOCAUX 251

1. Les transferts de charges ne concernent pas seulement les domaines mentionnés par les lois de décentralisation 251

2. Un décalage entre les procédures et les enjeux financiers 255

III. LE DÉMANTÈLEMENT DE LA FISCALITÉ LOCALE 257

A. UNE FISCALITÉ LOCALE DE PLUS EN PLUS " VIRTUELLE " 257

1. Une marge de manoeuvre fiscale de plus en plus réduite 257

a) La marge de manoeuvre fiscale des collectivités locales ... 257

b) ... se réduit peu à peu 259

2. L'évolution des taux et des bases détermine de moins en moins l'évolution du produit 260

3. Peut-on encore parler d'impôts directs locaux ? 261

B. LE COÛT DE LA NON RÉFORME 263

1. Des inégalités qui se perpétuent et amènent l'Etat à supprimer tout ou partie des impôts directs locaux 263

a) Les inégalités " inévitables " 263

b) Les inégalités injustifiables 264

c) La stratégie des gouvernements successifs : payer plutôt que réformer 267

2. Une charge croissante pour le budget de l'Etat 268

3. Un manque à gagner pour les collectivités locales 271

a) Les modes d'indexation entraînent des manques à gagner 272

b) Les mécanismes d'érosion du montant des compensations 273

c) Les conséquences sur la taxe foncière et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères 276

IV. LES COLLECTIVITÉS LOCALES, VARIABLE D'AJUSTEMENT DU BUDGET DE L'ETAT 277

A. L'ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DES CONCOURS DE L'ÉTAT 277

1. Les concours de l'Etat : un ensemble hétérogène 277

a) Les dégrèvements 278

b) Les compensations 278

c) Les dotations de l'Etat 279

2. La réduction de la part des dotations dans l'effort total de l'Etat 285

B. L'ENVELOPPE NORMÉE : UN " RENDEZ-VOUS MANQUÉ " 286

1. Concilier maîtrise des dépenses publiques et stabilité des concours aux collectivités locales : une bonne idée ... 287

a) Maîtriser les dépenses publiques 287

b) Améliorer la prévisibilité de l'évolution des budgets locaux 288

2. ... qui a été détournée de son objet initial .... 289

3. ... et qui n'a pas modifié la nature des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales 291

V. LA PÉRÉQUATION EN PANNE 292

A. LE CONTRASTE ENTRE LES BESOINS ET LES CREDITS 292

1. Les difficultés de mesurer les écarts de richesse 292

2. Un faible volume de crédits 297

3. La péréquation : du " saupoudrage " ? 298

B. LA FAIBLESSE DES INSTRUMENTS EXISTANTS 299

1. La DGF des communes est peu péréquatrice 299

a) Les modalités de répartition de la DGF des communes et des structures intercommunales 299

b) Les crédits consacrés à la péréquation ne parviennent pas à " décoller " 302

c) L'origine du blocage 305

2. Les fonds nationaux de péréquation 307

a) Des fonds à l'objet de moins en moins défini 307

b) La péréquation finance la péréquation 309

c) Une situation paradoxale 309

3. La péréquation des réductions de crédits 311

a) La réforme de la DGE 311

b) La modulation des baisses de DCTP 313

c) Les compensations d'exonérations fiscales sont-elles péréquatrices ? 314

C. LES NOUVELLES FORMES DE PÉRÉQUATION 316

1. La péréquation volontaire des ressources fiscales : la taxe professionnelle unique 316

2. La péréquation forcée des ressources fiscales 317

3. Les contrats de plan sont-ils péréquateurs ? 319

VI. UN ÉTRANGE MOUVEMENT DE RECENTRALISATION DES FINANCES LOCALES 321

A. LA MÉCANIQUE DE LA RECENTRALISATION 321

1. La transformation d'impôts locaux en dotations budgétaires 322

2. Les concours de l'Etat aux collectivités locales sur la sellette 323

B. POURQUOI L'ÉTAT RECENTRALISE-T-IL ? 324

1. Améliorer la justice fiscale ? 324

2. Renforcer la péréquation ? 327

3. Maîtriser la dépense publique ? 328

CHAPITRE VI UN BILAN SECTORIEL 330

I. L'AIDE SOCIALE 330

A. L'ALTÉRATION PROGRESSIVE DU PRINCIPE DES " BLOCS DE COMPÉTENCE " 331

1. La volonté originelle de clarification 331

a) Un principe simple 331

b) L'émiettement structurel du secteur social 333

c) La définition centralisée de l'aide sociale légale 334

d) Une compétence résiduelle de l'Etat aux contours flous 336

2. Des difficultés de mise en oeuvre des compétences partagées 338

a) La prise en charge des personnes handicapées 338

b) La prise en charge des parents isolés en difficulté 341

c) La judiciarisation de l'aide sociale à l'enfance 342

d) Des COTOREP insuffisamment attentives aux préoccupations des départements 345

3. De nouvelles formes de " partenariat imposé " 346

a) Le revenu minimum d'insertion (RMI) 347

b) Le logement pour les plus démunis 348

c) Les fonds d'aide aux jeunes (FAJ) 350

4. L'Etat conserve une emprise forte sur des facteurs essentiels d'évolution de la dépense départementale d'aide sociale 350

a) Le département ne contrôle pas l'évolution des rémunérations des personnels sociaux et médico-sociaux 351

b) Le poids des normes 358

B. LA DÉCENTRALISATION A PERMIS UNE AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE PUBLIQUE DANS LE DOMAINE SOCIAL 359

1. L'amélioration des performances en matière sociale 359

a) Une dépense maîtrisée dans un contexte difficile 359

b) La décentralisation n'est pas un facteur d'aggravation des inégalités de l'offre sociale 362

c) Les départements ont su développer leurs services sociaux 367

2. Les défis à relever 369

a) Des besoins élevés en matière de renforcement de la cohésion sociale et de prévention pour la jeunesse 370

b) La question lourde de la dépendance 371

II. LA FORMATION PROFESSIONNELLE  376

A. UN TRANSFERT CLAIR EN APPARENCE 376

1. Les choix de 1983 376

2. L'apprentissage 377

3. La formation professionnelle continue 378

4. La formation professionnelle des jeunes 379

B. UN ETAT OMNIPRÉSENT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION 381

1. L'Etat conserve en droit et en fait une compétence considérable 382

2. L'Etat a étendu son rôle d'impulsion en sollicitant des financements croisés 384

3. La région occupe encore une place restreinte dans le système de financement de la formation professionnelle 385

III. LA SÉCURITÉ 386

A. UNE COMPÉTENCE LARGEMENT PARTAGÉE 386

1. Un pouvoir étendu du maire en matière de police 386

a) L'objet de la police municipale 386

b) Les limites du pouvoir de police du maire 387

2. L'affirmation du rôle des polices municipales 389

a) L'émergence des polices municipales 389

b) Le nouveau cadre juridique issu de la loi du 15 avril 1999 390

B. LES LIMITES ACTUELLES DE LA POLITIQUE DE PROXIMITE 395

1. Des mesures marquées par de nombreuses incertitudes 396

a) Les contrats locaux de sécurité 396

b) Les emplois de proximité 397

c) Les difficultés rencontrées dans le redéploiement des personnels vers les zones sensibles 399

2. Un fort sentiment d'insécurité 400

a) Une croissance globale des infractions 400

b) Une aggravation de l'insécurité quotidienne 401

IV. L'ÉDUCATION 402

A. LE PARTAGE DES COMPÉTENCES 403

1. L'organisation institutionnelle 404

a) Le champ d'application des transferts de compétences 404

b) Les nouvelles règles de planification et de programmation des équipements scolaires 404

c) Le régime des établissements publics locaux d'enseignement 405

d) Les prérogatives conservées par l'Etat 406

2. L'organisation financière 407

a) Un financement partagé 407

b) Des mécanismes spécifiques de compensation. 407

c) Financements conjoints entre collectivités de niveaux différents. 408

3. La prise en charge par les collectivites de leurs nouvelles competences. 408

a) Transferts et mises à disposition de personnels. 408

b) L'organisation des services locaux 413

B. UN BILAN SATISFAISANT MALGRÉ DES INSUFFISANCES 413

1. Les insuffisances de la programmation 413

2. Des financements multiples 414

a) Les contributions des communes 414

b) Les concours de l'Etat 414

3. Le remarquable effort des collectivités locales 415

C. LA QUESTION DES TRANSPORTS SCOLAIRES 416

D. LA PARTICIPATION DES RÉGIONS AU FINANCEMENT DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR 418

V. LA CULTURE 419

A. L'INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES A PRIS SON ESSOR AVANT LA DÉCENTRALISATION 419

B. LES PRINCIPES RETENUS PAR LES LOIS DE DÉCENTRALISATION 421

1. La confirmation des compétences exercées par les collectivités territoriales dans le domaine culturel 421

2. Des compétences partagées 423

a) Les enseignements culturels 423

b) Les bibliothèques 423

c) Les archives 424

d) Les autres compétences 424

3. Des compétences encadrées 425

4. L'évolution depuis 1983 425

a) Une lente mise en oeuvre des lois de décentralisation 425

b) L'évolution législative 426

5. Les cas particuliers des départements d'outre-mer, puis de la Corse 427

C. LES FAITS  : DYNAMISME ET EFFICACITE DE L'ACTION CULTURELLE DES COLLECTIVITES LOCALES, RETICENCE DE L'ETAT 427

1. Un dynamisme local avéré 427

a) La prise de conscience de l'importance du développement culturel local 427

b) La mobilisation de moyens importants 428

c) Des politiques innovantes, adaptées aux besoins locaux 430

2. L'emprise de l'Etat 430

a) L'instrumentalisation des financements croisés 430

b) Les obstacles à la déconcentration 431

VI. LE SPORT 432

A. AVANT LA DÉCENTRALISATION : DÉJÀ UN TERRAIN DE CHOIX POUR L'INITIATIVE LOCALE 432

1. Développement des équipements 432

2. Création des services municipaux des sports 433

3. Les départements 433

B. LES LOIS DE DÉCENTRALISATION ET LA LOI " SPORT " : LES SILENCES DU LÉGISLATEUR SUR LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 434

1. Le sport : un domaine oublié par les lois de décentralisation 434

2. La loi sport du 16 juillet 1984 434

3. Les modifications successives de la loi " sport " 435

C. UN DYNAMISME QUI CONFIRME LA PRÉPONDERANCE DES COMMUNES 436

1. Un effort financier considérable 436

2. L'action relative aux équipements et installations sportives 438

a) Action en matière de sécurité 438

b) Les installations sportives 438

3. Un soutien indispensable au mouvement sportif 439

4. Des initiatives pour les nouvelles pratiques sportives 440

D. DES DYSFONCTIONNEMENTS QUI HANDICAPENT LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LE DOMAINE DU SPORT 440

1. La multiplicité des services extérieurs compétents 441

2. Normes et responsabilité 441

a) Les normes techniques 442

b) Les règles applicables aux personnels sportifs 442

VII. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES 443

A. LA SITUATION ANTÉRIEURE À 1982 : UN CADRE JURISPRUDENTIEL RESTRICTIF 443

B. LES LOIS DE DÉCENTRALISATION : PRINCIPES ET LIMITES 444

C. LE DISPOSITIF RÉSULTANT DE LA NOUVELLE LÉGISLATION 446

1. L'action en faveur du développement économique 446

a) Les aides directes au développement économique 447

b) Les aides indirectes 448

2. La protection des intérêts économiques et sociaux de la population 449

a) Les aides aux entreprises en difficulté 450

b) Le maintien des services nécessaires à la population 451

c) Les subventions des communes aux entreprises exploitant un cinéma 451

D. LE BILAN QUANTITATIF ET QUALITATIF 452

1. Le développement constant des aides aux entreprises 452

a) Il n'est pas aisé de mesurer l'importance des aides accordées. 453

b) La multiplication des initiatives, parfois au-delà du cadre légal 455

2. Les interventions économiques des collectivités territoriale sont-elles efficaces ? 456

E. UN CADRE JURIDIQUE EN DÉCALAGE AVEC LA RÉALITÉ 459

1. Les manquements aux règles 459

2. Les difficultés d'interprétation et de contrôle 460

a) Les incertitudes du cadre juridique résultent tout d'abord du droit communautaire 460

b) La réglementation nationale est également génératrice de difficultés 463

DEUXIÈME PARTIE - LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION : POUR UNE RÉPUBLIQUE TERRITORIALE 466

CHAPITRE I UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE PLUS EFFICACE 468

I.  POUR UN ÉTAT TERRITORIAL ADAPTÉ À LA DÉCENTRALISATION 468

A. UN ÉTAT RECENTRÉ SUR SES COMPÉTENCES ESSENTIELLES 468

a) L'État n'a pas le monopole de l'intérêt général 468

b) L'État doit se désengager des fonctions de gestion 469

B. RÉNOVER LA FONCTION DE CONTRÔLE 470

1. L'État doit veiller à la qualité du contrôle de légalité 470

a) Sanctionner les défaillances manifestes du contrôle de légalité 470

b) Renforcer la qualité juridique du contrôle 472

2. La fonction de conseil doit être développée 473

a) Les attentes des élus sont fortes 473

b) Renforcer les capacités d'expertise interne 473

3. Les contrôles financiers 468

C. CHANGER L'ORGANISATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT 469

1. Parfaire les partages de services 469

2. Alléger l'organisation territoriale de l'État 470

D. UNE NOUVELLE APPROCHE DE LA DÉCONCENTRATION 471

1. Dénoncer les ambiguïtés de la déconcentration 471

a)  L'inertie des administrations centrales 471

b) Quels liens entre décentralisation et déconcentration ? 472

2. Redéfinir les rôles respectifs des administrations centrales et des services déconcentrés 474

3. Promouvoir une véritable " interministérialité de terrain " 474

4. Renforcer le rôle du préfet comme interlocuteur des collectivités locales 476

II. ACCOMPAGNER LES MUTATIONS DE L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE LOCALE 477

A. POURSUIVRE LE RENFORCEMENT DE L'INTERCOMMUNALITE SANS REMETTRE EN CAUSE L'IDENTITE COMMUNALE 477

1. La commune, cellule de base de la démocratie locale 477

a) Une perception claire par les élus locaux du rôle de l'intercommunalité 477

b) Une réaffirmation nécessaire de la place des communes 478

2. Un mouvement de rationalisation de l'intercommunalité qui doit être approfondi 479

a) Des progrès incontestables 479

b) Des améliorations souhaitables 480

3. Vers une élection directe des délégués intercommunaux ? 483

a) Une question importante pour la démocratie locale... 483

b) ...Dont tous les effets doivent être mesurés 484

B. PROMOUVOIR UNE DOUBLE EXIGENCE D'EFFICACITÉ ET DE SIMPLIFICATION 485

1. L'exigence d'efficacité  486

a) Une identification claire des missions respectives des différents niveaux 486

b) Encourager les formules de coopération interdépartementale et interrégionale 490

c) Vers un droit à l'expérimentation institutionnelle ? 491

2. L'exigence de simplification 491

a) Le pays doit rester un espace de projet 491

b) Pour une harmonisation des zonages et une simplification des procédures qui leur sont attachées 492

C. RENFORCER LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE 493

1. Les principaux freins au développement de la coopération décentralisée 493

2. Promouvoir une politique globale et intégrée dans les objectifs de l'aménagement du territoire national 494

CHAPITRE II  DES COMPÉTENCES CLARIFIÉES ET RENFORCÉES 497

I. UN PRÉALABLE : UNE AMÉLIORATION DU CADRE JURIDIQUE ET FINANCIER D'EXERCICE DES COMPÉTENCES 498

A. DES PRINCIPES MIEUX AFFIRMÉS POUR L'EXERCICE DES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES 498

1. Une compensation intégrale et évolutive des charges transférées 498

2. Une réelle liberté d'organisation dans la mise en oeuvre des compétences transférées 501

a) Retrouver l'esprit de la décentralisation 501

b) Quelles voies juridiques pour mieux garantir le respect des compétences locales ? 502

3. Un droit à l'expérimentation sur la base du volontariat 503

B. DE NOUVELLES RÈGLES DU JEU POUR L'EXERCICE EN PARTENARIAT DE COMPÉTENCES PARTAGÉES 507

1. Entre l'Etat et les collectivités locales : un partenariat rééquilibré 507

a) Pour un Etat " contractuel " 507

b) Une nouvelle règle du jeu pour les relations contractuelles entre l'Etat et les collectivités locales 507

2. Entre collectivités locales : la promotion de la collectivité chef de file 509

C. DES MOYENS INSTITUTIONNELS RENFORCÉS 512

1. La recherche de formules adaptées pour surmonter les rigidités du cadre institutionnel 513

2. Le rôle de la gestion déléguée 515

3. Les sociétés d'économie mixte 516

II. UNE RÉPARTITION PLUS RATIONNELLE DES COMPÉTENCES AU SERVICE DE L'EFFICACITÉ DE L'ACTION PUBLIQUE 519

A. L'ÉDUCATION : TRANSFÉRER LA RESPONSABILITÉ DES BÂTIMENTS UNIVERSITAIRES AUX RÉGIONS 520

B. LA FORMATION PROFESSIONNELLE : RENFORCER LA COMPÉTENCE DES RÉGIONS 523

C. L'ÉQUIPEMENT : CONFIER AU DÉPARTEMENT L'ENTRETIEN DES ROUTES NATIONALES 524

D. L'ACTION SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE : DÉMÊLER L'ÉCHEVEAU DES COMPÉTENCES PARTAGÉES ENTRE L'ETAT ET LE DÉPARTEMENT 526

1. Clarifier la répartition des compétences 526

2. Revenir à l'esprit des " blocs de compétence " pour gérer les nouveaux domaines de l'action sociale 527

E. LA CULTURE : MIEUX ORDONNER UN PAYSAGE CONFUS 528

F. LA SÉCURITÉ : OUVRIR DROIT À L'EXPÉRIMENTATION POUR PLACER UNE POLICE TERRITORIALE DE PROXIMITÉ SOUS L'AUTORITÉ DES MAIRES 530

1. Une exigence : relever le défi de la délinquance de proximité  530

2. Mieux associer les élus locaux aux politiques de sécurité 531

G. LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D'INCENDIE ET DE SECOURS : RENFORCER LE RÔLE DU DÉPARTEMENT 532

1. Le bilan de la départementalisation 532

2. Le financement très contesté des SDIS 534

3. Pour un renforcement du rôle du département 534

H. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES : ADAPTER LE DROIT AUX RÉALITÉS LOCALES 535

CHAPITRE III POUR UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DES SPÉCIFICITÉS DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE 541

I. RELEVER LE DÉFI DES 35 HEURES 541

A. DE TROP NOMBREUSES INCERTITUDES 541

1. L'absence de norme 541

2. Le constat établi par le " rapport Roché " 542

B. UNE MÉTHODE CONTESTABLE 543

1. La méthode réglementaire a été retenue après l'échec d'un accord-cadre 543

2. Une disposition nationale est-elle nécessaire ? 545

II. ASSOUPLIR LES CONTRAINTES STATUTAIRES ET AFFIRMER LA SPÉCIFICITÉ DES COLLECTIVITÉS LOCALES 546

A. RESPECTER LA LIBERTÉ DE RECRUTEMENT ET DE GESTION DES EMPLOYEURS LOCAUX 547

1. Professionnaliser les concours 547

2. Respecter la liberté contractuelle et la liberté de gestion 548

B. AFFIRMER LE POUVOIR DE DÉCISION DES COLLECTIVITÉS LOCALES : POUR UN PRINCIPE DE PARITÉ QUI NE SOIT PAS À SENS UNIQUE 549

C. LA FORMATION ET LA MOBILITÉ : POUR UNE FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE PLUS ATTRACTIVE 549

1. Une formation initiale rénovée 549

2. Une obligation de fidélité ? 550

3. La mobilité et le déroulement de carrière : récompenser le mérite et les compétences 550

D. LE PRINCIPE D'ADAPTATION ET L'ANTICIPATION DES BESOINS DES COLLECTIVITÉS LOCALES : L'EXEMPLE DE L'INTERCOMMUNALITÉ 551

CHAPITRE IV UN SYSTÈME DE FINANCEMENT LOCAL RENOVÉ 555

I. LA FISCALITE LOCALE, CONDITION NÉCESSAIRE DE LA LIBRE ADMINISTRATION 555

A. LA LIBRE ADMINISTRATION NE SE RESUME PAS A LA LIBERTÉ DE DÉPENSER 556

1. Un modèle possible 556

2. Une solution inadaptée au contexte français 557

B. UN ATOUT À PRÉSERVER 558

1. Un impératif démocratique 559

2. Une nécessité économique 560

3. Une exigence constitutionnelle 562

C. POUR DES IMPÔTS LOCAUX ADAPTÉS ET GARANTIS CONSTITUTIONNELLEMENT 564

1. Vers une réforme de la Constitution ? 564

2. Des impôts locaux adaptés 565

II. UNE PÉRÉQUATION RENFORCÉE 573

A. LA PÉRÉQUATION EST-ELLE COMPATIBLE AVEC LA DECENTRALISATION ? 573

1. Les termes du débat 573

2. La péréquation est le corollaire de la décentralisation 573

B. AMÉLIORER LE CARACTÈRE PÉRÉQUATEUR DE LA DGF 574

1. Modifier l'ordre de répartition des composantes de la DGF ? 574

2. Dissocier la dotation d'intercommunalité de la DGF des communes ? 575

3. Lier l'évolution de la dotation forfaitaire à celle de la dotation d'intercommunalité ? 576

C. RATIONALISER LES DISPOSITIFS ACTUELS 577

1. Simplifier les dispositifs actuels ? 577

2. Mieux cibler les dispositifs actuels ? 578

3. Renforcer les moyens des dispositifs actuels ? 579

III. UNE NOUVELLE DONNE POUR LES CONCOURS DE L'ÉTAT 581

A. FIXER DES RÈGLES DU JEU CLAIRES 582

1. Instaurer un véritable rendez-vous triennal 582

2. Associer les collectivités locales aux décisions qui ont des conséquences sur leurs budgets 583

B. REVOIR LE MODE D'INDEXATION DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT 585

1. Associer les collectivités locales à la croissance 585

a) Quelle progression pour l'enveloppe normée ? 585

b) Quelle progression pour les dotations de fonctionnement et d'équipement ? 586

2. Le cas particulier de l'indexation des compensations d'exonérations fiscales 588

LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION 591

OBSERVATIONS DU GROUPE SOCIALISTE SUR LES PROPOSITIONS FIGURANT DANS LA MOTION ADOPTÉE PAR LA MISSION D'INFORMATION SUR LA DÉCENTRALISATION 597

ANNEXES 601

ANNEXE 1 RAPPEL DES PROPOSITIONS DU RAPPORT D'ÉTAPE DE LA MISSION D'INFORMATION 603

ANNEXE 2 LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES 611

MOTION ADOPTÉE
PAR LA MISSION D'INFORMATION

La mission d'information, commune à cinq commissions permanentes du Sénat, a été chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales.

La mission a tout d'abord centré ses réflexions et ses propositions sur deux sujets de préoccupation prioritaires pour les élus locaux, qu'elle a traités dans un rapport d'étape publié en janvier 2000 : la mission a plaidé pour que la sécurité de l'environnement juridique des collectivités locales soit renforcée, et pour que le statut de l'élu soit rénové.

*
* *

Parvenue au terme de ses travaux qui ont duré dix-huit mois, la mission présente un bilan de la décentralisation établi sous l'angle de l'efficacité de l'action publique, qu'elle a décidé de privilégier.

1. La mission considère que la décentralisation est plus que jamais d'actualité pour relever les défis auxquels l'action publique est confrontée.

·  Conçue et mise en oeuvre, voilà près de vingt ans, dans un contexte d'épuisement du modèle jacobin, la décentralisation a redistribué les pouvoirs, les compétences et les moyens au profit des collectivités territoriales, dont la région alors érigée en collectivité de plein exercice. La réforme avait pour principal objectif de rechercher une meilleure efficacité de l'action publique en rapprochant la décision du citoyen. La décentralisation a atteint ses buts. Les collectivités locales se sont pleinement investies dans les compétences qui leur ont été dévolues, plus rapidement, plus efficacement et à moindre coût que l'Etat n'aurait pu le faire. Libérées, les initiatives locales se sont développées dans tous les domaines ouverts à la démocratie de proximité. La gestion décentralisée a fait la preuve de sa vitalité.

·  Les collectivités locales se sont affirmées comme des acteurs économiques de premier plan. Elles occupent une place significative dans l'économie nationale et leurs investissements, qui représentent plus des deux-tiers de l'investissement public, constituent un facteur de croissance avéré. L'assainissement financier et la sagesse fiscale caractérisent l'efficacité de la gestion décentralisée. L'excédent budgétaire des collectivités locales a permis à la France de se conformer aux critères de Maastricht.

·  La démocratie locale reste primordiale pour faire face aux nouveaux défis qui résultent des grandes tendances de l'évolution démographique, économique et sociale. Le vieillissement inéluctable de la population -à l'exception notable de l'outre-mer-, la mondialisation, le risque d'une fracture civique, sociale, territoriale, creusent les inégalités et créent de nouveaux besoins qui appellent des solutions diversifiées. L'action publique doit s'adapter pour renforcer la gestion de proximité, préserver la cohésion sociale menacée et répondre aux nouvelles attentes des citoyens. Il faut aussi mieux insérer les territoires dans l'ensemble européen.

2. La mission constate la complexité du paysage institutionnel local, en particulier parce que l'Etat n'a pas encore tiré toutes les conséquences de la décentralisation. L'organisation administrative locale est cependant en pleine évolution sous l'effet de la réforme de l'intercommunalité.

·  Le rôle de l'Etat, à la fois contrôleur et acteur de la vie locale, reste ambigu. Il n'a pas encore adapté son organisation à la décentralisation. La déconcentration est toujours en chantier et les élus se plaignent légitimement de ne pas avoir affaire à un interlocuteur unique.

·  La remise en ordre de l'intercommunalité a lancé un mouvement de mise en commun des compétences de nature à remédier aux inconvénients de la dispersion communale. Sa montée en puissance favorisera l'émergence de territoires de projet et modifiera les relations entre les différents niveaux de collectivité, sans que l'on puisse encore apprécier l'ampleur de ces évolutions à venir.

3. La mission constate que la logique initiale de la décentralisation, fondée sur une répartition des compétences par blocs, a été perdue de vue. A la clarification des compétences s'est substituée une autre logique, celle de la cogestion, avec pour conséquence la multiplication des partenariats sous toutes les formes possibles... voire " impossibles ".

·  Cette logique de cogestion aboutit à un dévoiement des principes de la décentralisation lorsqu'elle se traduit par la participation croissante des collectivités locales au financement des compétences de l'Etat, ou par une tendance accentuée à la recentralisation des pouvoirs dont on trouve des exemples manifestes dans plusieurs textes de loi récents tels que la loi " exclusions " et le projet de loi " solidarité et renouvellement urbains ".

·  Contractualisation et décentralisation apparaissent complémentaires dans leur principe, mais parfois antagonistes dans leur mise en oeuvre. Le contrat est un outil indispensable pour mettre en commun des moyens destinés à financer -et parfois gérer- des compétences partagées ou transversales. Le foisonnement de la contractualisation présente toutefois le risque de contribuer à la confusion des responsabilités et au manque de lisibilité de l'action publique. En outre, le contrat doit reposer sur l'équilibre et la durée. Or, la logique contractuelle est trop souvent inégalitaire et dénuée de force contraignante pour l'Etat, qui ne tient pas ses engagements.

4. La mission s'inquiète de l'inadéquation des moyens à la disposition des collectivités locales.

·  S'agissant des moyens en personnel, le cadre juridique de la fonction publique territoriale est encore inadapté aux besoins des collectivités locales.

La compétence, le dévouement et l'efficacité des fonctionnaires territoriaux doivent être soulignés et ne sont nullement en cause. Cependant, les procédures de recrutement et de formation sont trop lourdes. Les statuts particuliers n'offrent pas aux collectivités les qualifications nouvelles qui leur seraient nécessaires. Les quotas et les seuils entravent le déroulement des carrières. Le bon équilibre n'a pas encore été trouvé entre le besoin de souplesse des collectivités employeurs et les rigidités inhérentes au statut protecteur des fonctionnaires. Les conséquences de la réduction du temps de travail sont encore très incertaines. Le financement des retraites n'est pas assuré, la situation de la CNRACL demeurant préoccupante.

·  S'agissant des finances locales, le bilan de la mission met en évidence une tendance à la remise en cause des marges d'autonomie financière et fiscale ouvertes aux collectivités locales par la décentralisation.

Les principales caractéristiques de l'évolution du système de financement local -outre son extrême complexité- peuvent être ainsi résumées :

a) La compensation par l'Etat des charges inhérentes aux transferts de compétences n'a plus qu'une importance relative alors que les collectivités locales subissent par ailleurs des charges sur lesquelles elles n'ont aucune prise et qui ne sont nullement compensées. De surcroît, à l'inverse du principe de compensation, l'Etat incite les collectivités locales à financer des dépenses qui relèvent de ses propres compétences.

b) Les ressources des collectivités locales dépendent de plus en plus de l'Etat, pourvoyeur de dotations budgétaires dont il détermine l'évolution, mais aussi premier contribuable local.

c) La part de la fiscalité locale dans les ressources des collectivités se réduit au fil des réformes, motivées tantôt par la sauvegarde de l'emploi, tantôt par un souci de justice sociale, mais également conformes à la volonté de l'Etat de mieux maîtriser toutes les composantes des finances publiques. Quelles que soient les justifications avancées, ces réformes mettent dangereusement en cause la libre administration des collectivités locales.

d) Les concours de l'Etat aux collectivités locales constituent des ressources dont la régularité n'est pas véritablement garantie et dont l'évolution ne tient assez compte ni de leurs charges réelles ni de la croissance.

e) Les mécanismes de la péréquation financière, destinée à corriger les inégalités de richesse, se caractérisent par une opacité qui empêche d'en mesurer les effets.

*
* *

Ce bilan souligne à la fois l'efficacité des collectivités territoriales et les menaces qui planent sur la décentralisation :

·  Forcé de s'adapter aux réalités de la mondialisation dans un cadre européen plus contraignant, l'Etat est tenté de faire des collectivités locales les instruments de ses politiques. Il cède trop souvent à la tentation récurrente de la recentralisation.

·  Dans un environnement institutionnel complexe, la confusion des responsabilités constitue un terrain propice au foisonnement des initiatives, tout en présentant le risque de contribuer au découragement des élus et de rendre l'action publique peu lisible pour les citoyens.

·  Malgré les performances de leur gestion financière, les collectivités locales sont à la merci d'un retournement de conjoncture. Leurs marges de manoeuvre se resserrent sous l'effet conjoint de l'alourdissement des charges dont elles n'ont pas la maîtrise, de la moindre progression de leurs ressources et des atteintes à leur pouvoir fiscal. Cette évolution met en péril leur capacité à répondre aux besoins nouveaux.

·  L'épuisement des mécanismes de la dotation globale de fonctionnement, la mise en cause de la fiscalité locale et le développement des formules contractuelles dans un cadre à la fois imprécis et déséquilibré témoignent d'un essoufflement de la décentralisation, préjudiciable à l'efficacité de l'action publique et à l'approfondissement de la démocratie de proximité.

*
* *

Pour la mission d'information, retrouver l'esprit de la décentralisation est un impératif. Il s'agit de mieux associer les citoyens pour affronter ensemble les nouveaux défis sociaux et de construire, avec l'Etat et non contre l'Etat, une République territoriale rénovée.

C'est pourquoi la mission s'est prononcée en faveur d'une relance vigoureuse et concertée de la décentralisation, qui passe par :

·  la définition d'un nouveau contrat de confiance avec l'Etat, dans le cadre d'une organisation institutionnelle plus efficace ;

·  une clarification des compétences, dans le sens d'une décentralisation renforcée ;

·  des moyens humains mieux adaptés et des marges de manoeuvre financière préservées, le principe de libre administration des collectivités locales étant mieux garanti.

1. Considérant qu'un changement d'attitude de l'Etat à l'égard des collectivités locales est une condition primordiale pour l'approfondissement de la décentralisation, la mission préconise :

·  de recentrer l'Etat sur ses missions essentielles

Il appartient avant tout à l'Etat de fixer des règles, d'en assurer le respect, de garantir les grands équilibres économiques et financiers, ainsi que la solidarité nationale, mais sans perdre de vue qu'à la recherche de l'équité, prendre en compte la diversité reste un impératif.

·  de rénover les fonctions de contrôle

Pour plus d'efficacité, le contrôle de légalité devrait être à la fois plus sûr et plus adapté à la réalité locale. L'exercice efficace du contrôle financier suppose de créer les conditions d'un vrai dialogue entre les chambres régionales des comptes et les collectivités locales, dans le cadre de procédures adaptées.

·  de mieux associer les collectivités locales aux décisions qui les concernent, en particulier lorsque ces décisions ont une incidence sur leurs charges ou leurs ressources.

Tel est le cas des négociations salariales dans la fonction publique, de l'élaboration de normes nouvelles -à Paris ou à Bruxelles- ou encore de la gestion des fonds structurels européens.

·  de promouvoir une nouvelle approche de la déconcentration

La déconcentration renforce la décentralisation lorsqu'elle permet aux élus d'avoir en face d'eux des interlocuteurs compétents et responsables, capables d'engager l'Etat tout entier. Les élus locaux souhaitent un interlocuteur unique, qui ne peut être que le préfet, coordonnateur de l' " interministérialité ". Pour répondre à cette attente, il importe de renforcer l'autorité du préfet sur les services déconcentrés, inscrite de longue date dans les textes mais pas toujours dans les faits, et de renforcer également les moyens des préfectures en personnel de qualité.

La déconcentration a en revanche des effets pervers lorsqu'elle aboutit à la multiplication des services territoriaux, même pour les ministères les plus modestes. Il n'est pas nécessaire que chaque administration centrale dispose d'un service déconcentré à la fois au niveau régional et départemental.

Mieux vaudrait, pour éviter la multiplication des structures et les doubles emplois, préjudiciables à l'efficacité de l'action publique, engager une nouvelle réflexion sur le partage des tâches avec les collectivités locales.

La décentralisation prendrait alors le relais d'une déconcentration des pouvoirs trop souvent inopérante sous son aspect " vertical ", du centre à la périphérie des administrations de l'Etat.

La gestion des personnels constituant un obstacle -et non des moindres- aux évolutions structurelles des administrations, la vague de départs en retraite à échéance prévisible offre à l'Etat comme aux collectivités territoriales une occasion à ne pas manquer pour se concerter afin de rationaliser les tâches respectives et les effectifs de leurs services.

2. Considérant que chaque niveau de collectivité a sa légitimité, ancrée dans l'histoire administrative et les réalités de chaque territoire, et convaincue que la réforme de l'intercommunalité constitue un puissant facteur d'évolution de l'organisation institutionnelle locale, la mission préconise :

·  de renforcer l'intercommunalité de projet, sur la base du volontariat, tout en préservant l'identité de la commune, cellule de base de la démocratie locale, même si devait être instaurée le moment venu l'élection au suffrage universel direct des délégués intercommunaux.

·  de favoriser les coopérations interdépartementales et interrégionales.

·  de renforcer la coopération décentralisée.

La mission souhaite également une harmonisation des zonages et une simplification des procédures qui y sont associées. Elle considère que le pays doit demeurer un espace de projet et n'a pas vocation à devenir un nouvel échelon territorial.

Enfin, elle s'est interrogée sur la reconnaissance d'un droit à l'expérimentation institutionnelle, par une démarche volontaire, dans un cadre juridique précis de nature à garantir le caractère unitaire et indivisible de la République.

3. Considérant que l'enchevêtrement des compétences est un facteur de confusion des responsabilités et nuit à la lisibilité de l'action publique,

considérant que la clarification est un objectif incontesté qui doit être poursuivi, entre deux logiques opposées, celle des blocs de compétences, qui a montré ses limites, et celle du " tout contrat ", séduisante mais génératrice d'incertitude,

la mission préconise :

·  de rationaliser dans la mesure du possible la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales, conformément à la vocation principale des différents niveaux de collectivité et en tenant compte des évolutions observées.

Toute nouvelle décentralisation de compétence devrait être subordonnée à trois conditions :

- une compensation juste et évolutive des charges transférées ;

- une liberté réelle d'organisation ;

- l'expérimentation sur la base du volontariat, qui garantit l'adhésion et préserve l'avenir.

·  de clarifier les règles du jeu pour l'exercice en partenariat des compétences partagées

Pour les compétences partagées avec l'Etat, la mission appelle de ses voeux le rééquilibrage d'un partenariat trop inégal. Elle souhaite que le non-respect de ses engagements par l'Etat fasse l'objet de sanctions financières.

Pour les compétences partagées entre collectivités locales, la mission préconise de promouvoir en droit et en fait la collectivité chef de file, tant pour la mise en oeuvre et le suivi de contrats d'objectifs cofinancés que pour le pilotage des champs de l'action publique dans lesquels plusieurs collectivités interviennent chacune à leur niveau.

·  Pour clarifier les responsabilités dans le sens d'une décentralisation renforcée, la mission suggère notamment :

- de transférer les constructions universitaires à la région ;

- de confier à chaque collectivité la gestion des personnels administratifs des établissements d'enseignement qui entrent dans son domaine de compétences ;

- de confier aux régions la totalité de la responsabilité de la formation professionnelle ;

- de transférer la construction et l'entretien des routes nationales aux départements, l'Etat gardant les autoroutes ;

- de transférer à l'Etat les actions départementales de prévention sanitaire ;

- de répartir les actions en faveur des handicapés par fonctions et non par établissements : l'hébergement au département, le travail à l'Etat, les soins à l'assurance maladie ;

- d'engager une réflexion pour mettre fin à la cogestion du RMI par l'Etat et le département, en favorisant une plus grande décentralisation ;

- de reconnaître explicitement aux collectivités locales, et en particulier aux communes, la responsabilité des établissements d'enseignement artistique, qu'elles assument déjà, en associant à cette compétence un financement approprié ;

- d'associer les collectivités locales à l'inventaire, l'Etat conservant la responsabilité de la conservation du patrimoine ;

- d'ouvrir droit à l'expérimentation pour placer une police territoriale de proximité sous l'autorité des maires ;

- de confier aux départements l'organisation des services d'incendie et de secours.

4. Considérant la nécessité de mieux adapter le statut des fonctionnaires territoriaux, en conciliant les spécificités des collectivités employeurs et l'intérêt des agents, la mission préconise en particulier :

- d'alléger les modalités de recrutement par concours, notamment en reconnaissant l'équivalence des diplômes et en organisant des concours sur titres pour les filières techniques, sociales et culturelles ; de favoriser la promotion interne, sanction d'une compétence et validation des acquis professionnels ;

- de créer de nouveaux cadres d'emplois pour répondre aux besoins en personnels qualifiés, tels que juristes et " nouveaux métiers " ;

- de préserver la voie du recrutement contractuel, indispensable élément de souplesse ;

- de poursuivre l'adaptation des quotas d'avancement et des seuils démographiques ;

- de favoriser la mobilité des agents, au sein de la fonction publique territoriale et en direction de la fonction publique de l'Etat ;

- de mutualiser la formation initiale des administrateurs territoriaux et de chercher comment éviter que la charge des formations complémentaires pèse exclusivement sur la collectivité " premier employeur ".

5. Considérant que la rénovation du système de financement local est une impérieuse nécessité et doit faire l'objet d'une réforme cohérente tendant à garantir aux collectivités locales des marges de manoeuvre suffisantes, dans le respect du principe de libre administration, la mission recommande en particulier :

- de préserver, dans les ressources des collectivités, une part prépondérante de recettes fiscales dont elles puissent adapter l'évolution à leurs besoins ;

- de moderniser l'assiette de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle ;

- d'étudier comment certains impôts existants pourraient être remplacés soit par de nouveaux impôts, soit par la possibilité pour les collectivités de voter des taux ou des centimes additionnels aux impôts d'Etat, soit par le transfert de certains impôts d'Etat ;

- de clarifier les règles du jeu présidant à la détermination du montant et de l'évolution des concours financiers de l'Etat, afin de mieux prendre en compte les charges subies par les collectivités locales et de mieux les associer à la croissance ;

- de renforcer la dimension péréquatrice de la répartition des dotations de l'Etat, plutôt que de multiplier les mécanismes de péréquation directe entre collectivités.

Enfin, le principe constitutionnel de libre administration serait renforcé en inscrivant dans la Constitution la garantie de l'autonomie fiscale des collectivités locales et les principes financiers de la décentralisation, comme le propose le Président du Sénat, M. Christian Poncelet.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La décentralisation a contribué à dessiner le nouveau visage d'une France plus ouverte, plus moderne, mieux adaptée à l'évolution d'un contexte économique et social en pleine mutation, mieux préparée à s'insérer dans une Union européenne en devenir.

Lorsque le processus de décentralisation est lancé, voilà bientôt vingt ans, le paysage est encore celui d'un Etat fortement centralisé, marqué par une culture égalitaire, doté d'une administration organisée pour faire face aux nécessités de la reconstruction de l'après guerre, caractérisé par une large extension du secteur public dans une économie nationale planifiée.

Cependant, les trente glorieuses sont passées. La crise du pétrole a ébranlé la certitude d'un progrès économique indéfini, et l'ouverture des frontières a remis en question la maîtrise par l'Etat de l'économie nationale. Des politiques contractuelles plus affirmées ont vu le jour. L'efficacité de l'Etat jacobin s'est érodée. Libérer l'initiative, rapprocher la décision du citoyen paraissent alors des objectifs indispensables au renouveau de l'action publique.

Après les mesures de déconcentration prises dans ces années soixante au profit des préfets, suivies par la création des établissements publics régionaux, le rapport " Vivre ensemble ", résultat des travaux de la commission Guichard, a ouvert la voie vers une nouvelle répartition des pouvoirs entre l'Etat et les collectivités locales, lieux de décision privilégiés pour la mise en oeuvre d'une démocratie de proximité renforcée. Le dogme de l'égalité, souvent plus abstraite que réelle, cède le pas devant la reconnaissance de la capacité des collectivités à mieux faire face que l'Etat central à la diversité des situations. La décentralisation est en marche.

L'aboutissement de la réforme, réalisée par le gouvernement de Pierre Mauroy, est le fruit d'une longue gestation à laquelle le Sénat a pris une part active, en votant en 1980 un projet de loi relatif au développement des responsabilités locales présenté par notre collègue Christian Bonnet. Ce texte, aussi complet qu'ambitieux, ne sera pas examiné par l'Assemblée nationale. Le socle financier de la décentralisation est cependant en place avant l'alternance de 1981 : les départements et les communes ont obtenu le droit de voter le taux de leurs impôts et la dotation globale de fonctionnement a été créée.

Gaston Deferre, qui succède à Christian Bonnet au ministère de l'Intérieur, est partisan d'une méthode progressive. Dès 1982, une première loi fixe le cadre juridique de la décentralisation. A la hardiesse des nouveaux principes -suppression de la tutelle a priori et transfert des exécutifs aux présidents d'assemblée- s'ajoute l'érection de la région en collectivité de plein exercice. La réforme s'inscrit dans un cadre constitutionnel et dans un cadre territorial inchangé. Les nouvelles régions prendront la place des établissements publics régionaux existants.

C'est seulement une fois tracé ce cadre juridique que viendront les premières lois organisant les transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales. Un édifice législatif considérable, complété par d'abondants textes réglementaires, sera patiemment construit -il faudra dix ans pour attendre un statut de l'élu- et constamment remanié, les gouvernements successifs balançant entre la volonté de parachever le processus de décentralisation et la tentation récurrente d'une recentralisation rampante.

Qu'en est-il aujourd'hui ? L'action de l'" Etat décentralisé " s'inscrit dans un contexte politique, économique et social qui a profondément évolué depuis vingt ans. La mondialisation de l'économie s'est affirmée. L'intégration européenne s'est renforcée, infléchissant la législation nationale, créant des normes nouvelles. La France s'est engagée résolument dans l'Union monétaire.

Avant de faire place à la croissance, stimulée par les nouvelles technologies, la crise économique a creusé les inégalités, au détriment des territoires et des individus les plus fragiles, menaçant la cohésion sociale. Les mentalités ont évolué vers plus d'individualisme. La confiance dans la politique s'est affaiblie au même rythme que la puissance tutélaire des Etats. La médiatisation exige une plus grande transparence de l'action publique.

Partout dans le monde montent en puissance les pouvoirs locaux, expression de solidarités territoriales plus affirmées et remparts contre la mondialisation, reconnus pour leur capacité d'initiative et d'adaptation aux besoins exprimés par les citoyens.

La France ne saurait échapper à ce mouvement, même si elle se distingue par sa forte tradition unitaire. L'Etat veille aux grands équilibres économiques et financiers, et son rôle de garant de la solidarité nationale n'est pas contesté. Mais il doit composer avec les forces économiques et, pris en étau entre l'intégration européenne et la décentralisation, résiste à l'érosion de ses pouvoirs et de ses finances.

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Le Sénat, conformément à sa vocation constitutionnelle de représentant des collectivités territoriales de la République, a considéré que le moment était venu de faire le point sur ce qu'est devenue la décentralisation, au travers de ces bouleversements qui ont sensiblement modifié les moyens d'action de l'Etat et l'environnement des collectivités locales.

Il a décidé, fin 1998, de mettre en place une mission d'information, commune à cinq commissions permanentes -Lois, Finances, Affaires culturelles, Affaires économiques et Affaires sociales- afin de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales.

Cette initiative trouve son origine dans la volonté de M. Christian Poncelet qui, dès son élection à la Présidence du Sénat, a souhaité affirmer le rôle de " veilleur " de la décentralisation de la Haute Assemblée, et s'est lui-même engagé dans une large opération de consultation sur le terrain, en organisant des Etats généraux des élus locaux dans les régions.

Dans le Vaucluse, en Alsace, dans le Nord-Pas-de-Calais, en Normandie, en Aquitaine, enfin en Auvergne, les Etats généraux ont permis d'engager un dialogue fécond avec les élus locaux, les parlementaires et les représentants de l'Etat, sur des thèmes aussi divers que la sécurité juridique, l'autonomie financière des collectivités locales, l'avenir de l'intercommunalité, les politiques de sécurité publique, l'aménagement du territoire et la réforme de l'Etat. Les résultats de cette consultation ont contribué très utilement aux réflexions de la mission d'information.

Depuis que la mission a engagé ses travaux, voilà dix-huit mois, plusieurs réformes législatives concernant le paysage institutionnel local et les relations entre l'Etat et les collectivités locales ont donné lieu à des débats parlementaires animés et controversés : sur l'intercommunalité, sur les finances locales, sur les polices municipales, sur l'aménagement du territoire, sur la solidarité et le renouvellement urbains, sur l'adaptation des départements d'outre-mer, pour ne citer que les réformes les plus importantes.

La mission d'information a bien entendu suivi avec la plus grande attention les débats législatifs, qui ont alimenté ses réflexions.

De son côté, la mission d'information, qui a tenu 39 réunions pour une durée totale de 72 heures, a procédé à 75 auditions -ministres, associations d'élus, personnalités qualifiées- dont on trouvera le compte rendu résumé dans le tome II du présent rapport.

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Face à l'ampleur de la tâche dont elle a été investie, la mission d'information a tout d'abord centré ses réflexions et ses conclusions sur deux sujets de préoccupation prioritaires pour les élus locaux. Elle a publié en janvier 2000 un rapport d'étape dans lequel elle a plaidé pour que la sécurité de l'environnement juridique des collectivités locales soit renforcée et pour que le statut de l'élu soit rénové1(*).

Elle ne peut que se féliciter de la traduction de ses conclusions dans des textes législatifs. Il en est ainsi de la proposition de loi de notre collègue Pierre Fauchon sur les délits non intentionnels, définitivement adoptée par le Parlement. Celle de nos collègues Jacques Oudin et Jean-Paul Amoudry sur les chambres régionales des comptes, toujours en instance, résulte des réflexions qu'ils ont conduites dans le cadre d'un groupe de travail2(*), commun aux commissions des Lois et des Finances, et auxquelles la mission s'est pleinement associée.

Pour dresser un bilan de la décentralisation et en tirer les conséquences pour l'avenir, objet de ce rapport final, la mission a choisi de privilégier une approche aussi concrète que possible : celle de l'efficacité de l'action publique.

C'est à travers ce prisme que la mission s'est efforcée d'apprécier dans quelle mesure les principes de la décentralisation ont été mis en oeuvre et plus ou moins infléchis, et quelles seraient les mesures à prendre pour faciliter l'exercice des compétences locales.

Cette optique de la performance de l'action publique a conduit la mission à s'engager dans un bilan sectoriel de la décentralisation. Dans l'impossibilité de couvrir tout le champ de l'action publique, la mission a focalisé ses analyses sur quelques domaines : l'aide sociale, compétence de droit commun du département ; la formation professionnelle, secteur déjà largement investi par la région ; l'éducation, qui a fait l'objet des transferts de compétences les plus visibles en matière de construction et d'entretien des bâtiments scolaires ; les politiques de sécurité, compétence de l'Etat pourtant largement partagée ; la culture, peu concernée par les lois de décentralisation, et le sport, qu'elles ont oublié, domaines dans lesquels l'initiative des collectivités locales s'est néanmoins largement déployée ; enfin, les interventions économiques des collectivités locales, où le droit est manifestement en décalage avec les faits.

L'impression générale qui s'est dégagée des consultations auxquelles la mission a procédé est celle de la performance incontestable des collectivités locales. Cette appréciation positive s'accompagne du sentiment diffus, largement partagé, d'une complexité ambiante, certes inévitable, certes favorable au foisonnement des initiatives, mais éprouvante pour les élus locaux les moins bien secondés -ceux des petites communes-, préjudiciable à la lisibilité de l'action publique pour le citoyen et, finalement, à son efficacité.

Cette complexité est d'abord celle du paysage institutionnel, en particulier parce que l'Etat n'a pas tiré toutes les conséquences de la décentralisation, ni dans son organisation, ni dans ses modes de gestion. Elle résulte ensuite de la confusion des responsabilités, conséquence de la logique de cogestion qui s'est substituée à la logique initiale de la répartition des compétences par blocs, et s'est traduite par une multiplication des partenariats. La complexité caractérise aussi le système de financement local, qui a fait l'objet d'aménagements multiples au fil des lois de finances successives et dont seuls les spécialistes avertis sont en mesure de démêler l'écheveau. Plus généralement, la complexité du droit contribue au climat d'insécurité juridique, déjà mis en évidence par la mission dans son rapport d'étape.

Convaincue que la décentralisation est plus que jamais d'actualité pour relever les défis auxquels l'action publique est confrontée, la mission d'information s'est inquiétée d'une tendance récente au retour de l'Etat " tutélaire ", confirmée à travers plusieurs réformes législatives, qui traduit une défiance persistante à l'égard des collectivités locales. La " recentralisation " de leurs ressources financières met en cause leur pouvoir fiscal, élément substantiel du principe constitutionnel de leur libre administration.

L'Etat est ainsi tenté de faire des collectivités territoriales, par la loi ou par le contrat, les instruments de ses politiques, s'éloignant des principes de la décentralisation ou les tournant à son avantage.

La mission s'est également préoccupée des moyens en personnels et des marges de manoeuvres financières nécessaires aux collectivités locales pour faire face aux besoins des citoyens. Les performances de leur gestion et l'embellie économique récente ne doivent pas cacher la fragilité d'une situation financière aujourd'hui saine mais qui reste à la merci d'un retournement de conjoncture.

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Ces constats ont conduit la mission d'information à préconiser une vigoureuse relance de la décentralisation qui passe par la définition d'un nouveau contrat de confiance avec l'Etat, une nouvelle approche de la déconcentration, une clarification des responsabilités, la rénovation du système de financement local, afin de construire, avec l'Etat et non contre l'Etat, une véritable République territoriale. Car la décentralisation n'est rien d'autre qu'une réforme de l'Etat, qu'il faut mener à son terme.

La République territoriale que votre mission appelle de ses voeux ne remet pas en cause le cadre unitaire de l'Etat, qui distingue la France des Etats fédéraux, ni le principe d'indivisibilité de la République. Il s'agit de promouvoir une conception de la République qui favorise la territorialisation de l'action publique et qui reconnaisse dans les collectivités locales des partenaires responsables pour contribuer à faire prévaloir l'intérêt général dans la diversité.

Après l'étape qui a permis de passer d'un Etat jacobin à un Etat décentralisé, doit émerger un Etat partenarial dans le cadre d'une République territoriale, fondée sur le triptyque " liberté d'initiative, diversité, responsabilité " des collectivités territoriales.

La proposition dont le Président Poncelet a pris l'initiative, pour inscrire dans la Constitution la garantie de l'autonomie fiscale des collectivités locales et les principes financiers de la décentralisation, afin de conforter le principe constitutionnel de libre administration, répond pleinement à cet objectif.

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L'ensemble des réflexions de la mission d'information s'inscrit dans le droit fil des travaux précédemment conduits par le Sénat autour du thème de la décentralisation, qui ont à maintes reprises trouvé des traductions législatives. Trois missions d'information communes à plusieurs commissions ont été créées en 1983, 1984 et 19903(*) afin d'apprécier la mise en oeuvre et les effets de la réforme. Après la mission d'information sur l'espace rural, a été constituée une mission sur l'aménagement du territoire dont les travaux ont largement alimenté la réflexion préliminaire à la loi d'orientation de 19954(*). Les commissions des lois et des finances ont mis en place, en leur sein ou conjointement, des groupes de travail qui se sont penchés sur la responsabilité pénale des élus locaux (1995)5(*), sur la décentralisation (1996)6(*) et sur les chambres régionales des comptes (1998)7(*).

La mission a fait oeuvre aussi complète que possible dans le temps qui lui a été imparti pour atteindre les objectifs qui lui avaient été fixés. Ses travaux ne sont cependant qu'une nouvelle étape dans l'accomplissement par le Sénat de sa mission de " veilleur " de la décentralisation. La vigilance de la Haute Assemblée devra rester constante pour que les analyses contenues dans le présent rapport et les orientations retenues par la mission d'information soient suivies d'effet.

D'autres instances se sont également saisies, plus récemment, de ce thème de la décentralisation. Le Conseil économique et social vient ainsi d'adopter un avis sur la décentralisation et le citoyen8(*).

Preuve supplémentaire de l'actualité du sujet, le Premier ministre a jugé nécessaire de mettre en place en novembre 1999, près d'un an après le début des travaux de votre mission d'information, une commission sur l'avenir de la décentralisation, dont il a confié la présidence à notre collègue Pierre Mauroy.

Votre mission d'information forme le voeu que toutes ces réflexions contribuent à donner sa pleine portée à la réforme ambitieuse que constitue la décentralisation, indispensable à l'efficacité de l'action publique et à l'affirmation d'une démocratie proche du citoyen.

PREMIÈRE PARTIE




LA DÉCENTRALISATION ET L'EFFICACITÉ

DE L'ACTION PUBLIQUE

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PREMIÈRE PARTIE

LA DÉCENTRALISATION ET L'EFFICACITÉ
DE L'ACTION PUBLIQUE

Au travers des nombreuses auditions auxquelles elle a procédé la mission d'information a cherché à mesurer quelle était la contribution de la décentralisation à l'efficacité de l'action publique.

C'est pourquoi, il lui a tout d'abord paru nécessaire de rappeler le contexte dans lequel cette grande réforme avait été conçue et mise en oeuvre ainsi que les différents défis qu'elle devra affronter dans les années à venir.

Opérant une redistribution des pouvoirs dans le cadre de l'Etat unitaire et favorisant l'émergence d'une démocratie de proximité, la décentralisation a également eu pour objet de rechercher une meilleure efficacité de l'action publique. En utilisant pleinement les nouvelles compétences qui leur ont été reconnues, les collectivités locales se sont affirmées comme des acteurs économiques de premier plan. Elles ont apporté des réponses adaptées à différentes questions de sociétés qui devraient avoir une place cruciale dans les prochaines années.

Pourtant l'évaluation à laquelle la mission d'information a ensuite procédé souligne que plusieurs facteurs sont susceptibles de mettre en cause la contribution de la décentralisation à une meilleure efficacité de l'action publique.

Les travaux de la mission d'information ont mis en évidence la complexité du paysage institutionnel de la décentralisation, complexité à laquelle contribue fortement l'absence d'adaptation de l'Etat à la " nouvelle donne " issue des lois de 1982-1983. Ils ont également fait ressortir le passage d'une logique de blocs de compétences à une cogestion généralisée et le plus souvent inégalitaire dans les relations entre l'Etat et les collectivités locales.

Ce dévoiement de l'esprit initial de la réforme est aggravé par l'inadéquation croissante des moyens mis à la disposition des collectivités locales. Les rigidités excessives du statut de la fonction publique territoriale ne permettent pas de prendre en compte les spécificités et les besoins des collectivités locales. Quant au système de financement, les évolutions récentes, contredisant les principes initiaux, remettent en cause l'autonomie locale et constituent des entraves au développement des initiatives.

CHAPITRE PREMIER

LE CONTEXTE : UNE RÉFORME EFFICACE ET ADAPTÉE
AUX NOUVEAUX DÉFIS SOCIAUX

Cherchant à rompre avec une tradition pluriséculaire, la décentralisation a opéré une nouvelle distribution des pouvoirs dont il était attendu une plus grande efficacité de l'action publique (I).

Dans ce nouveau cadre, les collectivités locales se sont affirmées comme des acteurs économiques de premier plan (II).

L'action publique devra dans les prochaines années affronter de nouveaux défis qu'elle ne pourra relever qu'en faisant toute sa place à une gestion de proximité (III).

I. LA DÉCENTRALISATION : UNE REDISTRIBUTION DES POUVOIRS AU SERVICE DE L'EFFICACITE DE L'ACTION PUBLIQUE

A. L'EMERGENCE DIFFICILE DE L'IDEE DE DECENTRALISATION

1. Un long cheminement

a) Une histoire " cahotique "

Les travaux préparatoires de la loi du 2 mars 1982 ont bien mis en évidence que, tout en étant au coeur du débat politique, l'idée de décentralisation a rencontré au cours de notre histoire institutionnelle de nombreux obstacles.

Comme le soulignait Charles Eisenmann il n'y a de véritable décentralisation " que si et dans la mesure où les autorités locales reçoivent le pouvoir de poser des règles ou des normes d'espèce avec la liberté que leur laisse la législation sans être soumises à aucune volonté d'une autorité administrative d'Etat ", si ce n'est en matière de contrôle de la légalité car " la primauté ou simplement le caractère obligatoire de la loi pour l'autorité administrative ne constitue en aucune façon une subordination quelconque de l'autorité administrative locale à l'administration de l'Etat ; elle ne la fait nullement dépendre de celle-ci ; les interventions de légalité et les pouvoirs correspondants de l'administration d'Etat ne restreignent point le degré de décentralisation... puisqu'ils en font simplement respecter la mesure "9(*).

Mais, en 1976, le rapport " Vivre ensemble ", établi par Olivier Guichard, pouvait constater que le caractère national, accusant le centralisme déjà avancé de nos institutions, avait freiné le développement des responsabilités locales.

Le même rapport décrivait trois facteurs qui ont joué dans le sens de la centralisation :

- le goût du recours hiérarchique qui pousse à en appeler toujours à une autorité supérieure ;

- le goût de l'égalité, qui se traduit par un glissement insensible de l'égalité vers l'égalitarisme et l'uniformité ;

- le goût de la sécurité, qui conduit à faire appel à l'Etat jugé mieux placé que quiconque pour assurer cette sécurité.

Les politiques de décentralisation ont eu, en effet, bien du mal à s'imposer. Aux premières années de la Révolution qui ont paru privilégier une certaine volonté décentralisatrice ont succédé le centralisme jacobin de la Convention puis, après l'intermède du Directoire, la centralisation napoléonienne.

La Monarchie de Juillet instaura à nouveau par la loi du 21 mars 1831 pour les communes et par la loi du 22 juin 1833 pour les départements, l'élection des conseillers municipaux et des conseillers généraux, supprimée sous le Consulat. La loi du 18 juillet 1837 reconnut par ailleurs la personnalité civile de la commune tandis que la loi du 10 mai 1838 opéra implicitement la même reconnaissance au profit des départements. Ces deux textes augmentèrent également les compétences des conseils municipaux et des conseils généraux.

Cette évolution fut mise en cause par le second Empire qui a l'inverse augmenta encore les pouvoirs de l'Etat même si sur son déclin il dut prendre en compte les aspirations à plus de liberté locale en reconnaissant aux conseils généraux et aux conseils municipaux de véritables pouvoirs de décision (lois du 10 juillet 1866 et du 24 juillet 1867).

Les débuts de la IIIè République furent marqués par des réformes majeures dont certains effets se font encore sentir. Les lois du 10 août 1871 et du 5 avril 1884 dotèrent respectivement le département et la commune d'institutions qui ne furent guère modifiées avant la réforme de 1982.

La loi du 10 août 1871 a prévu que le conseil général serait désigné sur la base d'un conseiller général par canton, élu pour six ans, le conseil général étant renouvelé par moitié tous les trois ans. Le conseil général pouvait prendre des décisions sans approbation préalable du préfet mais ne disposait pas d'un pouvoir de décision sur l'ensemble des affaires départementales. Il pouvait seulement émettre des voeux sur toutes les questions économiques et d'administration générale. En outre, le représentant de l'Etat restait l'organe exécutif du conseil général, compétent pour instruire les affaires et exécuter les décisions.

La loi municipale du 5 avril 1884 a affirmé le principe de l'élection de tous les maires par les conseils municipaux et consacré une véritable clause générale de compétences au profit du conseil municipal qui règle désormais " par ses délibérations les affaires de la commune ".

Si l'on met à part l'acte du 16 novembre 1940 qui instaura la nomination des conseils municipaux dans les communes de plus de 2 000 habitants et l'acte du 12 octobre 1940 qui suspendit les conseils généraux, cet équilibre, pour l'essentiel, prévaudra jusqu'aux lois de décentralisation.

Après le rétablissement, à la Libération, du système antérieur, la Constitution du 27 octobre 1946 consacra plusieurs articles aux libertés locales qui affirmèrent notamment le principe de la libre administration des collectivités locales dans le cadre de la loi nationale. L'article 89 de la Constitution ouvrit la voie à de nouvelles réformes. Néanmoins le projet de loi présenté en 1947 qui prévoyait de transférer les attributions du préfet a un élu ne put aboutir.

Le titre XII de la Constitution du 4 octobre 1958, entièrement consacré aux collectivités territoriales, réaffirme le principe de libre administration des collectivités locales par des conseils élus.

b) Une double dépossession

Au cours de cette histoire institutionnelle " cahotique ", les collectivités locales ont dû lutter contre un double phénomène de dépossession, décrit par notre ancien collègue Michel Giraud dans le rapport qu'il établit au nom de votre commission des Lois sur le projet de loi dont fut issue la loi du 2 mars 1982.

En premier lieu, un phénomène de dépossession légale résulta de l'adoption de diverses lois qui, n'ayant pas les collectivités locales pour objet principal, eurent néanmoins un effet sur la répartition des compétences existantes. La plupart du temps, ces modifications aboutirent à un transfert de compétences des collectivités décentralisées vers l'Etat. On aboutit de cette façon à une " nationalisation " d'activités considérées jusque là comme locales. Cette dépossession répondait au double objectif de restreindre la liberté d'action des collectivités locales et d'uniformiser les modalités de gestion. Elle s'exerça dans de nombreux domaines : budget communal et départemental, gestion du personnel, coopération, marchés locaux, ordre public, enseignement, action sanitaire et sociale, urbanisme.

A cette dépossession légale s'ajouta une dépossession administrative. Les administrations de l'Etat prirent, en effet, l'habitude d'intervenir sous la forme de règlements qui, sans dessaisir, au moins en théorie, les autorités locales, ont contribué à limiter leurs pouvoirs de manière significative. Cette dépossession administrative s'est manifestée sous diverses formes : subventions, classification des investissements, concours des services techniques, règlements-type et normes techniques, classement qui permet à l'Etat d'imposer ses normes aux collectivités locales, cartes et schémas (carte scolaire, carte hospitalière, carte routière).

Le rapport " Vivre ensemble " pouvait ainsi faire en ces termes, en 1976, le constat d'un " Etat gonflé " :

" La situation d'aujourd'hui, c'est d'abord un Etat qui a absorbé en lui presque toute la substance administrative. Au regard des responsabilités locales, elle est évidemment malsaine. Mais elle l'est aussi si l'on a le souci de la dignité de l'Etat ou de l'efficacité administrative.

" L'Etat en effet s'est englué dans le quotidien. Il est de plus en plus appelé à entrer dans la gestion quotidienne des français : éducation, habitat, santé, etc. Par lui-même ou par personne interposée, il gère telle prime ou indemnité, dispense tel avantage. Il sécrète à cette fin une réglementation détaillée et pointilliste, à laquelle les fonctionnaires s'accrochent ensuite avec passion.

" Ainsi pris, l'Etat n'a souvent ni le temps ni le recul suffisant pour jouer le jeu que la collectivité attend de lui : surveiller les grands équilibres, poser les règles de la vie en société, en contrôler le respect. En revanche, il s'est substitué au rôle normal des collectivités locales. "

Ce rapide aperçu historique est riche d'enseignements au regard de la situation actuelle dont votre mission d'information a été chargée de faire le bilan. Il met, en effet, en évidence, d'une part, la tentation permanente de l'Etat de reprendre de manière expresse ou insidieuse les compétences reconnues aux collectivités locales, d'autre part, les conséquences très négatives de cette propension de l'Etat sur l'efficacité de l'action publique.

2. Une affirmation progressive

a) Un réel mouvement de décentralisation

Pour autant, à la veille des lois de décentralisation, une série de dispositions adoptées depuis 1958 avaient donné une plus grande liberté aux collectivités locales et parallèlement accru la déconcentration de l'organisation de l'Etat.

Le mouvement de décentralisation a d'abord concerné l'allègement des tutelles.

La loi n° 70-1297 du 31 décembre 1970 a ainsi supprimé l'approbation préalable du budget des communes et réduit de manière très significative le nombre des délibérations des conseils municipaux soumises à cette approbation.

La loi du 5 juillet 1972 a par ailleurs créé la région qu'elle a érigée en établissement public à vocation spécialisée. La région fut la principale bénéficiaire de l'effort de déconcentration engagée en particulier à compter de 1964, année de publication du décret organisant la coordination des services de l'Etat dans le département suivant des règles renforçant l'autorité des préfets. La région a également bénéficié de la déconcentration des crédits d'investissement public décidée par le décret n° 70-1049 du 13 novembre 1970 qui classait ces investissements en quatre catégories I, II, III et IV, les conseils régionaux pouvant émettre un avis sur la répartition des crédits de la catégorie II.

En 1975, une volonté de procéder à une réforme globale s'est affirmée. Elle a été formalisée dans un plan de développement des responsabilités des collectivités locales, lequel s'est traduit par l'adoption de deux textes législatifs importants : la loi du 3 janvier 1979 instituant une dotation globale de fonctionnement et la loi du 10 janvier 1980 aménageant la fiscalité directe locale.

En matière fiscale et financière, la loi du 10 janvier 1980 a permis aux conseils municipaux et aux conseils généraux de voter directement les taux alors que jusque là ils ne pouvaient se prononcer que sur des produits. La loi du 3 janvier 1979 a par ailleurs institué la dotation globale de fonctionnement qu'elle a indexée sur la taxe à la valeur ajoutée. Le système de globalisation a été étendu aux dotations d'investissement à travers le fonds de compensation de la taxe à la valeur ajoutée destiné à compenser la taxe à la valeur ajoutée payée par les collectivités locales sur leurs investissements. La même globalisation a été prévue en matière de prêt sous la forme notamment d'un prêt d'équipement courant.

b) Une étape importante : le projet de loi relatif au développement des responsabilités locales

En adoptant en première lecture, le 22 avril 1980, après quinze mois de travaux, le projet de loi relatif au développement des responsabilités locales, présenté au nom du Gouvernement par notre collègue Christian Bonnet, alors ministre de l'intérieur, le Sénat a assumé pleinement son rôle constitutionnel de représentant des collectivités territoriales.

Ce projet de loi a marqué une étape importante dans le processus de décentralisation. Texte complet, il a accru les libertés locales, prévu de nouveaux moyens pour l'exercice de ces libertés et déterminé un partage des compétences entre l'Etat, la commune et le département.

Supprimant les principales entraves aux libertés locales, le projet de loi reconnaissait une liberté juridique aux collectivités locales en précisant que les décisions des autorités locales prenaient un caractère exécutoire dès leur affichage. Le dépôt à la préfecture ou à la sous-préfecture était maintenu mais uniquement pour permettre au préfet d'exercer son contrôle de légalité par la voie du pouvoir d'annulation qui était préservé, à l'exclusion de tout contrôle d'opportunité. Le nombre de cas où l'approbation de l'autorité de tutelle était exigée pour les délibérations des conseils municipaux était réduit à trois : emprunts et garanties d'emprunt au-delà de certains seuils d'endettement, traitement et indemnités des personnels, interventions dans le domaine économique et social.

Parallèlement le projet de loi allégeait la tutelle financière et prévoyait la fin de la tutelle technique, un processus d'allègement des normes devant être engagé ainsi que leur codification dans un code des prescriptions techniques soumis au Parlement et qui serait seul opposable aux collectivités locales.

Afin de faciliter l'exercice de ces libertés nouvelles, le projet de loi prévoyait des dispositions relatives aux mandats locaux qui tendaient notamment à accorder un temps suffisant aux salariés du secteur privé pour exercer leur mandat. Il cherchait également à améliorer le statut du personnel communal, en renforçant leur qualification, en rapprochant leur statut de celui des fonctionnaires de l'Etat et en affirmant le rôle des élus notamment en matière de nomination.

Le titre II du projet de loi comprenait un ensemble de dispositions relatives à la clarification des compétences. Parmi les compétences transférées à l'Etat figuraient la justice et la police. Les compétences étaient partagées selon le principe des blocs de compétences. Tel était en particulier le cas pour l'action sociale et l'éducation. Ainsi, dans ce dernier domaine, le département se voyait confier les transports scolaires et les collèges. L'Etat ne conservait que les lycées et les universités. Il prenait en charge l'indemnité de logement des instituteurs. Des compensations financières aux transferts de charges étaient prévues.

Malheureusement, cette importante réforme n'a pu aboutir avant les échéances électorales de 1981.

Mais, au total, les lois de décentralisation de 1982-1983 sont venues parachever un mouvement déjà largement amorcé au cours des années précédentes, notamment grâce à l'impulsion du Sénat.

Ce constat met en évidence qu'en dépit des nombreux obstacles qui se sont dressés devant elle au cours de notre histoire institutionnelle, la décentralisation s'est néanmoins imposée comme une nécessité. Permettant une distribution des pouvoirs plus conforme aux exigences démocratiques, elle constitue également une forme de mise en oeuvre de l'action publique qui en assure l'efficacité. Cette double caractéristique est au coeur de la réforme opérée en 1982.

B. LES PRINCIPAUX OBJECTIFS DE LA DÉCENTRALISATION

1. Une nouvelle distribution des pouvoirs dans un Etat unitaire

a) Une nouvelle distribution des pouvoirs

Une réflexion sur la décentralisation est indissociable d'une réflexion sur l'organisation des pouvoirs. Rompant avec le modèle de l'Etat centralisé, la décentralisation implique, en effet, une nouvelle distribution des pouvoirs.

Le modèle de l'Etat centralisé qui s'est longtemps imposé dans notre pays repose d'abord sur l'idée selon laquelle l'Etat est seul à même de définir l'intérêt général et d'arbitrer entre celui-ci et les intérêts particuliers. L'Etat se voit reconnaître un rôle exclusif pour structurer et coordonner les activités de la société. De cette conception du rôle de l'Etat, découle le pouvoir de contrôle a priori qu'il doit exercer sur toute initiative afin d'assurer la conformité des initiatives à l'intérêt général et leur uniformité sur l'ensemble du territoire. En découlent également le pouvoir d'arbitrage qui lui est octroyé afin de veiller à l'égalité entre les citoyens, ainsi que le pouvoir d'expertise qu'exerce territorialement l'administration de l'Etat.

La décentralisation, au contraire, doit permettre aux collectivités locales de disposer d'une certaine liberté de décision pour définir les normes de leurs actions et les modalités de leurs interventions. Elle traduit donc un nouvel équilibre dans la répartition des pouvoirs.

Cette nouvelle conception des rapports entre l'Etat et les collectivités locales a été remarquablement exprimée par la Général de Gaulle dans un discours célèbre (Lyon, le 24 mars 1968) : " L'évolution générale porte, en effet, notre pays vers un équilibre nouveau. L'effort multiséculaire de centralisation, qui fut longtemps nécessaire pour réaliser et maintenir son unité malgré les divergences des provinces qui étaient successivement rattachées, ne s'impose plus désormais. Au contraire, ce sont les activités régionales qui apparaissent comme les ressorts de la puissance économique de demain. "

La loi du 2 mars 1982 exprime la nouvelle donne que la décentralisation introduit dans l'organisation des pouvoirs, en tout premier lieu en transférant le pouvoir exécutif du préfet aux présidents des conseils général et régional, la région étant érigée en collectivité locale de plein exercice. Faisant référence à l'article 72 de la Constitution, son article premier dispose que " les communes, les départements et les régions s'administrent librement par des conseils élus ". Le même article jette les bases de cette nouvelle organisation en prévoyant que "  des lois détermineront la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, ainsi que la répartition des ressources publiques résultant de nouvelles règles de la fiscalité locale et de transfert de crédits de l'Etat aux collectivités locales, l'organisation des régions, les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités locales, le mode d'élection et le statut des élus, ainsi que les modalités de la coopération entre communes, départements et régions, et le développement de la participation des citoyens à la vie locale. "

La loi du 2 mars 1982 traduit ainsi la définition de la décentralisation que le Premier ministre, notre collègue Pierre Mauroy, donnait devant l'Assemblée nationale10(*) :

" Une France responsable, c'est aussi un pays qui doit désormais enraciner l'unité de la République dans la diversité et la responsabilité de ses collectivités locales. Il s'agit donc de faire disparaître l'image d'une France centralisée à l'extrême, enfermée dans la rigidité de ses textes, de ses règlements et de ses circulaires. "

Plusieurs conséquences résultent de cette nouvelle répartition des responsabilités. D'abord, les collectivités locales ne doivent pas se trouver dans une situation de dépendance à l'égard des administrations de l'Etat, étant précisé que la liberté qui leur est reconnue, en raison du caractère indivisible de la République, concerne l'administration et non la législation. En outre, dès lors qu'elle reconnaît une certaine autonomie de décision aux collectivités locales, la décentralisation doit nécessairement se traduire par une acceptation de la diversité des situations locales. Enfin, elle induit un nouveau mode de définition de l'intérêt général, lequel n'est plus du ressort exclusif de l'Etat mais au contraire peut, dans certains domaines, être défini et porté par les acteurs décentralisés.

Telle qu'elle a été conçue par la loi du 2 mars 1982, la décentralisation a aussi un effet sur le type de relations qui se développent entre les collectivités elles-mêmes. Elle exclut, en effet, toute hiérarchisation entre collectivités.

b) Le maintien des principes de l'Etat unitaire

Tout en confiant de nouvelles responsabilités aux collectivités locales, la décentralisation n'a pas remis en cause les principes de l'Etat unitaire.

D'abord, elle ne reconnaît aux collectivités locales qu'une compétence d'attribution. Les lois de 1983 sur les compétences ont eu pour objet de retirer à l'Etat certaines compétences pour les confier aux collectivités qui paraissaient les mieux à même de les exercer. Mais elles n'ont pas procédé à une refonte globale de la répartition des compétences. En particulier, elles n'ont pas appliqué dans toute sa portée le principe de subsidiarité, caractéristique des Etats fédéraux, qui veut que ne soient confiées au niveau central que les seules questions qui ne peuvent être traitées de manière satisfaisante au niveau local.

Ensuite et surtout, là où dans un Etat fédéral les conflits sur la répartition des compétences sont réglés par une cour suprême, l'article 72 de la Constitution confie au délégué du Gouvernement dans les départements et territoires " la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ".

Comme on le sait, le Conseil constitutionnel a veillé au respect des prérogatives de l'Etat en considérant que " si la loi peut fixer les conditions de la libre administration des collectivités territoriales, c'est sous la réserve qu'elle respecte les prérogatives de l'Etat (...) ; que ces prérogatives ne peuvent être ni restreintes ni privées d'effets, même temporairement ; que l'intervention du législateur est donc subordonnée à la condition que le contrôle administratif prévu par l'article 72 (alinéa 3) permette d'assurer le respect des lois et, plus généralement, la sauvegarde des intérêts nationaux auxquels, de surcroît, se rattache l'application des engagements internationaux contractés à cette fin " (décision n° 82-137 DC du 25 février 1982).

Plus généralement, le juge constitutionnel balance dans l'interprétation du principe de libre administration entre la liberté et la contrainte.

Ainsi les conseils élus des collectivités territoriales doivent être " dotés d'attributions effectives " (décision n° 85-196 DC du 8 août 1985) ; la loi ne doit pas imposer aux collectivités locales des contraintes excessives (décisions n° 83-168 DC du 20 janvier 1984 ; n° 98-407 DC du 14 janvier 1999) ; de même si le législateur a le pouvoir " de déterminer les limites à l'intérieur desquelles une collectivité territoriale peut être habilitée à fixer elle-même le taux d'une imposition établie en vue de pourvoir à ses dépenses, les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver la libre administration " (décisions n° 90-277 DC du 25 juillet 1990 ; n° 98-405 DC du 29 décembre 1998).

Pour autant le principe de libre administration n'interdit pas, selon le juge constitutionnel, d'imposer des contraintes aux collectivités locales, contraintes qui peuvent s'avérer très lourdes et de nature à réduire singulièrement leur liberté de décision. Ainsi, les collectivités locales peuvent se voir contraintes par la loi d'agir en partenariat avec l'Etat comme dans le cas du revenu minimum d'insertion ou encore se voir imposer des dépenses obligatoires, par exemple pour le financement du logement social, à condition qu'elles aient un objet et une portée précis, qu'elles ne soient pas contraires aux compétences propres des collectivités locales et qu'elles ne heurtent pas à la libre administration juridique et financière de celles-ci (décision n° 90-274 du 29 mai 1990).

2. La recherche d'une meilleure efficacité de l'action publique

a) Un Etat recentré sur ses compétences essentielles

Opérant une nouvelle distribution des pouvoirs, la décentralisation cherche également à promouvoir une nouvelle conception de l'action publique qui doit en renforcer l'efficacité.

En transférant de l'Etat aux collectivités locales un certain nombre de compétences, elle cherche à définir le niveau d'administration qui pourra exercer ces compétences de la manière la plus efficace.

Cet objectif se traduit dans la méthode adoptée pour opérer les transferts de compétences. Ces transferts sont, en effet, définis en fonction de la vocation principale de chaque niveau de collectivité. Il s'agit donc bien de rechercher pour chaque groupe de compétences, quelle est la collectivité qui, compte tenu notamment de sa dimension géographique, de son expérience dans le domaine considéré et de ses moyens matériels et humains, sera la mieux placée pour en exercer la responsabilité.

En outre, dès lors qu'une collectivité a vocation à assumer une compétence donnée, le principe retenu est de lui confier l'ensemble des attributions relatives à cette compétence.

En fixant le principe que les transferts de compétences doivent être accompagnés des transferts des ressources correspondantes, les lois de décentralisation expriment l'idée selon laquelle les nouvelles règles relatives aux compétences ne doivent pas avoir d'incidences sur les finances publiques. En conséquence, l'Etat ne doit pas saisir cette occasion pour opérer des transferts de charges, obligeant les collectivités locales à augmenter le niveau des prélèvements obligatoires pour pourvoir assumer ces charges non ou insuffisamment compensées.

Cette efficacité dans la prise en charge des compétences doit produire ses effets dans les missions assumées par l'Etat.

Celui-ci, déchargé d'un certain nombre de tâches gérées plus efficacement par les collectivités locales, doit, en effet, pouvoir se consacrer à ses missions fondamentales. Il reste, en particulier, responsable des tâches de souveraineté : affaires étrangères, défense, justice, sécurité. Les lois de décentralisation renforcent son rôle dans ces deux derniers domaines.

L'Etat demeure, en outre, en charge de la définition et de la mise en oeuvre de la politique, économique et sociale de la nation. Il dispose seul du pouvoir de réglementation générale.

Cherchant à assurer la pertinence de l'action publique, c'est à dire l'adéquation entre les formes de l'action administrative et la nature des problèmes posés, la décentralisation peut ainsi permettre de promouvoir la bonne " gouvernance ", notion qui, selon la définition donnée devant votre mission d'information par M. Pierre Calame, président de la Fondation Charles Léopold Meyer, permet de couvrir à la fois l'organisation des pouvoirs publics et les rapports entre ces derniers et l'administration, ainsi que la société civile.

b) Une organisation administrative rationalisée

Cette bonne " gouvernance " doit également s'exprimer dans la nouvelle organisation administrative qui résulte des transferts de compétences de l'Etat vers les collectivités locales.

Ces transferts doivent, en effet, se traduire par la mise à disposition des collectivités locales des moyens nécessaires à leur exercice. En conséquence, les services ou parties de services de l'Etat qui exercent exclusivement des compétences désormais confiées à une collectivité locale doivent être transférés à cette dernière. Les autres services sont mis à disposition des collectivités.

En outre, les transferts de compétences doivent en principe avoir des conséquences sur l'organisation des administrations de l'Etat qui continuent à relever de ce dernier.

Il est, en effet, généralement admis qu'il n'y a pas de bonne décentralisation sans une déconcentration parallèle de l'organisation des services de l'Etat. Les élus locaux, dotés de nouvelles compétences par les lois de décentralisation, doivent pouvoir s'adresser au niveau local à un représentant de l'Etat ayant des attributions effectives lui permettant d'engager l'Etat sans en référer systématiquement à l'échelon central.

Parce qu'elle est destinée à assurer une plus grande efficacité de l'action publique, la décentralisation doit donc également permettre de renforcer l'organisation des administrations de l'Etat qui, plus déconcentrées, doivent être mieux à même de s'adapter à la diversité et aux évolutions des situations locales.

3. Une démocratie de proximité

a) Un processus de décision proche des citoyens

Enfin, la décentralisation a favorisé l'émergence d'une véritable démocratie de proximité, en rapprochant le processus de décision des citoyens.

Elle rompt ainsi avec un mouvement pluriséculaire qui avait construit pour l'essentiel la démocratie et la citoyenneté autour de l'Etat.

Devant votre mission d'information, M. Pierre Calame, président de la Fondation Charles-Léopold Meyer a fait valoir qu'en France l'idée était profondément enracinée que l'Etat était du côté de la raison, tandis que la société civile était soumise aux émotions : le regard des pouvoirs publics sur les administrés est donc teinté de paternalisme, l'Etat mettant en avant sa légitimité, soit à travers la défense de l'intérêt général, soit au nom d'impératifs de rationalité technique.

Par le nouveau processus de décision qu'elle met en place, la décentralisation crée un cadre nouveau qui substitue une démocratie de citoyens à une société d'administrés.

Les 36 000 communes de France - trop souvent présentées comme un handicap - constituent de précieux foyers de démocratie locale. Elles contribuent à maintenir des repères de proximité particulièrement nécessaires dans un monde de plus en plus ouvert sur l'extérieur. Dès lors que leur existence se conjugue avec une intercommunalité indispensable à la rationalisation des compétences, elles peuvent donc constituer un véritable atout.

Les 500 000 élus locaux jouent un rôle indispensable dans la gestion des préoccupations quotidiennes de nos concitoyens. Ils assument ainsi une véritable mission de médiateurs sociaux. En témoignent les nombreuses initiatives des maires pour répondre aux déchirures du tissu social sous l'effet de la situation économique ainsi que l'adaptation permanente des conseils généraux à la diversité des besoins en matière d'action sociale.

b) Une capacité d'adaptation et d'innovation

Cette démocratie de proximité permet également de libérer les initiatives et ainsi de mieux adapter le tissu local aux nouveaux défis qu'il doit affronter.

En consacrant son 82è congrès, qui marquait le passage à l'an 2000, au thème " Le maire et l'innovation ", l'Association des Maires de France a mis en évidence l'implication très forte des élus locaux dans une démarche qui, considérée comme indispensable dans la vie des entreprises, s'impose aux collectivités territoriales comme un moyen de sortir des sentiers battus et d'inventer des réponses à des situations nouvelles.

Cette capacité d'adaptation des collectivités locales à une réalité mouvante peut également être observée dans le domaine des nouvelles technologies de l'information.

Dans le souci de rationaliser la gestion locale mais aussi dans une perspective d'aménagement du territoire et de développement économique, certaines d'entre elles ont notamment développé leurs propres infrastructures de télécommunications. Ces infrastructures doivent notamment leur permettre de mettre des services de télécommunications - souvent à hauts débits, c'est à dire offrant plus de possibilités que le réseau téléphonique traditionnel - à la disposition des services municipaux, voire d'opérateurs de télécommunications offrant à leur tour des services aux entreprises et aux citoyens.

Votre mission d'information a déjà eu l'occasion de regretter que l'Assemblée nationale ayant refusé de suivre le Sénat, lors de l'examen de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, les incertitudes juridiques concernant ces initiatives particulièrement utiles n'aient pas été levées en dépit de l'insertion d'un nouvel article L. 1511-6 dans le code général des collectivités territoriales qui a tenté de fixer le droit en la matière11(*).

Plus généralement, comme l'avait souligné la mission sénatoriale d'information sur l'entrée dans la société de l'information, les collectivités locales sont entrées dans un " deuxième âge " de l'informatique, grâce d'importants efforts d'équipements. Ayant atteint un niveau d'équipements satisfaisant en " informatique de production ", elles sont entrées dans l'" informatique communicante ", sous l'effet notamment des développements liés à Internet12(*).

En outre, le câble constituant un vecteur privilégié d'accès au réseau mondial, les collectivités locales, dont certaines se sont impliquées directement dans le développement des réseaux câblés, peuvent jouer un rôle majeur dans la concrétisation de la société de l'information.

II. L'AFFIRMATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES COMME DES ACTEURS ÉCONOMIQUES DE PREMIER PLAN

A. LA PLACE DES COLLECTIVITÉS LOCALES DANS L'ÉCONOMIE NATIONALE

Les tentatives de mise en évidence de la place des collectivités locales dans l'économie nationale se heurtent à des difficultés d'ordre statistique13(*). Ces difficultés tiennent tout d'abord au fait que les recensements statistiques, et notamment la comptabilité nationale, ne distinguent pas toujours les collectivités locales proprement dites de l'ensemble des administrations publiques locales (APUL). Par ailleurs, si les statistiques du ministère de l'intérieur et de la direction de la comptabilité publique isolent les collectivités locales au sens strict, leur mode de comptabilisation résulte de la synthèse des comptes et non de leur consolidation, ce qui ne permet pas d'éliminer les doubles comptes (par exemple les flux entre collectivités).

En outre, la catégorie des APUL retenue par la comptabilité nationale n'appréhende pas l'ensemble du secteur public local. Sont ainsi tenus à l'écart les hôpitaux publics ou privés assurant une mission de service public, les sociétés HLM, certaines associations et, surtout, les sociétés d'économie mixte (SEM) ainsi que les entreprises privées ayant reçu délégation de service public.

Malgré ces difficultés, il est possible de dégager des tendances.

1. Une place significative

La contribution du secteur public local à l'économie nationale est généralement mise en évidence par le volume des recettes et des dépenses des administrations publiques locales (APUL) dans le produit intérieur brut (PIB).

Les administrations publiques locales (APUL) et le PIB

(en  % du PIB)

1970

SEC 79

1975

SEC 79

1982

SEC 79

1987

SEC 79

1992

SEC 79

1992

SEC 95

1995

SEC 95

1998

SEC 95

1. DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES (APU)

43,7

49,2

56,9

56,3

54

52,9

55,2

54,2

Dépenses de l'Etat

21,7

22,1

24,5

23,8

-

23,7

24,1

23,7

Dépenses des APUL

6,9

8,1

9

9,5

10

9,8

10

9,8

2. RECETTES DES APU

44,6

46,8

54,4

55

54,8

48,8

49,7

51,5

Recettes de l'Etat, dont :

22,7

20,3

22,6

21,6

-

20,4

19,9

20,6

Recettes fiscales de l'Etat

18,5

16,3

18,1

17,3

-

16,7

16,5

16,9

Recettes des APUL, dont :

6

7,2

8,2

9,4

-

9,3

9,8

10,2

Recettes fiscales perçues au profit des APUL *

3,4

4,1

4,8

5,9

6,3

5

5,5

5,8

* La comptabilité nationale regroupe sous cet intitulé le produit de la fiscalité locale et les prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales.

Données chiffrées : Rapport économique, social et financier (PLF 2000), rapport sur les comptes de la Nation de l'année 1993 (PLF 95).

Le tableau ci-dessus permet de mettre en évidence deux phénomènes :

- l'augmentation de la part des administrations publiques locales dans le produit intérieur brut au cours des trente dernières années. Cette part a augmenté fortement entre 1970 et le milieu des années 80, puis s'est plus ou moins stabilisée s'agissant des dépenses, tandis que l'augmentation de la part des recettes locales dans le PIB se poursuit à un rythme ralenti .

- un rééquilibrage en cours entre la part relative de l'Etat dans le PIB et celle des administrations publiques locales. Là encore, on constate un fort rattrapage entre 1970 et le milieu des années 70, puis une certaine stabilisation à partir du milieu des années 80. Ainsi, la part des dépenses de l'Etat dans le PIB était 3,1 fois supérieure à celle des APUL en 1970, 2,5 fois supérieure en 1987 et 2,4 fois supérieure en 1998. Pour les recettes, la part de l'Etat dans le PIB était 3,7 fois supérieure en 1970, 2,2 fois supérieure en 1987 et 2 fois supérieure en 1998.

Dans les deux cas, on constate une coïncidence entre la mise en oeuvre des transferts de compétences prévus par les lois de décentralisation et la stabilisation des parts de l'Etat et des collectivités locales dans le produit intérieur brut.

2. Un facteur de croissance pour l'économie nationale

La structure des dépenses des administrations publiques locales est très différente de celle de l'Etat. Elle se caractérise notamment par une place plus importante accordée à l'investissement ou, pour employer la terminologie de la comptabilité nationale, à la formation brute de capital fixe (FBCF).

Ainsi, en 1998, alors que la part des dépenses de l'Etat dans le PIB était 2,4 fois supérieure à celle des APUL, la FBCF de ces dernières représentait 2 % du produit intérieur brut alors que celle de l'Etat s'établissait à 0,5 %, soit un rapport de 1 à 4 en faveur du secteur local. En 1985, la part dans le PIB de la FBCF des administrations publiques locales était 5,5 fois supérieure à celle de la FBCF de l'Etat.

Depuis le début des années 90, environ les deux tiers de l'investissement public sont réalisés par les administrations publiques locales. En 1997, les dépenses d'investissement représentaient 34,5 % des dépenses totales des collectivités locales (communes, départements, régions) tandis que les dépenses en capital correspondaient à 10,6 % des dépenses inscrites au budget général de l'Etat.

La formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques

(en millions de francs)



Données chiffrées : rapport sur les comptes de la Nation de l'année 1998.

L'impact des variations de l'investissement local sur le produit intérieur brut, donc sur l'évolution de la richesse nationale, a été analysé par Jacques Méraud dans une étude portant sur l'évolution des comptes des administrations publiques locales entre 1959 et 1994 et dont la conclusion est la suivante : " Dans le cas des administrations locales, ce sont les variations de l'investissement qui influent le plus sur la croissance nationale, et cela dans un sens positif : " plus l'investissement public local augmente, plus le PIB est stimulé ". On observe un effet stimulant analogue de l'investissement des administrations locales sur la productivité et l'emploi du secteur privé. Il y a là une manifestation significative de ce qu'on appelle la croissance endogène. ".

Ce résultat est d'autant plus significatif qu'il est constaté sur l'ensemble de la période étudiée alors que les autres corrélations mises en évidence par M. Méraud (" moins le PIB progresse, plus les frais financiers augmentent " et " plus le PIB progresse, plus les transferts sociaux s'accroissent ") tendent à s'affaiblir après 1980. Par ailleurs, aucune corrélation entre l'évolution du PIB et celle de l'investissement de l'Etat n'a été mise en évidence.

B. L'EFFICACITÉ DE LA GESTION DECENTRALISÉE

1. L'assainissement financier

La situation financière des collectivités locales14(*) n'est pas uniforme. De fortes disparités sont constatées au sein de chaque catégorie de collectivités, entre les différentes strates de population et même au sein de chaque strate. Par conséquent, de même que les excès constatés ça et là dans les années 80 n'ont jamais été représentatifs de la situation financière des collectivités locales, il convient en préambule de rappeler que le redressement spectaculaire constaté depuis le milieu des années 90 ne concerne malheureusement pas tous les exécutifs locaux.

Malgré cette réserve, il est aujourd'hui avéré que, dix-huit ans après les lois de décentralisation, les gestionnaires locaux, élus et fonctionnaires territoriaux, ont acquis une expertise en matière financière qui produit des résultats auxquels l'Etat serait bien en peine d'aboutir.

Cette expertise se manifeste par le caractère de plus en plus sophistiqué de la gestion financière des collectivités, notamment en matière de gestion de trésorerie. A ce sujet, il est frappant de constater que la revendication de la possibilité pour les collectivités d'émettre des billets de trésorerie à court terme rencontre un écho grandissant. Dans le même ordre d'idée, on constate que les collectivités hésitent de moins en moins à affronter l'épreuve de la notation par des agences telles que Moody's ou Standard and Poor's, étape obligatoire pour les collectivités qui veulent pouvoir accéder aux financements obligataires et aux marchés financiers.

Mais avant tout, l'expertise des collectivités locales se manifeste par leurs performances en matière budgétaire. Les collectivités ont mené depuis le milieu des années 90 une véritable stratégie d'assainissement financier, orientée autour de deux axes :

la maîtrise des dépenses de fonctionnement

Les dépenses totales des collectivités locales ont progressé beaucoup moins vite entre 1993 et 1999 (+ 20,5 %) qu'au cours de la période 1988-1993 (+ 34,8 %)15(*). Cette réduction est due en partie à la forte diminution des dépenses d'investissement, mais également à une modération des dépenses de fonctionnement (+ 23,2 % contre + 36,9 %).

Evolution des dépenses des collectivités locales

(en %)

1993/1988

1999/1993

1. Dépenses totales

+ 34,8

+ 20,5

2. Dépenses de fonctionnement

+ 36,9

+ 23,2

Intérêts

+ 34,4

- 31,3

Dépenses de fonctionnement hors intérêt, dont :

+ 37,1

+ 29,5

Frais de personnel

+ 37,8

+ 34,3

Transferts

+ 31,9

+ 32,2

Autres (dont achats de biens et services)

+ 41

+ 22,6

3. Dépenses d'investissement, dont :

+ 31,6

+ 16,1

Remboursement de dette

+ 24,8

+ 81,7

Equipement brut

+ 23,7

+ 5,9

Données chiffrées : Guide statistique de la fiscalité locale 1999, DGCL. Les données relatives aux exercices 1998 et 1999 sont des estimations.

Le ralentissement de la progression des dépenses de fonctionnement des collectivités locales coïncide avec l'amélioration du contexte macroéconomique et la baisse des taux d'intérêt, qui ont permis de réduire spectaculairement les frais financiers des collectivités locales. Ainsi, alors que les intérêts de la dette avaient augmentés de 34 % entre 1988 et 1993, ils ont enregistré une diminution de 31 % entre 1993 et 1999.

L'évolution de la conjoncture économique ne suffit cependant pas à expliquer le ralentissement de l'évolution des dépenses de fonctionnement, ni même la baisse de la charge d'intérêt. A ce sujet, il convient de souligner que les collectivités locales ont su s'adapter au mieux au retournement de conjoncture en pratiquant une politique de gestion active de leur dette. Anticipant le mouvement durable de baisse des taux, " l'ensemble des collectivités locales s'est alors engagé, avec les grands établissements prêteurs, dans un processus de renégociation de dette, afin de bénéficier, même au prix de pénalités, de la baisse générale des taux d'intérêt. "16(*) La réduction des charges d'intérêt aurait donc vraisemblablement été d'une ampleur moindre si les collectivités étaient restées passives.

Les autres dépenses de fonctionnement n'ont pas enregistré de baisse depuis le milieu des années 90. Néanmoins, leur rythme de progression a ralenti ( + 29,5 % au cours de la période 1993-1999 contre 37,1 % entre 1988 et 1993), à tel point que l'épargne de gestion des collectivités locales (la différence entre les recettes et les dépenses de fonctionnement) augmente à un rythme très élevé depuis 1996 (12 % en 1996, 9,6 % en 1997, 8,3 % en 1998).

L'évolution de la structure des dépenses de fonctionnement montre que les collectivités auraient pu aller plus loin dans la maîtrise des dépenses de fonctionnement si elles avaient été entièrement maîtresses de l'évolution de leurs dépenses. Le rythme de progression des dépenses que l'on peut qualifier de " contraintes ", les frais de personnel et les transferts (qui regroupent les transferts sociaux, mais également les contingents d'aide sociale ou d'incendie et de secours ou encore les versements à des structures intercommunales), ne s'est significativement pas ralenti entre 1993 et 1999. En revanche, les autres dépenses de fonctionnement, et notamment les achats de biens et services, ont évolué entre 1993 et 1999 près de deux fois moins vite qu'au cours de la période précédente (+ 22,6 % contre + 41 %).

Il semble donc que les collectivités locales aient compensé l'augmentation mécanique de certaines de leurs dépenses de fonctionnement par des économies sur les autres postes de dépense, notamment l'équipement des services. Cette tendance est accentuée depuis les accords salariaux de 1998, qui entraînent à la fois une augmentation en volume des dépenses de personnel et un accroissement de la part de ces dépenses dans les dépenses de fonctionnement. Il y a donc éviction de certaines dépenses par les dépenses de personnel.

Données chiffrées : Les collectivités locales en chiffres, DGCL, 1999. Les données relatives aux années 1998 et 1999 proviennent des budgets primitifs.

S'agissant des dépenses de personnel, leur forte progression ne s'explique pas par l'évolution des effectifs mais par l'évolution des rémunérations des agents, qui est déterminée par l'Etat et s'impose aux collectivités locales. Malgré l'absence de chiffrage précis en ce domaine, le Crédit local de France a indiqué à la mission qu'il estimait que les recrutements expliquaient environ un cinquième de l'augmentation des dépenses de personnel, les quatre autres cinquièmes étant attribués à l'évolution des rémunérations.

En tout état de cause, votre rapporteur constate que les frais de personnel représentaient 22 % des dépenses inscrites dans les budgets primitifs des collectivités locales pour 1999, mais 40 % des crédits du budget général de l'Etat en 1999.

Le désendettement au détriment des dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement ont augmenté deux fois moins vite entre 1993 et 1999 (+ 16 %) qu'au cours de la période 1988-1993 (+ 31,6%). Elles ont même enregistré une diminution de 6 % en 1995. Les dépenses d'équipement brut, c'est-à-dire les dépenses d'investissement hors remboursement de la dette, ont pour leur part diminué en 1994, 1995 et 1996. Elles n'ont retrouvé leur niveau de 1993, soit plus de 140 millions de francs, qu'en 1999.

Données chiffrées : Les collectivités locales en chiffres, DGCL, 1999. Les données relatives aux années 1998 et 1999 proviennent des budgets primitifs

La réduction de l'effort d'équipement des collectivités locales à partir de 1994 a partiellement été compensée par le développement des investissements des structures intercommunales. Toutefois, il apparaît nettement que, à une époque où la conjoncture économique était particulièrement détériorée, donc peu propice à l'investissement, les collectivités locales ont fait le choix de suspendre leur effort et de se consacrer à l'assainissement de leur situation financière.

Le graphique ci-dessous confirme cette impression. A partir de 1991, la part de l'équipement brut dans les dépenses d'investissement des collectivités locales diminue, au profit des remboursements de dette.

Données chiffrées : Les collectivités locales en chiffres 1999, DGCL. Les données relatives aux exercices 1998 et 1999 proviennent des budgets primitifs.

L'accélération des remboursements de dette a porté ses fruits et, depuis 1997, les remboursements sont supérieurs aux emprunts nouveaux. La dette des collectivités locales est ainsi passée de 556 milliards de francs en 1997 à 549 milliards de francs en 1998. Les estimations pour 1999 prévoyaient une poursuite du désendettement en 1999, à 539 milliards de francs.

La dette de l'ensemble des administrations publiques locales (APUL) s'est, quant à elle, stabilisée dès 1996, pour s'établir à 827 milliards de francs. En points de PIB, la dette des APUL diminue depuis 1995, contrairement à la dette de l'Etat.

La dette des administrations publiques en points de PIB

(en % du PIB)

1995

1996

1997

1998

Administrations publiques

55,6

57,9

60

60,3

Etat

40,7

42,9

44,6

46,4

Organismes divers d'administration centrale

2,8

4,2

4,5

4,3

Administrations publiques locales

9,5

9,3

8,9

8,6

Organismes de sécurité sociale

2,8

1,5

2

1

Source : Projet de loi de finances pour 2000, rapport économique, social et financier.

Au total, force est de constater que, malgré quelques exemples médiatisés de " faillites " de collectivités locales, le processus de décentralisation n'a pas conduit à un " surdendettement " des collectivités locales, au contraire. Le rapport sur les comptes de la nation de l'année 1998, annexé au projet de loi de finances pour 2000, indique en effet que, " entre 1980 et 1998, l'Etat a contribué pour plus de 80 % à la progression du ratio d'endettement public en termes de points de PIB ". Il constate en revanche que " les administrations locales gardent un endettement relativement stable en part de PIB, ce qui réduit leur poids dans l'endettement public de 26 % à 12 % ".

Part relative des différents sous-secteurs dans l'endettement des administrations publiques

(en  %)

1980

1998

Etat

59,3

73,9

Collectivités locales

26

12,1

Administrations de sécurité sociale et organismes divers d'administration centrale

14,7

14

Administrations publiques

100

100

Source : Projet de loi de finances pour 2000, rapport sur les comptes de la Nation de l'année 1998

La légère reprise de l'investissement local enregistrée depuis 1997 dans les communes et les départements ne devrait pas remettre en cause le processus de désendettement des collectivités locales. En effet, l'épargne de gestion dégagée par les collectivités locales atteint des niveaux tels qu'une grande partie des nouveaux investissements sont autofinancés.

2. La sagesse fiscale

La place croissante du secteur public local dans l'économie nationale s'est accompagnée par un développement du financement de ses dépenses par la fiscalité :

- en 1970, le montant des dépenses des APUL était 2 fois supérieur au montant de la fiscalité perçue à leur profit. Ce rapport s'établissait à 1,8 en 1982. Il était de 1,6 en 1998 ;

- entre 1988 et 1998, le montant total des recettes des collectivités locales a progressé de 56 % alors que celui des recettes fiscales a augmenté de 83 %.

Le poids croissant de la fiscalité

La comptabilité nationale retrace le poids des prélèvements obligatoires perçus au profit des administrations publiques locales en points de PIB. Le taux de prélèvements obligatoires des APUL s'élevait à 3,4 % en 1970, 4,8 % en 1982 et 5,8 % en 1998.

La part dans le PIB de la fiscalité locale en 1998 était 1,7 fois supérieure à celle de 1970. La part dans le PIB des prélèvements obligatoires perçus par la sécurité sociale en 1998 n'est que 1,5 fois supérieure à celle de 1970. Quand à l'Etat, la part de ses prélèvements obligatoires dans le PIB en 1998 est inférieure à celle de 1970.

Part des prélèvements obligatoires (PO) perçus au profit de l'Etat, des APUL et des organismes de sécurité sociale dans les PO de l'ensemble des administrations publiques

(en %)

1970

1982

1992

1998

Etat

52,4

42,2

39,1

38,3

APUL

9,6

11,2

11,7

12,9

Sécurité sociale

37,3

44,3

45,9

45,8

Données chiffrées : Projet de loi de finances pour 2000, rapport économique, social et financier.

S'agissant des collectivités locales proprement dites (communes, départements, régions), la part des recettes fiscales dans leur budget s'accroît de manière continue entre 1988 et 1998 :

Part des recettes fiscales dans les recettes des collectivités locales

(en milliards de francs)

1988

1998

Recettes totales

500,2

782,4

Recettes fiscales

226,6

415

Part des recettes fiscales dans les recettes totales

45,3 %

53 %

Données chiffrées : Les collectivités locales en chiffres 1999, DGCL. Les données de 1998 ne sont que des premières estimations tirées des budgets primitifs

Une augmentation qui s'explique par la nécessité de financer les compétences locales

L'augmentation du poids de la fiscalité locale et de la part de la fiscalité dans les ressources locales s'explique en partie par le fait que l'Etat a transféré certains impôts aux collectivités locales afin de leur permettre de financer les compétences que leur ont conféré les lois de décentralisation. Le produit de cette fiscalité dite " transférée " s'élevait à 47,3 milliards de francs en 1998, soit 11 % des recettes fiscales des collectivités locales (communes, départements, régions).

Mais surtout, l'augmentation du poids de la fiscalité locale s'explique par le fait que l'évolution des dotations de l'Etat ne permet pas aux collectivités locales de faire face au coût de leurs compétences, obligatoires ou transférées par les lois de décentralisation.

En admettant, à la lumière des éléments évoqués plus haut et notamment des efforts des collectivités locales pour maîtriser l'évolution de leurs dépenses de fonctionnement, que l'augmentation du montant des dépenses des collectivités ne résulte pas d'un laxisme budgétaire mais de la nécessité d'assumer convenablement des compétences de plus en plus coûteuses, on constate que l'évolution des dotations de l'Etat aux collectivités locales (+ 47 milliards de francs, soit + 37 %, entre 1988 et 1988) ne suit pas l'évolution des dépenses des collectivités locales (+ 275 milliards de francs, soit + 54 %, sur la même période).

La fiscalité a donc été utilisée pour résorber partiellement cet écart, sachant que les collectivités (contrairement à l'Etat17(*)) ne peuvent pas financer par l'emprunt leurs dépenses de fonctionnement. Ainsi les recettes fiscales ont augmenté de 188 milliards de francs (+ 83 %) entre 1988 et 1998.

Evolution du mode de financement des compétences locales entre dotations et fiscalité

(en milliards de francs)

1988

1998

Evol. en volume

Evol. en %

Dépenses

500,4

781,4

+ 275

+ 54

Recettes, dont :

500,2

782,4

+ 282,2

+ 56

Recettes fiscales

226,6

415

+ 188,4

+ 83

Dotations

127,7

174,7

+ 47

+ 37

Autres recettes

145,9

192,7

46,8

+ 32

Données chiffrées : Les collectivités locales en chiffres 1999, DGCL. Les données de 1998 sont des estimations.

La volonté d'alléger la pression fiscale

Les recettes fiscales des collectivités locales se partagent entre le produit d'impôts indirects (droits de mutation, vignette, taxe sur l'électricité, taxe sur les cartes grises, etc.) et d'impôts directs, les " quatre vieilles " (ou encore " quatre taxes ") auxquelles s'ajoutent la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et le versement transport. En 1998, les " quatre taxes " représentaient près des trois quarts des recettes fiscales perçues par les collectivités locales et les structures intercommunales à fiscalité propre (322 milliards de francs pour un total de 437 milliards).

Depuis 1996, les collectivités locales ont entamé un mouvement de ralentissement de l'évolution des taux des impôts directs locaux. Alors que les taux avaient augmenté de 3,5 % entre 1995 et 1996, leur progression a été ramenée à 0,9 % en 1997, 0,6 % en 1998 et 0,5 % en 1999. Le mouvement concerne l'ensemble des taxes. Ainsi, l'augmentation des taux de taxe d'habitation est passée de 4,2 % en 1996 à 0,4 % en 1999 tandis que celle des taux de taxe professionnelle est passée de 3,3 % en 1996 à 0,5 % en 1999.

Le ralentissement de la progression des impôts locaux témoigne d'une véritable volonté d'alléger la pression sur les contribuables locaux, et s'accompagne d'un mouvement de ralentissement de l'évolution des produits votés. Pour les quatre taxes, l'augmentation du produit voté est passée de 4,6 % en 1996 à 0,6 % en 1999.

Par ailleurs, il convient de signaler que, contrairement aux idées reçues, le développement de l'intercommunalité, n'a pas, au niveau national, entraîné d'augmentation de la pression fiscale locale. On constate en effet que l'augmentation de la part des impôts perçus par les structures intercommunales à fiscalité propre s'est accompagnée d'une réduction de la part du produit des quatre taxes bénéficiant aux communes. La part des communes et de leurs groupements dans les impôts directs locaux a même légèrement diminué entre 1988 et 1998. On a donc assisté à une substitution des groupements aux communes, sans effet sur le contribuable local18(*).

Répartition du produit de la fiscalité directe locale (hors compensations) entre ses différents bénéficiaires

(en %)

1988

1998

Etat

6,5

7,0

Taxes annexes

8,1

8,0

Régions et TSE

4,3

6,7

Départements

23,8

23,3

Communes et EPCI, dont :

Communes

EPCI

57,8

53,0

4,3

54,9

46,9

8,0

Total

100,0

100,0

Source : Annuaire statistique de la direction générale des impôts, 1998.

S'agissant de l'ensemble des administrations publiques locales, le rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1999 indique que la part dans le PIB des prélèvements obligatoires des APUL a enregistré une baisse en 1999, pour s'établir à 5,5 points de PIB, après trois années de stabilisation à 5,7 % . Les prélèvements obligatoires perçus par l'Etat ont connu une augmentation en 1999, pour s'établir à 17,8% du PIB, contre 17,2 % en 1998.

3. Un excédent budgétaire

Les bonnes performances des collectivités locales (maîtrise des dépenses de fonctionnement, désendettement), réalisées dans un contexte de fort accroissement des charges, ont été " récompensées " en 1996 par l'apparition d'une capacité de financement des administrations publiques locales.

Cet excédent budgétaire, sans lequel la France n'aurait pas satisfait aux critères de convergence requis par le Traité de Maastricht pour participer à la monnaie unique, s'est confirmé malgré le redémarrage de l'investissement local à partir de 1997.

En 1999, le rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 1999 relève que l'excédent des collectivités locales a enregistré une augmentation en volume, pour s'établir à 34,6 milliards de francs contre 27,2 milliards en 1998.

Au cours de son audition par la mission le 8 mars 2000, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a considéré que les collectivités locales constituaient un exemple pour l'Etat qui, pour sa part, " en est encore à réduire le déficit ".

Capacité ou besoin de financement des administrations publiques

(en milliards de francs et en % du PIB)

1995

1996

1997

1998

Etat

- 328,3

- 4,1

- 296

- 3,7

- 287,4

- 3,5

- 259,2

- 3

Organismes divers d'administration centrale

- 40,5

- 0,5

+ 2

+ 0

+ 58,3

+ 0,7

+ 8,7

+ 0,1

Administrations publiques locales

- 13,8

- 0,2

+ 4,8

+ 0,1

+ 22,7

+ 0,3

+ 28

+ 0,3

Administrations de sécurité sociale

- 52,4

- 0,7

- 40,7

- 0,5

- 40,6

- 0,5

- 9,7

- 0,1

Total administrations publiques (SEC 95)

- 434,9

- 5,5

- 330,1

- 4,2

- 247,1

-3

- 232,2

- 2,7

Source : Les finances des collectivités locales en 1999, Observatoire des finances locales, 1999. Rapport économique et financier (PLF 2000).

C. LE DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE FINANCIER

Les lois de décentralisation ont étendu le champ des compétences locales en transférant aux collectivités certaines compétences antérieurement exercées par l'Etat, mais elles ont également supprimé la tutelle de l'Etat sur les actes des collectivités territoriales, et notamment la tutelle financière.

Le contrôle financier des collectivités locales a du s'adapter à cette nouvelle donne de façon à respecter l'approfondissement des libertés locales ans pour autant perdre de son efficacité. Il comporte désormais deux volets :

- un contrôle de légalité exercé par le préfet en application de l'article 72 de la Constitution qui prévoit que " dans les départements et les territoires, le délégué du gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ". La suppression de la tutelle a considérablement affaibli la portée de ce contrôle, qui doit désormais n'être considéré que comme un filtre, le véritable contrôle étant exercé a posteriori par les juridictions financières ;

- un contrôle par une nouvelle catégorie de juridictions créées par la loi du 2 mars 1982, les chambres régionales des comptes. Leurs missions sont triples : le jugement des comptes, le contrôle des actes budgétaire et l'examen de la gestion des collectivités et des établissement publics locaux.

La création des chambres régionales s'inscrit pleinement dans la logique de la décentralisation. L'intervention de magistrats professionnels permet de créer les conditions d'un contrôle plus rigoureux et approfondi qu'un contrôle par les services de l'Etat, dont les moyens sont limités. En outre, l'extension des compétences des chambres à l'examen de la gestion des collectivités, comme le fait la Cour des comptes s'agissant de la gestion de l'Etat, revient à prendre acte de l'importance du secteur public local dans l'économie nationale et répond à la demande citoyenne de renforcement du contrôle de l'utilisation de l'argent public.

Le rôle et les compétences des chambres régionales n'ont pas été définis très précisément par la loi de 1982 et, depuis, dix modifications législatives sont venues préciser le régime juridique des juridictions financières locales. L'ensemble des difficultés -votre rapporteur y reviendra- n'a pas encore été résolu, comme l'a montré le rapport du groupe de travail commun constitué en 1997 au sein des commission des finances et des lois de notre Assemblée, dont le président était Jean-Paul Amoudry et le rapporteur Jacques Oudin19(*).

Ce rapport a débouché sur le dépôt d'une proposition de loi20(*), discutée et adoptée par notre Assemblée le 11 mai 2000. Les préoccupations et les propositions formulées à cette occasion rejoignent celles de la mission.

III. DE NOUVEAUX DÉFIS POUR L'ACTION PUBLIQUE

A. DE PROFONDES MUTATIONS DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE

Les bouleversements de la société et de l'économie appellent de nouvelles réponses de la part des politiques publiques

1. L'évolution démographique

a) Le vieillissement de la population française

Si, contrairement à la situation observée ailleurs en Europe, la population française continue d'augmenter, la tendance de notre pays au vieillissement est inéluctable.

Une population en augmentation de deux millions depuis 1990

Au 8 mars 1999, d'après le dernier recensement de l'INSEE, la population française s'établit à 60.082.000 habitants, dont 58.416.500 en métropole et 1.665.500 dans les quatre départements d'outre mer. Notre pays compte, depuis le recensement de 1990, deux millions d'habitants de plus.

La France métropolitaine représente ainsi environ 1 % de la population mondiale et 16 % de celle de l'Union européenne.

Le nombre des naissances est estimé21(*), pour 1999, à 744.100, chiffre en hausse -malgré la baisse depuis trois ans du nombre de femmes d'âge fécond- sous l'effet d'une augmentation, continue depuis 1995, de l'indicateur conjoncturel de fécondité22(*), situé à 1,77 enfant par femme en 1999, contre 1,45 en moyenne pour l'Union européenne. Parallèlement, l'âge moyen de la première maternité (29,3 ans en 1998) continue de reculer.

Le nombre de décès est estimé en 1999 à 541.600, ce qui amène l'excédent naturel total de notre pays, pour cette année, à 202.500 personnes. La durée de vie augmente continûment, gagnant, entre 1998 et 1999, deux mois et demi : l'espérance de vie23(*) est située à 74,9 années pour les hommes et 82,3 années pour les femmes.

Le solde migratoire pour 1999 est, quant à lui, estimé par l'INSEE à 50.000 personnes, soit une augmentation totale de la population, si on ajoute à ce solde l'excédent naturel des naissances sur les décès, de 252.000 personnes.

Cette évolution récente, qui recèle des éléments positifs -comme l'augmentation de la fécondité- ne remet toutefois pas en cause les tendances de fond de la démographie française.

La poursuite de la déformation de la structure par âge de la population française.

Le vieillissement de la population est indéniablement la donnée majeure des décennies à venir. Si on enregistre encore en France -contrairement à l'Allemagne et à l'Italie, qui n'assurent leur croissance démographique, pour leur part, que par l'immigration- un excédent des naissances sur les décès, l'insuffisance de la natalité combinée à l'allongement de la durée de vie se traduisent par une nette augmentation de la part des personnes âgées dans la population. Dès aujourd'hui, en France, 20,3 % de la population24(*) a 60 ans ou plus et 1,2 million de personnes a 85 ans ou plus. En 20 ans, le nombre des personnes très âgées a été multiplié par 2,4. L'âge moyen de la population croît en conséquence : il est de 38,1 ans, contre 35 ans en 1975.

La structure par âge de la population française continue de se déformer, comme le montre le graphique suivant, qui fait apparaître la hausse tendancielle des classes les plus âgées :



Source : INSEE, " Données sur la situation sanitaire et sociale en France ", 1999

Champ d'analyse : France métropolitaine.

Comme l'ont mis en avant les personnes auditionnées par votre mission d'information25(*), la courbe du nombre des naissances et celle du nombre des décès devraient se croiser vers 203026(*), date au-delà de laquelle, hors prise en compte du solde migratoire, la population diminuerait. C'est vers 2010 que devraient, quant à elles, se croiser les courbes des moins de 20 ans et des plus de 60 ans, ces classes d'âge devant être, après cette échéance, plus nombreuses que les 0-19 ans. En conséquence, l'âge médian27(*) de la population française, en hausse depuis 1980, devrait se situer, en 2050, d'après les hypothèses, entre 42 et 51 ans.

En France, au cours du siècle qui s'ouvre, les plus de 60 ans seront donc plus nombreux que les moins de 20 ans. En 2050, ils pourraient représenter 34 % de la population28(*) (ils étaient 10 % en 1850), contre 21 % pour les moins de 20 ans et 45 % pour les 20 à 59 ans.

Au-delà de la question, cruciale de l'avenir du système de retraites, ce sont, plus globalement, la prise en charge de la dépendance mais aussi la nature même des services rendus à la population qui doivent être redéfinis en fonction de cette nouvelle donne démographique. Les collectivités territoriales sont concernées au premier chef par le choc démographique à venir.

Si la France est globalement touchée par le vieillissement, l'évolution démographique des territoires n'est pourtant pas uniforme.

b) Des contrastes territoriaux marqués en matière démographique

La poursuite d'une urbanisation de plus en plus localisée

En métropole, en retenant les classifications de l'INSEE29(*), les populations " urbaines " et " rurales "30(*) s'établissent respectivement, d'après le dernier recensement, à 43 et 15,4 millions de personnes. Ce recensement a confirmé les tendances observées depuis vingt ans : la croissance démographique des communes " rurales " (+ 0,51 % par an) est plus forte que celles des communes urbaines (+ 0,29 % par an). Pour autant, à l'intérieur du monde " rural ", ce sont les communes les plus proches des pôles urbains importants, appartenant à l'espace " périurbain ", qui absorbent l'essentiel de la croissance, ainsi que quelques " couloirs de peuplement ". Le Sénat oeuvre d'ailleurs activement pour la meilleure prise en compte du fait périurbain31(*), même s'il n'est pas toujours écouté, ses propositions en la matière ayant été rejetées par le Gouvernement lors des débats d'aménagement du territoire.

Au contraire, on observe une stagnation de la population des communes rurales situées à l'écart de la zone d'influence des villes, voire une dégradation, pour les plus éloignées d'entre elles.

A l'intérieur des unités urbaines, la croissance des communes de banlieue se ralentit : 0,41 % par an, contre 0,86 % pendant la période intercensitaire précédente. En revanche, les communes de plus de 100.000 habitants, dont la population avait globalement diminué entre 1982 et 1990, retrouvent souvent le chemin de la croissance, à l'exception de Paris. Les grandes villes les plus dynamiques sont Nantes, Toulouse, Montpellier, Aix-en-Provence, Lyon, Orléans et Angers, avec des taux de croissance supérieurs à 0,7 % par an. Huit grandes " aires urbaines " totalisent à elles seules la moitié de l'augmentation de la population entre 1990 et 1999.

Si la France a donc continué à s'urbaniser, c'est inégalement, par une densification des grands pôles les plus dynamiques et de leurs périphéries. Les autres aires dynamiques se situent le long des littoraux atlantique et méditerranéen, en Alsace et dans le sillon alpin, ainsi que le long de certains fleuves.

De fortes disparités régionales

En métropole, huit régions sur vingt-deux ont vu leur population progresser, entre 1990 et 1999, plus rapidement que la moyenne nationale : le Languedoc-Roussillon (+ 0,90 % par an), suivi par l'Alsace (+ 0,70 %), Provence-Alpes-Côte d'Azur (+ 0,60 %), Rhône-Alpes, les Pays de la Loire (+ 0,57 %), Midi-Pyrénées (0,53 %) et enfin la Bretagne et l'Aquitaine (+ 0,42 %). A l'opposé, la population a stagné ou diminué dans cinq régions : le Limousin, l'Auvergne, la Champagne-Ardenne, la Bourgogne et la Lorraine. La région la plus peuplée reste l'Île-de-France (10,9 millions d'habitants) devant Rhône-Alpes (5,6 millions), Provence-Alpes-Côte d'Azur (4,5 millions) et Nord-Pas-de-Calais (4 millions) ; les régions les moins peuplées sont la Corse (moins de 300.000 habitants) et le Limousin (environ 710.000 habitants).

Avec l'Alsace, les régions de l'ouest (Bretagne, Pays de la Loire et Poitou-Charentes), sont les seules où la croissance de la population s'est accélérée entre les périodes intercensitaires (1982-1990 et 1990-1999), la hausse des entrées par rapport aux sorties compensant un excédent naturel en diminution.

Entre 1990 et 1999, les régions du sud et du sud-est (Provence-Alpes-Côte d'Azur, Languedoc-Roussillon et Rhône-Alpes) ont enregistré les plus fortes croissances (+ 699.000 personnes), Provence-Alpes-Côte d'Azur et Languedoc-Roussillon se caractérisant par un solde naturel globalement stable et par un solde des entrées-sorties encore très élevé, bien qu'en retrait.

Midi-Pyrénées et Aquitaine sont parmi les régions ayant attiré le plus de monde (+ 210.000 à elles deux) mais l'accroissement naturel y reste faible. Dans ces régions, des disparités importantes existent entre les départements littoraux et les grandes métropoles (comme Toulouse) et les autres départements, où la diminution de population est quasiment générale.

L'Île-de-France a eu, entre 1990 et 1999, une croissance inférieure à la moyenne nationale et en forte diminution par rapport à la période précédente. La proportion de jeunes y étant importante, elle a le plus fort taux de natalité régional. Son solde naturel très élevé ne compense pourtant pas la dégradation du solde des entrées-sorties de la population (- 518.000 personnes entre 1990 et 1999).

Les régions situées dans un croissant nord, de la Basse-Normandie jusqu'à la Lorraine, ont connu une croissance démographique ralentie. La fécondité y est traditionnellement élevée, mais le solde naturel a diminué, suite aux départ des jeunes adultes, entraînant le vieillissement de la population.

L'Auvergne et le Limousin ont perdu 27.000 habitants, soit autant qu'entre 1982 et 1990, avec un solde naturel qui se dégrade (- 40.000) mais un solde des entrées-sorties qui s'améliore.

La situation particulière des départements d'outre-mer

Avec 1.665.000 habitants, les DOM représentent, en 1999, 2,8 % de la population totale. Entre les deux derniers recensements, leur population a augmenté de 206.400 habitants, rythme de croissance (+ 1,5 % par an) quatre fois supérieur à celui de la métropole (+ 0,37 % par an). Cette croissance tient essentiellement -pour 90 %- à un fort excédent naturel entre 1990 et 1999. Cet accroissement n'est cependant pas uniforme : depuis 1990, le taux de croissance démographique annuel de la Guyane est de 3,6 %, celui de la Réunion -qui reste, avec 705.100 habitants, le plus peuplé des DOM- d'1,9 % et celui de chacune des Antilles inférieur à 1 %. Un fort accroissement démographique est constaté en périphérie des villes.

La mutation de la démographie française -qui suit celle des principaux pays industralisés- cache donc en réalité des disparités territoriales fortes.

Si la société se transforme, tel est également le cas de l'économie, désormais mondialisée.

2. La mondialisation de l'économie française

Fort développement du commerce international, baisse du coût du transport, levée des barrières douanières : la récente et rapide globalisation des échanges a durablement et structurellement marqué l'économie française. Deux indicateurs simples -le commerce extérieur et les investissements directs de et vers l'étranger- permettent à eux seuls de prendre la mesure de l'ouverture de l'économie française, désormais totalement intégrée en premier lieu à l'Europe et, en second lieu, au reste du monde.

Des échanges avec l'extérieur qui représentent désormais un quart de l'activité de notre pays.

Alors que le produit intérieur brut français s'est élevé, en 1999, à 8.469 milliards de francs32(*), les exportations françaises ont représenté la même année 2.166 milliards de francs et les importations 1.985 milliards de francs, soit une proportion de respectivement 25,6 % et 23,4 % du PIB.

En 1999, l'excédent commercial de la France, positif depuis 1992, a atteint 124 milliards de francs33(*) et a contribué à placer notre pays dans les tous premiers mondiaux en matière, notamment, d'agro-alimentaire, d'automobile, d'aéronautique et d'équipement professionnel.

Si l'Union européenne représente à elle seule les deux tiers des exportations et des importations françaises, -alors qu'en 1958 cette proportion était d'à peine 30 %34(*)- les échanges extra-communautaires de la France, représentent néanmoins quelque 6,6 % du PIB en 1995 (contre une moyenne européenne de 8,6 %). L'Europe est, devant les Etats-Unis et devant le Japon, la zone économique la plus ouverte et la plus tournée vers l'extérieur.

Des investissements transfrontaliers qui se multiplient

Au-delà des seuls échanges commerciaux, l'ouverture de l'économie française se manifeste par l'accroissement des investissements directs étrangers en provenance et à destination de notre pays. Ces investissements transnationaux sont en effet devenus l'un des vecteurs les plus dynamiques de la mondialisation : leur flux, largement lié à l'accroissement des fusions et acquisitions transfrontalières, a doublé entre 1996 et 1998, pour passer de 359 à 644 milliards de dollars35(*).

D'après la Banque de France, les flux d'investissements directs étrangers dans notre pays auraient représenté 165,3 milliards de francs en 1998, 239,7 milliards de francs étant, la même année, directement investis à l'étranger par des entreprises françaises.

En quelques années, notre économie a donc profondément changé de nature. Et sans doute cette évolution n'est-elle pas terminée, l'avènement des technologies de l'information amplifiant la mondialisation de l'activité et projetant même, d'après certains économistes, les pays industrialisés dans l'ère d'une " Nouvelle économie ", fondée sur le savoir et ignorante des frontières nationales.

3. Le risque de fracture civique et sociale

L'ensemble des mutations précédemment décrites contribuent à accentuer la " fracture territoriale " entre les différents espaces français. Ces différenciations entre territoires tendent donc plus à se marquer qu'à s'estomper. De surcroît, les évolutions entraînées par l'inégal peuplement des espaces français, et leur intégration différenciée dans la globalisation économique, accentuent les risques de rupture dans l'acceptation de la norme républicaine, mais également dans l'égal accès des citoyens à l'emploi, à la culture et aux nouvelles technologies.

a) Les incivilités et la fracture sociale

Si les statistiques policières font remonter au milieu des années 1960 l'émergence de la petite délinquance, qui reste alors pour l'essentiel concentrée sur les dégradations des biens, les violences contre les personnes croissent fortement depuis 1994. C'est cet ensemble de faits, d'une gravité très inégale, qu'on a englobé sous le terme générique d'" incivilités ", car ils constituent tous une agression, symbolique ou réelle, contre les normes inhérentes à la vie en commun.

Ce phénomène multiforme affecte prioritairement des zones qui se dérobent, ou sont inadaptées, à l'organisation territoriale française : quartiers péri-urbains, grands ensembles immobiliers qui constituent des enclaves spécifiques, et plus rarement, quartiers centraux délaissés par leurs habitants du fait de leur vétusté.

Certes, la reprise de l'activité économique constatée depuis 1998 peut contribuer à intégrer dans le monde du travail, et donc socialiser, les jeunes adultes qui constituent l'essentiel des auteurs de ces incivilités.

Mais, faute de formation suffisante et, peut-être, d'une volonté de se conformer à des modes de vie parfois discrédités, la reprise économique ne pourra éliminer le chômage dit " structurel ", communément évalué aux environs de 8 % de la population active.

Les territoires qui concentrent les difficultés en matière d'emploi, de sécurité, d'urbanisme et de transports risquent donc, en dépit des -trop- nombreux dispositifs mis en oeuvre à leur intention (contrats de ville, contrats locaux de sécurité...), de demeurer à l'écart de l'amélioration économique générale, et leurs habitants d'être, de ce fait, encore plus marginalisés.

Les handicaps étant souvent cumulatifs, les quartiers " difficiles " concentrent souvent des familles monoparentales, ou au sein desquelles l'autorité paternelle n'est plus guère ni assurée ni respectée.

Les enfants issus de ces familles compensent parfois le lien distendu qui ne les unit plus guère à leurs parents par la constitution de bandes, qui englobent, ou parfois opposent, les fratries (l'âge étant alors le facteur dominant de constitution du groupe), et constituent le creuset de la délinquance. La diversité sociale, qui constitue un facteur d'intégration, régresse rapidement dans ces quartiers qui finissent par ne regrouper qu'une population " homogène " par l'exclusion sociale, économique et culturelle qui la frappe.

b) La fracture civique

Cette mise à l'écart ne peut qu'accentuer le scepticisme croissant constaté parmi la population française à l'égard de l'ensemble des " corps intermédiaires " chargés d'exprimer ses attentes envers les différents acteurs de la vie publique, et de transmettre et expliquer les réponses qui leur sont apportées par les institutions.

Cette indéniable " fracture civique ", dont les causes sont multiples -montée de l'individualisme, crise de la représentation politique, syndicale ou associative, penchant vers l'appartenance communautaire au détriment du lien républicain- peut conduire à une forme de nihilisme social qui, sous couvert de stigmatisation des institutions en place réputées incapables de répondre aux attentes des individus en difficulté, les éloigne encore plus des lois républicaines.

Différentes initiatives ont été prises pour enrayer ce phénomène, dont la loi du 10 novembre 1997 relative à l'inscription d'office des personnes âgées de dix-huit ans sur les listes électorales. Plusieurs associations se sont également mobilisées pour sensibiliser les jeunes citoyens à l'exercice de leur capacité électorale.

De même, certaines municipalités ont-elles créé des conseils municipaux associés, constitués soit d'enfants, soit d'habitants ne possédant pas la nationalité française, pour les associer à la vie de la cité, et aux décisions qu'elle requiert.

Toutes ces entreprises vont dans le bon sens, et visent à combattre la désaffection envers les institutions représentatives que l'on peut tenter d'évaluer par le taux d'abstention aux diverses élections, sans que ce critère puisse rendre compte, à lui seul, de ce phénomène36(*). Il reste que le risque profond d'une fracture civique, séparant les citoyens qui se reconnaissent globalement dans les valeurs essentielles de la République, et ceux qui les nient, soit de façon implicite, soit en dénigrant plus ou moins violemment les institutions qui les incarnent (école, mairie, forces de l'ordre ou de secours, comme les pompiers) ne doit pas être ignoré, pas plus que la difficulté des solutions à définir pour y remédier.

c) Les risques d'inégalités que peuvent engendrer les nouvelles technologies de la communication

A ces différentes inégalités qui pèsent sur la population française suivant ses lieux d'implantation s'en ajoute actuellement une nouvelle : l'inégalité " numérique ", c'est-à-dire l'accès inégal aux nouvelles technologies de l'information qui prennent une place croissante dans la vie quotidienne. L'accès au " réseau des réseaux " que constitue l'internet est, en effet, globalement réservé dans les faits à une élite urbaine, jeune et financièrement privilégiée.

Des efforts importants ont, certes, été accomplis durant ces dix dernières années pour équiper les établissements scolaires -collèges et lycées, et parfois même écoles primaires- en ordinateurs, et pour familiariser les élèves à leur utilisation. Mais la maîtrise de ce nouvel outil de recherche et de communication passe également par sa présence au domicile familial, ce que ne peuvent se permettre que les foyers les plus favorisés.

De plus, cette fracture numérique risque de s'aggraver avec le passage, prévu dans les deux ou trois années à venir, à l'internet à " haut débit ", dont la technique facilitera la transmission rapide, non plus seulement de l'écrit, mais des images, et qui devrait ainsi prendre une part déterminante dans les activités de communication et de gestion des entreprises. Or les technologies utilisées ne garantissent pas un égal accès de l'ensemble du pays à ces nouvelles procédures, les zones urbaines étant plus faciles à desservir.

B. UNE ADAPTATION NÉCESSAIRE DE L'ACTION PUBLIQUE

1. La nécessité croissante d'une gestion de proximité

a) Une cohésion sociale renforcée

Les évolutions démographiques et socio-économiques décrites ci-dessus constituent de réelles menaces pour la cohésion sociale.

Elles sont donc autant de défis pour l'action publique qui devra définir les modes de gestion les mieux adaptés pour éviter les déchirures du tissu social.

Votre mission d'information a la conviction que la gestion de proximité apparaît la plus efficace pour faire face à ces différents défis.

Ce constat est particulièrement avéré dans le domaine de l'action sociale dont la gestion décentralisée a renforcé les performances. Elle a, en effet, notamment permis d'accélérer la programmation des équipements nouveaux en particulier pour les personnes âgées et les personnes handicapées. Elle a également mieux répondu à l'exigence accrue des citoyens quant à la capacité de réaction des services publics aux différents problèmes sociaux. Elle a enfin contribué à mieux responsabiliser l'ensemble des acteurs de la filière sociale.

Sur le plan fonctionnel, les départements ont su engager progressivement depuis 1990 la restructuration de leur action sociale, en partant d'une approche globale et territorialisée. Ils ont ainsi privilégié une logique de projet, conçue autour d'un concept de " mission ", sur la logique de services. Cette démarche a tendu à faire coïncider l'intervention des services départementaux avec les territoires de vie, afin que la réponse sociale soit mieux adaptée à l'environnement réel des personnes. Elle s'accompagne d'expérimentations de formules diverses, notamment pour l'accueil du public, le traitement des demandes ou l'accompagnement social.

Or cette même approche devra prévaloir dans les prochaines années pour prendre en charge les différentes évolutions socio-économiques.

Le vieillissement de la population et le financement des situations de dépendance, qui auront un impact majeur sur les dépenses d'action sociale, justifieront une adaptation de l'action publique à l'environnement réel des personnes âgées et à la diversité des besoins suscitées par les situations de dépendance, par exemple le cas des personnes handicapées vieillissantes qui impliquera l'établissement de " passerelles " entre les travailleurs sociaux qui s'occupent des personnes handicapées et ceux qui ont en charge les personnes âgées afin de trouver une réponse adaptée à ce nouveau besoin.

Même si elle doit faire toute sa place à l'expression de la solidarité nationale et au rôle des acteurs socio-économiques, l'approche territoriale paraît la mieux adaptée. L'intervention des départements a ainsi permis une meilleure connaissance des besoins des personnes vieillissantes ainsi qu'un réel développement des services dont elles ont besoin. Injustement critiquée, la prestation spécifique dépendance instituée par la loi du 24 janvier 1997 - à la suite d'une initiative sénatoriale - a permis d'améliorer la perception du problème de la dépendance ainsi que la prise en charge des personnes en bénéficiant. Elle a en outre mis fin aux dérives de l'allocation compensatrice pour tierce personne.

En ce qui concerne l'aide sociale à l'enfance, la déstabilisation des familles et l'aggravation de la fracture sociale soulèvent de nouveaux problèmes qui conduisent à réfléchir sur une intervention accrue des collectivités locales. L'apparition du chômage de longue durée, la concentration des difficultés économiques sur des territoires déterminés ont fragilisé les familles et affaibli les solidarités de proximité. Parallèlement le modèle familial s'est transformé, avec notamment une multiplication des familles monoparentales. Ces phénomènes ne sont pas sans conséquence sur les dispositifs de protection de l'enfance. Or la décentralisation se traduit dans ce domaine par une meilleure évaluation des besoins et des réponses qui doivent leur être apportées.

Les évolutions démographiques et socio-économiques dessinent également de nouveaux besoins en matière d'éducation. Or comme l'a admis devant votre mission d'information M. Michel Garnier, directeur de la programmation et du développement au ministère de l'Education nationale, en matière de programmation de l'offre d'enseignement, les critères démographiques globaux sont insuffisants. Ils devraient, selon lui, s'accompagner, dans le cadre d'une contractualisation avec les établissements, d'une nécessaire adaptation aux réalités locales.

L'insertion constitue un autre enjeu qui justifiera des dispositifs plus décentralisés. L'intervention des collectivités locales dans la gestion du volet " insertion " du revenu minimum d'insertion (RMI) a ainsi été efficace. Contrairement à certaines idées reçues et ainsi que l'a rappelé devant la mission d'information M. Pierre Gauthier, Délégué interministériel au RMI, dans les domaines qui ont été transférés aux collectivités locales, les écarts entre les territoires que les politiques sociales conduites par l'Etat avaient laissé se creuser, ont eu plutôt tendance à se restreindre.

Les évolutions en matière de politique de la santé mettent également en évidence qu'une meilleure efficacité du système de soins doit être recherchée dans une approche territorialisée.

Les collectivités locales devront également jouer un rôle majeur pour éviter une dislocation du " lien civique " à laquelle pourraient conduire des évolutions marquées par la perte des repères traditionnels et par des phénomènes d'exclusion.

Enfin, cette exigence d'une cohésion sociale renforcée est particulièrement forte dans les départements d'outre-mer, dont les spécificités ont été relevées par votre rapporteur. A l'inverse des départements métropolitains, ces départements comptent, en effet, une population jeune et sont confrontés à des problèmes très sensibles en matière d'insertion sociale.

b) Les nouvelles attentes de la population

Outre une adaptation aux évolutions démographiques et socio-économiques, les politiques publiques devront répondre aux nouvelles attentes de la population.

A ce titre, la culture constitue d'ores et déjà un enjeu important. A l'heure de la mondialisation, en effet, la demande d'identification culturelle s'accroît.

Les collectivités locales n'ont pas attendu les lois de décentralisation pour s'investir dans le secteur culturel.

Dès le XIXè siècle, les grandes villes ont développé leurs équipements culturels, sans subventions étatiques. Elles ont souvent pris avant 1958 des initiatives culturelles modernes, notamment en organisant des festivals. Les départements ont pour leur part, dès les années soixante, géré un important patrimoine culturel.

Freiné par les besoins de reconstruction après la seconde guerre mondiale, l'intervention culturelle des collectivités locales s'est sensiblement renforcé par la suite. Depuis le début de la Vè République, les collectivités locales se sont impliquées de manière croissante dans ce secteur. Leur intervention a connu son plein essor dès le milieu des années soixante dix. Leur effort financier est ainsi trois fois supérieur à celui du ministère de la culture et deux fois plus importants que l'ensemble des dépenses culturelles de l'Etat.

Les élus locaux perçoivent parfaitement le rôle déterminant de la culture dans le développement local et dans le renforcement du sentiment d'appartenance à un territoire. Toute centralisation excessive ne peut au contraire que nuire à la nécessaire promotion de la diversité culturelle qui fait la richesse de notre pays.

Cette dynamique locale est également nécessaire au renforcement des réseaux culturels européens dont dépend la vitalité culturelle de l'Europe.

Les nouvelle attentes de la population portent également sur les nouvelles technologies de l'information. A l'heure de l'internet, assurer l'accès de l'ensemble de la population à ces nouveaux moyens de communication constitue un enjeu majeur pour éviter que la fracture sociale ne se double d'une " fracture numérique ". Là encore, comme en témoignent les initiatives prises par un certain nombre de collectivités locales, la gestion de proximité doit contribuer à une maillage efficace du territoire national.

L'augmentation du temps libre, qui résulte des évolutions socio-économiques, constitue un autre facteur que les politiques publiques ne peuvent ignorer. Dans ce cadre, le développement de la pratique sportive occupe une place importante. Ainsi les jeunes consacre aux activités sportives 75% de leur temps libre. Les collectivités locales contribuent d'ores et déjà de manière importante au financement du sport. Elles devront continuer à jouer un rôle majeur, notamment pour renforcer la fonction d'intégration sociale du sport et structurer la vie associative.

Les attentes de la population en matière de sécurité de proximité, déjà très sensibles, se renforceront probablement dans les prochaines années.

La première enquête de " victimisation ", qui s'est déroulé en 1999, a donné des résultats inattendus. Devant la mission d'information, M. Alain Bauer, coauteur d'un ouvrage sur les violences et l'insécurité urbaine, a indiqué que cette enquête avait mis en évidence que 16,8 millions de faits étaient subis par la population alors que la police ne recensait que 3,5 millions de crimes et délits.

Les réponses des élus locaux au questionnaire établi dans le cadre des Etats généraux organisés par le président Christian Poncelet à Bordeaux, le 17 mars dernier, ont mis en évidence que le sentiment d'insécurité augmente en fonction de la taille de la commune. Les élus locaux d'Aquitaine relient prioritairement la délinquance à la perte des repères sociaux (citée par 81 % d'entre eux). Si les atteintes aux équipements publics représentent les manifestations d'insécurité les plus graves (cités par 47 % des élus locaux), les incivilités et les effractions de biens privés arrivent en deuxième position (45 % chacune).

Un constat comparable est effectué par les élus locaux d'Alsace. 45% d'entre eux, interrogés dans le cadre des états généraux organisés à Strasbourg, le 19 mars 1999, ont déclaré être confrontés à l'insécurité dans l'exercice de leurs mandats. La perte des repères et de l'autorité (citée par 49% d'entre eux) ainsi que le délitement de la cellule familiale (cité par 38% des élus) constituent les facteurs essentiels du développement des phénomènes d'insécurité.

De plus en plus les politiques de sécurité devront être définies " sur mesure ". Le concept de police de proximité devra s'accompagner d'une dimension territoriale pertinente.

Plus généralement, l'action publique devra prendre en charge les attentes de la population en matière de prévention des risques. Le rapport d'étape de votre mission d'information " insécurité juridique et mandats locaux, deux enjeux majeurs pour la démocratie locale " a mis en évidence que les élus locaux étaient souvent en première ligne pour répondre à ces attentes quand bien même ils ne disposaient pas des moyens adaptés ou que les compétences relevaient en réalité de l'Etat par exemple pour l'élaboration des plans de prévention des risques. Ces attentes renforcées, qui conduisent à une application plus systématique du principe de précaution, se manifestent dans un contexte de pénalisation accrue des rapports sociaux et de recours au juge pénal pour trancher toute sorte de litiges. Le rapport d'étape en a souligné les conséquences sur l'action publique locale.

2. L'insertion des territoires dans l'ensemble européen

a) L'exigence d'une structuration efficace des territoires

Les travaux menés par le Sénat sur l'aménagement du territoire37(*) ont parfaitement mis en évidence que toute dérive vers une recentralisation de l'action publique ne pourrait avoir que des conséquences néfastes sur la structuration des territoires et sur la recherche indispensable de la cohésion territoriale.

L'ouverture des frontières rend indispensable une structuration forte des territoires afin de les mettre en position de capter les flux de richesses circulant dans l'ensemble communautaire. Dans cette perspective, c'est bien un aménagement multipolaire qu'il convient de promouvoir. En faisant ce choix, les politiques publiques nationales permettront une intégration efficace du territoire dans l'Union européenne.

La mise en oeuvre d'un tel objectif est néanmoins subordonnée à une claire définition des responsabilités des différents niveaux d'administration. L'Etat doit être recentré dans ses fonctions essentielles et porteur d'un projet national. Il lui revient de définir une stratégie d'ensemble, de corriger les déséquilibres financiers entre les collectivités territoriales et de mettre en place les grandes infrastructures intellectuelles et de communication. Pour le reste, il doit déléguer aux collectivités décentralisées l'essentiel des actions qu'exige sur le terrain l'aménagement du territoire, en leur transférant les moyens financiers et humains.

Ces orientations ont été concrétisées dans la loi d'orientation du 4 février 1995 qui précise que la politique d'aménagement et de développement du territoire est conduite par l'Etat " en association avec les collectivités territoriales dans le respect de leur libre administration et des principes de la décentralisation " et dans la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, dont l'article 1er a repris la même formulation.

Mais cet aménagement multipolaire suppose que tous les territoires soient également pris en compte dans les politiques d'aménagement du territoire. Le Sénat a, en conséquence, pu légitimement regretter que les nouvelles orientations retenues par la loi du 25 juin 1999 aient été marquées par la thèse selon laquelle la ville serait le lieu privilégié de la compétitivité internationale alors que les zones rurales seraient des zones de handicap à compenser et le plus souvent associées à la question des espaces naturels. Conforter les espaces périurbains, lutter contre la césure entre ville et campagne, seront donc autant de défis pour les politiques publiques dans les prochaines années.

b) La place croissante des politiques communautaires

L'insertion du territoire dans l'ensemble européen est également marquée par la place croissante des politiques communautaires qui ont des effets directs sur l'action publique nationale et locale.

Tel est évidemment le cas de la politique régionale européenne, laquelle représente désormais le deuxième poste de dépense de l'Union derrière la politique agricole commune.

Or la France ne tire pas tout le bénéfice de cette politique régionale, pour différents motifs qui tiennent notamment , votre rapporteur y reviendra, aux conditions de gestion des crédits communautaires au plan national.

En outre, les élus locaux ne sont pas toujours bien informés des " circuits " de financement communautaire. Ainsi, interrogés dans le cadre des Etats généraux organisés en Auvergne, le 12 mai dernier, 49% des élus de cette région estimaient manquer des informations nécessaires en matière de financement européen.

Cette insertion dans l'Union européenne concerne aussi les départements d'outre-mer. Après l'adoption en 1989 d'un programme qui leur était spécifiquement destiné (POSEIDOM), le traité d'Amsterdam a modifié l'article 299.2 du traité de Rome en permettant au Conseil de prendre des " mesures spécifiques " tenant compte des caractéristiques particulières des régions ultrapériphériques.

Sans qu'il soit besoin d'insister, on rappellera que c'est également l'environnement juridique et financier de l'action publique nationale qui est désormais de plus en plus influencée par les textes élaborés au niveau communautaire. Pour ne citer que quelques exemples particulièrement importants pour l'action des collectivités locales, on mentionnera le domaine de l'environnement (qualité et assainissement des eaux, gestion des déchets) et celui des marchés publics. Le rapport d'étape de votre mission d'information a aussi souligné le poids croissant des normes techniques d'origine européenne.

La fonction publique territoriale a également été concernée par le développement de la construction européenne. La loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 a, en effet, ouvert certains emplois aux ressortissants communautaires, en vertu de l'article 39 du traité de Rome relatif à la liberté de circulation des travailleurs.

La démocratie locale n'échappe pas à ces évolutions. Introduit par le traité de Maastricht, l'article 19.1 du traité de Rome garantit le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union européenne résidant dans un Etat de l'Union dont ils ne sont pas ressortissants. Les modalités d'exercice de ce droit ont été précisées dans une directive du Conseil du 19 décembre 1994. Il a par la suite été inscrit dans notre Constitution (article 88.3) et fait l'objet de la loi organique n° 98-404 du 25 mai 1998.

La mise en place de l'euro implique un certain nombre d'adaptations budgétaires et comptables. Jusqu'en 2002, les collectivités locales continueront à réaliser la plupart de leurs opérations en francs avant qu'à cette date leurs comptabilités ne basculent vers l'euro.

C. LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE

Les frontières entre Etat, même fixées de longue date, n'ont jamais fait obstacle à des solidarités informelles au sein de bassins de population qui les dépassent.

Ces liens transfrontaliers se sont formalisés après la deuxième guerre mondiale, d'abord entre les deux rives du Rhin, dont les habitants avaient particulièrement à coeur de traduire dans les faits la réconciliation entre la France et l'Allemagne à laquelle les appelaient le Général de Gaulle et le Chancelier Adenauer.

Mais ce mouvement pionnier s'est progressivement étendu aux autres régions frontalières françaises, avec l'encouragement moral et financier de l'Union européenne.

1. Le rapprochement franco-allemand d'après guerre

Amorcée avec l'instauration de jumelages entre communes (qui se développera également avec des communes anglaises dans les régions de l'Ouest de la France), le rapprochement entre les ennemis d'hier s'opère aussi entre des collectivités de plus grande envergure, comme l'entité bourguignonne, et le land de Rhénanie-Palatinat. Une coopération active associe les intérêts économiques : jumelage des chambres de commerce et d'industrie de Colmar et Fribourg, ou création de l'association " Regio Basiliensis " qui réunit des partenaires économiques d'Alsace et du pays de Bade.

En dépit de la bénédiction officielle donnée par l'Etat à ces rapprochements, il faut attendre 1983 pour que la France ratifie la convention signée à Madrid en 1980, sous l'impulsion du Conseil de l'Europe ; cette convention invite les Etats à développer ces actions qui transcendent les frontières.

Il est significatif de la réticence étatique française que la loi du 2 mars 1982 n'ait autorisé ces rapprochements qu'avec réserve, comme en témoigne le texte de l'article 65, consacré à ce sujet : " Le Conseil régional peut décider, avec l'autorisation du Gouvernement d'organiser, à des fins de concertation et dans le cadre de la coopération transfrontalière, des contacts réguliers avec des collectivités étrangères ayant une frontière commune avec la région ".

Cependant, ce texte, même restrictif, contenait deux innovations positives : il fournissait la première base légale à cette coopération transfrontalière, permettant ainsi la ratification, un an plus tard, de la convention de Madrid, et désignait la région comme collectivité qualifiée pour mener cette coopération.

2. L'affermissement des instruments juridiques et financiers

Tandis que les initiatives de coopération inter-régionale se multipliaient avec l'Italie, l'Espagne, la Grande-Bretagne et la Belgique, la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République (ATR), renforcée par la loi d'orientation du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire, fournissaient des outils juridiques diversifiés pour guider ces actions. Elles autorisent notamment la conclusion de conventions entre collectivités territoriales françaises et étrangères, la création de groupements d'intérêt public, la participation de collectivités territoriales étrangères au capital de sociétés d'économie mixte locales, l'adhésion de collectivités territoriales françaises à un organisme public de droit étranger.

Il est précisé que ces formules ne peuvent être utilisées " qu'avec des collectivités territoriales comme partenaires " (circulaire d'application de la loi " ATR "), " dans les limites des compétences [des collectivités territoriales] et dans le respect des engagements internationaux de la France " (loi " ATR ").

A cette évolution de la législation interne s'ajoutent les initiatives européennes : après la création, en 1988, des programmes d'action de coopération transfrontalière européens, le traité de Maastricht instaure un Comité des régions, consultatif, mis en place en 1994. Ses 222 membres, nommés pour quatre ans, élisent un Français comme premier président (M. Jacques Blanc, président de la région Languedoc-Roussillon)38(*).

Cette reconnaissance institutionnelle s'accompagne de la mise en oeuvre, à partir de 1990, de l'initiative INTERREG, dotée de 1 milliard d'écus pour le programme I (1990-1994), portés à 2,4 milliards d'écus pour INTERREG II (1994-1999), puis à 4,875 milliards d'euros pour le troisième programme (2000-2006). Des sommes très importantes ont ainsi été affectées, sous forme de fonds structurels, aux actions de coopération transfrontalière.

Le Conseil de l'Europe, qui a joué un rôle déterminant dans la promotion de ces actions de coopération, avant même la mise en place des institutions de la Communauté économique européenne, a créé dès 1957 une Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux. Devenue, en 1994, Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, cette instance a élaboré une Charte européenne de l'autonomie locale, ainsi qu'un programme spécifique pour les pays d'Europe centrale et orientale, et s'attache à harmoniser les politiques de décentralisation des Etats membres.

3. Une coopération active dans toutes les zones frontalières françaises et européennes

Toutes les régions frontalières françaises sont engagées dans la coopération avec leurs voisins. Ainsi :

· La région Nord-Pas-de-Calais a créé une Euro-Région, structure qui englobe Bruxelles, les Flandres, la Wallonie et le Comté du Kent.

· Le Pôle européen de développement se situe au carrefour de la Belgique, du Luxembourg et de la France (Meurthe-et-Moselle).

· Sarre-Lor-Lux constitue une structure tripartite de coopération entre le Land de Sarre, le Luxembourg et la Région Lorraine.

· La Conférence tripartite rhénane s'étend sur la région du Rhin supérieur, c'est-à-dire l'Alsace, les cantons de Bâle ville et campagne, le Bade-Wurttemberg et la Rhénanie-Palatinat.

· La communauté de travail du Jura rassemble la France-Comté et 4 cantons suisses.

· Le Conseil du Léman rassemble les départements de l'Ain et de la Haute-Savoie, et 3 cantons suisses limitrophes.

· La communauté de travail des Alpes occidentales se compose des régions Provence-Alpes-Côte d'Azur, Rhône-Alpes, Ligurie, Piémont, Val d'Aoste et des cantons de Genève, du Valais et de Vaud.

· La communauté de travail des Pyrénées regroupe 4 communautés autonomes du Nord-Est de l'Espagne, Andorre et les régions Aquitaine, Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées.

Ces actions sont soutenues par les instances politiques de l'Union européenne, et leur caractère prioritaire a été rappelé au sommet d'Edimbourg, en 1992. En plus des programmes INTERREG précédemment décrits, le Fonds de développement des économies régionales (FEDER) incite à la constitution de réseaux-pilotes favorisant l'échange d'informations entre régions d'Europe.

Ainsi s'est constitué le programme RECITE (Regions and Cities of Europe) qui est ouvert aux collectivités locales ou régionales de plus de 50.000 habitants, et soutient des projets en matière de développement économique, de technologies de l'information et d'échanges universitaires. Ce programme a permis la constitution de projets très divers, comme les réseaux villes et régions d'industrie automobile (CAR), Finattlantic, tourisme en Méditerranée, Roc-Nord, qui réunit les deux régions les plus isolées de la communauté (le Jutland danois et la Crète), Euroceram pour les pays possédant une industrie de la céramique ou encore Eurisles, destiné aux îles de la Communauté.

Cette mise en réseau des collectivités territoriales d'Europe a conduit la Commission à organiser, en 1993 " Directoria ", première rencontre des directeurs des autorités locales et régionales.

Ce foisonnement d'initiatives françaises comme européennes illustre la vigueur de ces échanges transfrontaliers, dont le contenu souligne la solidarité européenne au quotidien. Cependant, beaucoup reste à faire pour accentuer ce mouvement positif.

CHAPITRE II

LA COMPLEXITÉ DU PAYSAGE INSTITUTIONNEL
DE LA DÉCENTRALISATION

I. L'ÉTAT : UN ACTEUR ESSENTIEL QUI N'A PAS ENCORE INTÉGRÉ LA LOGIQUE DE LA DÉCENTRALISATION

A. LE RÔLE AMBIGU DE L'ÉTAT : CONTRÔLEUR ET ACTEUR DE LA VIE LOCALE

1. l'État, contrôleur de la vie locale

L'obligation du contrôle des collectivités territoriales par l'État a valeur constitutionnelle. Les prérogatives de l'État figurent en effet au dernier alinéa de l'article 72 de la Constitution, selon lequel " le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ".

Le contrôle exercé par le représentant de l'État, s'il contribue à assurer la prééminence des intérêts nationaux sur les intérêts locaux et de faire prévaloir l'unité de l'ordre juridique français, doit être concilié avec le principe de libre administration des collectivités territoriales, qui a lui aussi valeur constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel a donc été amené à préciser par sa jurisprudence39(*) les limites à ne pas franchir par le législateur en matière de contrôle des collectivités.

a) Les principes : la substitution du contrôle a posteriori à la tutelle

Le contrôle de légalité constituait un des volets les plus importants de la loi du 2 mars 198240(*) et la contrepartie de l'autonomie des collectivités territoriales : la loi transformait la tutelle a priori exercée par le préfet en un contrôle de légalité a posteriori confié au juge administratif, saisi par le préfet, c'est-à-dire un contrôle indirect et juridictionnel41(*).

La loi du 22 juillet 1982 a complété celle du 2 mars en précisant les conditions d'exercice du contrôle administratif : les actes ne deviennent exécutoires qu'à la double condition d'avoir été publiés et transmis au représentant de l'État. La loi a dressé la liste des actes dont la transmission est une condition de caractère exécutoire, la sanction de la non-transmission étant l'absence de caractère exécutoire de l'acte.

Le préfet a la possibilité de saisir le tribunal administratif d'un recours, appelé " déféré préfectoral ", dans le délai de deux mois suivant la transmission de l'acte. Il est tenu d'informer sans délai l'autorité locale de son intention de saisir le juge et de lui communiquer toutes précisions utiles sur les illégalités qu'il a constatées. Cette procédure vise à limiter le recours au juge et à favoriser le dialogue entre la collectivité et le préfet ; elle tient compte au fait que nombre d'illégalités ne sont que le résultat d'erreurs involontaires.

D'autres formes de déférés préfectoraux existent : suspension d'extrême urgence des actes des collectivités locales en cas de menace pour une liberté publique ou individuelle, déféré en matière de défense nationale, etc. Les sursis à exécution ont été remplacés par des suspensions42(*), accordées de droit si l'un des moyens évoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte.

b) Les insuffisances du contrôle de légalité

L'environnement normatif de l'action locale requiert désormais des capacités développées d'analyse juridique43(*), qui peuvent faire défaut dans les petites collectivités, voire dans les préfectures et sous-préfectures chargées du contrôle de légalité. La complexité des affaires publiques locales aboutit aujourd'hui à une inflation du nombre d'actes soumis à transmission obligatoire.

Or, le contrôle de légalité est quantitativement insuffisant. Le nombre global d'actes contrôlés est très faible et très inégal d'un département à l'autre.

En 1997, 6,1 millions d'actes ont été transmis aux autorités chargées du contrôle de légalité. Celles-ci ont adressé 179.000 observations aux auteurs des actes et le nombre des déférés devant les tribunaux administratifs s'est élevé à 1623, soit un taux de recours contentieux de 2,6 pour 10.00044(*).

Sur dix ans (1986-1996), le nombre d'actes transmis a augmenté de plus de 50 % alors que le nombre d'observations s'est accru de 91 % et le nombre de recours déposés, de 11,5 %.

La répartition par objet des recours a elle aussi connu une évolution significative45(*), mais les déférés préfectoraux restent concentrés dans un nombre très restreint de domaines.

Dans de nombreux cas, les préfets se sont désistés après réformation ou retrait de l'acte entaché d'illégalité. Le nombre élevé des désistements après l'engagement des procédures contentieuses traduit l'efficacité de la concertation par les préfets en direction des exécutifs locaux après le dépôt d'un déféré46(*).

L'inégalité de l'application du droit d'une collectivité à l'autre se manifeste par la diversité du taux des observations et du taux de recours, mais aussi par la disparité dans la pratique des transactions et des voies non contentieuses de règlement des litiges. Certains départements se caractérisent par l'absence de tout déféré préfectoral dans l'année, alors que d'autres atteignent ou dépassent la centaine.

L'exercice du sursis à exécution concernait en 1997 un déféré préfectoral sur trois. Malgré l'existence des procédures d'urgence, la lenteur de la justice administrative47(*) conduit à un véritable mépris du droit et à la multiplication des instances liée à l'utilisation des voies de recours48(*).

Comme le souligne le rapport du Gouvernement au Parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales, des décisions en matière de marchés publics, ou concernant des autorisations d'occupation du sol, sont rendues après l'exécution du marché ou la réalisation des travaux. Aussi, la lenteur de la justice administrative peut-elle aller jusqu'à rendre parfois illusoire l'exécution des décisions de justice.

Les causes de l'insuffisance du contrôle de légalité sont multiples. Dans son rapport public 1993 intitulé : " Décentralisation et ordre juridique ", le Conseil d'État souligne " l'insuffisance quantitative et qualitative des moyens des préfectures face à l'explosion du volume des actes à contrôler, aux glissements continuels des compétences, aux modifications incessantes des législations de référence ", voire au " recul, en opportunité, des autorités préfectorales devant l'exercice d'une compétence dont on leur a, un temps, expressément demandé de ne pas abuser, dont le maniement risque de rendre plus difficiles leurs relations avec les élus, et dont la jurisprudence administrative a, de surcroît, implicitement admis quelles n'étaient pas tenues de faire usage ".

En définitive, il convient de se demander avec le Conseil d'État49(*) si " le champ dans lequel le contrôle de légalité trouve le plus clairement sa légitimité50(*) est ou non suffisamment couvert par les déférés préfectoraux ".

c) Les ambiguïtés du contrôle de légalité
(1) Le contrôle de légalité ne vaut pas certification

Dans l'arrêt Brasseur du 25 janvier 1991, le Conseil d'État a admis que les préfets n'étaient pas tenus de déférer aux tribunaux administratifs les actes dont ils avaient constaté l'illégalité et qu'ils n'avaient pas réussi à faire modifier par la collectivité. En conséquence, le contrôle de légalité n'a aucun caractère automatique.

De plus, l'absence d'observation de la part du contrôle de légalité n'est pas une garantie de la légalité de l'acte. Ainsi, des poursuites pénales peuvent être engagées contre des élus à propos d'actes sur lesquels le préfet n'avait émis aucune objection. Le contrôle de légalité est par nature administratif, distinct de l'appréciation pouvant être portée sur une situation donnée par le procureur de la République.

(2) Le préfet entre conseil et contrôle.

L'initiative du contrôle de légalité est confiée à des autorités directement impliquées dans l'action et la vie locales et qui sont des partenaires privilégiés des collectivités locales. Les préfets sont-ils en mesure de créer une étanchéité parfaite entre les différents pans de leurs actions ? Il peut se trouver en pratique des situations paradoxales dans lesquelles l'émission des actes contrôlés et le contrôle sont juxtaposés.

Considérant que les irrégularités sont souvent le fait d'une méconnaissance ou d'une maîtrise insuffisante du droit, les préfectures assurent localement une mission d'information et de conseil en direction des exécutifs territoriaux.

Si l'assistance à l'élaboration des actes est sollicitée par les exécutifs locaux, notamment dans les collectivités locales qui ne bénéficient pas des moyens juridiques suffisants, celle-ci ne manque pas de soulever des objections de principe tenant au respect de l'autonomie de gestion et de la libre administration des collectivités locales.

L'exercice du contrôle de légalité requiert la participation de l'ensemble des services déconcentrés, compte tenu de la diversité du champ de compétences des collectivités locales. Deux modalités sont pratiquées, la délégation du contrôle de légalité, et la simple consultation des services déconcentrés.

La délégation du contrôle à certains services se justifie par la spécificité et la technicité de la matière ; de nombreux préfets délèguent l'examen des actes d'urbanisme aux directions départementales de l'équipement et le contrôle des marchés des hôpitaux aux directions départementales des affaires sanitaires et sociales.

Les préfets ne se dessaisissent pas de leur pouvoir de décision et conservent un pouvoir d'évocation sur les avis des directions départementales. Toutefois, la mise en oeuvre de la délégation se heurte à des problèmes de déontologie. Comme le souligne le Conseil d'État, " il est essentiel que ceux des services (DDE en particulier) qui interviennent pour le compte des collectivités locales comme conseillers, instructeurs de décisions ou maître d'oeuvre, ne puissent être juges et parties ; or un tel partage des rôles n'est pas toujours facile à opérer ".

La consultation des services déconcentrés compétents par le préfet est la formule la plus courante, notamment auprès des directions départementales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ou auprès du réseau du Trésor public. La consultation peut prendre une forme intégrée, celle des " pôles de compétences ". Ceux-ci visent à harmoniser les pratiques de contrôle et la doctrine administrative des différents services ; à procéder à des expertises juridiques en commun sur des dossiers complexes ; à développer la circulation de l'information entre les services ; à élaborer des documents d'information à destination des collectivités locales ; à mettre en place des actions de formation communes aux agents des différents services ; à définir en commun des domaines prioritaires pour l'exercice du contrôle de légalité ; enfin à la détection précoce des illégalités.

Les pôles de compétences sont présents à titre expérimental dans une quarantaine de départements, sous une forme généraliste ou dans les spécialités des marchés publics ou de l'urbanisme ; ils s'inscrivent dans l'objectif d'interministérialité du contrôle.

Lors de son audition par la mission, M. Jean-Bernard Auby, président de l'association française de droit des collectivités territoriales, a conclu que la fonction des services déconcentrés était marquée d'une très grande ambiguïté ; bien que la décentralisation ait fait évoluer leur mission vers le contrôle et la régulation, ces services continuent néanmoins à mener des actions dans un grand nombre de domaines et exerçent une fonction de conseil souvent demandée par les collectivités de petite taille. Il a estimé que, compte tenu de cette ambiguïté, le contrôle de légalité ne pouvait pas fonctionner de façon satisfaisante.

(3) La dérive vers un jugement en opportunité ?

L'immixtion du juge dans la gestion locale est rendue possible par des procédures comme le " référé pré-contractuel "51(*), qui permet au juge de prononcer l'arrêt d'une procédure de passation d'un marché ou d'une délégation de service public en cours de déroulement, dans l'hypothèse où les règles de publicité et de concurrence n'ont pas été respectées. Le juge peut, en référé et avant que le contrat ne soit conclu, prendre des mesures provisoires ou définitives qui ne sont pas susceptibles d'appel ; il dispose d'un pouvoir d'injonction qu'il fait respecter par des astreintes. Ces prérogatives du juge administratif peuvent avoir pour effet de substituer son pouvoir d'appréciation à celui de l'administrateur.

(4) La multiplication des recours au juge administratif

Les insuffisances du contrôle de légalité conduisent à une multiplication des recours directs des citoyens devant les tribunaux administratifs, en particulier les recours à l'initiative d'associations. Le Conseil d'État laisse entendre que " les autorités préfectorales renoncent si fréquemment à faire usage du pouvoir à elles dévolu que la charge d'entreprendre des actions contentieuses dont elles auraient dû assumer le poids s'en trouve reportée sur le citoyen ".

d) L'inadaptation des contrôles financiers
(1) Le contrôle des actes budgétaires

Après le contrôle de légalité, les actes budgétaires des collectivités territoriales et des établissements publics locaux sont soumis à un contrôle spécifique, le contrôle budgétaire. Cependant, toutes les collectivités locales ne sont pas soumises au contrôle des chambres régionales des comptes : les comptes des communes de moins de 2000 habitants, dont le montant des recettes ordinaires est inférieur à deux millions de francs, sont apurés par le trésorier-payeur général. Ainsi, près de 70.000 organismes52(*) entrent dans le champ de compétence des chambres régionales des comptes.

Exercé à l'initiative du préfet, le contrôle budgétaire53(*) implique que l'État, pour garantir la légalité, peut mettre sous quasi-tutelle budgétaire une collectivité locale. En effet, le juge peut procéder à la réformation de l'acte en cause54(*) et non pas seulement à son annulation ou à son retrait comme dans le cas du contrôle de légalité.

(2) Le contrôle juridictionnel des comptes

La chambre régionale des comptes juge, dans son ressort, l'ensemble des comptes des comptables publics des collectivités locales et de leurs établissements publics. Il s'agit d'un contrôle de régularité obligatoire ; la chambre régionale des comptes règle et apure les comptes par des jugements55(*), que des irrégularités aient été relevées ou non. Le jugement définitif donne décharge au comptable ou éventuellement le met en débet, c'est-à-dire lui impose de reverser une somme à la collectivité. Les jugements définitifs sont susceptibles d'appel devant la Cour des comptes et les arrêts rendus en appel peuvent donner lieu à pourvoi en cassation devant le Conseil d'État.

(3) Le contrôle de gestion : entre régularité et opportunité.

Dernier volet du contrôle financier, l'examen de la gestion des collectivités locales par les chambres régionales des comptes donne lieu à des observations56(*) qui, en l'état actuel du droit, sont réputées ne pas faire grief.

En 1988, le législateur57(*) a corrigé la rédaction issue de la loi du 2 mars 1982, afin que ces observations ne portent pas sur le " bon emploi " des crédits, mais sur leur " emploi régulier " par les collectivités. En 1990, il a posé le principe de la communication à l'assemblée délibérante des observations définitives58(*).

Comme le souligne notre collègue M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur 59(*) au nom de la commission des Lois du Sénat de la proposition de loi tendant à réformer les conditions d'exercice des compétences locales et les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes, dont il est le coauteur avec notre collègue M. Jacques Oudin, il existe aujourd'hui un certain malaise concernant la procédure d'examen de la gestion.

Les principales critiques adressées aux interventions des chambres régionales des comptes sont la médiatisation excessive des observations provisoires et l'insécurité juridique liée à l'absence d'articulation avec le contrôle de légalité. De plus, il existe un décalage entre les conditions d'exercice de l'action locale et la perception que peut en avoir un contrôle opéré souvent plusieurs années après les décisions prises.

La crainte est légitime d'une dérive du contrôle vers un contrôle d'opportunité. L'absence de critères fiables et communs, les limites de la procédure contradictoire, la divulgation abusive des lettres d'observations provisoires, l'absence de hiérarchisation des observations et l'absence de procédure de recours contre les lettres d'observations définitives affaiblissent encore le contrôle de gestion.

En définitive, compte tenu de ces déficiences, les lettres d'observations ne peuvent constituer un instrument d'aide à une bonne gestion.

La perception des contrôles par les élus

Les " États généraux des élus locaux ", organisés par M. Christian Poncelet, président du Sénat, montrent la perception qu'ont les élus locaux du contrôle de légalité et des contrôles financiers.

· Les États généraux organisés en décembre 1998 dans le département de Vaucluse60(*) montrent que 53 % des élus sont satisfaits du contrôle de légalité, mais lui reprochent de ne pas constituer une garantie de sécurité juridique : 45 % des élus considèrent qu'il ne permet pas de prévenir les risques de contentieux, 41 % estiment qu'il ne remplit pas son rôle d'aide à la décision. Par ailleurs, 61 % des élus de Vaucluse estiment que le système actuel de contrôle des chambres régionales des comptes ne garantit pas suffisamment les droits de la défense.

· Les États généraux des élus locaux de la région d'Alsace61(*), organisés en mars 1999, montrent que 62 % des élus d'Alsace sont satisfaits des modalités du contrôle de légalité et que 68 % d'entre eux dénoncent l'inadaptation du contrôle exercé par les chambres régionales des comptes aux spécificités de la gestion locale.

· Selon les États généraux organisés en septembre 1999 dans les départements du Nord et du Pas-de-Calais62(*), 70 % des élus portent une appréciation positive sur l'action du juge administratif. Pourtant, résultat contradictoire, 51 % des élus considèrent que les jugements administratifs constituent une source de complexification de l'action publique locale. Si 64 % des élus de Nord Pas-de-Calais sont satisfaits du contrôle de légalité63(*) que le préfet exerce sur leurs actes, ils lui reprochent toutefois son caractère trop contraignant et son manque d'impartialité.

83 % des élus locaux de Nord Pas-de-Calais expriment une opinion favorable sur l'action de la chambre régionale des comptes et 61 % d'entre eux estiment nécessaire de développer la mission de conseil et d'alerte des chambres.

2. l'État, acteur de la vie locale

Incarné au niveau local par le préfet et les services déconcentrés, l'État exerce des fonctions de gestion de la vie locale, que ce soit dans les domaines où la loi lui a reconnu une compétence, ou dans les matières censées avoir été transférées aux collectivités locales selon la logique des blocs de compétences : malgré la volonté initiale du législateur, la décentralisation n'a pas privé l'État de son rôle d'acteur local. Des pans entiers de l'action publique sont aujourd'hui " cogérés " : l'aide et l'action sociales, l'éducation, la culture, la sécurité...

De plus, l'État a été tenté de récupérer des compétences de gestion, notamment par la technique contractuelle64(*), qui lui permet, bien que n'étant qu'un financeur parmi d'autres, de conserver de fait la maîtrise du pilotage du système.

Interrogé par votre rapporteur, qui considérait que les fonds structurels avaient été le moyen pour le préfet de région de reprendre du pouvoir et de recentraliser, M. Anastassios Bougas, chef d'unité adjoint à la direction de la coordination et de l'évaluation (DGXVI) à la Commission européenne, a confirmé cette analyse et reconnu que cette gestion des fonds structurels était une spécificité française.

Comme l'indique la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, les services déconcentrés de l'État peuvent concourir par leur appui technique aux projets de développement économique, social et culturel des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération qui en font la demande ; une convention définit les conditions de cet appui.

Or, dans certains cas, cette fonction d'appui est assurée par les mêmes services qui seront chargés, plus tard, au titre du contrôle de légalité, d'en évaluer la conformité à la loi. L'équipement est sans doute emblématique des multiples facettes de l'État : la gestion des routes nationales et l'intervention au bénéfice des communes relèvent en effet de logiques concurrentes voire contradictoires. Ainsi, dans les directions départementales de l'équipement (DDE), certains agents ou services sont partagés entre une fonction de conseil aux collectivités locales et leur appartenance à une structure chargée par ailleurs du contrôle de légalité.

Il existe un conflit d'intérêt potentiel entre le contrôle et le conseil. Toutefois, l'ambivalence n'est pas forcément négative, s'il s'agit d'un organisme collégial et s'il est possible d'assurer l'étanchéité des fonctions de conseil et de contrôle exercées par l'État à l'égard des collectivités locales.

A l'échelon territorial, le préfet incarne cette ambivalence de l'État. En particulier, il négocie et signe les contrats de plan et dirige les services déconcentrés chargés de mettre en oeuvre les politiques nationales correspondant aux attributions reconnues à l'État par la loi du 7 janvier 1983 relatives à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.



L'institution préfectorale

Le 17 février 2000, date anniversaire de la loi du 28 pluviose an VIII, le corps préfectoral fêtait son bicentenaire. Le préfet est le seul haut fonctionnaire dont les compétences ont une base constitutionnelle (article 72 de la Constitution). Sa particularité est de représenter l'État65(*) tout en étant le délégué du Gouvernement66(*). Il agit et décide, au nom de l'autorité de l'État, aux lieu et place et pour le compte du Gouvernement, en toute validité juridique.

Les préfectures remplissent cinq missions essentielles67(*) :

- la permanence de l'État et la sécurité : maintien de l'ordre, protection des personnes et des biens, prévention et traitement des risques naturels, gestion des crises, mesures non militaires de défense...

- la réglementation et la garantie des libertés publiques : nationalité, police administrative, environnement et urbanisme, notion d'utilité publique, opérations électorales, entrée et séjour des étrangers, circulation et sécurité routières, procédures d'autorisation, coordination interministérielle des politiques publiques...

- le contrôle administratif des collectivités locales et des organismes publics : contrôle de légalité, contrôle budgétaire...

- la conduite et la cohérence des actions de l'État : direction des services de l'État dans le département ou la région, mise en cohérence à l'échelon territorial des politiques des politiques interministérielles, connaissance du contexte local...



- la rationalisation de la gestion des ressources et des moyens de l'État : gérer les enveloppes financières réparties à l'échelon régional ou à l'échelon départemental, organiser les actions communes à l'ensemble des services déconcentrés de l'État (patrimoine immobilier, recrutement, formation, action sociale).

Le préfet est l'unique ordonnateur secondaire des services déconcentrés des administrations civiles de l'État.

*

Pour ces raisons, l'État ne saurait être un partenaire parmi d'autres pour les collectivités locales. Il est ainsi d'autant plus regrettable que, faute d'une politique affirmée de déconcentration, l'État n'ait pas la capacité d'être, au niveau local, l'interlocuteur fiable que cherchent en lui les collectivités décentralisées68(*).

B. UN ÉTAT QUI N'A PAS ADAPTÉ SON ORGANISATION À LA DÉCENTRALISATION

La réforme de l'État est au coeur des préoccupations publiques depuis la seconde guerre mondiale, même si jusqu'en 1958 la réforme des institutions politiques des IIIème et IVème Républiques a quelque peu pris le pas sur la réforme de l'administration69(*).

L'institution de la Vème République en octobre 1958 réglait la dimension constitutionnelle de la réforme de l'État. Dès lors, la modernisation du fonctionnement administratif de l'État devint un sujet majeur de préoccupation dans les années 1960. En témoignent la mise en place de la région comme circonscription administrative de l'État en 1964, de même que la première initiative en matière de déconcentration70(*), la simplification du versement des subventions d'investissement de l'État71(*), ou les expériences de rationalisation budgétaire.

La décentralisation a constitué, pour l'État, un choc, dont il n'a pas encore tiré toutes les conséquences dans la réorganisation de ses propres services.

1. Le bilan mitigé des partages de services

Première conséquence de la décentralisation pour l'État, les partages de services ont été mis en oeuvre avec difficulté et parfois au mépris des principes retenus par le législateur.

a) Les principes retenus par les lois de décentralisation

Les lois de décentralisation, en même temps qu'elles créaient une rupture institutionnelle, ont posé le principe d'un transfert aux collectivités territoriales des services déconcentrés de l'État nécessaires à l'exercice de leurs nouvelles compétences.

(1) Le partage fonctionnel des services.

La loi du 2 mars 1982 a organisé le transfert, sous l'autorité respective des présidents du conseil général et du conseil régional, des services ou parties de services de la préfecture nécessaires à la préparation et à l'exécution des délibérations des assemblées locales ainsi qu'à l'exercice des pouvoirs désormais dévolus aux nouvelles autorités exécutives de ces collectivités72(*).

(2) Le partage financier

A la suite de ce partage fonctionnel, un partage financier des services est intervenu. Le transfert de charges correspondant au transfert de l'exécutif a été organisé par le législateur.

Dans l'attente d'une clarification financière, restaient à la charge de l'État les prestations de toute nature qu'il fournissait pour le fonctionnement des services transférés aux régions et aux départements ou mis à leur disposition et pour les agents de ces services. Dans les mêmes conditions, restaient à la charge des départements et des régions les prestations de toute nature, y compris celles relatives à l'entretien et l'acquisition des matériels, qu'ils fournissaient pour le fonctionnement des services déconcentrés de l'État et pour leurs agents73(*).

Après cette période transitoire, il convenait de substituer au principe du maintien des prestations réciproques celui du partage financier, sans transfert de charges74(*).

(3) Les principes et les garanties liés aux transferts de services

La loi du 7 janvier 198375(*) fixe les principes fondamentaux et les modalités des transferts de compétences. A la date des transferts, deux garanties essentielles étaient offertes aux collectivités locales :

- la transparence des évaluations, grâce à l'institution de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC), composée exclusivement d'élus locaux ;

- la compensation financière intégrale et concomitante des charges ainsi transférées.

Les principes des transferts sont codifiés en partie aux articles L. 1321-1 et suivants du code général des collectivités territoriales :

- le transfert d'une compétence entraîne de plein droit la mise à disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence76(*) ;

- la mise à disposition des services s'accompagne d'une mise à disposition des personnels77(*), ceux-ci disposant dans un délai déterminé d'un droit d'option entre les deux fonctions publiques ;

- le transfert de compétences prévu par la loi est accompagné du transfert concomitant par l'État aux communes, aux départements et aux régions, des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences78(*)  ;

- tout transfert de compétences de l'État au profit des départements et des régions s'accompagne du transfert des services correspondants79(*) ;

- les autres services de l'État dans les régions et les départements qui sont nécessaires à l'exercice des compétences transférées aux communes, aux départements et aux régions, sont mis à la disposition, en tant que de besoin, de la collectivité territoriale concernée80(*) ;

-  une commune a la possibilité de demander le concours des services de l'État, des régions et des départements pour l'exercice de ses compétences81(*).

Force est de constater que les principes retenus par les lois de décentralisation sont trop souvent restés lettre morte.

b) Une mise en oeuvre complexe

La naissance de véritables services départementaux et régionaux devait résulter des transferts de compétences. Pourtant, les transferts de services se sont révélés difficiles à mettre en oeuvre et demeurent inachevés à l'heure actuelle.

(1) 1982 : les conventions transférant aux exécutifs locaux l'autorité sur certains services de la préfecture

Le transfert de l'exécutif départemental ou régional au président du conseil général ou régional devait s'accompagner de la mise à disposition par le préfet des services correspondants82(*). Une convention devait être conclue en ce sens entre le représentant de l'État dans le département ou la région et le président du conseil général ou régional, approuvée par arrêté du ministre de l'Intérieur.

Signées au printemps 1982 sur la base d'une convention-type approuvée par décret, ces conventions ont été qualifiées de " Yalta administratif ", dans la mesure où elles définissaient les compétences, moyens, agents et locaux restant sous la responsabilité du préfet et ceux soumis à l'autorité du président de la collectivité territoriale concernée83(*).

En pratique, ce transfert s'est effectué plus par changement d'étiquettes que par mutation géographique des implantations immobilières ou des agents affectés aux différentes tâches considérées. Dans le même bâtiment, la " préfecture ", au moins au départ, les agents sont restés sur place, seules les structures de commandement et les lignes de rattachement hiérarchiques étant modifiées.

(2) La mise à disposition des services techniques ne devait être que transitoire

Le principe d'une mise à disposition globale des services extérieurs de l'État, posé dans la loi du 2 mars1982, indique que la mise à disposition, en tant que de besoin, des services extérieurs de l'État est de droit dans la limite des compétences dévolues à la collectivité territoriale. Elle s'exerce dans le cadre contractuel au moyen d'une convention signée par le préfet et le président du conseil général ou régional.

En pratique, ces mises à disposition ont posé des difficultés de deux ordres :

- un chef de service extérieur de l'État se retrouvait à la fois placé sous l'autorité hiérarchique du préfet et " globalement " mis à la disposition d'un président élu à la tête d'une collectivité territoriale. Pour le président du conseil général ou régional, comment affirmer concrètement son autonomie, surtout peu de temps après la définition de celle-ci, en recourant à l'aide de fonctionnaires de l'État placés sous la responsabilité hiérarchique du préfet ?

- les fonctionnaires d'une même direction se voyaient commandés tantôt par le préfet, tantôt par le président du conseil général ou régional, et devaient pratiquer en permanence un " dédoublement fonctionnel " entre les missions assumées au nom de l'État, sous l'autorité hiérarchique du préfet, et les tâches effectuées pour le compte du président du conseil général ou régional.

C'est pourquoi ce système de mises à disposition globales ne devait être que transitoire, l'objectif affiché par les lois de décentralisation étant celui de la partition des services.

Mais la lenteur de la mise en oeuvre de cette partition des services extérieurs de l'État, la faiblesse numérique des personnels transférés aux collectivités territoriales lorsque cette partition s'est réalisée, et les difficultés liées au droit d'option des agents, ont abouti à la pérennisation du dispositif de mise à disposition globale des services de l'État.

(3) L'inégale partition des services

Bien que le principe de structuration administrative retenu pour l'avenir soit celui de la partition des services84(*), les réalisations en la matière sont très inégales.

·  Les partages de services ont été effectivement mis en oeuvre pour :

- les préfectures de département et de région ;

- les directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS) en 1985-1986. Cette partition s'est effectuée lentement mais sans difficultés majeures. Elle a abouti dans chaque département à la création de deux directions départementales, l'une pour les compétences étatiques, l'autre pour les compétences du conseil général ;

- les services centraux des directions départementales de l'équipement mis à disposition et les services maritimes ;

- les services des archives et des bibliothèques départementales de prêt.

·  Le " partage impossible " des services techniques déconcentrés de l'équipement illustre les obstacles à la partition des services. Celle-ci est en partie due aux difficultés d'organiser les transferts de personnels correspondants.

Une première disposition85(*), restée lettre morte, prévoyait à la fois une partition des services ou parties de services en fonction de la répartition des compétences, et la création d'une conférence du parc des ponts et chaussées coprésidée par le préfet et le président du conseil général.

Puis, a été retenue en 1987 une solution qui sauvegarde beaucoup plus les intérêts de l'État que ceux du département86(*). Il s'agissait du transfert des parties de services qui intéressent le département87(*), sans que les subdivisions territoriales ne soient transférées aux conseils généraux, en vertu du principe retenu par le législateur selon lequel ne devaient pas être


transférées au département ou à la région les parties de services dont les communes auraient besoin pour assumer correctement leurs compétences. Ainsi, les subdivisions territoriales restaient simplement mises à disposition du conseil général en tant que de besoin. Pour la gestion du parc des ponts et chaussées, deux organismes88(*) ont été créés, seul celui présidé par le préfet ayant une importance significative.

La mise en oeuvre concrète de ce dispositif réglementaire n'a pas été homogène sur l'ensemble du territoire. En conséquence, la " non-partition " de la direction départementale de l'équipement concentre tous les défauts du dispositif :

- le principe de la loi du 7 janvier 1983, selon lequel la mise à disposition des services de l'État au profit des collectivités locales ne devait être que temporaire, n'a pas été respecté ;

- le décret de 1987 ne fait pas référence au droit d'option des agents défini par le législateur, compromettant ainsi la réalisation ultérieure de tout partage de services.

Après que les lois de finances pour 1990 et 1991 eurent fixé les modalités de recours des départements aux activités industrielles et commerciales des DDE, le dispositif, expérimenté dans onze départements, a été généralisé par la loi du 2 décembre 199289(*).

Celle-ci avait deux objectifs principaux : elle organisait la mise à disposition des départements du parc et des subdivisions territoriales sous forme conventionnelle90(*) ; elle clarifiait les relations financières entre l'État et les départements en matière d'équipement et de fonctionnement.

Compromis entre des positions initiales opposées, cette loi a permis de maintenir l'unité du parc de l'équipement, défini comme " un élément du service public de la DDE " et d'éviter un démantèlement de cette direction départementale. Elle permet aussi à l'État de rester activement présent sur l'ensemble du territoire national. Cependant, elle est incontestablement en contradiction avec l'esprit et la lettre de la loi du 7 janvier 1983.

c)  Le partage non réalisé : des services en parallèle sinon en " doublon "

La faiblesse des réalisations en matière de partition des services contraste avec l'ampleur et la diversité des compétences transférées. En effet, les services de l'État après la décentralisation ont davantage été " amputés " de leurs prérogatives que recomposés dans un objectif d'efficacité... L'État a conservé les fonctionnaires affectés à des compétences pourtant transférées aux collectivités territoriales. Aucune partition de services ne semble actuellement envisagée, alors que certaines compétences transférées n'ont à ce jour donné lieu à aucune réorganisation des services de l'État :

- la mise en oeuvre des lois de décentralisation n'a entraîné aucun partage de services entre les communes et l'État ;

- la répartition des compétences en matière scolaire ne s'est accompagnée d'aucun partage de services. Les rectorats, les inspections académiques et les services techniques et administratifs chargés du fonctionnement et de l'équipement des collèges et des lycées sont demeurés des services d'Etat ; le personnel qui y est affecté est resté d'Etat ;

- de même, les services dépendant du ministère de la Culture n'ont pas été partagés avec la région pourtant compétente en matière culturelle ;

- les directions départementales de l'Agriculture et de la forêt (DDAF) n'ont donné lieu qu'à un partage très limité, l'État conservant dans les DDAF d'État les services chargés de l'équipement rural et de l'aménagement foncier dotés des agents les plus compétents, tandis que les conseils généraux peuvent estimer n'avoir reçu que des attributions et des moyens illusoires ;

- si la partition de la délégation régionale à la formation professionnelle (DRFP) s'est correctement déroulée, elle est toutefois peu significative, dans la mesure où les conseils régionaux se sont quant même trouvés dans l'obligation, pour assurer leur nouvelle compétence, de constituer des services propres en recrutant le personnel nécessaire.

L'incertitude a été entretenue par la prorogation des dispositions transitoires91(*). En particulier, le délai dans lequel devait être achevée la procédure de réorganisation des services extérieurs de l'État a été prorogé d'un an, de même que la période au cours de laquelle les fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans un service transféré pouvaient opter pour le maintien de leur statut ou demander à relever du statut de la fonction publique territoriale.

Les collectivités locales ont ainsi dû créer leurs propres services, parallèlement à ceux de l'État, dont les effectifs n'ont pas été diminués pour autant. Le coût de ce double système d'administration a pu être présenté par le journal Le Monde par la formule : " un moins un égale deux "92(*).

En définitive, la politique de partition des services est à la fois inefficace et inachevée. Les découpages opérés se sont rarement révélés fonctionnels ; l'enchevêtrement des compétences entre l'État et les collectivités territoriales est déroutant pour les citoyens qui ne savent plus à quelle direction administrative s'adresser.

2. La déconcentration et la restructuration des administrations territoriales de l'état sont toujours en chantier

L'importance stratégique des services déconcentrés doit être soulignée : 96 % des deux millions d'agents de l'État travaillent au sein de son administration territoriale. Celle-ci gère les deux tiers des crédits inscrits au budget de l'État et prend les trois quarts des décisions concernant les usagers.

La déconcentration peut être verticale, lorsqu'elle consiste à responsabiliser les services extérieurs de l'État, ou horizontale, quand elle accroît le rôle du préfet en matière de coordination de ces services, à l'exemple des décrets du 10 mai 1982.

a) Les enjeux de la déconcentration

Comme l'indique l'adage selon lequel " on peut gouverner de loin mais on n'administre bien que de près ", la décentralisation supposait la capacité de l'État à définir ce qui est véritablement d'essence nationale. Elle devait s'accompagner d'une modification profonde de l'organisation, des motivations et des méthodes de travail des services extérieurs de l'État.

La déconcentration, qui consiste à transférer des attributions de l'échelon central aux autorités de l'État implantées dans les circonscriptions administratives, fut le maître mot employé pour définir la réforme de l'administration française de 1958 à 1981 ; elle constituait alors un correctif technique et un palliatif de l'absence de décentralisation.

Il s'agissait pour l'État de se rapprocher du lieu d'application des politiques93(*). Déconcentrer a consisté à mieux répartir les actions remplies par les administrations de l'État entre le niveau national de conception de ces actions et le niveau territorial d'exécution, sans remettre en cause la compétence de l'État dans ces domaines.

b) Un objectif sans cesse réaffirmé

Dès 1982, la déconcentration a été présentée comme le " deuxième pilier " de la décentralisation et son indispensable contrepartie. Gaston Defferre affirmait alors qu'il était " souhaitable qu'à chaque niveau de décentralisation corresponde un niveau de déconcentration aussi fort ".

Toutefois, les décrets du 10 mai 1982, relatifs aux attributions des commissaires de la République dans les départements et les régions, visent davantage à renforcer les pouvoirs des représentants de l'État sur les services déconcentrés qu'à leur transférer des compétences en provenance de l'échelon central.

La politique de renouveau du service public, définie par la circulaire du Premier ministre Michel Rocard du 23 février 1989, qui proposait " le développement des responsabilités par une déconcentration plus poussée " et la modernisation de la gestion administrative, ne peut être présentée comme une véritable mesure d'accompagnement de la décentralisation. Dès lors, la question de la déconcentration restait centrale lors des débats législatifs relatifs à l'administration territoriale de la République en 1992.

(1) La reconnaissance de la dimension territoriale de l'État.

Deux textes publiés en 1992 reconnaissent la dimension territoriale de l'État :

- la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République place sur un pied d'égalité services de l'État et collectivités territoriales en indiquant que " l'administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés94(*) de l'État " ;

L'intervention du législateur peut surprendre au regard de la répartition constitutionnelle entre pouvoir réglementaire et domaine de la loi. Comme le Sénat l'avait souligné, la déconcentration relève de la compétence du Gouvernement. Force est de constater que l'appel au législateur traduit l'incapacité de l'État à réformer ses propres structures ;

- le décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration décline le principe selon lequel " la déconcentration est la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les différents échelons des administrations civiles de l'État ". La déconcentration devient le droit commun.

Le décret portant charte de la déconcentration allait très loin en limitant le champ d'intervention des administrations centrales et des services à compétence nationale aux " seules missions95(*) qui présentent un caractère national ou dont l'exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial ". De plus, la circonscription départementale devait être l'échelon territorial de mise en oeuvre des politiques nationale et communautaire.

(2) L'affirmation du principe de subsidiarité

La loi d'orientation sur l'administration territoriale de la République marque une rupture radicale avec les pratiques antérieures de la déconcentration. Elle introduit une innovation juridique essentielle : le principe de subsidiarité. Elle ajoute que " les missions qui intéressent les relations entre l'État et les collectivités territoriales, sont confiées aux services déconcentrés ".

La charte de la déconcentration réaffirme l'autorité et le pouvoir de direction du préfet sur les différents services déconcentrés. Elle étend les compétences des préfets en les chargeant de négocier les contrats conclus au nom de l'État avec les collectivités territoriales et leurs établissements publics, alors qu'auparavant ils se bornaient bien souvent à signer des accords dont le contenu avait été arrêté à l'échelon central.

(3) La volonté de rendre la déconcentration irréversible

La réforme des services centraux et territoriaux de l'État constituait à nouveau un volet important du plan de réforme de l'État à l'automne 1995. L'objectif affiché est celui d'un double resserrement : resserrement des administrations centrales en termes de structures et d'effectifs ; resserrement des administrations territoriales autour du préfet pour conduire les politiques interministérielles.

Le Gouvernement dirigé par M. Alain Juppé avait souhaité rendre le processus de déconcentration irréversible, en affirmant la compétence de droit commun du préfet et en faisant des services déconcentrés non plus les " exécutants " mais les " opérateurs " des politiques publiques.

Aussi le décret du 15 janvier 1997 prévoyait-il la compétence du préfet pour les décisions administratives individuelles prises au titre des 4.200 régimes d'autorisation existants. Un " dispositif anti-remontée ", d'importantes délégations budgétaires globalisées, un allégement du contrôle financier central, la déconcentration géographique de 10 % des effectifs des administrations centrales accompagnaient cette réforme. Au 1er janvier 1998, 73 % des décisions individuelles avaient été prises selon une procédure déconcentrée.

Plusieurs mesures ont été arrêtées à la suite des orientations fixées par la circulaire du Premier ministre du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'État et des services publics :

- création d'un fonds pour la réforme de l'État96(*) ;

- accentuation de la déconcentration de la gestion des personnels, déconcentration de la procédure de mise à disposition des fonctionnaires97(*) ;

- approfondissement de la déconcentration des crédits d'intervention et engagement dans la voie de la globalisation des crédits par une réduction du nombre d'articles budgétaires, réforme du contrôle financier local98(*) ;

- renforcement de la capacité d'action du préfet dans le domaine immobilier, notamment par l'institution à son profit d'une procédure d'avis conforme pour les projets immobiliers des services de l'État dans son département99(*) ;

- simplification des régimes d'autorisation et de déclaration administrative préalable100(*) ;

- reconnaissance du préfet comme autorité de droit commun pour prendre des décisions administratives individuelles entrant dans le champ des compétences des administrations civiles de l'État101(*).

Les vingt-six décrets des 19 et 24 décembre 1997 déconcentrent environ six cents procédures qui représentent par an plusieurs milliers d'actes administratifs. Le préfet de département détient désormais une compétence de principe en matière de décisions individuelles. Les exceptions, limitativement admises au profit des ministres ou d'autres autorités (préfet de région, recteurs d'académie...), doivent être expressément prévues par un décret en Conseil d'État et soumises au Conseil des ministres s'il s'agit de retenir une compétence à l'échelon central.

c) Une mise en oeuvre laborieuse

La décentralisation devait amener " un jacobinisme rénové ", voire " rationalisé " ou " apprivoisé "102(*). Mais l'État n'a pas tiré toutes les conséquences de la décentralisation, de la territorialisation de l'action publique et de l'affirmation en 1992 du principe de subsidiarité... au point que la déconcentration apparaît aujourd'hui comme " une révolution permanente "103(*).

Comme l'indiquait déjà le " rapport Guichard ", l'État est partout présent tout en étant faible et souvent absent quand on appelle son intervention. Certains commentateurs évoquent même " une multiplication pathétique de gadgets et d'opérations d'étiquetage, qui n'ont de réformes administratives que le nom "104(*).

Même après la relance de la réforme de l'État par le Gouvernement de M. Alain Juppé en 1995, le " chantier " du pilotage des services territoriaux, clé de la déconcentration, est largement intact105(*).

Ce constat est très largement partagé. A titre d'exemple, M. Marc Censi, président de l'Assemblée des districts et communautés de France, entendu par la mission, a souligné que la déconcentration n'avait pas beaucoup progressé et il a regretté qu'il faille trop souvent remonter jusqu'à l'administration centrale pour régler des problèmes locaux. M. Jean Auroux, président de la Fédération des maires de villes moyennes, a lui aussi observé que les services déconcentrés continuaient à faire remonter à Paris la prise de décisions même sur des problèmes secondaires.

(1) Les pouvoirs des préfets s'exercent sur un périmètre limité

La question des limites du pouvoir de direction du préfet, véritable enjeu de la déconcentration, reste entière. Le " périmètre administratif " sur lequel s'exerce ce pouvoir laisse de côté des pans entiers de l'action publique et de nombreux satellites de l'État. L'autorité du préfet sur les différents services extérieurs de l'État est très inégalement affirmée. Ainsi, les services de l'emploi, ceux de l'éducation nationale, les services financiers ou encore les architectes des bâtiments de France échappent traditionnellement à l'autorité du préfet.

En ce sens, M. Jean-Pierre Raffarin, président de l'Association des régions de France, a regretté que tous les services de l'État ne soient pas subordonnés à l'autorité du préfet, en particulier dans le domaine de l'éducation où l'absence d'autorité hiérarchique du préfet sur le recteur conduit à des dysfonctionnements.

Comme le souligne la DGAFP106(*), les conditions, au plan local, d'un traitement interministériel des problèmes ne sont pas toujours remplies, alors même que des politiques publiques aussi essentielles que l'aménagement du territoire, l'emploi ou la politique de la ville concernent une dizaine de services déconcentrés.

Bien que chaque ministère ait mis en place une commission chargée d'élaborer des propositions de déconcentration107(*), les administrations centrales ont été assez réticentes à s'engager dans la voie des regroupements fonctionnels des services territoriaux. En pratique, les contradictions internes de l'État central ne manquent pas d'être répercutées à l'échelon local.

(2) La déconcentration de la gestion des personnels est incomplète

La gestion de la fonction publique de l'État s'effectue à un double niveau : le niveau central mène l'organisation générale et la répartition des postes, et l'échelon déconcentré gère certaines catégories d'agents108(*) d'un bout à l'autre de la chaîne ou assure certains actes de gestion élémentaires109(*).

La déconcentration des actes matériels de gestion des corps de catégorie A reste à mettre en oeuvre, de même que la gestion des ressources humaines : formation, appréciation des compétences et des qualifications disponibles, etc.

La répartition parfois aléatoire des compétences entre l'État et les collectivités locales et la concurrence entre corps et ministères sont autant d'obstacles à franchir. Les partisans de la gestion nationale mettent en avant l'argument selon lequel les gestionnaires déconcentrés se sentiraient propriétaires de leurs agents, ne seraient matériellement pas en mesure de rééquilibrer les recrutements en fonction des besoins et des contraintes démographiques et géographiques.

Ces modes de pensée expliquent que les résultats de l'interministérialité au plan local soient mitigés : les possibilités récemment ouvertes de " mises à disposition croisées " ne sont quasiment pas utilisées.

(3) La déconcentration de la gestion des crédits

Dans le domaine des crédits de fonctionnement, le mouvement de déconcentration est déjà largement engagé. Mais les crédits d'investissement, après le décret du 13 novembre 1970, sont encore trop souvent gérés au niveau central. Deux mesures méritent d'être soulignées :

- le décret n° 99-896 du 20 octobre 1999110(*) devrait mettre en oeuvre le principe de déconcentration en matière de décisions de l'État relatives aux investissements publics. Il inverse la règle en faisant du maintien du pouvoir de décision central l'exception ;

- au 1er janvier 2000, une expérience de globalisation des moyens de fonctionnement des préfectures a été lancée dans quatre préfectures (Doubs, Finistère, Isère, Seine-Maritime). Les préfets concernés bénéficient d'une délégation globale de l'ensemble de leurs moyens de personnel et de fonctionnement dans une enveloppe globale fongible. Cette expérimentation devrait engager les quatre préfectures concernées à réaliser les réformes de structures et de procédures devenues indispensables. Elle pourrait être généralisée en cas de succès.

(4) La politique immobilière de l'État : " volonté de déconcentrer, tentation de recentralisation "

Aujourd'hui, le patrimoine immobilier de l'État est mal connu et mal géré. Or, selon le rapport d'activité de l'Inspection générale de l'administration (IGA), les dispositions relatives à la déconcentration de la politique immobilière de l'État111(*) sont restées insuffisantes et n'ont pas résolu les questions de long terme, comme la stratégie d'implantation des services de l'État, l'acquisition ou la cession de biens immobiliers.

Malgré la mise en place d'une Commission interministérielle de la politique immobilière (CIPI) auprès du secrétariat général du Gouvernement, les ministères ont continué leur propre politique immobilière sans véritable pilotage interministériel. Les administrations centrales ont été encouragées en ce sens, notamment par une circulaire du Premier ministre en date du 21 février 1992 selon laquelle chaque ministère est pleinement responsable de son parc immobilier.

Cette juxtaposition permanente de deux logiques, l'une horizontale et l'autre verticale, ne facilite pas la conduite sur le terrain de la politique immobilière de l'État. Pour y remédier, six départements pilotes112(*) ont mené en 1995 une expérience de " pôles de compétences immobilières " sous forme d'un travail interministériel en réseau113(*).

Malgré des résultats positifs au plan local, et le décret du 13 février 1997 prévoyant qu'aucune opération immobilière intéressant un ou plusieurs services déconcentrés de l'État ne peut être engagée sans l'accord exprès du préfet, l'IGA déplore l'insuffisance de l'information des préfets par les administrations centrales et la multiplication des initiatives ministérielles dans le domaine immobilier, pouvant signifier à plus ou moins brève échéance l'échec de la déconcentration de la politique immobilière de l'État.

d) L'insuffisante restructuration des services territoriaux de l'État

La réorganisation des services déconcentrés de l'État est d'autant plus nécessaire que leur partition dans les années 1980 n'a pas été complète, que la charte de la déconcentration du 1er juillet 1992 est censée leur donner un rôle essentiel pour l'avenir dans l'accomplissement des missions de l'État, et que les élus locaux veulent trouver à leur niveau des interlocuteurs habilités à négocier et à engager valablement l'État.

L'effort de restructuration des administrations de l'État entrepris depuis la décentralisation est trop limité. En témoigne le nombre beaucoup trop élevé des directions sur le même territoire : plus d'une vingtaine de services déconcentrés se côtoient dans chaque département.

Devant l'inaction des administrations centrales, le législateur a été amené à plusieurs reprises à demander à l'État de réorganiser son administration territoriale ; cette intervention du législateur en dehors du domaine de la loi traduit l'incapacité de l'État à réformer ses propres structures.

Ainsi, la loi d'orientation n° 95-115 du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire prévoyait que les services déconcentrés de l'État, placés sous l'autorité du préfet, devaient faire l'objet dans un délai de dix-huit mois de " regroupements fonctionnels favorisant leur efficacité, leur polyvalence et leur présence sur le territoire ". Ces regroupements devaient être opérés dans le cadre d'un schéma de réorganisation des services de l'État, précisant les niveaux d'exercice des compétences de l'État et les adaptations de leurs implantations territoriales114(*).

Une circulaire du Premier ministre en date du 24 octobre 1995 a demandé aux préfets de région et de département :

- de rechercher les regroupements entre les directions régionales et départementales dépendant d'une même administration dans les départements chefs-lieux de région ;

- d'examiner les possibilités de mutualiser entre plusieurs départements tout ou partie des fonctions ou des services des directions départementales d'un ministère : création de directions interdépartementales ;

- de chercher à regrouper des services exerçant des missions voisines ou complémentaires ;

- de proposer la gestion interministérielle de certains moyens matériels, immobiliers, financiers et humains ;

- de confier à un chef de service un rôle horizontal de coordination et d'animation.

Les réformes de structure sont restées très partielles. Le seul regroupement significatif reste celui des directions du travail et de l'emploi avec l'administration de la formation professionnelle. Aucune mesure structurelle n'a été prise pour remédier à l'émiettement de l'administration de l'État. Au contraire, de nouveaux ministères ont procédé à leur implantation territoriale (commerce extérieur, environnement) et de plus anciens l'ont renforcée en coiffant leurs directions départementales de directions régionales (agriculture et forêt).

Comme le conclut l'IGA, " la méthode de l'expérimentale en matière de réorganisation des services trahit ici sa fragilité ; en l'absence d'une volonté politique ou d'un consensus clairement affirmés, elle est impuissante à surmonter les oppositions au changement ".

e) Un pis-aller : la coordination sans réorganisation des services
(1) L'abandon de la réforme des structures territoriales de l'État

Il semblerait que les réformes de structures ne figurent plus au rang des priorités de l'actuel Gouvernement et soient délaissées, au profit de solutions moins exigeantes.

En effet, le comité interministériel à la réforme de l'État du 13 juillet 1999, estimant qu'une démarche tendant à une recomposition fonctionnelle des services se heurtait à des rigidités statutaires et rencontrait de nombreux obstacles structurels, a renoncé à cette réorganisation, préférant explorer d'autres voies.

(2) Des dispositifs de coordination multiples et peu ambitieux

Après l'abandon des expériences de recomposition des services déconcentrés, l'élaboration des " programmes pluriannuels de modernisation ", en application de la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998, a donné lieu à un rapport de synthèse en juillet 1999... dont le contenu ne paraît pas constituer une relance de la réforme de l'administration territoriale de l'État.

En effet, certains sujets majeurs n'ont absolument pas été abordés par les programmes115(*) : la politique immobilière de l'État, les formations interministérielles, les enveloppes de crédits, le resserrement de la nomenclature budgétaire, la simplification des dispositifs d'intervention de l'État...

Les actions envisagées par le Gouvernement sont les suivantes :

- le " projet territorial de l'État dans le département ", qui doit constituer une démarche collective associant tous les services déconcentrés de l'État dans le but d'élaborer une stratégie commune et de définir une organisation optimale ;

- en 1998-1999, l'accent a été plus particulièrement mis sur le développement des " nouvelles technologies de l'information et de la communication " dans le cadre du programme gouvernemental pour l'entrée de la France dans la société de l'information. Ainsi, les préfectures sont le pivot de la mise en place des systèmes d'information territoriaux (SIT), c'est à dire la mise en réseau informatique des services de l'État autour d'une messagerie et de bases de données communes à plusieurs services ;

- les décrets n° 99-895 et n° 99-896 du 20 octobre 1999 confient aux préfets la compétence pour fixer l'organisation des services déconcentrés placés sous leur autorité ;

- la promotion de l'interministérialité, consistant en la direction par le préfet des services déconcentrés de l'ensemble des ministères, est censée améliorer la cohésion de l'administration territoriale. Elle n'est toutefois qu'un pis-aller, destiné à masquer le manque d'ambition en ce qui concerne le regroupement des administrations ;

- la constitution de pôles de compétences entre des administrations civiles déconcentrées pour mener à bien des actions communes, qui rencontre un certain succès dans les domaines à forte interministérialité (gestion de l'eau par exemple) ;

- enfin, la loi d'orientation pour l'aménagement et de développement durable du territoire du 25 juin 1999 encadre la constitution des maisons des services publics mettant en commun dans un cadre conventionnel des moyens de l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics et des organismes chargés d'une mission de service public.

II. UNE ORGANISATION TERRITORIALE EN DEVENIR

A. LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES : L'ABSENCE D'UN MODÈLE UNIQUE

Il est classique de distinguer en Europe les Etats fédéraux, comme l'Allemagne, la Belgique, l'Autriche, la Russie et la Suisse, des Etats unitaires comme la France, le Royaume-Uni, les pays scandinaves, la Grèce, l'Irlande, le Portugal et les nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale.

Cependant, une distinction trop rigoureuse entre ces deux formes étatiques tend à exclure des pays comme l'Italie, qualifié " d'Etat régional ", et l'Espagne, qualifié " d'Etat des autonomies " (la Belgique, quant à elle, a opté définitivement pour le fédéralisme après une lente évolution).

En outre, la mise en oeuvre de réformes décentralisatrices, d'un côté, le mécanisme d'intégration centralisatrice de Bruxelles, de l'autre, ont rendu moins nette la distinction entre Etats unitaires et Etats fédéraux et l'Europe d'aujourd'hui est marquée par une diversification croissante des formes étatiques et un rapprochement sensible des diverses organisations territoriales.

On assiste presque partout au renforcement d'une tendance toujours plus nette à la régionalisation. Cependant, force est de constater l'absence d'un modèle unique, auquel l'organisation territorial française serait invitée à se conformer.

1. Décentralisation et évolution du modèle fédéral

Il y a Etat fédéral quand deux principes essentiels sont respectés.

le principe d'autonomie qui exige que les composantes de l'Etat fédéral, elles-mêmes des Etats, conservent la liberté de fixer leur propre statut et de définir leur politique ;

le principe de participation qui veut que les composantes puissent participer à l'expression de la volonté fédérale à travers leur représentation dans les institutions de la fédération.

D'autre part, l'une des grandes différences entre l'Etat fédéral et l'Etat unitaire réside dans le fait que la répartition des compétences entre le niveau fédéral et les niveaux fédérés résulte d'un pacte initial : la Constitution. Ces compétences devraient être exclusives, mais la tendance générale des constitutions européennes est le développement de compétences concurrentes.

Par exemple, Länder et fédération ont des compétences propres en Allemagne, mais elles sont limitées (police, enseignement, organisation des collectivités locales pour les Länder, affaires étrangères, défense, monnaie, commerce, douanes, postes... pour la fédération). Le plus grand nombre des compétences sont concurrentes.

Autre exemple : en Suisse, l'article 3 de la Constitution confère au canton une compétence de principe ; la fédération reçoit des compétences exclusives pour lesquelles la fédération reçoit le droit de fixer les principes, l'application étant laissée aux cantons.

On assiste donc au développement du fédéralisme coopératif. En outre, les pactes initiaux se sont trouvés affectés à la fois par la pratique et par les conséquences de la construction européenne.

C'est ainsi qu'en Allemagne se sont multipliées les instances associant les Länder et la fédération (et s'efforçant de fonctionner selon la règle de l'unanimité) : conférence des ministres de l'éducation, des ministres-présidents, comité allemand de la recherche... Cette politique a permis une certaine uniformisation des règles en matière judiciaire, en matière de police et de fonction publique. Le système de péréquation des ressources fournit également un excellent exemple de coopération. De plus, la loi constitutionnelle du 12 mai 1969 a introduit le concept de " tâches communes de la fédération et des Länder " en matière économique, financière et éducative entre autres.

Voilà pourquoi, de modèle de conciliation entre l'unité et la diversité, l'Etat fédéral a évolué en pratique vers davantage d'uniformité et un renforcement des pouvoirs des fédérations. A cette évolution, trois grands facteurs ont contribué : l'utilisation intensive par la fédération des pouvoirs qui lui étaient réservés par la Constitution, la jurisprudence des cours constitutionnelles et les révisions du pacte fondateur lui-même.

D'autre part, la ratification du traité de Maastricht qui entraîne une nouvelle extension des politiques communes ne pouvait que susciter des réactions des Etats à l'intérieur de fédérations qui risquaient de se voir privés de pans entiers de leurs compétences ou voir l'exercice de celles-ci étroitement contrôlé sans avoir pu être associés aux discussions préalables sur les transferts de souveraineté. Le problème était d'autant plus sensible en Allemagne qu'en l'absence d'administration fédérale générale, c'est aux Länder qu'allait incomber l'application des nouvelles règles communautaires. Lors de la ratification du Traité, les Länder ont échangé leur approbation contre une révision de la constitution posant que les transferts de souveraineté à venir ne pourraient se faire sans l'accord du Bundesrat à la majorité des deux tiers.

2. Décentralisation et mutation de l'État unitaire

Aucun Etat européen ne correspond aujourd'hui à la version classique de l'Etat unitaire dont la France jacobine et napoléonienne fut le symbole et le modèle.

Les structures traditionnelles de l'Etat unitaire ont été affectées par un double mouvement qui tend à redonner au marché un certain nombre de fonctions que l'Etat s'était appropriées mais aussi à transférer des pouvoirs de décision au plus près du citoyen. Ce dernier mouvement de renforcement de l'autonomie locale connaît des fortunes diverses selon les pays : décentralisation en France, recentralisation au Royaume-Uni sous la pression des difficultés budgétaires, retour aux libertés municipales et décentralisation dans les nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale pour démanteler les anciennes structures totalitaires.

La diversification est donc aussi l'apanage des Etats unitaires. Au Royaume-Uni, les règles du gouvernement local varient de l'Angleterre au Pays de Galles, et du Pays de Galles à l'Ecosse. Au sein même d'un Etat unitaire coexistent des composantes entretenant avec lui des relations plus ou moins étroites qui vont parfois au-delà de la décentralisation et jusqu'à l'autonomie et donc conduisent à une forme de préfédéralisme. Au Portugal, les Açores et Madère possèdent un statut adopté par l'Assemblée de la République mais élaboré par les assemblées législatives régionales qui disposent donc d'un vrai pouvoir législatif certes limité.

Le développement de l'autonomie locale et régionale (c'est-à-dire toutes les réformes de décentralisation) a lui-même beaucoup contribué à changer la physionomie de l'Etat unitaire.

Outre la grande décentralisation française de 1982-1985, objet même de ce rapport, on relève le même esprit de réforme au Luxembourg (loi communale du 13 décembre 1988), au Portugal (1984-1991), en Grèce (1986-1990), au Danemark (1988), en Suède (1992), en Norvège (1992) et aux Pays-Bas (1994). Ces réformes ont façonné une espèce de droit commun de l'autonomie locale en Europe, droit consacré par une convention du Conseil de l'Europe sur l'autonomie locale et régionale en vigueur depuis 1988 et signée par 23 pays. Les nouvelles démocraties d'Europe centrale et orientale s'y réfèrent aujourd'hui pour mettre en place leur organisation territoriale.

Cette évolution décentralisatrice se caractérise par les traits suivants :

- adoption de systèmes de répartition des compétences par la loi (France) ;

- transformation des procédures de tutelle vers des systèmes de contrôle juridictionnel (France, Portugal, Suède) ;

- réduction du nombre de domaines dans lesquels les autorités centrales peuvent exercer un contrôle d'opportunité (Danemark, Finlande, Norvège, Pologne).

Mais, paradoxalement, même si la décentralisation traduit un degré d'autonomie inférieur au fédéralisme, elle est souvent mieux assurée dans les Etats unitaires que dans les Etats fédéraux ou autonomiques. En effet, dans ces derniers Etats, le statut des collectivités locales, la détermination des conditions d'exercice et l'exercice lui-même de la tutelle relèvent du législateur fédéré plus proche.

De même, l'appartenance a un Etat fédéral n'entraîne pas pour les collectivités locales une situation financière plus avantageuse. L'objectif d'assurer l'autonomie de décision par l'octroi aux entités subétatiques d'impôts propres et localisés est à peine réalisé au niveau des Etats fédérés eux-mêmes. La plupart des ressources des Länder allemands par exemple proviennent d'impôts partagés. Les impôts propres n'assurent qu'un montant très faible des ressources budgétaires (moins de 10 %). Il n'est guère surprenant que les collectivités locales ne soient pas mieux traitées à cet égard que les Etats fédérés. Seule la Suisse assure une répartition équilibrée de l'impôt entre les trois niveaux et les communes suisses perçoivent une part plus importante de l'impôt sur le revenu que la fédération elle-même.

Le critère de la forme de l'Etat, lorsqu'on veut apprécier le degré réel de décentralisation, apparaît donc de moins en moins déterminant.

En outre, certains Etats unitaires se sont lancés dans une expérience " régionaliste " qui les rapproche des Etats fédéraux.

Les choses se passent comme si les Etats unitaires poussés vers le fédéralisme (ou en tout cas un degré très abouti de décentralisation) refusaient d'opter pour la forme fédérale déclarée et s'en tenaient à une situation hybride. Le Royaume-Uni, après l'Italie, l'Espagne et la Belgique, est le dernier en date de cette catégorie nouvelle d'Etats régionalistes puisqu'en effet, le processus de " dévolution " au profit du Pays de Galles et de l'Ecosse vient d'aboutir avec le rétablissement des parlements gallois et écossais dans leurs anciens droits.

Le premier exemple dans cette catégorie hybride est celui de l'Italie, république une et indivisible, qui reconnaît et favorise les autonomies locales. L'Etat italien apparaît comme un Etat unitaire au sein duquel semblent admis des éléments d'autonomie politique et juridique au profit de divisions territoriales appelées régions.

Quant à la constitution espagnole, elle reconnaît et garantit le droit à l'autonomie des nationalités et des régions qui composent l'Espagne. Les régions sont invitées à se déclarer " communautés autonomes ". Deux régimes d'autonomie leur sont offerts : immédiate pour les " nationalités historiques " de l'Espagne et après un délai de cinq ans pour les autres. Le pouvoir législatif de ces régions autonomes n'est subordonné qu'à la constitution et le contrôle exercé par l'Etat est purement juridictionnel. La répartition des compétences est favorable aux communautés qui disposent de toutes les compétences sauf celles attribuées explicitement à l'Etat.

3. Régionalisation et décentralisation

Il faut partir d'une constatation : en Europe, il existe presque toujours un niveau différent de celui de la collectivité territoriale de base, mais il est rarement appelé région. La régionalisation présentée comme une nécessité de la construction européenne implique-t-elle nécessairement la création d'un niveau supplémentaire qui serait le troisième ? Ou la transformation du deuxième niveau existant en une entité encore plus autonome ?

Ces questions couvrent un débat sur la taille idéale du niveau intermédiaire, sur l'identité culturelle de l'entité ainsi créée, sur le degré d'autonomie à accorder à ces entités et donc sur l'unité de l'Etat pour les pays de tradition unitaire, (et surtout les nouvelles démocraties soucieuses d'éviter un éclatement centrifuge et tous les pays comptant de fortes minorités).

D'autre part, le débat sur la régionalisation en Europe semble ne pas prendre en compte certaines réalités de la décentralisation comme la coopération existant entre les collectivités locales de base : l'intercommunalité en France et aux Pays-Bas ou les " fédérations " en Finlande.

La régionalisation, qui aujourd'hui semble être considérée comme un moyen de mise en oeuvre d'un certain degré d'autonomie territoriale par rapport à l'Etat, avait au départ une connotation économique et relevait plus précisément de la mission d'aménagement du territoire. Il s'agissait de trouver un échelon de décision suffisamment vaste, sans être celui de l'Etat central, pour répondre aux nécessités de l'aménagement de l'espace.

Ce n'est qu'ensuite qu'apparaissent la culture et l'identité (en effet, le découpage régional souvent artificiel quand il existait ne s'appuyait que rarement sur un territoire historique). La région en Europe est présentée maintenant comme un moyen d'affirmer la diversité des cultures négligées jusque là par les Etats centralisateurs.

L'idée a pris corps en Europe qu'il est nécessaire de disposer de véritables collectivités régionales et locales autonomes et administrées par des élus, expression de la décentralisation. La région est donc devenue un niveau de décentralisation au même titre que la commune, mais elle doit être suffisamment vaste pour exercer des tâches d'aménagement de développement économique, social et culturel et de coordination et suffisamment proche pour demeurer sous le contrôle des citoyens.

Une telle approche paraît suffisamment souple pour permettre à chaque Etat de déterminer la structure de collectivités territoriales qui lui semble répondre le mieux à son histoire et à sa dimension.

Mais aujourd'hui nous ne pouvons pas mettre sur le même plan les régions à forte autonomie politique des Etats fédérés et régionalisés et les niveaux intermédiaires qui en tiennent lieu dans les Etats unitaires. Il faut donc distinguer entre les collectivités de troisième niveau appartenant à un Etat fédéral ou régional et les régions telles qu'elles viennent d'être définies, c'est-à-dire le meilleur niveau intermédiaire possible entre les communes et l'Etat.

On voit donc qu'il n'y a pas de modèle unique en Europe. Toutefois, on présentera ici l'évolution récente de quatre pays voisins (le Royaume-Uni, l'Italie, l'Espagne et l'Allemagne).

4. La " dévolution " au Royaume-Uni

Il n'est pas dans la tradition britannique de cultiver l'uniformité. Le Royaume-Uni, malgré son nom, n'a jamais considéré que l'union et l'unité passaient par la standardisation des territoires, qui d'ailleurs sont chacun héritier d'une longue histoire particulière. Pourtant, ce pays s'est engagé dans une extraordinaire réforme décentralisatrice depuis 1999, réforme qui porte là-bas le nom de " devolution " et qui renforce l'échelon intermédiaire entre l'Etat et la commune. L'unité du pays repose sur la couronne et on juge que son organisation administrative peut varier au gré des nécessités historiques sans l'ébranler.

Au Royaume-Uni, le transfert de pouvoirs et de compétences étatiques au profit de collectivités infra-nationales se fait par la seule volonté du Parlement qui adapte ce transfert en fonction de chaque territoire. Les exigences d'autonomie des Ecossais, des Gallois et des Irlandais ont conduit à une régionalisation d'un genre inclassable qui conduit le pays au bord du fédéralisme.

La Grande-Bretagne continue à se classer elle-même parmi les Etats unitaires, mais le pays se dit " multinational " et reconnaît l'existence de quatre " nations-régions " en son sein : l'Angleterre, l'Ecosse, le Pays de Galles et l'Irlande du Nord. (Mais ne faudrait-il pas ajouter les Iles anglo-normandes et l'Ile de Man qui ont leur propre Parlement ?).

La " dévolution " britannique se traduit par un transfert du pouvoir de décision en matière économique, sociale et culturelle du Parlement vers une assemblée régionale élue au suffrage universel qui est dotée, à cet effet, de moyens politiques et administratifs importants.

L'Ecosse, qui a conservé depuis 1706 son système judiciaire et sa religion presbytérienne, est désormais dotée d'institutions politiques qui lui sont propres :

- un exécutif dont le chef est nommé par la Reine sur proposition du Président de l'Assemblée régionale écossaise ;

- un Parlement composé de 129 députés élus pour 4 ans (et autorisés à cumuler leur mandat avec celui de député aux Communes).

L'Ecosse jouit désormais d'un pouvoir législatif et d'une compétence générale d'administration (santé, enseignement primaire et secondaire, formation professionnelle, aide sociale et logement, développement économique et transports, justice et police, environnement, agriculture, pêche, forêt, sports, culture, administration locale). Cela a pour conséquence que la législation écossaise peut être amenée à modifier des lois britanniques pour une application en Ecosse. Les dotations de l'Etat nécessaires à l'accomplissement de ces tâches nouvelles restent décidées à Westminster (c'est-à-dire par l'Etat central).

Le Pays de Galles a obtenu, quant à lui, non pas le pouvoir législatif mais le pouvoir réglementaire. La commission exécutive du Parlement gallois s'apparente au bureau d'un conseil général français. Les pouvoirs transférés au Pays de Galles (peu nombreux à ce stade) feront l'objet d'une dévolution progressive.

En mettant en place ce programme de " dévolution ", le Royaume-Uni s'est engagé dans une logique de changement qui va dans le sens de la régionalisation souhaitée par Bruxelles, mais elle le fait en respectant l'héritage de l'Histoire en s'appuyant sur de très anciennes divisions du territoire.

5. L'Espagne : l'État des autonomies

L'État espagnol est fondé sur le principe de l'autonomie territoriale. Le territoire est organisé en communes, provinces et communautés autonomes. Il y a dix-sept communautés autonomes en Espagne qui possèdent des compétences très variables et inégales (comme c'est le cas désormais en Grande-Bretagne).

Ces communautés autonomes se rangent cependant en deux catégories : celles qui disposent de la pleine autonomie et celles dont l'autonomie est progressive. Comme en Angleterre, les communautés autonomes respectent les divisions historiques du territoire.

6. L'Italie : en route pour une autonomie toujours plus grande des régions

L'Italie était déjà sur la voie de la régionalisation mais la dernière réforme institutionnelle de 1999 augmente de manière considérable les pouvoirs des régions. En effet, les vingt régions qui composent l'Italie (cinq sont déjà autonomes : Sardaigne, Sicile, Val d'Aoste, Frioul-Vénétie Julienne, Trentin-Haut-Adige) vont pouvoir décider de leur forme de gouvernement et bénéficier d'une large autonomie financière et fiscale. L'Etat italien ne conservera à terme que la politique extérieure, la défense, l'économie, la monnaie et la sécurité.

En avril 2000, les présidents de région ont été élus pour la première fois au suffrage universel ; ils disposent désormais de pouvoirs étendus qui font d'eux de véritables gouverneurs de " régions-Etats ". Ils ont pour mission d'écrire la constitution de leur région et de choisir le mode de scrutin pour les prochaines élections régionales.

Comme dans le cas anglais et dans le cas espagnol, la régionalisation de l'organisation italienne conduit à une situation institutionnelle relativement complexe.

7. La permanence du modèle allemand

L'Allemagne est régulièrement présentée comme modèle parfait de l'organisation territoriale non tant pour le découpage du territoire que pour son système fiscal local.

L'Allemagne est constituée de seize Etats fédéraux : les Länder, qui disposent de certains attributs de souveraineté (gouvernement, pouvoir législatif, appareil judiciaire). Chaque Land comprend une assemblée délibérante élue au suffrage universel à la proportionnelle et un organe exécutif élu pour la durée de la législature par l'assemblée et dirigée par un ministre-président. Les Länder disposent de compétences exclusives (police, culture, système scolaire, organisation des collectivités locales) et de compétences partagées avec la Fédération (droit civil, droit fiscal, justice, gestion de la fonction publique, transports...).

Les Länder ont deux niveaux de collectivités locales : les communes et les arrondissements. Les communes ont une compétence générale pour toutes les affaires locales tandis que les arrondissements se chargent des tâches communales qui dépassent les possibilités des communes. Ce sont les Länder qui exercent la tutelle étatique sur leurs collectivités cependant très autonomes. Le système est basé sur un principe de coopération et de consensus et il est caractérisé par l'accomplissement de tâches communes et le financement croisé des opérations.

Les recettes des Länder et des collectivités locales sont définies dans le cadre global de la répartition des finances publiques entre les différents niveaux.

Les collectivités locales allemandes ne jouissent donc que d'une autonomie fiscale limitée : elles collectent toutefois des impôts qui leur sont propres mais pour la plus grande partie, leurs recettes proviennent d'impôts communs partagés entre les trois niveaux.

Le partage des impôts s'opère selon des dispositifs de péréquation qui prennent deux formes :

- une péréquation dite " horizontale ", qui constitue un mécanisme de solidarité entre les entités de même niveau (communes ou Länder). La péréquation horizontale en faveur des communes s'opère à partir de ressources tirées de la redistribution par le Land aux communes de 15 % du produit de l'impôt sur le revenu acquitté par leurs contribuables, dont le revenu imposable dépasse un certain seuil. Chaque Land définit librement les modalités de la péréquation entre les communes de son territoire, à condition toutefois de respecter certains principes comme la nécessaire prise en compte des écarts de capacité financière et de besoins financiers entre les communes.

- une péréquation dite " verticale ", qui intervient d'une part du Bund vers les Länder, d'autre part des Länder vers leurs communes. Chaque Land est tenu d'accorder aux communes de son territoire un pourcentage du produit des impôts partagés qu'il reçoit du Bund, selon des modalités qu'il détermine lui-même.

Lors de l'unification allemande, ce système de péréquation n'a pas pu être appliqué immédiatement à l'ex-RDA, les écarts de richesse entre les deux zones étant trop importants. Un système transitoire a alors été mis en place pour quatre ans, les Länder de l'Ouest conservant leur mode de péréquation, les autres bénéficiant des ressources du Fond de l'Unité Allemande.

Enfin, des subventions d'investissement sont accordées par le Bund et les Länder pour le financement de projets précis considérés comme prioritaires par ces derniers.

*

* *

Quels enseignements peut-on tirer de cette analyse comparée en ce qui concerne l'organisation territoriale française ?

S'il existe des différences d'approche décentralisatrice d'un pays à l'autre, elles se justifient par la forme institutionnelle de chaque Etat et par son histoire. On peut ainsi distinguer quatre catégories de pays :

1° - Les Etats unitaires, où les pouvoirs octroyés aux échelons locaux le sont par la loi et non par la Constitution (Danemark, Finlande, Grèce, Irlande, Luxembourg, Suède).

2° - Les Etats unitaires décentralisés, où les droits des collectivités locales sont en grande partie garantis par la Constitution (Pays-Bas, Royaume-Uni).

3° - Les Etats régionalisés, où la décentralisation va jusqu'à l'autonomie législative (Italie, Espagne).

4° - Les Etats fédéraux, où l'échelon intermédiaire a forme d'Etat et jouit de sa propre Constitution (Allemagne, Belgique, Autriche).

De ces comparaisons et de cette classification, il ressort que la France jouit d'un modèle de décentralisation tempérée. Son organisation territoriale ne s'éloigne de la moyenne que sur un point : le nombre de communes apparaît très élevé (36 750) mais cet inconvénient peut être pallié par les progrès de l'intercommunalité.

B. UNE NOUVELLE DONNE POUR L'ORGANISATION TERRITORIALE : LA MONTÉE EN PUISSANCE DE L'INTERCOMMUNALITÉ DE PROJET

Le renforcement de la coopération intercommunale constitue une préoccupation ancienne qui a néanmoins pris une nouvelle dimension avec la montée en puissance récente de l'intercommunalité de projet. Cette " nouvelle donne " aura nécessairement des conséquences sur l'organisation territoriale, sans que l'on puisse encore en évaluer précisément la portée.

1. Une préoccupation ancienne

a) Un remède à l'émiettement communal

Le développement des structures de coopération intercommunale s'est réalisé dans un contexte de très fort émiettement communal.

L'échec des tentatives de regroupement communal

L'histoire administrative, depuis 1789, a été marquée par différentes tentatives de regroupement communal.

Devant l'Assemblée Constituante, Thouret, Sièyès et Condorcet plaidèrent pour la création de quelque 6.500 grandes municipalités. Mirabeau défendit au contraire la transformation en communes des 44.000 paroisses de l'Ancien Régime. Il fut, en définitive décidé de créer une municipalité dans chaque ville ou paroisse, le nombre total étant cependant réduit de 44.000 à 38.000. Différents projets cherchèrent à remettre en cause cette organisation administrative. Il s'agissait de refondre les circonscriptions afin de réduire le nombre des communes.

La Constitution de l'an III (1795), pour sa part, distingua trois catégories de communes selon leur taille, et créa des municipalités de canton regroupant les communes de moins de 5.000 habitants. L'échec de cette tentative pesa fortement sur les nouveaux projets de regroupements élaborés au XIXème siècle. Il fallut attendre la Vème République pour que de nouvelles solutions globales soient recherchées.

Entre 1958 et 1970, différents textes ont ainsi cherché à favoriser des regroupements avec des résultats très limités : 298 fusions intéressant 635 communes sur un total de 37.708 (en 1968) furent réalisées pendant cette période.

Une nouvelle impulsion au regroupement communal résulta de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes.

Cependant, en dépit des incitations prévues par cette loi, le nombre des fusions entre 1972 et 1978 est resté limité à 897, intéressant 2.217 communes, alors que les plans départementaux, établis en application de la loi, concernaient 10.143 communes. Depuis 1978, certaines communes fusionnées ont, par ailleurs, choisi de faire le chemin inverse et de retrouver leur liberté.

b) Les principales étapes : une " stratification " des structures

L'échec des tentatives de regroupement communal a rendu d'autant plus nécessaire le développement des formules de coopération intercommunale. Avant l'adoption de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, le " paysage " de l'intercommunalité était néanmoins marqué par une " stratification " des structures.

Une " stratification " des structures de coopération intercommunale

La loi du 22 mars 1890 créa le syndicat de communes, établissement public qui permet d'adapter la gestion communale, soit aux nécessités techniques (électrification, adduction d'eau), soit à certaines activités qui, par leur nature, débordent les limites territoriales des communes (transport, urbanisme, assainissement).

Un décret du 20 mai 1955 institua les syndicats mixtes qui permettent aux communes et départements de s'associer entre eux, ainsi qu'avec des établissements publics locaux.

L'ordonnance du 5 janvier 1959 a autorisé la création de syndicats à vocation multiple (SIVOM). Comme leur nom l'indique, ces syndicats peuvent être chargés de plusieurs missions: adduction d'eau, lutte contre l'incendie, construction et gestion d'installations sportives, de locaux scolaires, de crèches, de maisons de retraite ou encore, transports de personnes.

La loi du 5 janvier 1988 a institué un " syndicalisme à la carte " en permettant à une commune de n'adhérer à un syndicat que pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci.

Dans le but de répondre au problème posé par les agglomérations, l'ordonnance du 5 janvier 1959 institua, pour sa part, les districts urbains. Cette formule, plus intégrée que les syndicats de communes, fut ensuite étendue aux zones rurales par la loi du 31 décembre 1970.

La loi du 31 décembre 1966 a créé la communauté urbaine, forme très intégrée de coopération destinée à répondre aux problèmes posés par les grandes agglomérations.

La loi du 31 décembre 1966 a créé d'office quatre communautés urbaines dans des grandes agglomérations (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg). Huit autres agglomérations se sont dotées de cette structure de coopération (Cherbourg, le Creusot-Montceau-les-Mines, Dunkerque, Le Mans, Brest, le grand Nancy, Arras et Alençon).

Les syndicats d'agglomération nouvelle - qui ont résulté de la loi du 13 juillet 1983 -, ont été instaurés pour répondre aux besoins des villes nouvelles créées dans les années soixante-dix. Neuf villes nouvelles existent dont cinq en région parisienne.

En créant deux nouvelles structures -les communautés de communes et les communautés de villes-, la loi du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République, a entendu axer la coopération intercommunale sur le développement économique et l'aménagement de l'espace.

A la veille de la loi du 12 juillet 1999, la coopération intercommunale connaissait un dynamisme réel. En outre, l'intercommunalité à fiscalité propre avait connu un véritable essor.

Au 1er janvier 1999, on dénombrait 1 680 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant 19 065 communes, soit une population totale de 34,4 millions d'habitants, dont 12 communautés urbaines, 1 654 communautés de communes et districts et 9 syndicats d'agglomération nouvelle.

Cependant, la répartition sur le territoire des groupements à fiscalité propre était assez inégale. En outre, comme l'avait parfaitement mis en évidence le rapport établi par notre collègue Daniel Hoeffel, au nom du groupe de travail de votre commission des Lois sur la décentralisation, présidé par M. Jean-Paul Delevoye,116(*) la multiplication des structures s'est accompagnée d'une très grande complexité du régime juridique et financier, chaque catégorie étant dotée de règles spécifiques.

La coopération intercommunale -avec environ 18 000 structures pour 36 771 communes existantes- a donc largement reproduit le phénomène de dispersion auquel elle doit pourtant essayer de remédier.

En outre, les formules spécifiques à l'intercommunalité en milieu urbain n'ont pas connu le succès escompté (seulement cinq communautés de villes ont été créées : Aubagne, la Rochelle, Sicoval, Flers, Cambrai).

Sur le plan des compétences, les fonctions d'aménagement et de développement n'ont été que récemment mises au premier plan, notamment avec la création des communautés de communes.

Les incitations financières -notamment le bénéfice de la DGF dès la première année de fonctionnement du groupement- ont, en outre, suscité de très fortes tensions dans la répartition de la DGF.

La réforme opérée par la loi du 31 décembre 1993 a cherché à remédier à cette situation en favorisant une réelle intercommunalité de projet sur la base d'un coefficient d'intégration fiscale. Le poids du financement de l'intercommunalité continue néanmoins à peser fortement sur la DGF.

Sur le plan fiscal, l'unification des taux de taxe professionnelle doit permettre de réduire les concurrences entre communes pour attirer les entreprises.

Or le nombre d'établissements dotés de la taxe professionnelle unique restait encore faible avant l'entrée en vigueur de la loi de 12 juillet 1999 qui a entendu promouvoir la taxe professionnelle d'agglomération : au 1er janvier 1999, seulement 98 établissements publics de coopération intercommunale étaient soumis à ce régime fiscal sur 1680 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

c) Les lignes directrices d'une réforme de l'intercommunalité : le rôle actif du Sénat

Les lignes directrices d'une réforme du régime de la coopération intercommuanle avaient été clairement énoncées dans le rapport du groupe de travail sur la décentralisation, constitué au sein de votre commission des Lois.

Les conclusions du groupe de travail sur la décentralisation

Le groupe de travail sur la décentralisation de votre commission des Lois avait fait de la simplification de la coopération intercommunale une priorité en vue de l'adaptation des structures territoriales. Il avait ainsi retenu trois principes essentiels de nature à satisfaire cet objectif :

· une réduction significative du nombre des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale

Le groupe de travail avait recommandé la réduction du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale de même que la simplification du régime juridique de ces établissements publics à partir des deux logiques auxquelles répond la coopération intercommunale, à savoir une logique de gestion et une logique de projet. A cette fin, il avait jugé possible la fusion des districts et des communautés de communes. Compte tenu de l'échec des communautés de villes, le groupe de travail avait préconisé leur fusion avec les communautés de communes. Il avait, enfin, envisagé l'évolution des agglomérations nouvelles vers des formules de droit commun.

· l'unification des règles applicables à partir d'un " tronc commun " 

Le groupe de travail avait considéré que l'unification juridique pourrait être systématisée par la définition d'un corpus de règles qui formeraient le " tronc commun " du régime applicable à tous les établissements publics de coopération intercommunale. Ce tronc commun serait complété par des règles spécifiques à chaque catégorie et par différentes options que les élus pourraient, le cas échéant, utiliser.

Cette solution devait approfondir la démarche déjà engagée lors de l'élaboration du code général des collectivités territoriales. Le groupe de travail avait, en outre, entendu privilégier, dans le cadre de ce régime juridique unifié, l'idée d'une évolution progressive des compétences selon les besoins constatés par les élus eux-mêmes.

· Une évolution du régime financier et fiscal qui favorise une véritable intercommunalité de projet en sanctionnant la coopération purement circonstancielle et qui réduise les concurrences abusives entre les communes en matière de taxe professionnelle.

Afin d'encourager une véritable intercommunalité de projet, le groupe de travail avait considéré que la mesure de l'intégration fiscale à travers le coefficient l'intégration fiscale devait aboutir à prendre en compte les seuls transferts effectifs de compétences entre les communes et leurs groupements.

Ecartant toute idée d'uniformisation des taux de la taxe professionnelle au niveau national, le groupe de travail avait, par ailleurs, souhaité le développement de la taxe professionnelle d'agglomération, outil essentiel pour assurer une solidarité locale et réduire les concurrences abusives entre les communes.

Les orientations retenues par le groupe de travail de la commission des Lois avaient en grande partie été reprises dans le projet de loi relatif au développement de la coopération intercommunale déposé au Sénat le 22 avril 1997.

Le projet de loi relatif au développement
de la coopération intercommunale

Ce projet de loi qui a fait suite à des réflexions approfondies, menées notamment dans le cadre du " pré-rapport relatif à l'intercommunalité " établi par la Direction générale des collectivités locales, poursuivait trois objectifs principaux

· La simplification du paysage institutionnel

Ce premier objectif se traduisait par la fusion au sein d'une même catégorie des districts, des communautés de communes et des communautés de villes. Une option fiscale au profit de la taxe professionnelle d'agglomération était ouverte à ces établissements publics. Des dispositions transitoires étaient prévues pour la création de cette catégorie unique.

· La promotion de la taxe professionnelle d'agglomération

La taxe professionnelle unique faisait l'objet de mesures spécifiques, sans que l'adoption de ce régime fiscal soit systématisé. Ainsi, les communautés urbaines, créées après 1992, se voyaient reconnaître la faculté d'opter pour une taxe professionnelle

unique. La règle de lien entre les taux d'imposition était assouplie. Les groupements dotés d'une taxe professionnelle d'agglomération étaient autorisés à instituer une fiscalité additionnelle sur les impôts-ménages.

· La correction des critères de répartition de la dotation globale de fonctionnement

Cette correction était destinée à mieux apprécier l'intégration effective des groupements et à mieux répartir la dotation globale des groupements à taxe professionnelle unique en leur étendant le coefficient d'intégration fiscale.

2. Une relance récente : la loi du 12 juillet 1999

a) Les principaux objectifs

La loi du 12 juillet 1999, à laquelle le Sénat a apporté sa pleine contribution et dont le texte résulte des travaux de la commission mixte paritaire, réunie sous la présidence de M. Jacques Larché, a repris en bonne partie les conclusions de ces travaux antérieurs, notamment quant à l'objectif de simplification du régime juridique de la coopération intercommunale.

· Une rationalisation des structures intercommunales

La loi du 12 juillet 1999 a cherché à rationaliser le " paysage " de la coopération intercommunale.

Au 1er janvier 2002, il n'existera plus que trois structures à fiscalité propre : les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communautés de communes. La loi favorise, en outre, la transformation des syndicats d'agglomération nouvelle.

L'esprit de la réforme est donc d'aboutir à une meilleure spécialisation des structures. La communauté urbaine constitue la forme la plus intégrée destinée aux grandes agglomérations. La communauté d'agglomération doit s'adresser davantage aux communes de taille moyenne. La communauté de communes, dont la création n'est subordonnée à aucun seuil démographique, a vocation à concerner le milieu rural.

A côté de ces structures à fiscalité propre, les syndicats de communes (à vocation unique ou multiple) et les syndicats mixtes doivent continuer à prendre en charge une intercommunalité de services.

· L'harmonisation des règles de fonctionnement

Conformément aux suggestions qui avaient été retenues par le groupe de travail de votre commission des Lois sur la décentralisation, la loi définit un " tronc commun " de règles applicables à l'ensemble des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale (chapitre V du titre 1er).

On notera, parmi ces règles communes, le rôle reconnu au représentant de l'Etat tant pour prendre l'initiative que pour apprécier l'opportunité de créer une structure intercommunale (article 35). Conformément aux travaux du Sénat, le pouvoir d'initiative du représentant de l'Etat a néanmoins été subordonné à l'avis préalable de la commission départementale de la coopération intercommunale. Cet avis est réputé négatif s'il n'est pas rendu dans un délai de deux mois.

Par ailleurs, les conditions de désignation des délégués intercommunaux sont désormais plus rigoureuses, seule la désignation de délégués choisis parmi les conseillers municipaux étant autorisée, une dérogation étant admise pour les syndicats de communes (article 36). Cependant, l'idée de faire désigner les délégués intercommunaux au suffrage universel direct n'a pas été retenue par la législateur.

· La promotion de l'intercommunalité en milieu urbain

Afin de répondre aux besoins du milieu urbain, la loi du 12 juillet 1999 crée une nouvelle catégorie, la communauté d'agglomération, destinée aux ensembles d'au moins 50 000 habitants organisés autour d'une commune centre de 15 000 habitants ou d'une commune chef lieu de département.

La communauté d'agglomération est dotée de compétences obligatoires considérées comme stratégiques pour le développement urbain (développement économique, aménagement de l'espace) et la cohésion urbaine (équilibre social de l'habitat, politique de la ville). Elle exerce des compétences étendues en matière d'urbanisme (création et réalisation de zones d'aménagement concerté lorsque celles-ci sont d'intérêt communautaire).

Elle doit en outre opter pour des compétences qui concernent la mise en place de réseaux techniques (voirie, assainissement et eau), les équipements (culturels et sportifs), les services urbains (ordures ménagères) et l'environnement. Elle est obligatoirement soumise au régime fiscal de la taxe professionnelle unique. Elle bénéficie d'un forte incitation financière puisque lui est attribuée, pendant cinq ans et dès la première année de création, une dotation par habitant au titre de la dotation globale de fonctionnement d'un montant de 250 francs en moyenne.

Afin de mieux hiérarchiser les différentes formules de coopération, la loi prévoit de relever le seuil démographique pour la création des communautés urbaines qui est désormais fixé à 5600 000 habitants (contre 20.000 habitants auparavant).

Les communautés urbaines existantes -au nombre de douze dont quatre créées d'office par la loi du 31 décembre 1996- sont maintenues dans le cadre juridique en vigueur, la possibilité leur étant néanmoins ouverte de passer dans le nouveau régime prévu par la loi.

La loi du 12 juillet 1999 a prévu que les nouvelles communautés urbaines devront exercer l'ensemble des compétences obligatoires et optionnelles des communautés d'agglomération.

Les communautés urbaines qui se créeront ou qui seront issues de la transformation d'un établissement public de coopération intercommunale préexistant à compter de la date de publication de la loi (le 13 juillet 1999) seront obligatoirement soumises au régime fiscal de la taxe professionnelle unique.

Celles qui ont été constituées avant cette date bénéficieront d'un délai allongé, comme l'avait souhaité le Sénat, jusqu'au 1er janvier 2002, pour opter pour la taxe professionnelle unique à la majorité simple de leurs membres.

Cependant, la perception de la taxe professionnelle unique n'interdira pas aux communautés urbaines de percevoir un complément de ressources sous la forme d'une fiscalité additionnelle.

· Un aménagement du régime des communautés de communes

Etendant aux communautés de communes la règle qu'elle applique, par ailleurs, aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines, la loi précise qu'elles devront désormais être d' " un seul tenant et sans enclave ".

Les communautés de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique doivent désormais obligatoirement prendre en charge l'aménagement, la gestion et l'entretien des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d'intérêt communautaire.

Sous certaines conditions, les communautés de communes ayant opté pour la taxe professionnelle unique, peuvent bénéficier d'une dotation globale de fonctionnement majorée (175 francs par habitant).

Les conditions requises pour le versement d'une DGF
majorée à une communauté de communes

Outre l'obligation d'avoir opté pour la taxe professionnelle unique, les conditions portent à la fois sur les seuils de population et sur les compétences exercées.

Ne peuvent bénéficier de cette DGF majorée que les seules communautés de communes dont la population est supérieure à 3.500 habitants.

En outre, lorsque la population de la communauté de communes est supérieure à 50.000 habitants, elle ne doit pas inclure de communes centre de plus de 15.000 habitants. Sur la proposition du Sénat, la loi vise également la commune chef-lieu de département.

Outre ces critères de population, les communautés de communes concernées, doivent exercer au moins quatre des cinq groupes de compétences traduisant un fort niveau d'ntégration.

Un premier groupe concerne le développement économique avec l'aménagement, l'entretien et la gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d'intérêt communautaire ainsi que des actions de dévelopement économique.

Dans un deuxième groupe relatif à l'aménagement de l'espace communautaire, figurent l'élaboration de schémas directeur et de secteur, l'aménagement rural et les zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire.

Un troisième groupe de compétences porte sur la création ou l'aménagement et l'entretien de la voirie d'intérêt communautaire.

Un quatrième groupe concerne le logement social d'intérêt communautaire et l'action, par des opération d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées. A la demande du Sénat, ce groupe de compétences a été substitué à l'eau et l'assainissement.

Enfin, un cinquième et dernier groupe de compétences est relatif à l'élimination et à la valorisation des déchets ménagers.

L'éligibilité à la DGF majorée est constatée par arrêté préfectoral à la date à laquelle la communauté de communes remplir l'ensemble des conditions énoncées ci-dessus.

Un arrêté préfectoral devrait établir, avant le 31 décembre de l'année de publication de la loi, la liste des communautés de communes existantes qui remplissaient d'ores et déjà ces conditions.

Les nouvelles communautés de communes auront le choix entre deux régimes fiscaux : la fiscalité additionnelle avec ou sans taxe professionnelle de zone (le recours à cette dernière formule étant néanmoins soumis à une condition de seuil de population calquée sur celle applicable aux communautés d'agglomération) ; la taxe professionnelle unique.

Les communautés de communes soumises au régime de la taxe professionnelle unique pourront opter pour une fiscalité mixte et percevoir, en conséquence, le produit d'une fiscalité additionnelle à la fiscalité sur les ménages.

b) Un premier bilan encourageant

Le premier bilan de mise en oeuvre de la loi du 12 juillet 1999 est encourageant.

Au 31 décembre 1999, 51 communautés d'agglomération ont été constituées. Elles regroupent plus de 6 millions d'habitants et 763 communes.

Sept grandes métropoles régionales ont constitué des communautés d'agglomération avec d'autres communes (Amiens, Chalons-en-Champagne, Clermont-Ferrand, Dijon, Poitiers, Rennes, Rouen). Vingt et un chefs lieux de département ont effectué la même démarche (Agen, Angoulême, Aurillac, Belfort, Chambéry, Chartres, Châteauroux, Evreux, La Rochelle, Le Puy, Périgueux, Rodez, Saint-Brieuc, Grenoble, Montauban, Niort, Pau, Quimper, Tarbes, Tours et Troyes).

Sept communautés d'agglomération sont des créations ex nihilo. Elles rassemblent 829 921 habitants qui n'étaient pas regroupés dans des structures à fiscalité propre. Les autres communautés d'agglomération résultent de la transformation d'établissements publics de coopération intercommunale préexistants : 25 sont issues d'un district, 15 d'une communauté de communes, 4 d'une communauté de villes.

L'analyse des compétences transférées aux communautés d'agglomération met en évidence qu'outre les compétences qui leur sont confiées à titre obligatoire, elles exercent également des compétences significatives dans la gestion de services, notamment dans le domaine de l'environnement et des déchets ménagers.

Compétences optionnelles des communautés d'agglomération

Compétence transférée

Nombre de communautés d'agglomération exerçant cette compétence à titre optionnel

Voirie

39

Eau

16

Assainissement

35

Environnement et ordures ménagères

44

Equipements culturels et sportifs

40

On dénombre par ailleurs 130 communautés de communes à taxe professionnelle unique réunissant les conditions pour bénéficier d'une DGF bonifiée. Deux communautés urbaines (Arras et Dunkerque) ont opté pour la taxe professionnelle unique.

Au total, l'intercommunalité à fiscalité propre a sensiblement progressé d'une année sur l'autre comme en témoignent les tableaux ci-dessous.

Les groupements à fiscalité propre au 1er janvier 1999

Communautés urbaines

syndicats d'agglomération nouvelle

districts, communautés de villes et communautés de communes

avec TPU sans TPU

Total

population
(en millions
d'habitants)

4,5

0,7

3,4

24,4

33,137

nombre de groupements

12

9

98

1 562

1 681

nombre de communes

309

51

980

17 787

19 127

taille moyenne des groupements
(en milliers d'habitants)

379,1

80,7

34,6

15,7

19,7

Source : Direction générale des collectivités locales.

Les groupements à fiscalité propre au 1er janvier 2000

communautés d'agglomération

communautés urbaines

syndicats d'agglomération nouvelle

districts, communautés de villes et communautés de communes

avec TPU sans TPU

Total

population
(en millions d'habitants)

6,1

4,6

0,7

5,2

20,3

37

nombre de groupements

51

12

9

236

1 541

1 849

nombre de communes

763

309

51

2 363

17 870

21 356

taille moyenne des communes (en milliers d'habitants)

119,3

385,9

79,4

22,1

13,2

20

Source : Direction générale des collectivités locales.

Le rôle croisant des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre s'est traduit dans leurs budgets qui s'élevaient à quelque 55 milliards de francs en 1997.

Ce réel développement de l'intercommunalité de projet peut être un facteur important d'évolution de l'organisation territoriale. D'une part, la question du mode de désignation des délégués intercommunaux déjà soulevée lors des travaux préparatoires de la loi du 12 juillet 1999, ne manquera pas d'être de nouveau posée dans les prochaines années, au fur et à mesure que le poids des structures intercommunales dans le paysage local s'accroîtra.

D'autre part, se posera la question de leurs relations avec les communes et avec les collectivités départementales et régionales, le renforcement de l'intercommunalité devant être un facteur de plus grande efficacité de l'action publique.

Il s'agira donc d'avoir une vision claire des missions confiées aux différents niveaux d'administration locale, afin que l'intercommunalité soit un facteur de clarification et non pas source d'une nouvelle complexité dans notre organisation territoriale.

C. DES FACTEURS DE COMPLEXITE POUR L'ORGANISATION TERRITORIALE

Plusieurs facteurs de complexité pour l'organisation territoriale méritent d'être relevés. Ils tiennent aux ambiguïtés de la politique des pays, à la prolifération des " zonages " et aux mécanismes complexes des interventions communautaires.

1. Les ambiguïtés de la politique des pays

a) La loi d'orientation du 4 février 1995 : le pays espace de projet

La reconnaissance des pays dans la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire avait été fondée sur cinq principes directeurs qui, conformément au souhait du Sénat, privilégiaient la souplesse et faisaient du pays un périmètre pertinent pour la mise en oeuvre de projets de développement sans qu'il puisse s'agir de créer un nouvel échelon d'administration locale.

Reconnu comme outil essentiel de la politique d'aménagement et de développement du territoire, le pays devait , selon l'article 23 de la loi, exprimer la communauté d'intérêts économiques et sociaux et, le cas échéant, les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural.

Le pays était fondé sur la libre adhésion des collectivités locales désireuses de travailler ensemble autour d'objectifs partagés et de définir, en concertation avec les autres acteurs concernés, un projet commun de développement. Reposant sur la volonté locale, la création du pays était simplement constatée par la commission départementale de la coopération intercommunale , l'autorité administrative se bornant à publier la liste et le périmètre des pays.

Ces derniers devaient exprimer une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale fondée sur une réalité spatiale. Ils ne devaient donc en aucun cas constituer une nouvelle structure ajoutant à la complexité de l'organisation territoriale.

Le législateur de 1995, soucieux d'affirmer pleinement la libre initiative locale, avait écarté du dispositif toute formule contraignante de coopération intercommunale dans le cadre du pays.

L'élaboration d'un projet de développement devait se fonder sur un diagnostic du territoire concerné permettant de concevoir des objectifs de développement et des actions inscrites dans la durée. Il devait permettre aux collectivités territoriales, en concertation avec les acteurs socioprofessionnels, d'agir autrement que dans les cadres traditionnels à partir d'un projet global qui transcende les logiques sectorielles, fédère des financements multiples et mobilise les différents acteurs pour sa mise en oeuvre.

Mais tel que conçu par le législateur de 1995, le pays n'avait pas la personnalité juridique. Il constituait un espace pertinent pour concevoir un projet global, lequel devait ensuite être porté par les collectivités parties prenantes au projet.

Lancée sur ces bases en 1995, l'opération de préfiguration a mis en évidence l'intérêt et la richesse du partenariat, expressément prévu par la loi du 4 février 1995, qui a permis de mobiliser au mieux les compétences au service de projets communs de développement.

Les élus locaux ont joué un rôle prépondérant dans l'initiative des projets. Les départements et les régions - déjà très engagés dans des politiques de développement local avant même l'émergence des pays - ont pu jouer un rôle d'impulsion appréciable. La participation active des acteurs socio-économiques doit également être relevée.

Au total, conçu de manière souple et en fonction des réalités locales, le pays devait permettre de fédérer des objectifs et de démultiplier des financements. Quelque 200 pays seraient en cours d'organisation sur le territoire national.

b) La loi du 25 juin 1999 : une procédure plus complexe

Il est malheureusement à craindre que les modifications introduites par la loi du 25 juin 1999, contre l'avis du Sénat, ne conduisent à une formalisation excessive de nature à mettre en cause la souplesse voulue à l'origine par le législateur et de conférer aux pays une position ambiguë dans l'organisation territoriale.

C'est ainsi que les pays doivent désormais faire l'objet d'une reconnaissance administrative. Un périmètre d'étude doit être arrêté par le préfet après avis conforme de la conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire et après avis simple de la commission départementale de la coopération intercommunale et des préfets de départements et de régions. Un périmètre définitif est ensuite établi après l'adoption de la charte du pays.

Le pays est obligatoirement doté d'un conseil de développement composé des représentants des milieux socio-professionnels et associatifs.

Par ailleurs, pour conclure un contrat particulier au contrat de plan, les pays devront se constituer en groupement d'intérêt public de développement local, sauf s'ils sont déjà organisés en établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre intégrant l'ensemble des communes inscrites dans le périmètre.

Le défaut de publication du décret d'application, plus d'un an après l'entrée en vigueur de la loi, semble malheureusement confirmer que ces modifications risquent d'être source d'une plus grande complexité.

2. La prolifération des " zonages "

a) Le zonage : un outil complexe mais pourtant utile

Une indéniable source de complexité de l'action publique

De longue date, la mise en oeuvre des politiques publiques s'est appuyée, dans notre pays, sur la délimitation d'espaces géographiques particuliers -ou " zones "-, en fonction de critères propres à chacun des objectifs poursuivis.

Le territoire français a ainsi été successivement découpé en de multiples zonages qui ont, bien entendu, des incidences et des significations diverses, mais qui contribuent, globalement, à complexifier l'action publique, en aboutissant à un " brouillage " des interventions en matière d'aménagement du territoire. Le groupe de travail de la Commission des lois sur la décentralisation117(*) relevait déjà cette complexité, qui intervient, en outre, dans un contexte d'obsolescence du régime juridique des interventions économiques des collectivités locales, préjudiciable à l'efficacité de l'action publique en matière de développement économique.

Partant de ce constat, et estimant qu'" à partir de ces différents zonages, se sont progressivement accumulés des mécanismes et des procédures dont la cohérence échappe de plus en plus aussi bien aux élus locaux qu'aux entreprises "118(*), le Premier ministre a chargé M. Jean Auroux, en avril 1998, de la rédaction d'un rapport119(*) établissant le bilan de ces zonages et proposant une réforme d'ensemble tendant à leur harmonisation et à leur simplification.

Ce rapport officiel dresse un constat sévère de la complexité du découpage en zones du territoire français : " Le découpage de notre territoire est devenu si extraordinairement complexe qu'il échappe désormais à la connaissance, voire à la compréhension du citoyen " moyen " qui ne se reconnaît plus dans les institutions qu'il finance et qui devraient être à son service. (...) Les élus, les décideurs et plus généralement les acteurs économiques ont le sentiment fondé de trouver dans le découpage évoqué ci-dessus plus d'entraves et d'obstacles que d'encouragements et de facilités pour entreprendre et créer des emplois. (...) Il n'est pas normal en effet que l'on compte de 40 à 60 découpages administratifs divers dans chacune de nos régions : il y a là un gisement manifeste d'économies, de cohérence et de modernisation de l'Etat, attendues par la population dans sa vie quotidienne. "

Le rapport dresse un inventaire " à la Prévert ", reproduit à la page suivante, des zonages existants, qui montre le foisonnement des différents découpages territoriaux :

La longueur de cette liste est, à elle seule, particulièrement éloquente, même si, comme le reconnaît l'auteur du rapport lui-même, il n'est pas forcément significatif de mettre sur le même plan districts scolaires, cantons ou zones d'intervention des fonds structurels communautaires.

En outre, pour la mise en oeuvre de certaines politiques -on pense notamment à l'aménagement du territoire- la légitimité d'un zonage territorial reste incontestable.

Un outil pourtant parfois utile dans son principe

La définition des zonages a reposé sur des logiques diverses, à l'intérêt inégal, dont on peut dresser la typologie suivante120(*), en fonction des objectifs poursuivis :

- les zonages " institutionnels " :

Sont classés dans cette catégorie des découpages territoriaux aux incidences bien distinctes puisqu'y figure l'organisation territoriale de notre pays, fixée par la Constitution et par la loi (collectivités territoriales et leurs structures de coopération), qui fonde notre organisation politique et dont la légitimité est sans commune mesure avec celle d'autres zonages ou découpages divers de l'action administrative (zonages sociaux ou éducatifs, par exemple) à la légitimité faible et à l'intérêt réduit. Le rapport Auroux considère d'ailleurs que ce dernier type de zonage est " particulièrement proliférant ", chaque administration, voire chaque service, développant sa propre cartographie d'intervention.

- les zonages " prescriptifs " :

Certains zonages résultent d'une réglementation tendant à organiser ou protéger l'espace : ainsi en est-il des zonages urbanistiques (schémas directeurs, plan d'occupation des sols...) ou environnementaux, qui tendent à se multiplier (ZNIEFF121(*), ZICO122(*), zones de la loi " Montagne " ou de la loi " Littoral ", sans parler des quelque 1.000 sites envisagés pour constituer des zones spéciales de conservation des espèces ou des habitats, en vertu de la directive européenne du 21 mai 1992 -dite directive " Natura 2000 "-).

NOMBRE ET TYPES DE ZONAGES ADMINISTRATIFS DANS LA RÉGION
RHÔNE-ALPES EN 1998

NOMBRE

ZONAGES

DATE DE CRÉATION

12

Chambres de commerce et d'industrie

1702

292

Trésoreries

1804

12

Caisses d'allocations familiales

1918

62

Régions agricoles

1946

172

Unités urbaines

1952

147

Groupements de communes à fiscalité propre

1959

24

Centres des impôts fonciers

1960

87

Centres des impôts

1960

22

Périmètres de transports urbains

1960

2

Académies et 46 contrats scolaires

1965

5

Parcs naturels régionaux

1967

2

Parcs naturels nationaux

1967

37

Réserves naturelles

1967

58

Agences locales pour l'emploi

1970

544

Codes postaux

1972

18

Schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme

1973

4

Zones défavorisées de montagne

1975

11

Secteurs sanitaires

1977

76

Bassins d'emplois

1979

40

Bassins d'habitat régionaux

1980

20

PAIO123(*) et 35 missions locales

1982

3

Zones d'aménagement du territoire

1982

1931

Zones naturelles d'intérêt écologique,

faunistique et floristique

1982

27

Zones d'emplois

1983

30

Bassins de formation

1984

1

Périmètre à neige

1985

3

Zones Objectifs 2

1989

1

Zone objectif 5b

1989

34

Zones d'emploi formation

1989

57

Commissions locales d'insertion

1989

42

Zones touristiques

1990

207

Bassins de vie

1992

49

Contrats globaux de développement

1993

2

Territoires ruraux de développement prioritaire

1994

4

Zones à risques naturels majeurs

1995

40

Aires urbaines

1996

Source : Rapport Auroux précité.

- les zonages " de projet " :

Le rapport Auroux classe, notamment, les pays et les parcs naturels régionaux dans la catégorie des zonages fondés sur la mise en oeuvre d'un projet commun à plusieurs acteurs locaux, qui se rassemblent pour une action déterminée, en dehors de toute délimitation en fonction de critères préétablis. On pourrait également classer dans cette catégorie les " projets d'agglomérations " définis par l'article 26 de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire.

- les zonages " d'intervention économique " :

Ces zonages sont des périmètres d'intervention de certaines politiques publiques, définis en fonction de critères statistiques et servant de champ d'application à des mesures particulières telles que l'octroi de subventions, d'allégements d'impôts et ou de charges sociales, en fonction de critères d'éligibilité déterminés.

Ces zonages d'intervention économiques sont le fondement, au niveau national, de la politique d'aménagement du territoire et, au niveau communautaire, de la politique structurelle européenne, destinée à promouvoir la cohésion territoriale de l'Union européenne (les " fonds structurels ", qui représentent plus du tiers du budget de la communauté, soit le deuxième poste de dépense après la politique agricole commune.).

La logique qui sous-tend ces zonages est celle de la discrimination positive qui vise à donner plus à ceux qui ont moins, de façon à leur permettre de rattraper leur retard de développement économique. Cette discrimination constitue une exception au principe d'égalité, reconnue tant par le Conseil Constitutionnel que par le Conseil d'Etat. Elle repose en effet sur une logique de correction, au nom de l'intérêt général, d'inégalités de fait. C'est dans le même esprit que le droit européen autorise les aides publiques à certains territoires fragiles, (dites aides d'Etat à finalité régionale), bien que les aides publiques soient dans leur principe contraires au principe de libre concurrence posé par le traité instituant la Communauté européenne, dans la mesure où le marché intérieur n'est pas suffisamment homogène et où le retard de développement constitue, en lui-même, un facteur de distorsion de la concurrence, auquel il importe de remédier.

En dépit de leurs imperfections, voire de leurs effets pervers (effet de " bord " aux confins des zones éligibles, complexité, superposition, stigmatisation des territoires concernés...), les principes qui fondent les zonages d'intervention économique ne sont remis en cause ni au niveau national, comme l'a montré la récente discussion de la loi précitée d'aménagement du territoire, qui a maintenu et complété les zonages124(*) français définis par l'article 42 de la loi d'aménagement du territoire du 4 février 1995 ; ni au niveau européen, ces derniers faisant l'objet de la négociation actuelle sur les fonds structurels (et notamment la carte des sites français éligibles à l'objectif 2) et de celle sur les aides d'Etat à finalité régionale (carte de la prime à l'aménagement du territoire).

Ils répondent en effet à un impératif d'efficacité de la politique d'aménagement du territoire, qui nécessite des périmètres d'intervention ciblés, concentrés et limités dans leur durée.

Si la prolifération des zonages d'intervention est -c'est certain- préjudiciable à la clarté de l'action publique, c'est donc plus dans leurs modalités actuelles que dans leur principe qu'ils semble devoir être remis en cause. Il paraît en effet difficile de penser une politique d'aménagement du territoire qui ne s'appuierait pas sur une discrimination territoriale.

Pour autant, il serait illusoire de penser pouvoir faire l'économie d'une réflexion sur l'harmonisation et la simplification des zonages d'intervention.

b) Une simplification toujours attendue

La réforme des zonages communautaires : restriction ou simplification ?

Tant dans la perspective du nouvel élargissement de l'Union européenne que face à la nécessité d'établir la programmation financière des actions communautaires sur la période 2000-2006, la politique agricole commune et la politique structurelle européenne ont été réformées, à compter du 1er janvier 2000, au terme d'un processus ouvert en juillet 1997 par la communication " Agenda 2000 " de la Commission, et abouti au sommet de Berlin en mars 1999.

Compte tenu de leur importance pour l'Union et pour la France, ces deux réformes ont, d'ailleurs, fait l'objet d'analyses approfondies de la part de votre Haute assemblée125(*).

A cette occasion, les zonages communautaires des fonds structurels ont été révisés. Mais il semble que le souci de maîtrise budgétaire de l'enveloppe de ces fonds ait été un motif de réforme au moins aussi puissant que le souci de simplification -ou plutôt de concentration- des zonages.

- La réforme du zonage de la PAT

A partir du 1er janvier 2000, parallèlement à l'instauration d'une nouvelle génération de fonds structurels, la Commission européenne a imposé dans toute l'Europe une révision de la carte des " aides à finalité régionale ", qui permet, en France, à l'Etat d'attribuer, dans les zones éligibles, la prime à l'aménagement du territoire (PAT), mais aussi aux collectivités locales, d'accorder, si elles le souhaitent, des exonérations de taxe professionnelle pendant cinq ans, des aides à l'immobilier d'entreprise et des taux majorés d'aide à l'investissement pour les petites et moyennes entreprises.

Afin d'harmoniser les zonages des aides à finalité régionale au niveau européen, la Commission européenne a fixé un certain nombre de règles communes à respecter pour l'élaboration de la nouvelle carte, négociée entre les Etats-membres et la Commission (Direction générale de la concurrence).

Tout d'abord, la proportion de la population couverte, qui était de 39,9 %, soit 23,1 millions d'habitants, passerait à 34 %, soit 20,2 millions d'habitants. Cette diminution de 12 % s'accompagne d'une clause tendant à éviter la discontinuité du zonage : toutes les zones isolées de moins de 100.000 habitants seront comptabilisées pour 100.000 habitants. La Commission européenne impose, en outre, que toutes les zones retenues dans la carte le soient sur la base de critères quantitatifs justifiables. Pour cela, au maximum cinq critères statistiques doivent être utilisés, à l'exclusion de tout critère qualitatif.

Pour élaborer sa proposition126(*)de zonage, le Gouvernement français s'est appuyé sur les critères suivants :

- parmi les zones d'emplois dont la richesse est inférieure à la moyenne127(*), ont été retenues celles qui ont un taux de chômage supérieur à la moyenne (11,3 % en 1998) ou qui connaissent une décroissance de leur population (diminution de plus de 1,2 % entre 1990 et 1995). 143 zones d'emploi correspondant à 15,3 millions d'habitants ont ainsi été sélectionnés ;

- à ces zones ont été ajoutés des sites en restructuration économique : zones où de fortes suppressions d'emplois ont été décidées depuis 1996 et où l'importance de certains secteurs industriels sensibles, comme la construction automobile, les chantiers navals, le textile, les industries de défense, est particulièrement marquée. Ces sites ont été sélectionnés lorsqu'ils présentent un taux de chômage de plus de 10 %. 19 zones, comptant 3,7 millions d'habitants, ont ainsi été ajoutées ;

- pour " utiliser " la marge de manoeuvre restante, par rapport au quota de population éligible fixé par Bruxelles, le Gouvernement a retenu 2 critères complémentaires conduisant à intégrer les zones perdant leur éligibilité à l'objectif 1 des fonds structurels (Corse et Hainaut, ainsi que des sites à taux de chômage particulièrement élevé (13,9 %) et concernés par des fermetures dans le secteur des mines et de l'énergie.

Il n'est pas évident que le nouveau zonage retenu permettra une réelle clarification de l'action publique, même si les objectifs poursuivis par la réforme engagée par la Commission étaient de définir plus objectivement les secteurs concernés et de renforcer la concentration géographique et donc la " lisibilité " de la carte des aides. La perte d'éligibilité pourrait, en revanche, s'avérer être un handicap pour certains territoires fragiles. Dans cette perspective, et au-delà du seul zonage, c'est une réforme d'ensemble de la PAT, tendant à la rendre plus accessible aux territoires fragiles (et aux petits projets) que votre Haute Assemblée réclame, votre Commission des Affaires économiques jugeant de longue date128(*) les seuils d'éligibilité à cette prime trop élevés.

- La réforme de la carte des zones éligibles aux fonds structurels

Si l'objectif 3 de la politique structurelle européenne relatif au " développement des ressources humaines " a vocation à concerner l'ensemble du territoire de l'Union européenne, les deux autres s'adressent au contraire à certaines zones prioritaires qui doivent, afin de pouvoir prétendre à un financement communautaire de leurs projets de développement, avoir été préalablement sélectionnées. Tel est le cas de l'objectif 1 des fonds structurels européens (" régions en retard de développement ", qui ne concerne plus, en France, pour la période 2000-2006, que les départements d'outre-mer) et de l'objectif 2 (" régions en reconversion économique et sociale ") pour lequel une nouvelle carte des zones éligibles vient d'être établie, pour la période 2000-2006129(*), conformément au nouveau règlement européen relatif à la politique structurelle communautaire130(*).

Cette réforme a conduit à une réduction de la proportion de la population concernée : la population éligible à l'objectif 2 au niveau communautaire ne doit pas dépasser 18 % du total européen, et la population française éligible est fixée à 18.568.000 habitants, ce qui représente, certes, une proportion (33 %) supérieure à la moyenne communautaire, mais également une diminution d'un quart par rapport à la précédente période de programmation131(*).

La France bénéficiera, au titre de l'objectif 2, de plus de 36 milliards de francs de financements européens entre 2000 et 2006. Le règlement communautaire a fixé les conditions que doit remplir la carte française des zones éligibles et des circulaires ministérielles132(*) ont précisé ces critères, qu'il serait fastidieux de développer ici trop longuement.

Notons toutefois que 50 % de la population doit être située dans des départements considérés comme " admissibles " au regard de critères identifiant une fragilité industrielle ou rurale par rapport à des moyennes communautaires définies par la Commission : les départements à caractère industriel doivent, à la fois, avoir connu entre 1995 et 1997 un taux de chômage supérieur à 10,7 %, un taux d'emploi industriel au moins égal à la moyenne de l'Union pendant un an au moins depuis 1985 et un déclin de cet emploi depuis l'année retenue.

De leur côté, les départements de type rural doivent réunir au moins deux conditions sur les quatre suivantes : avoir eu, en 1996, une densité de population inférieure à 100 habitants au kilomètre carré ; avoir eu un emploi agricole au moins égal au double de la moyenne de l'Union pendant un an depuis 1985 ; avoir connu un déclin démographique entre 1985 et 1996 ; avoir subi un taux de chômage supérieur à 10,7 % entre 1995 et 1997.

A l'intérieur ou en dehors des départements théoriquement admissibles (pour 50 % au plus de la population nationale éligible dans ce dernier cas), peuvent être proposées des zones urbaines en difficulté répondant à au moins un des cinq critères suivants : un taux de chômage de longue durée supérieur à 5,2 % ; un niveau élevé de pauvreté ; une situation environnementale dégradée ; un taux de criminalité élevé ; un faible niveau d'éducation. Ces critères peuvent être appliqués à l'échelle d'un quartier.

Au rang des autres zones pouvant être proposées, figurent les zones contiguës à un département éligible si elles réunissent elles-mêmes les conditions d'éligibilité similaires à celles de la zone de " rattachement ". Les zones confrontées ou menacées par un niveau élevé de chômage résultant d'une restructuration en cours ou prévue d'une ou plusieurs activités déterminantes dans les secteurs agricoles, industriels ou les services font également partie des territoires potentiellement éligibles.

La proposition de zonage française, élaborée après une large consultation nationale et locale, a été formellement approuvée par la Commission en février 2000.

Là encore, malgré la diminution de 7 à 3 du nombre d'objectifs de la politique structurelle, et donc du nombre de zonages attachés à ces objectifs, la réforme de cette cartographie européenne ne constitue qu'un progrès relatif en matière de lisibilité de l'action publique.

Vers une refonte des zonages nationaux ?

Malgré des critiques parfois vives -et, dans certains cas, injustement sélectives, concernant notamment les zones franches urbaines133(*)- et les nombreuses propositions formulées par le rapport précité de M. Jean Auroux, comme cela vient d'être dit, la récente discussion de la loi134(*) d'aménagement du territoire n'a pas remis en cause, au moins dans leur existence législative, les zonages établis successivement par la loi d'orientation d'aménagement du territoire précitée du 4 février 1995 et par le pacte de relance pour la ville de 1996135(*).

Entre refus idéologique et pragmatisme, le Gouvernement semble balancer. Il affirme d'un côté sa volonté de réformer ces zonages, mais s'empresse de ne pas le faire. La réforme des cartes d'éligibilité européennes a, un temps, servi à justifier sa position ambivalente. Mais sa contradiction de fond apparaît toutefois de façon patente en certaines circonstances.

Ainsi, lors de la discussion du projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, le Gouvernement s'était-il opposé à l'adoption d'un amendement de la commission spéciale du Sénat prorogeant jusqu'en 2006 certaines exonérations fiscales et sociales pour les entreprises créées dans les zones de revitalisation rurales, jugeant nécessaire un préalable " bilan de l'application du dispositif de chaque type de zone, pour réfléchir aux aménagements nécessaires, plutôt que de proroger dans la précipitation un dispositif qui doit être repensé dans sa globalité "136(*)

Le Gouvernement proposait pourtant, quelques mois plus tard, sans que le préalable " bilan d'ensemble ", -s'il existe !- n'ait été porté à la connaissance du Parlement, dans le projet de loi de finances, de proroger ces mêmes exonérations -jusqu'en 2004 toutefois-. Ce ralliement -ou revirement ?- aussi tardif qu'implicite, ne peut que recueillir l'assentiment de votre mission d'information.

Sur proposition du Gouvernement, le législateur a même créé, dans la loi du 25 juin 1999, une nouvelle catégorie de zones, les " régions ultrapériphériques françaises ".

Reste donc inscrite dans la loi l'existence des zones d'aménagement du territoire, des zones de revitalisation rurale, des territoires ruraux de développement prioritaire, des zones urbaines sensibles, des zones de redynamisation urbaine, des zones franches urbaines et des régions ultrapériphériques françaises.

Mais, au-delà de l'existence même des zonages, c'est surtout la complexité des procédures qui leur sont liées qui contribuent à la lourdeur de l'action publique. Cette critique est traditionnellement formulée, en particulier, à l'encontre de la politique structurelle européenne.

3. Les mécanismes complexes des interventions communautaires

a) Un poids significatif dans la vie locale

L'apport financier de l'Europe à la politique française d'aménagement du territoire est très important. Ainsi, d'après le fascicule budgétaire récapitulatif (le " jaune ") sur l'aménagement du territoire, si les crédits du ministère en charge de cette action s'élèveront, en 2000, à 1,9 milliard de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement137(*), cette somme est sept fois inférieure à celle (13,8 milliards de francs) que l'Union européenne allouera la même année à notre pays au titre de la politique structurelle (objectifs 1, 2 et 3 : 12,4 milliards de francs ; soutien transitoire des zones sortant de l'éligibilité : 1,2 milliard de francs ; instrument financier pour la pêche : 0,2 milliard de francs).

L'Europe est donc devenue un acteur d'aménagement du territoire plus important que le ministère français en charge de cette politique, ce qui revient à dire que l'Etat a laissé à l'Union européenne le soin d'assurer financièrement sa mission de cohésion territoriale.

Il est d'ailleurs couramment estimé que les fonds européens financent environ un tiers des contrats de plan Etat-régions, l'Etat et les collectivités locales participant également, pour chacun d'entre eux, à hauteur d'un tiers à leur financement.

D'ailleurs, le principe " d'additionnalité "138(*), qui régit la mise en oeuvre des fonds structurels, interdit que les crédits communautaires ne se substituent purement et simplement aux dépenses de même nature de l'Etat membre : tout financement européen doit ainsi trouver un complément au moins égal au montant au sein de l'Etat-membre, souvent appelé " contrepartie nationale ".

Cette règle a pour effet d'associer très étroitement les deniers -et donc les instances- communautaires aux différents projets de développement économique des territoires.

La prégnance de l'Europe dans la vie locale est ainsi assurée, au-delà même de son impact, déjà important, en termes réglementaires ou normatifs, par sa participation financière aux projets locaux. Aussi est-il particulièrement important, pour les nombreux territoires concernés, que les mécanismes d'intervention communautaires soient simples et lisibles. Tel n'a pas été, jusqu'à présent, le cas, même si, pour la situation française, les torts apparaissent comme étant relativement partagés entre la Commission européenne et les cofinanceurs nationaux.

b) Une mise en oeuvre complexe

Une piètre consommation des enveloppes communautaires

Alors qu'elle représente pour notre pays un enjeu financier conséquent, la politique structurelle européenne y est mal utilisée : après avoir obtenu, au terme de négociations ardues, la mise à disposition d'une certaine masse de financements, la France peine paradoxalement à les consommer en temps et en heure !

Insuffisante réflexion stratégique préalable, lacune de la programmation locale, pénurie de projets dans les zones éligibles, procédures d'instruction, de programmation et de contrôle déficientes, circuits financiers complexes, absence de contreparties nationales : les motifs invoqués ne manquent pas et expliquent sans doute collectivement que le délai moyen de mandatement des fonds se soit élevé, pour la période de programmation passée, à 18 mois en moyenne139(*) et que la France ait figuré au rang des Etats-membres ayant le moins complètement consommé leur enveloppe structurelle. Cette sous-exécution varie suivant les objectifs, mais elle est bien réelle. Elle a d'ailleurs conduit la Commission à proposer, lors de la récente réforme des fonds structurels, un " dégagement d'office " des sommes non engagées pour pénaliser les Etats-membres n'ayant pas consommé leur enveloppe, et, au contraire, l'allocation d'une " réserve de performance " à mi-parcours, volant financier non attribué à l'origine mais destiné à encourager les " bons élèves ".

Dans son rapport officiel sur l'efficacité de la politique structurelle européenne140(*), M. Pierre Trousset a dressé le constat suivant des insuffisances de la mise en oeuvre, en France, de la politique structurelle européenne pour la période 1994-1999 :

- le diagnostic initial, par le territoire concerné, de sa situation économique et sociale est parfois insuffisant ; les documents stratégiques de programmation141(*) des projets (documents uniques de programmation, DOCUP) sont lacunaires car souvent élaborés à la hâte, dans le cadre d'un partenariat trop réduit ;

- les relations entre l'échelon régional et départemental ne sont clairement définies ni au sein de l'organisation de l'Etat ni en ce qui concerne les collectivités locales ;

- le principe européen de " partenariat " dans la programmation et le suivi des interventions communautaires a alourdi et formalisé les procédures, même s'il a été inégalement appliqué ;

- la Commission européenne a elle-même fait preuve d'un certain manque de zèle. Le rapport estime qu' " Il n'est pas rare qu'un délai de 12 à 18 mois s`écoule entre la décision du comité de suivi et sa validation par la Commission, même s'il s'agit d'une simple modification de mesure " ;

- les contreparties nationales en provenance de l'Etat, des collectivités ou de financeurs privés ont parfois été difficiles à mobiliser, soit qu'elles n'aient pas été prévues dans les budgets, soit qu'elles aient été inexistantes dans les zones les plus fragiles, ou que la lourdeur des procédures ait joué comme un facteur dissuasif pour la présentation de projets ;

En outre, ce rapport indique que les circuits financiers sont particulièrement lourds :

- du coté communautaire : la procédure de " division par tranches " des engagements financiers et la subordination de l'ouverture de nouveaux crédits à la certification, par l'Etat membre, d'un certain pourcentage de dépenses engagées sur la tranche précédente génère des retards de paiement ;

- du côté national : les crédits des fonds structurels sont d'abord budgétairement rattachés, par le truchement de fonds de concours, aux crédits des différents ministères concernés (agriculture, intérieur, emploi, solidarité, outre-mer...). Les délais moyens de rattachement varieraient de 36 à 42 jours suivant l'instrument financier concerné. Dès lors, ces crédits sont " banalisés " et suivent les règles communes à l'ensemble de la procédure budgétaire nationale. En particulier, les crédits non consommés au terme de l'année142(*) doivent être reversés par les ordonnateurs secondaires pour n'être rétablis que dans le cadre de l'exercice suivant (3 à 4 mois plus tard).

En outre, la délégation des crédits des administrations centrales aux ordonnateurs secondaires que sont les Préfets apparaît comme particulièrement lente, elle engendrerait un retard supplémentaire de 1 à 3 mois.

Le rapport estime que le délai de la phase d'engagement est de 4 à 6 mois et celle de la phase de mandatement de 2 à 4 mois -même si le délai de paiement, une fois le titre de dépenses transmis par l'ordonnateur, n'est quant à lui que de 11 jours en moyenne-.

La lourdeur d'un tel système est patente.

Concluant ces développements, le rapport Trousset indique que " la longueur des délais (...) résulte du système budgétaire français et des choix politiques qui ont été faits par les autorités françaises, sans oublier les retards considérables résultant d'une mauvaise pratique de la programmation (...) Il est certain que les décalages considérables existant entre les sommes déléguées par la Commission et les montants délégués aux ordonnateurs secondaires (...) mettent en évidence un impact important de trésorerie au profit de l'Etat qui explique peut-être en partie le schéma de rattachement financier retenu ".

Le rapport estime ainsi qu'en février 1998, 5 milliards de francs du FEDER143(*) étaient " transitoirement " disponibles dans les caisses de l'Etat !

Un représentant de la Direction Générale XVI de la Commission européenne, auditionné par votre mission d'information144(*) faisait quant à lui état, pour la période 1994-1998, d'un retard dans l'engagement des crédits du FEDER alloués à la France de l'ordre de 10,9 % de l'enveloppe totale de la période concernée.

Une réponse de la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement à une question écrite145(*) fait quant à elle apparaître, au 1er juin 1999, un taux de réalisation effectif des projets programmés de seulement 40 %.

Ces indicateurs divers pointent tous l'inefficacité du système français de consommation des crédits communautaires.

La récente réforme a toutefois été l'occasion d'un effort de rationalisation de ces circuits, même s'il aurait pu être plus poussé de la part de l'Etat français.

Une complexité bruxelloise en voie de résorption ?

Le règlement précité sur les fonds structurels du 21 juin 1999 a visé à simplifier les procédures d'octroi des crédits communautaires, au travers :

- d'une simplification des règles d'engagement communautaire des crédits ;

- d'un rôle accru du comité de suivi, qui se voit investi du pouvoir d'adopter ou de modifier " le complément de programmation " des actions financées ;

- d'un dégagement automatique des crédits d'une tranche qui ne seront pas consommés dans les deux ans de leur octroi ;

- de la possibilité ouverte par le règlement de confier la mise en oeuvre et la gestion d'une partie des interventions à un organisme intermédiaire ou à une collectivité, dans le cadre d'une convention avec l'autorité de gestion.

Cet effort communautaire de simplification et de décentralisation de la politique structurelle n'a sans doute pas été assez accompagné au niveau français, l'Etat ne souhaitant pas se départir de son rôle d'interlocuteur privilégié des instances européennes et de " distributeur " de la manne communautaire, il est vrai largement plus abondante que ses propres crédits d'aménagement du territoire.

Une insuffisante décentralisation française des procédures de gestion

Alors que la lourdeur des circuits français est identifiée comme l'un des principaux obstacles à la mise en oeuvre de la politique structurelle dans notre pays, et que le règlement communautaire ouvrait la voie à un raccourcissement des procédures par une décentralisation accrue, l'Etat ne s'est finalement engagé que très prudemment dans la délégation aux collectivités de la gestion de cette politique.

Trois principaux changements146(*) ont ainsi été apportés par rapport à la précédente période de programmation :

- les comités de suivi et de programmation seront, de droit, co-présidés par les Préfets de régions et les présidents de Conseils régionaux, même si le Préfet de région reste l'autorité responsable de la gestion des crédits des fonds structurels ;

- le recours à la procédure de la " subvention globale ", qui permet aux Conseils régionaux, aux autres collectivités ou établissements publics, en fonction de leurs domaines de compétences, de se voir confier par l'Etat la responsabilité de la mise en oeuvre des programmes est possible, mais sera d'emblée limité, en vertu d'une circulaire ministérielle, à 25 % du programme concerné ;

- un dispositif de suivi informatisé de la réalisation des programmations devrait renforcer la transparence de leur gestion. Il devrait être accessible aux partenaires de l'Etat et permettre de suivre l'état d'avancement des dossiers de demande d'aide. L'administration147(*) estime en outre que les nouvelles dispositions relatives à la gestion financière des fonds structurels par l'Etat, qui ont été arrêtées par le Gouvernement en septembre 1999, permettront que les délais d'instruction des dossiers et les délais de versement des crédits communautaires aux bénéficiaires finals ne dépassent pas trois mois.

Il s'agit plus d'une évolution -qu'il faudra juger à l'expérience- que d'une véritable révolution, l'Etat restant le principal interlocuteur de la Commission et des collectivités locales pour la mise en oeuvre de la politique structurelle.

Cette situation, pénalisante pour les collectivités territoriales françaises, est très différente de celle qui prévaut dans d'autres Etats-membres, comme l'a montré l'audition, par votre mission d'information, d'un représentant de la Commission européenne. Ainsi un rapport de la Commission sur la mise en oeuvre du principe de " partenariat " -c'est-à-dire sur l'association de partenaires autres que les Etats à la gestion des fonds structuels- met en évidence le gradient européen suivant d'association des collectivités locales à la politique régionale communautaire :

- dans certains Etats, le poids des autorités régionales dans la mise en oeuvre de la politique structurelle est fort. Il s'agit des Etats fédéraux ou " régionaux " : Allemagne, Italie, Espagne notamment ;

- dans d'autres, il est modéré (Autriche, Belgique, Danemark, France, Pays-Bas) ; " en amélioration " (Grèce, Portugal, Royaume-Uni, Suède) ou au contraire inexistant (Luxembourg et Irlande).

D'après l'analyse de la Commission, en France, la tendance est à la diminution de la pondération de l'échelon local. En outre, les autorités déconcentrées bénéficieraient, à l'inverse des collectivités décentralisées, d'un regain d'influence. On assisterait donc à une recentralisation déconcentrée de la mise en oeuvre de cette politique communautaire.

Votre Haute assemblée avait, d'ailleurs, pressenti la réticence de l'Etat à favoriser tout dialogue direct entre les collectivités territoriales et Bruxelles, puisqu'à l'occasion de l'adoption de sa résolution sur la réforme de la politique structurelle, le Sénat mettait l'exécutif en garde contre toute tentative de " renationalisation " de la politique structurelle et l'engageait vivement à une décentralisation accrue de cette action. A cet égard, le Sénat estimait que l'expérience méthodologique, dans les années 1980, de la mise en oeuvre décentralisée des programmes destinés aux régions méditerranéennes aurait pu être poursuivie et approfondie. La suite des événements a montré que les craintes du Sénat n'étaient pas sans fondement.

D. LES SPÉCIFICITÉS DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

La décentralisation dans les départements d'outre-mer soulève des questions spécifiques, distinctes de la problématique métropolitaine.

Ces quatre départements148(*), Guadeloupe, Guyane, Martinique et Réunion, s'inscrivent aujourd'hui dans le même cadre institutionnel, défini par l'article 73 de la Constitution lequel prévoit que : " Le régime législatif et l'organisation administrative des départements d'outre mer peuvent faire l'objet de mesures d'adaptation nécessitées par leur situation particulière ".

Ils sont intégrés à l'Union européenne en tant que " régions ultrapériphériques149(*) ".

Le principe de l'assimilation législative interdisant de conférer aux départements d'outre-mer une " organisation particulière " au sens de l'article 74 de la Constitution qui concerne les territoires d'outre mer, des régions monodépartementales ont été instituées (loi du 31 décembre 1982) et les aménagements à la répartition des compétences entre les différentes collectivités prévalant en métropole ont été limités.

La coexistence d'un département et d'une région sur un même territoire a aujourd'hui montré ses limites.

Le rapport150(*) établi à la demande du Premier ministre par MM. Claude Lise, sénateur de la Martinique, et Michel Tamaya, député de la Réunion, fait état d'un " enchevêtrement dommageable des compétences " et de situations d'interventions concurrentes des deux collectivités dans les mêmes domaines.

En effet, la création des régions d'outre-mer en 1982, sur la base du modèle métropolitain, a engendré un transfert important de compétences du départements vers la région151(*). Or, compte tenu de leur engagement antérieur, les départements ont parfois été tentés ou contraints de maintenir leur action dans un domaine normalement transféré.

C'est pourquoi le " rapport Lise-Tamaya " souligne que le redécoupage des blocs de compétence, en particulier entre le département et la région, est une étape nécessaire, mais devra être suivi d'un contrôle plus strict du respect, par les collectivités, de leur champ de compétences.

Le " rapport Lise-Tamaya " dénonce l'inachèvement de la décentralisation dans les départements d'outre-mer. Alors que les collectivités locales d'outre-mer, fortement sollicitées et appelées à faire face à une situation économique et sociale profondément dégradée, ont été contraintes de développer leurs interventions, les textes n'ont que très faiblement adapté l'organisation et les compétences de ces collectivités.

Le régime juridique applicable aux départements d'outre-mer est actuellement en cours de débat au Parlement : le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer répond en partie aux préoccupations des élus d'outre-mer, notamment en tendant à favoriser la coopération régionale décentralisée et en proposant un approfondissement de la décentralisation.

·   Il existe une volonté unanime de développer la coopération régionale décentralisée, par exemple en matière de contrôle de l'immigration, de justice, d'enseignement ou de culture. Les conseils généraux ou régionaux aspirent à négocier directement, avec les États voisins, sans devoir passer nécessairement par la métropole et par l'intermédiaire des diplomates du Quai d'Orsay. Or, la coopération décentralisée est actuellement limitée par la compétence exclusive de l'État en matière de relations avec les États étrangers, qui interdit en principe aux collectivités territoriales de signer un accord avec un État voisin, même dans des domaines relevant de leurs compétences.

Selon le projet de loi d'orientation, l'action internationale de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion dans leur environnement régional se traduira en particulier par la possibilité, pour un conseil général ou régional, de demander aux autorités de la République d'autoriser son président à négocier des accords internationaux avec les États (ou organismes régionaux) voisins.

·  L'approfondissement de la décentralisation passe par la généralisation de la consultation des conseils généraux et régionaux d'outre-mer sur les projets de textes les concernant (lois, ordonnances, décrets comportant des dispositions d'adaptation de leur régime législatif et de leur organisation administrative, actes communautaires), le transfert de compétences actuellement exercées par l'État et l'aménagement des finances locales.

De plus, un des enjeux majeurs du développement économique des départements d'outre mer réside dans la décentralisation de la gestion des crédits européens152(*).

Comme l'indique votre commission des Lois153(*), ces aménagements sont bienvenus mais limités dans la mesure où ils n'ouvrent pas réellement la voie à une évolution différenciée. Celle-ci, à la suite d'une mission d'information154(*) dans les départements d'outre mer, a souligné les limites de la départementalisation conçue comme un modèle unique. La prise en compte de l'identité de chaque population et l'adaptation des lois et réglementations métropolitaines aux réalités locales sont plus que jamais nécessaires, mais doivent être conciliées avec le besoin d'une certaine stabilité institutionnelle favorable au développement économique. Afin de respecter l'identité culturelle de chaque département, il convient de faire du " cousu main ", selon l'expression de notre collègue M. José Balarello, rapporteur du projet de loi d'orientation pour l'outre-mer.

Or, force est de constater que les perspectives d'évolution institutionnelle prévues par le projet de loi d'orientation sont très controversées :

·   la bi-départementalisation de la Réunion, qui pourrait se justifier au regard des impératifs démographiques et d'aménagement du territoire, ne suscite pas l'adhésion de l'ensemble des élus réunionnais et de la population ;

·   la création d'un Congrès dans les régions d'outre-mer monodépartementales fait partie des propositions du " rapport Lise-Tamaya ". Composé des conseillers généraux et des conseillers régionaux, le Congrès aurait vocation à délibérer de toute proposition relative à l'évolution institutionnelle et à la répartition des compétences. Le Gouvernement pourrait ensuite déposer un projet de loi prévoyant la consultation des populations intéressées sur les propositions d'évolution institutionnelle formulées par le Congrès.

Constatant que le projet de Congrès a suscité l'avis défavorable de six des huit assemblées locales concernées et que la procédure envisagée est particulièrement lourde, le Sénat, suivant sa commission des Lois, n'a pas approuvé la création d'un congrès en Guadeloupe, Martinique et Guyane. Il s'est en outre opposé au projet de bidépartementalisation de la Réunion.

CHAPITRE III

LE CADRE DE L'EXERCICE DES COMPÉTENCES LOCALES :
DES BLOCS DE COMPÉTENCES À LA COGESTION

La clarification des compétences apparaît depuis plusieurs années comme l'une des priorités pour conférer à la décentralisation sa pleine efficacité.

La mission sénatoriale sur l'aménagement du territoire en avait fait l'un des grands axes de ses propositions155(*). Plus récemment, le groupe de travail de votre commission des Lois avait souligné que la confusion actuelle des compétences constituait l'un des obstacles à l'approfondissement de la décentralisation156(*).

L'article 65 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire avait expressément prévu une telle clarification dans le cadre d'une loi portant révision des lois des 7 janvier et 22 juillet 1983. Cette loi devait répartir " les compétences de manière à ce que chaque catégorie de collectivités territoriales dispose de compétences homogènes " et prévoir que " tout transfert de compétence est accompagné d'un transfert des personnels et des ressources correspondant ". La même loi devait également définir " les conditions dans lesquelles une collectivité pourra assumer le rôle de chef de file pour l'exercice d'une compétence ou d'un groupe de compétences relevant de plusieurs collectivités territoriales ". Elle devait, enfin, déterminer les conditions dans lesquelles une " collectivité territoriale pourra, à sa demande, se voir confier une compétence susceptible d'être exercée pour le compte d'une autre collectivité territoriale. "

Ces orientations n'ont à ce jour pas eu de traduction législative. Pourtant la situation actuelle contribue à l'image brouillée de la décentralisation. Dans un contexte national où le poids excessif des prélèvements obligatoires pèse sur les contribuables, ces derniers sont en droit d'être de plus en plus exigeants sur l'utilisation des deniers publics. Ils sont également en droit d'identifier clairement " qui fait quoi " dans le paysage institutionnel local.

En transférant des blocs de compétences aux collectivités locales, les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 avaient poursuivi un double objectif d'efficacité et de simplification. Or, cette logique initiale a été progressivement dévoyée, très largement du fait de l'Etat qui a utilisé des politiques partenariales pour faire financer ses propres compétences par les collectivités locales.

Le contrat a constitué un instrument privilégié pour développer des actions communes entre l'Etat et les collectivités locales. La technique contractuelle est loin d'être inconciliable avec les principes de la décentralisation. Elle peut même être très efficace pour favoriser les synergies entre les actions menées dans un même domaine par des collectivités libres et responsables. Malheureusement, c'est une logique contractuelle inégalitaire qui a prévalu, l'Etat utilisant le contrat pour associer les collectivités locales à des politiques relevant de sa propre responsabilité sans pour autant partager la compétence.

I. UNE LOGIQUE INITIALE DÉVOYÉE

A. LA LOGIQUE INITIALE

1. Une nouvelle conception du rôle de l'Etat dans un cadre défini par la loi

a) Une nouvelle conception du rôle de l'Etat

La décentralisation est d'abord une réflexion sur l'Etat lui-même. La question du transfert des compétences en est une illustration particulièrement frappante.

Cette question soulève, en effet, d'abord le problème de la place des collectivités locales dans l'Etat.

Votre rapporteur a déjà eu l'occasion d'observer que l'idée même de décentralisation n'a émergé que difficilement dans notre pays. L'existence des collectivités territoriales n'a été consacré que tardivement par les textes constitutionnels, puisque la notion de " collectivités territoriales " n'apparaît pour la première fois que dans le titre VIII du projet de Constitution du 19 avril 1946. Si elle consacre elle aussi l'existence des collectivités territoriales, la Constitution du 4 octobre 1958 le fait de manière assez elliptique, ce qui peut expliquer que la portée exacte des dispositions du titre XII, relatif aux collectivités territoriales, et plus particulièrement l'article 72 qui affirme le principe de libre administration par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi, fassent l'objet d'interprétations divergentes.

Ce contexte constitutionnel peut expliquer que la place des collectivités territoriales par rapport à l'Etat n'ait pas reçu de réponses claires avant les lois de décentralisation et qu'elle demeure, depuis cette date, insuffisamment précisée.

Or l'idée même d'une répartition des compétences suppose, non pas une opposition, mais un partage ou plus précisément une division des rôles entre l'Etat et les collectivités locales.

Dans cette répartition des rôles, l'Etat a une position privilégié puisqu'il dispose de la " compétence de la compétence ". A travers le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, il exerce à titre exclusif la responsabilité de répartir les compétences. Il définit également les moyens d'exercice de ces compétences.

Certes, les collectivités locales ne sont pas totalement exclues de l'élaboration des principales règles qui les concernent mais leur participation n'est que partielle. Constitutionnellement, elles y participent à travers le Sénat qui les représente. Cependant le Gouvernement peut passer outre à l'opposition du Sénat en demandant à l'Assemblée nationale de se prononcer en lecture définitive, quand bien même les matières concernées intéressent directement les compétences et les moyens de fonctionnement des collectivités locales. Les prérogatives importantes reconnues au pouvoir exécutif dans la procédure législative lui permet en outre de faire prévaloir la position de l'Etat sur les demandes des collectivités locales. Il peut enfin imposer à ces dernières de nouvelles contraintes en usant de son pouvoir réglementaire autonome.

Cette situation met en évidence la position ambiguë de l'Etat, tout à la fois chargé de définir les règles de la répartition des compétences et acteur public directement intéressé à cette répartition.

Comme l'avait parfaitement souligné notre collègue Paul Girod dans le rapport qu'il établit au nom de votre commission des Lois sur la loi du 7 janvier 1983, le mot Etat peut en effet recevoir deux acceptions différentes, qu'il importe de distinguer au regard de la répartition des compétences.

Dans une première acception, l'Etat est synonyme des pouvoirs publics donc de l'ensemble des organes par lesquels s'exprime constitutionnellement la volonté nationale. A ce titre, il est fondé à définir les règles qui régissent les collectivités territoriales. Cette première acception est exprimée dans le deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution qui dispose que les collectivités territoriales "s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi ".

Mais dans une seconde acception qui paraît prévaloir - même si elle n'est pas exclusive de la première - dans l'idée d'une répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales, le mot Etat désigne l'ensemble des administrations qui dépendent de l'autorité centrale, à quelque niveau que s'exerce la compétence qui leur a été consentie. Il vise donc un ensemble d'administrations qui le cas échéant peuvent se trouver en concurrence avec les administrations locales pour l'attribution d'une compétence. Notre collègue Paul Girod avait résumé cette double acception, en distinguant l'Etat-République et l'Etat-collectivité.

Tout l'enjeu est de veiller à ce que le partage des compétences selon les règles de l'Etat, producteur de normes, ne soit pas faussé par l'Etat acteur public local.

Or la période antérieure à la décentralisation avait précisément été marquée par une forme de concurrence entre l'Etat et les collectivités locales. Reconnues comme personnes morales de droit public, ces dernières ont participé, comme partenaires à part entière, à l'administration du territoire. Elles ont fait face de manière efficace aux besoins exprimés par la population, jouant un rôle d'innovation que l'Etat ne pouvait plus assumer. Elles ont à cette fin pleinement utilisé la " clause générale " de compétences qui leur avait été reconnue.

L'Etat parvint néanmoins pendant toute cette période à avoir une emprise croissante sur l'action publique locale. Concurrencé dans son rôle d'acteur public local par les collectivités locales qui, à travers la " clause générale " de compétences, pouvaient agir dans la plupart de ses domaines d'intervention, il eut recours à son pouvoir de tutelle qui lui permit d'" ajuster ", selon ses propres vues , les compétences des collectivités locales. Il s'appuya, pour ce faire, sur le caractère assez imprécis des textes " fondateurs " de 1871 et 1884, qui autorisaient toutes les adaptations sans conférer aux collectivités de moyens de défense.

L'esprit de la décentralisation est précisément de rompre avec ces pratiques, à partir d'une nouvelle vision du rôle de l'Etat et de la place des collectivités locales.

Le rapport " Vivre ensemble " avait parfaitement résumé cette nouvelle vision, en soulignant que " la décentralisation est un parti pris sur l'Etat " et qu'" une démocratie locale authentique a besoin d'un Etat qui en soit un, c'est à dire qui ne soit pas tout ".157(*)

Cherchant à déterminer une liste des fonctions de l'Etat, le même rapport soulignait que " vouloir limiter le champ d'action directe de l'Etat, c'est opter pour une conception qui met l'accent sur l'adaptation des décisions aux cas particuliers, sur la vigilance des citoyens et la responsabilité politique des élus ; c'est accepter une certaine marge d'erreur, d'irrationalité et laisser aux citoyens le soin de redresser par le jeu de la responsabilité des élus ; c'est opter en faveur du contrôle politique des citoyens contre le contrôle technique tutélaire des fonctionnaires. "

Pour définir les fonctions de l'Etat, le rapport proposait plusieurs critères. En premier lieu, un principe de subsidiarité devait conduire à rechercher toujours le niveau adéquat d'exercice des compétences. Le niveau supérieur ne devrait être appelé à intervenir que dans les cas où les niveaux inférieurs ne pourraient pas exercer eux-mêmes les compétences correspondantes. En vertu de ce principe, l'Etat devrait donc déléguer aux collectivités locales tous les pouvoirs qu'elles sont en mesure d'exercer.

En deuxième lieu, un critère de simplicité devait, selon le rapport, conduire à confier à l'Etat ou aux collectivités des fonctions complètes. Si un partage des rôles était maintenu à l'intérieur d'une même fonction, l'attribution de compétence devrait porter sur des chaînes de décision cohérentes.

A compter de ce rapport, la question de la répartition des compétences est devenu un thème prioritaire des débats intéressant les collectivités locales. Il fit l'objet de plusieurs débats au Sénat, notamment dans le cadre du projet de loi relatif au développement des responsabilités locales qui faisait une priorité de la recherche de plus de simplicité et de clarté.

La nouvelle répartition des compétences initiées par les lois de 1983 a par la suite poursuivi trois objectifs principaux, qui recoupent très largement les axes retenus par les réflexions et travaux antérieurs :


· une simplification, afin que la décision soit rapprochée du citoyen et que sa mise en oeuvre soit opérée au moindre coût ;


· une meilleure organisation des services publics, par une suppression de l'imbrication des réglementations, des autorités et des financements croisés considérés, à l'époque, comme générateurs d'irresponsabilité ;


· une plus grande liberté, la dévolution de compétence devant permettre une définition du service mieux adaptée aux réalités locales, la suppression de nombreux contrôles et avis préalables devant autoriser une économie de temps et donc une plus grande disponibilité des élus pour l'action.

Le soubassement philosophique de cette démarche est bien l'idée de subsidiarité qui tend à laisser le maximum de responsabilité aux communautés les plus proches de l'homme et à ne transférer au niveau supérieur que les tâches qui ne peuvent être utilement accomplies aux niveaux inférieurs.

b) Un cadre fixé par la loi

La décentralisation ne peut avoir de portée véritable que si les collectivités locales bénéficient de garanties suffisantes sur la procédure selon laquelle le contenu de leur " libre administration " sera défini.

Les règles relatives à la libre administration doivent être fixées à un niveau suffisant pour qu'il ne puisse y être porté atteinte par quiconque, en particulier par l'Etat acteur public local.

Cette définition des règles applicables s'opère dans un cadre constitutionnel qui doit lui-même concilier deux principes. D'un côté, la Constitution affirme que la souveraineté appartient au peuple dans son ensemble. L'Etat en est l'expression et le garant. Il dispose, en conséquence, d'un droit d'évocation illimité qui pourrait s'opposer à toute limitation de ses pouvoirs.

La France demeure un Etat unitaire. L'indivisibilité de la République est consacrée par l'article 1er de la Constitution. Nos institutions restent, en outre, fondées sur l'article 3 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui dispose que " le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer l'autorité qui n'en émane expressément. " Le Conseil constitutionnel a tiré toutes les conséquences de ce principe, également affirmé à l'article 3 de la Constitution, en déclarant non conforme la notion de " peuple corse " (décision n° 91-290 DC du 9 mai 1991).

Mais d'un autre côté, la Constitution reconnaît l'existence des collectivités territoriales qui - à l'instar des personnes et des associations qui existent indépendamment de l'Etat - doivent pouvoir s'administrer librement.

La Constitution concilie ces deux principes, non sans une certaine ambiguïté. Son article 72 dispose, en effet, que " les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi. "

Ces conditions sont précisées à l'article 34 qui disposent que " la loi détermine les principes fondamentaux des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources. "

Or, jusqu'aux lois de 1983, très peu de compétences avaient été à proprement parler définies par la loi. La répartition des compétences reposait sur la combinaison de la " clause générale " de compétences, reconnue aux communes et aux départements, et de la pratique de la tutelle qui permettait à l'Etat d'ajuster au coup par coup les compétences locales.

La notion d'affaires locales auxquelles renvoyaient en fait les lois " fondatrices " de 1871 pour le département et 1884 pour la commune n'avait en pratique pas prémuni les collectivités locales contre les transferts de charges.

Clarifier les ressources et les charges entre les collectivités locales et l'Etat avait donc constitué une demande pressante et légitime des élus locaux. Le rapport " Vivre ensemble " avait ainsi clairement affirmé que " seule la loi peut intervenir pour déplacer entre l'Etat et les collectivités locales les responsabilités et les moyens de les exercer. "

Cette orientation était conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, lequel avait progressivement renforcé la compétence du législateur. Il avait ainsi affirmé cette compétence pour créer ou supprimer des ressources locales (décision n° 68-35 DC du 30 janvier 1968) ou encore pour transférer à l'Etat des compétences jusque là exercées par une collectivité locale (décisions n° 70-63 L du 9 juillet 1970 et n° 71-70 L du 23 avril 1971).

Après avoir consacré la valeur constitutionnelle du principe de libre administration, sans se référer d'ailleurs à une disposition constitutionnelle précise (décision n° 79-104 DC du 23 mai 1979), le Conseil constitutionnel a par la suite veillé au respect de ce principe par le législateur au cas par cas. Il a en particulier précisé qu'il impliquait que chaque collectivité territoriale " dispose d'un conseil élu doté d'attributions effectives. " (décisions n° 85-196 DC du 8 août 1985 et n° 87-241 du 19 janvier 1988).

Le Conseil constitutionnel a également considéré que le législateur ne peut " méconnaître la compétence propre des collectivités territoriales " en mettant à leur charge des obligations financières qui ne seraient pas " définies avec précision quant à leur objet et à leur portée " (décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990). Il ne peut imposer aux collectivités territoriales des contraintes excessives (décisions n° 83-168 DC du 20 janvier 1984 et n° 98-407 DC du 15 janvier 1998). Il ne peut rester en-deçà de sa compétence en renvoyant à une convention conclue entre collectivités territoriales le soin de fixer les conditions d'exercice des compétences (décision n° 95-358 DC du 26 janvier 1995).

En outre, les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités territoriales au point d'entraver la libre administration (décisions n° 90-277 DC du 25 juillet 1990 et n° 98-405 DC du 29 décembre 1998). Dans le même esprit, si une péréquation peut être mise en oeuvre par prélèvement sur les ressources des collectivités, ce prélèvement ne saurait avoir pour conséquence " d'entraver la libre administration des collectivités territoriales concernées et doit être défini avec précision quant à son objet et à sa portée " (décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991).

Les lois de compétence de 1983 ont donc logiquement tiré les conséquences du principe constitutionnel de libre administration.

2. Des transferts de blocs de compétences en fonction des vocations dominantes de chaque niveau de collectivité locale

a) L'identification des vocations dominantes des différents niveaux

Comme l'avait parfaitement observé notre collègue Paul Girod, rapporteur de la loi du 7 janvier 1983, au nom de votre commission des Lois, les textes de 1983 n'ont pas été des textes de " répartition " des compétences.

L'article premier de la loi du 2 mars 1982 avait certes précisé que " des lois détermineront la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat ".

Mais en réalité la loi du 7 janvier 1983, comme la loi du 22 juillet 1983 qui l'a complétée, n'a pas eu pour objet de redéfinir les compétences de chacun des niveaux de collectivités locales. Elle ont plus modestement cherché à définir quelle collectivité serait la mieux à même de se substituer à l'Etat pour mettre en oeuvre une compétence déterminée.

Il s'est donc agi de transférer aux collectivités locales des attributions jusque là exercées par l'Etat, donc de réduire le champ d'intervention de ce dernier, mais pas de procéder à une redistribution des compétences entre régions, départements et communes.

Ces textes ouvraient également un changement de perspective, très peu de dispositions postérieures aux lois de 1871 et 1884 ayant énuméré de manière précise les attributions des collectivités territoriales.

La question de la décentralisation avait, en effet, été davantage posée en termes de libertés locales que de compétences locales. Cette caractéristique peut expliquer que l'allégement progressif des tutelles, source d'une plus grande liberté, ait été recherché en priorité avant des questions plus pratiques comme les moyens de mettre en oeuvre les attributions locales.

Les compétences locales s'étaient donc organisées autour de la compétence générale reconnue aux collectivités locales mais aussi - comme votre rapporteur l'a déjà indiqué - d'une intervention croissante de l'Etat, par le biais de la tutelle , dans la définition des affaires locales.

Sortir de ce flou de la détermination des compétences impliquait la recherche de critères opérationnels permettant de désigner la collectivité la mieux à même d'exercer une compétence jusque là exercée par l'Etat.

Cette recherche conduisait à s'interroger sur l'existence d'affaires locales. Or l'absence de critères objectifs ne pouvait que conduire à considérer que ce critère était en réalité " introuvable ".

En outre, l'intérêt local avait lui-même été remis en cause sous l'impact de différents facteurs qui continuent à produire des effets dans le contexte actuel : le souci d'égalité qui incitait l'Etat à adopter des réglementations uniformes ; la solidarité et les impératifs de l'aménagement du territoire qui motivaient l'interventionnisme économique et social de l'Etat.

L'intérêt local était ainsi largement soumis à la volonté de l'Etat et pouvait évoluer au gré des circonstances comme l'illustre l'exemple des routes. Alors que la loi du 16 avril 1930 avait décidé le classement dans la voirie nationale de 40 000 kms de routes et chemins appartenant à la voirie départementale et communale, la loi de finances pour 1972 rétrocéda la totalité du réseau national secondaire au département.

Les notions d'affaires locales ou d'intérêt local ne constituant pas des critères suffisants pour déterminer les compétences, c'est une approche pragmatique qui fut privilégiée à partir des vocations dominantes de chaque niveau.

Ces vocations dominantes peuvent schématiquement être présentée comme suit158(*) :


· la commune doit avoir la maîtrise du sol, c'est à dire l'essentiel des compétences dans le domaine de l'urbanisme, et exercer la responsabilité des équipements de proximité ;


· le département assume une mission de solidarité et de péréquation, par la gestion des services d'aide sociale et par une redistribution entre les communes ;


· la région voit son rôle de réflexion et d'impulsion renforcé en matière de planification, d'aménagement du territoire et plus généralement d'action économique et de développement. A ce titre, elle reçoit la compétence de droit commun en matière de formation professionnelle.

L'Etat devait pour sa part conserver les grandes fonctions de souveraineté : affaires étrangères, défense et la responsabilité des grands équilibres économiques

b) La détermination de blocs de compétences

Cette idée de confier à chaque niveau des blocs de compétences n'était pas entièrement nouvelle. Comme votre rapporteur l'a indiqué précédemment, le rapport " Vivre ensemble " avait pour sa part préconisé de confier à l'Etat ou aux collectivités des " fonctions complètes " ou, à défaut, si un partage des rôles était maintenu à l'intérieur d'une même fonction, l'attribution de " chaînes de décision cohérentes ".

Telle qu'elle ressort de l'article 7 de la loi du 7 janvier 1983 -désormais codifié à l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales-, cette méthode des blocs de compétence a pour conséquence que " la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'Etat s'effectue, dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de l'Etat et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements ou aux régions de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectées en totalité soit à l'Etat, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions. "

Cependant ces transferts de compétences ainsi conçus ne sauraient se traduire par une tutelle d'une collectivité sur l'autre.

L'article L. 1111-3 du code général des collectivités territoriales précise expressément que " la répartition des compétences entre les communes, les départements et les régions ne peut autoriser l'une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d'entre elles ".

L'article L. 1111-4 dispose expressément que " les décisions prises par les collectivités locales d'accorder ou de refuser une aide financière à une autre collectivité locale ne peut avoir pour effet l'établissement ou l'exercice d'une tutelle, sous quelque forme que ce soit sur celle-ci. "

Le principe retenu a par ailleurs été celui d'un transfert à droit constant, les collectivités locales devant en conséquence appliquer les réglementations correspondant à l'exercice des compétences par l'Etat. En outre les compensations financières des transferts de compétences ont été calculées à partir des engagements de l'Etat au moment du transfert, sans que - votre rapporteur y reviendra -soient pris en compte l'état des biens transférés et les besoins réels dans le domaine considéré.

B. UNE LOGIQUE DÉVOYÉE

En dépit de ses imperfections, la logique initiale des lois de décentralisation avait le mérite d'offrir un nouveau cadre pour l'action respective de l'Etat et des collectivités locales, de nature à clarifier l'action publique et d'en renforcer l'efficacité

Or cette logique a été largement dévoyée. Le schéma initial de répartition des compétences a évolué vers une confusion des compétences. Dans la période la plus récente, plusieurs dipositifs ont mis en évidence un mouvement de recentralisation des compétences.

1. De la confusion...

a) La multiplication des formules de cogestion

S'il avait conçu les transferts de compétences à partir des vocations dominantes de chaque niveau, le schéma initial des lois de 1983 n'était pas pour autant parfaitement rigoureux. Il laissait subsister de nombreux domaines où en pratique plusieurs niveaux étaient susceptibles d'intervenir.

Le principe d'un transfert par blocs de compétences en fonction des vocations dominantes de chaque niveau a été difficile à respecter, la plupart des domaines étant partagés.

Ainsi, pour l'éducation, l'Etat a-t-il conservé la pédagogie, le recrutement, la gestion et la rémunération des personnels enseignants, chaque niveau de collectivité se voyant attribuer la responsabilité d'un niveau d'enseignement pour l'investissement et le fonctionnement : l'école primaire à la commune, le collège au département, le lycée à la région et l'université à l'Etat.

Dans d'autres domaines tels que la culture ou le logement, tous les niveaux sont appelés à intervenir dans un cadre qui n'assure pas l'articulation de leurs actions respectives.

En outre, la logique des blocs de compétences n'a pas été exclusive de politiques partenariales entre les différents niveaux, ce qui a favorisé la complexité du cadre d'exercice des compétences.

Le domaine de l'aménagement du territoire en constitue une illustration frappante.

L'aménagement du territoire : une compétence partagée

L'article L. 110 du code de l'urbanisme énonce que " le territoire est le patrimoine commun de la Nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, de gérer le sol de façon économe, d'assurer la protection des milieux naturels et des paysages et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant en zones urbaines et rurales, les collectivités locales harmonisent, dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace. "

L'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales précise par ailleurs que les communes, les départements et les régions " concourent avec l'Etat à l'administration et à l'aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu'à la protection de l'environnement et à l'amélioration du cadre de vie. "

En vertu de ces textes, chaque niveau de collectivité a donc vocation à exercer des compétences dans le domaine de l'aménagement du territoire. Le principe d'un partenariat est, en outre, clairement posé. Aux collectivités s'ajoutent les structures intercommunales à fiscalité propre (communautés urbaines, communautés d'agglomération, communautés de communes), qui exercent à titre obligatoire des compétences en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique.

Le législateur a par ailleurs reconnu une mission spécifique à l'Etat qui est responsable de la définition et de la conduite " de la politique économique et sociale ainsi que de la défense de l'emploi " (article L. 2251-2 du code général des collectivités territoriales).

Enfin, si une priorité régionale avait à l'origine été inscrite dans la loi en matière d'aides aux entreprises (article 4 de la loi n° 82-6 du 7 janvier 1982), cette priorité était fragile et n'a pas résisté aux réalités locales.

Au demeurant, était-il envisageable d'ignorer le rôle de certaines collectivités dans un domaine aussi essentiel que l'aménagement du territoire ?

Utilisant pleinement leur compétence générale, les collectivités locales ont elles-mêmes eu tendance à sortir du cadre strict des compétences qui leur ont été transférées pour répondre aux besoins sociaux ou prendre des initiatives en faveur des territoires. Telle est aussi la dynamique de la décentralisation : laisser l'initiative locale s'exprimer librement, sous le contrôle des citoyens.

Les financements " croisés ", longtemps dénoncés comme source de complexité et de confusion, sont apparus souvent indispensables, par exemple pour réaliser des équipements dont le coût ne pourrait être assumé par une seule collectivité.

La clarification recherchée par les lois de 1983 n'a ainsi pas atteint parfaitement son but. Mais pouvait-il en être autrement ?

Le schéma des blocs de compétences constituait une construction rationnelle et pragmatique bâtie autour d'une certain nombre de principes qui recueillaient un consensus. Ces principes devaient permettre de canaliser une dynamique que la décentralisation est censée impulser à l'action publique locale.

Mais cette construction avait surtout le mérite de promouvoir une philosophie pour le partage des compétences : un Etat recentré sur ses fonctions essentielles, laissant aux collectivités locales le soin de gérer toute une série de missions jusque là assumées par lui.

Or l'Etat n'a pas respecté ce schéma. Il a au contraire de plus en plus sollicité les collectivités locales pour qu'elles contribuent au financement de ses propres compétences.

Le rapport du groupe de travail présidé par M. François Delafosse sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales avait, en 1994, proposé une typologie du partenariat qui distinguait :


· les contrats de plan Etat-régions, qui sont apparus avec les lois de décentralisation et des réforme des procédures de planification ;


· les procédures conventionnelles en dehors des contrats de plan, procédures très variables recouvrant notamment le schéma université 2000, les conventions de développement culturel, la participation des collectivités lcoales au financement d'infrastructures pour le compte de la SNCF (matériel, gares,...) ou la prise en charge des dépenses relatives aux lignes régionales ;


· les politiques partenariales se situant en dehors du processus conventionnel classique, telles que la politique du RMI sur laquelle votre rapporteur reviendra plus longuement ;


· des politiques contractuelles liées à la nouvelle répartition des compétences ou à une approche conventionnelle des transferts, par exemple dans le domaine de la formation professionnelle.

Le rapport pour 1999 de la commission consultative sur l'évaluation des charges observe que " les dépenses des collectivités locales liées à la mise en oeuvre de politiques définies par l'Etat représentent un coût croissant. "

Ces dépenses peuvent, selon le rapport, être regroupées en deux catégories la participation à des politiques menées en partenariat avec l'Etat, en particulier les contrats de plan Etat-région, qui font l'objet de développements spécifiques ci-dessous, et les charges nouvelles, lesquelles recouvrent les dépenses résultant de législations ou réglementations de portée générale s'imposant aux collectivités locales comme aux personnes publiques ou privées (par exemple, les dispositifs relatifs à la neutralisation de l'amiante dans les bâtiments), celles liées à des prescriptions européennes ou nationales destinées à répondre à des exigences d'intérêt général pour des équipements ou l'exercice de compétences locales (par exemple pour la gestion des déchets), les charges issues de la transposition directe ou indirecte aux collectivités locales de décisions prises par l'Etat (revalorisation des rémunérations des fonctionnaires ou des minimas sociaux, notamment).

Le législateur a lui-même tendu à privilégier des formules de cogestion au détriment d'une plus grande clarté de l'action publique. Tel fut en particulier le cas pour la mise en oeuvre du RMI et pour la politique d'aide au logement des personnes défavorisées.

Les lois des 1er décembre 1988 et du 29 juillet 1992 relatives au RMI

La loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 bat en brèche le principe du transfert de blocs de compétences institué par la loi de décentralisation en mettant en place un ensemble complexe de compétences cogérées assorties d'un dispositif financier contraignant pour les départements.

Le RMI repose sur l'articulation entre un revenu minimum et une obligation pour le bénéficiaire de s'engager dans des actions visant à assurer son insertion sociale et professionnelle.

Le volet relatif à l'insertion -le " I " du RMI- repose sur la cogestion des décisions les plus importantes.

L'article 34 de la loi susvisée dispose ainsi que " le représentant de l'État dans le département et le président du conseil général conduisent ensemble et contractuellement l'action d'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, avec le concours des autres collectivités territoriales et des autres personnes morales de droit public ou privé, notamment les associations, concourant à l'insertion et à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion ".

L'élément central de la politique d'insertion est le programme départemental d'insertion (PDI) annuel qui, aux termes de l'article 36, évalue les besoins à satisfaire, recense les actions d'insertion déjà mises en place, évalue les moyens supplémentaires à mettre en oeuvre, estime les besoins de formation des personnels et " définit les mesures nécessaires pour harmoniser l'ensemble des actions d'insertion conduites ou envisagées dans le département ".

Le champ du PDI peut être élargi " à l'ensemble de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion et à l'ensemble des actions en faveur de l'insertion ".

Or, le PDI est élaboré et adopté par le conseil départemental d'insertion (CDI) dont les membres sont nommés conjointement par le président du conseil général et par le préfet. Afin de souligner encore le régime de la " cogestion ", l'article 35 prévoit que le CDI est coprésidé par le préfet et par le président du conseil général ou leur délégué.

A l'échelon inférieur, la cogestion est également à l'oeuvre dans le fonctionnement des commissions locales d'insertion (CLI) qui déclinent sur leur territoire les compétences des CDI, animent la politique locale d'insertion et approuvent les contrats d'insertion signés par les bénéficiaires de l'allocation (art. 42-1). Là encore, ce sont le préfet et le président du conseil général qui nomment conjointement les membres des CLI, soit en désignant leurs propres représentants, soit en choisissant d'un commun accord des représentants des communes ou des " forces vives " locales (système éducatif, institutions, entreprises, associations).

La cogestion institutionnelle n'a pas toujours suscité la dynamique attendue, sans doute parce qu'elle est apparue imposée par l'extérieur plutôt qu'animée par des initiatives communes. La Cour des comptes, dans son rapport public de 1995, soulignait que le rôle des CDI relevait " plus de l'information que de la décision lorsque leur intervention se réduit à avaliser les propositions préparées par le services de l'Etat et du département ".

Chaque PDI devait donner lieu, aux termes de l'article 39, à la signature d'une convention définissant les conditions, notamment financières, de mise en oeuvre du PDI. Là encore, la Cour des comptes, à l'occasion d'une enquête réalisée sur 20 départements en 1993, constatait l'absence d'une telle convention dans 10 départements sur 20, faisant allusion à l'attitude réservée des conseils généraux.

A la cogestion vient s'ajouter un mécanisme de mobilisation forcée des crédits départementaux. L'article 38 de la loi précitée dispose ainsi que " pour le financement des actions inscrites au programme départemental d'insertion et des dépenses de structure correspondantes, le département est tenu d'inscrire annuellement un crédit égal au moins à 20 % des sommes versées au cours de l'exercice précédent par l'Etat dans le département au titre de l'allocation de RMI ". Le taux précité a été porté à 17 % par la loi instituant la couverture maladie universelle (CMU).

Cette obligation d'inscription des crédits est accompagnée d'un report automatique des crédits non consommés d'une année sur l'autre. L'article 41 prévoit ainsi que " le montant des crédits n'ayant pas fait l'objet d'un engagement de dépenses, constaté au compte administratif, est reporté intégralement sur les crédits de l'année suivante ".

En l'absence d'affectation ou de report des crédits, le préfet est habilité à mettre en oeuvre la procédure d'inscription d'office d'une dépense obligatoire prévue à l'article 52 de la loi du 2 mars 1982 ; toutefois, cette procédure n'a jamais été mise en oeuvre dans cette hypothèse.

La nature des dépenses pouvant être financées par le département est entendue strictement. Lorsqu'une action d'insertion financée par le conseil général concerne plusieurs types de publics, la quote-part sur les " 20 % " est calculée au prorata de la part des bénéficiaires du RMI dans l'action ; il faut, par ailleurs, que le lien entre les actions et les bénéficiaires du RMI soit clairement établi.

Les dépenses d'assurance personnelle pour les bénéficiaires du RMI non couverts au titre de l'assurance maladie et maternité, prises en charge par les départements avant l'instauration de la CMU, n'étaient pas considérées comme des dépenses d'insertion et, à ce titre, ne pouvaient être imputées sur les crédits d'insertion. La seule exception autorisée était la prise en charge de l'aide médicale fournie aux bénéficiaires dans la limite de 3 % des crédits départementaux d'insertion.

Même si le PDI peut être étendu à l'ensemble des actions d'insertion et de lutte contre l'exclusion dans un département, la loi précise expressément que les crédits obligatoires au titre de l'article 38 doivent rester affectés aux bénéficiaires du RMI.

Cette absence de souplesse a souvent fait l'objet de critiques de la part des responsables des conseils généraux. Ainsi, à l'initiative de notre collègue, M. Jean Delaneau, une proposition de loi a été adoptée par le Sénat en mars 1998 (n° 91, 1997-1998) afin d'autoriser l'imputation des dépenses départementales consacrées à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion, dans la limite de 10 %, sur le quota des crédits départementaux d'insertion. Cette proposition raisonnable, qui avait reçu un avis défavorable du Gouvernement, n'a jamais été mise en discussion à l'Assemblée nationale.

Il est à noter que le taux de consommation des crédits départementaux d'insertion n'a fait qu'augmenter pour atteindre 97 % en 1995, témoignant ainsi de la volonté d'agir des départements malgré des débuts difficiles.

Enfin, il faut rappeler que la loi n° 92-722 du 29 juillet 1992 portant adaptation du RMI a confirmé le principe de la cogestion et a, en outre, institué le Fonds d'aide aux jeunes (FAJ) financé par l'Etat et le département, la participation de ce dernier devant être " au moins égale " à celle de l'Etat.

L'emprise croissante de l'Etat sur les collectivités locales
en matière d'habitat et d'urbanisme
au début des années quatre-vingt-dix

La loi du 7 janvier 1983 laissait une relative autonomie à la commune pour définir ses propres options en matière d'habitat et de logement.

Certes, aux termes de l'article 77 de la loi précitée, les régions disposaient d'une compétence financière de droit commun pour attribuer des subventions en complément des aides de l'Etat ou de leur propre initiative, afin d'améliorer la qualité de l'habitat des quartiers et des logements existants ou l'équipement de terrains à bâtir.

Mais, aucune collectivité ne pouvant exercer de tutelle sur une autre, les communes disposaient d'une compétence réelle pour définir leurs priorités en matière d'habitat (art. 76) et établir un programme local de l'habitat (PLH) ayant pour fonction de déterminer les " opérations prioritaires et notamment les actions en faveur des personnes mal logées ou défavorisées " (art. 78). De nombreuses communes se doteront d'un PLH (plus de 300) alors que ce document n'avait pas de caractère obligatoire.

Au début des années 90, se fondant sur la lutte contre les exclusions par le logement, le Gouvernement mettra en place divers mécanismes afin d'asseoir son intervention dans un contexte où la crise de financement du logement social et l'insuffisance du financement par l'Etat des prêts locatifs aidés (PLA) génèrent de fortes tensions sur le marché locatif pour les personnes modestes ou en difficulté.

·
· La loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement présentée par M. Louis Besson, institue une forme de cogestion entre le préfet et le président du conseil général dans le domaine du logement pour les personnes défavorisées. Un plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) doit être élaboré par l'Etat et par le département : il récapitule les mesures qui doivent permettre aux personnes en difficulté d'accéder à un logement indépendant ou de s'y maintenir : en particulier, le PDALPD " analyse les besoins et fixe par bassin d'habitat les objectifs à atteindre en matière de logement notamment (...) par la création d'une offre supplémentaire de logements et la mise en place d'aides spécifiques ".

Le plan est complété par un mécanisme financier spécifique -le fonds de solidarité pour le logement (FSL)- destiné à accorder des aides financières aux locataires ou aux candidats locataires.

De même que les fonds d'aide aux jeunes qui seront institués en 1992, les FSL sont financés à parité par l'Etat et le département, ce dernier étant tenu de compléter le niveau de la subvention déléguée par l'Etat à partir de la dotation annuelle inscrite chaque année en loi de finances.

Un autre instrument est mis en place en vue de favoriser l'attribution de logements locatifs sociaux du secteur des HLM aux personnes et familles défavorisées : le protocole d'occupation du patrimoine social (POPS) doit ainsi fixer des objectifs d'accueil de personnes en difficulté dans le parc social " lorsque la situation l'exige ". Il est conclu entre le préfet, les représentants des collectivités territoriales et des organismes d'HLM " à l'initiative d'au moins deux des partenaires ".

Lorsqu'un POPS, demandé par le préfet, n'est pas conclu en six mois, celui-ci peut désigner les ménages devant être impérativement logés par les organismes d'HLM, ces désignations s'imputant sur les droits à réservation du préfet dans le département (art. L. 441-2 du code de la construction et de l'habitation dans la rédaction issue de l'article 15 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990).

·
· La loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville (LOV) va imposer à certaines catégories de communes des contraintes particulières en matière de gestion de leur habitat.

Dès son article premier, la loi précitée met l'accent sur le principe du retour à l'intervention de l'Etat en matière d'équilibre de l'habitat : " afin de mettre en oeuvre le droit à la ville, les communes, les autres collectivités territoriales et leurs groupements, l'Etat et leurs établissements assurent à tous les habitants des villes des conditions de vie et d'habitat favorisant la cohésion sociale et de nature à éviter ou à faire disparaître les phénomènes de ségrégation ".

L'article 3 ajoute que " la réalisation de logements sociaux est d'intérêt national et que les communes ou leurs groupements doivent (...) permettre la réalisation de ces logements ".

Afin de garantir les objectifs, la LOV impose la réalisation d'un programme local de l'habitat (PLH) ainsi qu'une norme quantitative de réalisation de logements sociaux à certaines catégories de communes. Il s'agit de celles qui sont comprises dans une agglomération de plus de 200.000 habitants, dont la proportion de logements sociaux ne dépasse pas 20 % et dont le taux d'allocation-logement ne dépasse pas 18 % par rapport au nombre de résidences principales.

Les communes concernées doivent impérativement établir dans un cadre intercommunal un programme local de l'habitat définissant pour cinq ans " les objectifs et principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements ".

Le préfet joue un rôle important dans cette procédure : il est chargé de transmettre aux communes " toutes informations utiles " ainsi que " les objectifs locaux à prendre en compte " en matière de diversité de l'habitat et de répartition équilibrée des différents types de logements : le préfet peut éventuellement adresser des demandes motivées de modification à l'EPIC. L'aide financière de l'Etat en matière d'habitat et d'action foncière est conditionnée par l'adoption du PLH.

Au vu du PLH, les communes concernées doivent en outre s'engager à procéder aux actions foncières et aux acquisitions immobilières nécessaires pour réaliser un nombre minimal de logements sociaux en fonction du nombre de logements. Une pénalité financière est prévue en cas de non-respect de l'objectif sous forme d'une contribution communale représentant 1 % de la valeur locative imposée au titre de la taxe foncière. La procédure, extrêmement lourde, s'avérera difficile à mettre en oeuvre.

Par ailleurs, en l'absence de PLH, le préfet peut exercer par substitution au nom de l'Etat le droit de préemption urbain dans la commune.

b) Un cadre contraignant pour les collectivités locales

Or le cadre de cette cogestion est apparu contraignant pour les collectivités locales et peu respectueux de leur liberté de décision.

Comme l'attestent les deux exemples exposés ci-dessus, les dispositifs législatifs ont soit imposé aux collectivités locales des actions conditionnées par les décisions de l'Etat, soit ménagé à ce dernier la faculté de faire prévaloir son point de vue.

Le contrat, instrument privilégié de la cogestion, s'est développé dans un cadre inégalitaire, au détriment des collectivités locales. Votre rapporteur exposera, ci-dessous, de manière plus détaillée cette logique contractuelle inégalitaire.

Au total, cette déviation de la logique initiale s'est traduite par une intervention accrue de l'Etat là où il aurait dû se recentrer sur ses fonctions essentielles et par un encadrement plus strict des conditions d'exercice des compétences locales, là où l'initiative et la responsabilité des acteurs publics locaux auraient dû prévaloir.

Cette situation n'est pas satisfaisante au regard de l'efficacité de l'action publique, laquelle exige une meilleure définition du rôle respectif des différents acteurs. Elle n'est pas non plus satisfaisante pour le citoyen et le contribuable local qui sont en droit d'identifier les responsables des actions publiques et de connaître précisément quelle est la destination de la contribution qui leur est demandée.

Des dispositifs plus récents aggravent cette situation en favorisant une véritable recentralisation des compétences.

2. ... A la recentralisation des compétences

a) Des dispositifs coercitifs

A des dispositifs organisant la cogestion des compétences dans un cadre inégalitaire assurant la prédominance de l'Etat, s'ajoutent désormais des dispositifs qui n'hésitent pas à permettre une recentralisation des compétences au profit d'un Etat qui serait seul à même d'assurer la bonne exécution de la loi.

Votre rapporteur prendra l'exemple des dispositions prévues par la loi de lutte contre les exclusions, par la loi relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage et par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

La loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions

La loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a fait l'objet d'un large accord au sein des deux assemblées. Il reste que le Sénat, par la voix de son rapporteur, M. Bernard Seillier, avait souligné que les dispositifs prévus par le texte s'éloignaient souvent de l'esprit de la décentralisation.

La loi renforce les pouvoirs des préfets en matière de politique de l'habitat.

Tout d'abord, les mécanismes d'attribution des logements sociaux sont révisés afin de faciliter l'accès au logement des ménages aux ressources modestes ou défavorisés, en donnant une autorité plus grande au préfet en ce domaine.

Au dispositif à caractère contractuel des protocoles d'occupation du patrimoine sociale (POPS) est substitué un mécanisme institutionnel et réglementaire : la conférence intercommunale du logement (CIL).

Ces dernières sont inspirées des conférences communales du logement qui avaient été rendues obligatoires pour toutes les communes comprenant sur leur territoire une ou plusieurs zones urbaines sensibles par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 portant mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Présidée par le maire, ou en cas de carence par le préfet, la conférence communale devait élaborer une charte communale des attributions de logement en vue d'améliorer l'équilibre résidentiel et veiller à son application. Les conférences pouvaient être constituées au niveau intercommunal à la libre initiative des communes concernées.

A l'inverse, les conférences prévues par la loi du 29 juillet 1998 sont exclusivement intercommunales et leurs prescriptions sont plus précises.

En effet, la CIL est chargée d'établir la charte intercommunale du logement (CIL) définissant la répartition des objectifs départementaux quantifiés d'accueil des personnes défavorisées dans le parc de logements locatifs sociaux du bassin d'habitat relevant de l'organisme intercommunal.

L'Etat à travers l'action des préfets joue un rôle essentiel à tous les échelons de la procédure de constitution de la conférence. Il délimite le contour des bassins d'habitat et donc le périmètre intercommunal de la CIL autour des communes dotées d'une zone urbaine sensible ou comportant un parc de logements sociaux représentant plus de 20 % des résidences principales ; l'Etat est représenté au sein de la CIL au sein de laquelle les maires des communes concernées sont réunis avec les bailleurs sociaux, les représentants des associations d'aide au logement et les organismes collecteurs du " 1 % logement " ; le préfet préside la CIL en cas de carence du maire président ; le préfet transmet à la CIL l'objectif quantifié d'accueil des personnes défavorisées dans le bassin d'habitat qu'il a négocié préalablement au niveau départemental avec les organismes d'HLM  à charge pour la CIL d'en assurer la " déclinaison " locale ; enfin, en cas de refus de constitution de la CIL ou de carence de celle-ci, le préfet peut prononcer lui-même les attributions en relations avec les organismes HLM intéressés.

Par ailleurs, dans le domaine de l'habitat, la loi institue une nouvelle procédure de réquisition de logements vacants depuis plus de 18 mois, entièrement sous le contrôle du représentant de l'Etat

En matière de renforcement de la cogestion, la loi prévoit des contraintes plus précises en matière de gestion des fonds spécifiques à financement paritaire obligatoire que sont le Fonds de solidarité pour le logement (FSL) et le Fonds d'aide aux jeunes (FAJ).

De plus, concernant la formation professionnelle, on notera le rôle d'impulsion joué par l'Etat auprès des régions en faveur de la formation des jeunes de 16 à 25ans confrontés à un risque d'exclusion professionnelle à travers la mise en oeuvre du programme " trajet d'accès à l'emploi " (TRACE).

Enfin, confirmant le principe de la cogestion en matière sociale, le texte prévoit un nouveau comité paritaire coprésidé par le préfet et le président du conseil général : le comité départemental de coordination des politique de prévention et de lutte contre l'exclusion.

La loi relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage

Cherchant à remédier aux insuffisances du dispositif issu de la loi du 31 mai 1990 relative à la mise en oeuvre du droit au logement, la loi donne une nouvelle définition du schéma départemental d'accueil des gens du voyage, institue des commissions consultatives départementales, précise les obligations des communes et prévoit des dispositions financières destinées à faciliter la réalisation et la gestion des aires d'accueil. Il renforce parallèlement les moyens à la disposition des maires pour faire cesser le stationnement illicite.

Plusieurs de ses dispositions peuvent être rapprochées - au moins dans leur inspiration - de celles qui figuraient dans la proposition de loi adoptée par le Sénat, le 6 novembre 1997. Elles s'en démarquent néanmoins, pour certaines d'entre elles, par un caractère contraignant voire coercitif qui n'est pas conforme au principe du partenariat entre l'Etat et les collectivités locales, qui doit animer la prise en charge de l'accueil des gens du voyage.

L'article premier de la loi prévoit que le schéma départemental sera élaboré conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général, après avis des conseils municipaux des communes concernées et d'une commission consultative départementale. Il devra ensuite être approuvé par le représentant de l'Etat et par le président du conseil général dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la loi. Passé ce délai, le représentant de l'Etat pourra approuver seul le document, lequel fera l'objet d'une publication.

L'article 3 de la loi reconnaît au représentant de l'Etat un pouvoir de substitution dans le cas où une commune ou un établissement public de coopération intercommunale n'aurait pas rempli les obligations mises à sa charge par le schéma départemental. Ce pouvoir de substitution pourra être exercé après mise en demeure restée sans effet pendant trois mois. Le représentant de l'Etat pourra alors acquérir les terrains nécessaires, réaliser les travaux d'aménagement et gérer les aires d'accueil au nom et pour le compte de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale défaillant.

Les dépenses d'acquisition, d'aménagement et de fonctionnement correspondantes seront considérées comme des dépenses obligatoires pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, lesquels deviendront de plein droit propriétaires des aires, à dater de l'achèvement des aménagements.

Le Sénat s'est opposé fermement à ces dispositions, adoptées en lecture définitive par la seule Assemblée nationale. Comme l'a parfaitement souligné notre collègue le président Jean-Paul Delevoye, rapporteur de ce texte au nom de la commission des Lois, le rôle dévolu aux collectivités locales ne pouvait être conçu et mis en oeuvre que dans le respect des principes de la décentralisation qui en font des acteurs pleinement responsables dans le cadre des compétences qui leur sont dévolues par la loi.

Peut-on encore considérer que les collectivités locales sont dotées d'" attributions effectives ", si l'Etat peut se passer de leur accord dans le domaine de compétences que la loi leur attribue, de manière exclusive ou conjointement avec l'Etat, en approuvant seul le schéma départemental ou en exerçant un pouvoir de substitution pour la réalisation des aires d'accueil ?

De telles mesures coercitives traduisent une interprétation erronée de l'article 72 de la Constitution. Elles ne peuvent que nourrir des contentieux et des tensions auxquelles le législateur doit précisément avoir pour objectif de mettre un terme.

Si l'Etat considérait que les collectivités locales n'étaient pas en mesure d'assurer la prise en charge de l'accueil des gens du voyage, il lui revenait d'en tirer toutes les conséquences, en prenant en charge directement et de manière exclusive cette mission.

Le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains

Le titre II du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, intitulé " Conforter la politique de la ville " rassemble notamment des " dispositions relatives à la solidarité entre les communes en matière d'habitat " (articles 25 à 34).

Il fixe un objectif de 20% de logements locatifs sociaux pour chaque commune de plus de 3 500 habitants (1 500 habitants en Ile-de-France) comprise, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants avec au moins une commune centre de plus de 15 000 habitants.

Un prélèvement automatique sera opéré sur les ressources fiscales des communes ne satisfaisant pas à cet objectif. Ce prélèvement sera proportionnel au nombre de logements manquants par rapport au seuil de 20 % (1 000 francs par logement). Il ne pourra excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. Seront néanmoins exonérées du prélèvement prévu par le projet de loi les communes bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine et sur le territoire desquelles on recense déjà 15 % de logements sociaux. En outre, les communes pourront déduire du prélèvement le montant des dépenses exposées pour atteindre l'objectif. Pour les communes disposant de ressources financières élevées, le texte prévoit une progressivité de la pénalité en fonction du potentiel fiscal.

Lorsque la commune est membre d'une communauté urbaine, d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté de communes compétente pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux et lorsque cette communauté est dotée d'un programme local de l'habitat, le montant du prélèvement sera versé à la communauté. Il sera utilisé pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements sociaux. A défaut, le montant du prélèvement sera versé à un établissement public foncier et, à défaut d'établissement public foncier, à un fonds d'aménagement urbain affecté aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.

Le projet de loi précise que si une commune appartient à une structure intercommunale compétente en matière de programme local de l'habitat, c'est celui-ci qui fixera l'objectif de réalisation de logements sociaux de cette commune, par périodes triennales. L'objectif de logements à construire pour chaque période triennale est calculé à partir de la différence entre l'objectif de 20% à atteindre et le stock de logements sociaux recensés sur le territoire de la commune. L'objectif de réalisation sur trois ans ne peut être inférieur à 15 % du nombre de logements manquants, ce qui permettra d'atteindre l'objectif final en vingt ans.

Un bilan devra être établi à l'issue de chaque période triennale par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat. Ce bilan sera communiqué au conseil départemental de l'habitat. Si, au vu de ce bilan, il apparaît que les engagements en matière de constructions de logements sociaux n'ont pas été tenus, le préfet, après avis du conseil départemental de l'habitat, prendra un arrêté motivé constatant la carence de la commune. A compter de cet arrêté, le prélèvement opéré sur les ressources fiscales de la commune sera doublé, sans pouvoir excéder 10% du montant des dépenses réelles de fonctionnement.

En outre, l'Etat pourra se substituer aux communes défaillantes. Il passera une convention avec un organisme pour la construction ou l'acquisition-réhabilitation de logements sociaux en vue de la réalisation de l'objectif fixé par la loi. Si l'Etat verse une subvention foncière, une dépense égale sera mise à la charge de la commune, qui s'ajoutera au montant du prélèvement majoré. L'Assemblée nationale a rendu obligatoire l'intervention du préfet qui ne disposera plus, en conséquence, d'un pouvoir d'appréciation en fonction du contexte local.

Comme l'a souligné le Sénat, sur les rapports de nos collègues MM. Louis Althapé, au nom de la commission des Affaires économiques, saisie au fond, Pierre Jarlier, au nom de la commission des Lois, et Jacques Bimbenet, au nom de la commission des Affaires sociales, saisies pour avis, l'ensemble de ce dispositif privilégie une démarche coercitive, traduisant une suspicion marquée à l'égard des collectivités locales. Il ne prend pas en compte la diversité des situations locales. Il prévoit des dispositions qui ne peuvent s'accorder avec la logique de la décentralisation. Il omet la responsabilité que doit assumer l'Etat pour apporter les financements nécessaires. Il ignore les difficultés auxquelles certaines communes déjà très urbanisées sont confrontées pour consacrer des espaces constructibles aux logements sociaux. Il méconnaît le " parcours résidentiel " aboutissant à l'accession sociale à la propriété.

Le Sénat a, pour sa part, adopté un dispositif privilégiant le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale pour apprécier la réalité des efforts des communes en faveur du logement social.

Il a prévu la mise en oeuvre de l'obligation de disposer de 20 % de logements sociaux par rapport aux résidences principales s'appuierait sur la prise en compte des besoins à partir d'un diagnostic des territoires concernés. Ce diagnostic serait réalisé dans le cadre des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d'urbanisme. Ce diagnostic se traduirait dans les objectifs retenus par ces documents d'urbanisme ainsi que dans la programmation prévue par les programmes locaux de l'habitat.

Les structures intercommunales joueraient un rôle majeur pour mettre en oeuvre ces différents objectifs, dans le cadre des compétences qui leur ont été confiées par le législateur. A cette fin, elles s'engageraient dans un contrat d'objectifs avec l'Etat, afin d'assurer une démarche partenariale. Il reviendrait à l'Etat de définir, dans ce cadre, les financements qu'il compte assurer.

C'est dans ce cadre territorial et contractuel ainsi défini que seraient envisagées une contribution des communes et établissements publics de coopération intercommunale ne respectant pas l'objectif fixé par le législateur et, le cas échéant, des pénalités conventionnelles lorsque les engagements conventionnels n'auraient pas été respectés.

Le Sénat a, en revanche, supprimé les dispositions du projet de loi prévoyant un prélèvement sur les recettes fiscales communales et permettant au représentant de l'Etat de se substituer aux communes.

Le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains sera définitivement adopté par le Parlement à l'automne 2000.

b) Une présomption inacceptable : l'incapacité des collectivités locales à appliquer la loi

L'esprit de la décentralisation est bien de promouvoir un Etat recentré sur ses compétences essentielles, laissant aux collectivités locales le soin de prendre en charge les autres domaines de compétences.

Ce choix est un pari sur l'efficacité de la gestion publique : parce que les compétences sont exercées au niveau adéquat, elles sont gérées da la manière la plus efficace.

C'est aussi un pari démocratique : l'Etat tutélaire accepte que le processus de décision se rapproche du citoyen et que les décisions publiques prises par des collectivités de proximité puisse être soumises à un contrôle plus effectif de la part de ce dernier.

Ce double pari suppose l'acceptation d'un triptyque " liberté d'initiative, diversité, responsabilité " qui doit être au coeur de l'action publique locale. Dès lors que ce triptyque n'est plus respecté, c'est l'esprit même de la décentralisation qui est remis en cause.

Respecter cette règle du jeu constitue une exigence forte pour l'Etat. Le rapport " Vivre ensemble " avait parfaitement exprimé la portée d'une telle exigence en faisant valoir que même pour des compétences partagées entre l'Etat et les collectivités locales, ces dernières devaient disposer d'une certaine marge d'appréciation et que le niveau de service devait dépendre de l'appréciation localement portée par les élus et jugée par les électeurs. Le rapport en concluait que " même pour des compétences partagées, et guidées par l'Etat, le rôle dominant sera celui des institutions locales. "159(*)

Or les dispositifs les plus récents témoignent que l'Etat accepte de moins en moins de s'inscrire dans cette " nouvelle donne " que constitue la décentralisation.

L' " Etat contractuel à la française " cède progressivement la place au retour d'un Etat tutélaire qui non seulement dicte aux collectivités locales ce qu'elles doivent faire mais s'arroge aussi le pouvoir de se substituer à elles quand il estime qu'elles ne remplissent pas correctement les obligations qu'il a lui-même définies.

Ce faisant, l'Etat reproduit les travers qui avaient été précisément dénoncés au moment des lois de décentralisation.

Il n'est pas inutile de relever que les motivations avancées à l'appui de cette nouvelle posture sont le plus souvent les mêmes que celles qui avaient fondé la démarche de l'Etat dans les années qui avaient précédé la décentralisation.

Le souci d'assurer l'égalité de traitement des citoyens sur tout le territoire justifierait l'édiction de dispositifs uniformes au niveau national, l'Etat devant disposer de moyens de contrainte pour s'assurer que les collectivités se conforment bien à ce schéma unique.

Or paradoxalement, imposant cette règle d'uniformité aux collectivités locales, l'Etat n'hésite pas à s'en dispenser pour la mise en oeuvre de ses propres actions territoriales.

Peut-on dire, par exemple, que l'Etat assure l'égalité de traitement des citoyens sur toutes les parties du territoire en matière de sécurité ?

Ce positionnement de l'Etat exprime également une conception, que votre mission d'information entend fermement dénoncer, selon laquelle l'Etat serait seul à pouvoir définir l'intérêt général et à en être le garant sur l'ensemble du territoire.

Or collectivités publiques à part entière, disposant de la légitimité démocratique et soumises au contrôle des citoyens, les collectivités locales sont également en charge de l'intérêt général.

Il n'est donc pas acceptable qu'avant même l'adoption de nouveaux dispositifs leur imposant des obligations spécifiques, elles soient soupçonnées de ne pas vouloir les appliquer.

Votre mission d'information entend dénoncer fermement ce mauvais procès fait aux collectivités locales.

Le recours à la loi pour imposer aux collectivités locales, malgré l'opposition du Sénat, qui en vertu de la Constitution en assure la représentation, des dispositifs contraignants éloignés de l'esprit de la décentralisation, remet par ailleurs en cause l'idée communément partagée lors de l'adoption des lois de répartition des compétences, selon laquelle l'inscription des " règles du jeu " dans la loi constituait une garantie pour les collectivités.

II. UNE LOGIQUE CONTRACTUELLE INÉGALITAIRE

" Lieu après lieu, depuis quelques décennies, le panorama des méthodes des politiques publiques s'est, de fait, modifié progressivement en France (...). De tous côtés, des changements diversifiés semblent aller dans un même sens : la négociation plus explicite de l'action publique et la multiplication des contrats dans les politiques publiques ".

C'est en ces termes qu'un récent ouvrage, au titre explicite : " Gouverner par contrat "160(*) résume l'essor récent des procédures contractuelles dans le champ de l'action publique. Ni la liberté contractuelle des personnes publiques, ni le principe de la contractualisation entre ces personnes ne sont d'ailleurs des nouveautés juridiques.

La contractualisation n'est pas par essence contraire à la décentralisation. Elle peut au contraire apparaître comme son corollaire naturel et indispensable. Le lien contractuel implique, en effet, la liberté et l'égalité des parties, au contraire de la tutelle, relation verticale de subordination. Il est, dans ce sens, la condition et la manifestation de l'émancipation des collectivités territoriales et l'expression même d'une nouvelle organisation des pouvoirs.

Contractualisation et décentralisation seraient, dans cette optique, comme les deux faces d'une même médaille, l'une étant l'expression du nouvel ordre juridique institué par l'autre.

C'est donc bien plutôt dans ses modalités que dans son principe que le procédé contractuel peut remettre en cause certains des acquis de la décentralisation.

L'ampleur prise par le phénomène contractuel -pour ne pas dire sa prolifération récente-, particulièrement dès qu'il s'agit d'associer, dans des actions communes, l'Etat et les collectivités locales, n'est en effet pas sans conséquences sur l'équilibre de la décentralisation, tant en raison de la nouvelle répartition de fait des compétences -ou plutôt de leur financement- que la contractualisation induit, qu'à cause de l'asymétrie des relations contractuelles entre les parties.

Cette multiplication des instruments conventionnels s'est, par ailleurs, accompagnée de leur banalisation : un récent article de doctrine161(*) mettait ainsi en lumière " une sorte de mode contemporaine qui habille du terme " contrat " des procédures de concertation, qui présupposent ou expriment des accords de volonté de la part des personnes publiques, mais qui n'entraînent par elles-mêmes aucun effet juridiquement obligatoire. (...). Les illustrations actuelles du phénomène ne manquent pas, du " caractère platonique " des contrats de plan Etat-régions aux très récents contrats locaux de sécurité ". Cette évolution a parfois porté préjudice aux collectivités locales qui se sont ainsi vues privées du recours qu'implique une véritable relation contractuelle.

A. L'IMPORTANCE CROISSANTE DES TECHNIQUES CONTRACTUELLES

Parmi les procédures contractuelles, les contrats de plan Etat-régions figurent sans doute, par l'importance des sujets traités et par la masse des financements engagés, au premier rang en termes d'impact sur l'équilibre de la décentralisation française.

1. Les contrats de plan Etat-régions : une enveloppe financière considérable en partie seulement prise en charge par l'Etat

a) La contractualisation décentralisée, héritière de " l'ardente obligation " nationale

Depuis leur institution par les lois de décentralisation, et en particulier par la loi162(*) du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification, qui dispose que " l'Etat peut conclure avec les collectivités territoriales, les régions, les entreprises publiques ou privées et éventuellement d'autres personnes morales, des contrats de plan comportant des engagements réciproques des parties ", en vue de l'exécution du plan de la Nation, quatre générations de contrats de plan Etat-régions se sont succédées.

Ces contrats de plan, initialement conçus comme une application du plan national, ont progressivement été, méthodologiquement et juridiquement, disjoints de la planification nationale, à laquelle ils ont survécu, au point d'être aujourd'hui le principal instrument stratégique du développement territorial de notre pays. Le dernier exercice de planification nationale remonte en effet au Xème plan (1989-1993). La loi précitée d'aménagement du territoire du 25 juin 1999 a, en outre, supprimé le " schéma national d'aménagement et de développement du territoire ", document de synthèse des divers schémas sectoriels d'aménagement du territoire, qui aurait dû être adopté par la voie législative163(*). Votre Haute assemblée a vivement regretté la suppression de cet outil, démocratiquement délibéré, de mise en cohérence de la politique d'aménagement du territoire, à son sens indispensable.

b) Des financements croissants, répartis entre plusieurs partenaires

Quelques chiffres permettront de prendre la mesure de l'importance des contrats de plan, mais aussi de l'engagement financier respectif des différents partenaires.

La première génération de contrats de plan a couvert la période quinquennale de 1984 à 1988, la deuxième celle de 1989 à 1993, la troisième génération devait s'appliquer aux années 1994 à 1998, mais a en réalité été unilatéralement prolongée par l'Etat et s'est achevée en 1999. Au cours de ces trois périodes, les engagements financiers de l'Etat ont fortement augmenté en volume, puisqu'ils sont passés, pour l'ensemble des régions métropolitaines, de 41,9164(*) à 56,6 puis à 77,3 milliards de francs. Ils ont cependant diminué en valeur relative, leur part ayant évolué de 59,9 % à 55,4 %, puis à 52,1 % du montant total des contrats, du fait de l'engagement croissant des autres partenaires.

En moyenne annuelle, d'après le rapport public 1998 de la Cour des Comptes, qui a analysé l'exécution de la troisième génération de contrats de plan, ces crédits ont représenté pour l'Etat 18,6 % ou 15,5 % des autorisations de programme civiles ouvertes en loi de finances initiale, selon que l'on retient une période de cinq ou six ans ; la proportion est beaucoup plus forte dans certains secteurs, comme celui des routes (62 %).

L'apport global des régions, d'un montant de 71,3 milliards de francs pour la troisième génération, n'est que très légèrement inférieur à celui de l'Etat. Si l'on fait abstraction de la situation exceptionnelle de l'Ile-de-France, où la contribution de la région est de plus du double de celle de l'Etat (23,2 contre 11,2 milliards de francs), la part des autres régions est de 42 % en moyenne.

Lors de leur 69e Congrès, en octobre dernier, consacré aux politiques contractuelles, les départements indiquaient par ailleurs avoir participé à hauteur de 18 milliards de francs au financement des contrats de plan 1994-1999.

A ces crédits s'ajoutent des fonds européens, ainsi que les contributions des autres partenaires (communes, établissements publics locaux...), qui portent le total des participations locales à un niveau supérieur à celui de l'Etat.

Lors de la récente table ronde165(*) sur les contrats de plan Etat-régions organisée par la Délégation du Sénat à l'aménagement du territoire, M. Michel Delebarre, président du Conseil régional Nord-Pas-de-Calais, développait un exemple particulièrement révélateur du poids financier respectif des différents contributeurs à certaines actions du contrat de plan entre l'Etat et cette région.

Pour les crédits consacrés aux routes nationales -qui relèvent d'une compétence de l'Etat- ce dernier soulignait que la part de l'Etat était rarement consommée en totalité et que, de surcroît, bien souvent, la contribution du co-contractant régional était appelée avant la sienne. Il estimait que cette méthode " donne aux collectivités territoriales, à la région en particulier, un sentiment un peu curieux. [...] Parfois, nous assurons un peu la trésorerie de l'Etat dans la mise en oeuvre des crédits routiers. "

M. Delebarre poursuivait : " sur les crédits routiers, 27 % sont une contribution de la région, 27,5 % du département, il y a une contribution de l'intercommunalité et une autre de la commune. L'Etat récupère la TVA sur l'ensemble. Je me suis demandé s'il ne gagnait pas de l'argent sur la mise en oeuvre des routes ! Je reconnais que l'image est caricaturale, mais c'est une mise en oeuvre un peu curieuse. Reconnaissons-le. "

Cet exemple illustre, d'ailleurs, nombre de défauts méthodologiques de la contractualisation Etat-régions (transfert de charges ; brouillage des compétences ; inexécution des engagements pris ; inégalité contractuelle...) qui seront plus longuement développés ci-après.

En comptabilisant la participation des diverses parties, les contrats de plan mettent en jeu des sommes importantes.

C'est ainsi un montant, considérable, de 220 milliards de francs166(*) -soit plus du triple de la première génération- qu'auront mobilisé les contrats de plan pour la période 1994-1999.

Pour la nouvelle génération de contrats, portant sur la période 2000 à 2006, l'engagement de l'Etat devrait s'élever à 120 milliards de francs167(*), pour une participation des régions estimée à 110 milliards de francs, à laquelle s'ajoutent les contributions des autres collectivités. Rappelons que l'enveloppe des fonds structurels devrait, quant à elle représenter, sur la période, environ 100 milliards de francs de financements pour notre pays.

A ce propos, toujours lors de la table ronde sur les contrats de plan organisée par la Délégation à l'aménagement du territoire du Sénat, le Président du Conseil régional Nord-Pas de Calais faisait observer que des crédits communautaires avaient parfois financé des engagements pris par l'Etat dans le cadre des contrats de plan. Il estimait ainsi : " Il n'est pas pensable que les premiers (les crédits communautaires) viennent se substituer aux seconds (les fonds de l'Etat) dans certaines opérations. Or, dans les années passées, combien d'opérations avons-nous vu engagées avec une absence de crédits d'Etat et des crédits européens présentés comme étant la contrepartie d'Etat ? Nous souhaitons que la lecture de l'addition des crédits européens soit très précise, très transparente et très lisible ".

Force est de constater que l'Etat n'est donc qu'un financeur parmi d'autres, bien qu'il conserve de fait la maîtrise du pilotage du système.

S'agissant des seules dotations de l'Etat pour la prochaine génération, leur répartition a été arrêtée, en novembre dernier, de la façon suivante :

CONTRATS DE PLAN 2000-2006 :
MONTANT DE LA CONTRIBUTION DE L'ETAT

En millions
de francs

en francs
par habitant

Alsace

3 440

1 989

Aquitaine

4 794

1 652

Auvergne

3 937

3 012

Bourgogne

3 293

2 046

Bretagne

6 000

2 067

Centre

4 040

1 658

Champagne Ardenne

2 409

1 796

Corse

1 631

6 371

Franche Comté

4 177

3 744

Ile de France

19 895

1 821

Languedoc Roussillon

5 001

2 181

Limousin

3 033

4 272

Lorraine

6 302

2 730

Midi Pyrénées

6 387

2 506

Basse Normandie

3 777

2 659

Haute Normandie

4 054

2 281

Pays de la Loire

4 726

1 468

Picardie

3 012

1 623

Poitou Charentes

3 750

2 290

PACA

8 095

1 801

Rhône Alpes

9 063

1 609

Total métropole

121 293

2 076

Guadeloupe

1 284

3 046

Guyane

1 221

7 762

Martinique

1 119

2 933

Réunion

2 016

2 859

Total DOM

5 640

3 386

Total métropole + DOM

126 933

2 113

En ce qui concerne la part relative des différents ministères dans ces crédits contractualisés, trois d'entre eux représentent plus des deux tiers de l'enveloppe totale : l'équipement (38,4 % du total), l'éducation nationale (17,9 %), et l'agriculture (8,8 %).

Malgré leur masse financière et leur importance stratégique, les contrats de plan Etat-régions ne sont pas les seuls instruments juridiques de partenariat entre les collectivités locales et l'Etat. Au contraire, les autres formes contractuelles ont eu tendance à se multiplier. Cette prolifération devrait même connaître, avec la récente loi d'aménagement du territoire, une accélération.

2. Les contrats de ville ou la tentative de rationalisation d'une politique foisonnante

a) Une prolifération à laquelle la contractualisation n'a pas totalement mis fin

La politique de la ville, par nature interministérielle, concerne en outre, du fait de la multiplicité des sujets -sécurité, éducation, équipement, habitat, économie et emploi, justice...- un grand nombre d'acteurs, au premier rang desquels figurent les collectivités territoriales, en association avec l'Etat.

Depuis 20 ans, chacun s'accorde sur la nécessité d'une globalisation de cette politique ; aussi a-t-elle été l'un des lieux privilégiés du développement d'abord de partenariats divers, puis d'une contractualisation plus systématique entre les différentes collectivités impliquées.

A compter du milieu des années 1970, les éléments d'une " politique de la ville " se sont progressivement mis en place, réalisant la synthèse de plusieurs actions dispersées. Avec la création d'un ministère de la ville en 1991 et le vote de la loi d'orientation pour la ville, la même année, la politique de la ville a acquis un statut, confirmé par la loi relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville de 1996168(*), de politique transversale, cohérente et, d'ailleurs, non partisane.

Afin de lutter contre la dégradation de cités HLM, les pouvoirs publics ont, dès 1977, créé un groupe de travail interministériel " habitat et vie sociale " (HVS). Ce groupe eut pour mission de financer une partie de l'aménagement de cinquante sites de banlieues et d'y réaliser un accompagnement social.

Malgré la prise de conscience qu'elle a suscitée, cette première tentative de décloisonnement de la politique des banlieues ne prit pas assez en compte l'environnement des quartiers et ne permit pas une implication suffisante des habitants, ni des élus locaux. En outre, elle était soumise à une procédure administrative assez rigide.

C'est la raison pour laquelle, en 1981, la Commission pour le développement social des quartiers fut créée afin d'agir sur les causes de la dégradation des quartiers, de faire des habitants des acteurs du changement et d'associer les collectivités à ces opérations.

A compter de 1984, l'instrument de la politique de la ville fut le comité interministériel des villes, placé sous la présidence du Premier ministre.

En 1988, l'Etat renforça la coordination de ce qui était désormais la " politique de la ville ". Un décret n° 88-1015 du 25 octobre 1988 créa le Conseil national des villes et du développement urbain ; un Comité interministériel des villes et du développement social urbain ; une Délégation interministérielle à la ville (DIV).

En 1990, un ministère de la ville, confié à un ministre d'Etat, fut créé afin de coordonner les initiatives.

Parallèlement au lancement de programmes nationaux, le Comité interministériel des villes s'appuya sur des programmes territoriaux, dans le cadre de conventions signées à l'échelon des quartiers et de la ville : conventions ville-habitat, contrats de ville, programmes d'aménagement concerté du territoire (ou PACT urbains).

Dès son rapport d'information sur la politique de la ville de 1992169(*), le Sénat constatait l'éparpillement de cette politique et estimait que " malgré l'apparence trompeuse du vocabulaire, la politique de la ville n'existe pas et n'est que l'accumulation d'actions dispersées ".

Pourtant était parue, en 1989 une circulaire170(*) du ministre de l'équipement et du délégué interministériel à la ville à l'adresse des préfets " relative au développement de la politique contractuelle avec les collectivités locales ". Cette circulaire, estimant que la politique de la ville concerne tous les aspects de la vie quotidienne, invitait les services de l'Etat à systématiser la contractualisation de sa mise en oeuvre et indiquait que les actions à développer devaient être, pour l'essentiel, définies et mises en oeuvre dans un cadre contractuel, avec des contenus diversifiés adaptés aux réalités locales et négociées à l'échelon local. " Le cadre contractuel résulte de la nature des problèmes posés, qui nécessitent un traitement global, et de la superposition sur un même territoire de compétences et de responsabilités multiples ".

D'après ce texte, étaient invités à contractualiser, outre l'Etat et les collectivités locales, les bailleurs sociaux et privés, le mouvement associatif et " l'ensemble des acteurs qui font la ville ", terme au demeurant peu explicite. Cette circulaire précisait enfin -si on peut dire, compte-tenu de l'imprécision du propos !- que ces conventions devaient " prendre en compte " les engagements déjà souscrits dans les contrats de plan au titre du développement social des quartiers et qu'elles pourraient conduire à des " contrats de ville " à vocation plus exhaustive.

Ce texte estimait que les collectivités territoriales " devaient ", dans ce cadre, " contribuer activement aux opérations d'investissement -aménagement urbain, équipements, transports-, mais aussi et surtout aux actions permettant l'amélioration de la vie quotidienne ".

Il était toutefois fort opportunément rappelé que la faculté de contracter devait " naturellement " rester facultative, et ne pouvait résulter que d'une volonté commune ! C'est bien le moins...

D'abord expérimentés dans 13 sites pilotes, les contrats de ville ont été généralisés à compter de 1994. Fondés sur une approche globale (habitat, aménagement urbain, éducation, santé, prévention, développement économique), ils sont censés traduire l'élaboration d'un programme local commun aux différentes parties, de durée quinquennale, pour le développement et la réhabilitation des quartiers.

Mais leur généralisation n'a pas entièrement gommé le caractère foisonnant et presque brouillon de la politique de la ville. Qu'on en juge plutôt : sans parler de la problématique de l'articulation entre contrats de ville, contrats d'agglomération, contrats de pays et contrats Etats-régions, qui sera abordée ci-après, la politique de la ville " bénéficie " à elle seule de 3 procédures contractuelles jusqu'à présent distinctes : les contrats de ville, les programmes d'aménagement concertés du territoire (PACT urbains) et les " conventions de sortie " des opérations de quartiers du Xème plan. Ces procédures contractuelles s'accompagnent par ailleurs de programmes divers, tels les grands projets urbains171(*), par exemple.

L'essor de la contractualisation a donc été parallèle non seulement à celui de la politique de la ville mais aussi, serait-on tenté de dire, à la complexité de cette dernière.

En ce qui concerne les contrats de ville, ils ont été reconduits et pérennisés. Alors que les crédits qu'y a consacré l'Etat pour la période 1994-1999 se sont élevés à 10,4 milliards de francs, cette enveloppe devrait être de 17,4 milliards de francs pour les contrats de ville devant être signés pour la période 2000-2006172(*).

Il existait, fin 1999, 308 contrats de ville, concernant 934 communes et 1.310 quartiers. Trois cents contrats devraient être signés pour la période 2000-2006. Une circulaire173(*) du premier ministre sur les contrats de ville de la période 2000-2006 a récemment réaffirmé la place qu'ils sont, à son sens, appelés à avoir, indiquant que " le contrat de ville sera la procédure de contractualisation unique pour la politique de la ville ". Un effort de clarification de cette politique semble pourtant demeurer nécessaire, ne serait-ce que pour préciser l'articulation des différents contrats.

Malgré l'apparente clarté du postulat de la prééminence du contrat de ville comme instrument contractuel de cette politique, la même circulaire -relativisant ainsi l'apparente simplicité du dispositif- indique en effet que :

- les contrats de ville, conclus pour la même période que les contrats de plan, et n'ayant pas le même champ d'application géographique, " déclinent " les priorités de ces derniers pour la politique de la ville ;

- les contrats de ville " en agglomération " ont vocation à " s'insérer " dans les futurs contrats d'agglomération ;

- ils peuvent également être intégrés aux futurs " contrats de pays " ;

- ils doivent servir de " cadre naturel " à la discussion des conventions en vigueur dans le champ du développement social urbain, notamment celles concernant l'habitat, le désenclavement des quartiers, la sécurité, l'éducation, l'environnement, la culture, l'intégration, l'emploi et le développement économique, la santé et la lutte contre les toxicomanies, la jeunesse et les sports, la lutte contre l'exclusion et mettant en oeuvre les conventions prévues par l'article 156 de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

La longueur de la liste de ces procédures est édifiante !

b) Une politique partagée

Même s'il a parfois tendance à se présenter comme l'unique financeur de la politique de la ville, l'Etat est en réalité accompagné -voire précédé- dans son action par d'autres partenaires. Au-delà du principe d'une participation possible de divers acteurs -tels que les caisses d'allocations familiales, les offices HLM, les chambres de commerce et d'industrie, les caisses d'assurance maladie, les associations-, c'est bien l'engagement -financier notamment, mais pas seulement,- des collectivités locales qui s'avère particulièrement déterminant.

L'annexe budgétaire récapitulant l'effort financier consacré à la politique des villes estime ainsi à 3,8 milliards de francs pour 2000 la contribution des collectivités territoriales, somme importante s'agissant d'une politique de solidarité et de cohésion nationale et qui concerne, par définition, des communes aux ressources fiscales peu abondantes174(*).

La répartition de sa prise en charge financière, illustrée dans le graphique suivant, montre d'ailleurs le poids non seulement des collectivités, mais aussi de l'Europe ou d'autres acteurs comme la Caisse des dépôts et consignations (CDC) :



Source : annexe budgétaire jaune sur la politique de la ville du projet de loi de finances pour 2000.

La participation des acteurs non étatiques, et en particulier des collectivités, est donc tout sauf anecdotique. Elle est à la mesure de l'engagement de ces dernières pour l'emploi et la cohésion sociale. Elle doit s'accompagner, en contrepartie, d'une véritable reconnaissance de leur rôle.

La récente circulaire du premier ministre rappelle d'ailleurs aux services de l'Etat que l'appui apporté par le conseil régional aux contrats de ville en constitue un élément déterminant et que les conseils généraux " doivent être pleinement associés à l'ensemble du processus ". Le premier ministre " souhaite que soit proposée à chaque conseil général la signature d'une convention particulière sur la politique de la ville, parallèlement au volet du contrat de plan Etat-région relatif à la politique de la ville, convention particulière qui pourra s'accompagner de la signature par les conseils généraux des contrats de ville. A ce niveau également, les compétences propres des conseils généraux devront être sollicitées, qu'il s'agisse en particulier de l'action sociale (aide sociale à l'enfance, fonctionnement des circonscriptions de travail social, protection maternelle et infantile, prévention spécialisée, actions d'insertion liées au revenu minimum et au logement des plus démunis) ou de la gestion des collèges ".

Il est assez révélateur de la nature de la contractualisation actuelle que le chef du Gouvernement ait jugé utile de rappeler à ses services de telles évidences...

L'association des départements à la signature des contrats de ville figure explicitement à l'article 27 de la loi précitée d'aménagement du territoire qui dispose qu'en application des contrats de plan Etat-régions, l'Etat et la région peuvent conclure avec les communes ou les groupements de communes un contrat de ville.

La liste des procédures contractuelles ne s'arrête pas aux contrats de ville : parmi celle-ci, et au-delà d'une multitude de conventions diverses et des contrats déjà cités, on ne peut passer sous silence la récente émergence des contrats locaux de sécurité.

3. Les contrats locaux de sécurité : un outil perfectible

a) Une procédure qui couvre une part croissante du territoire

Les grandes lignes de la politique des " contrats locaux de sécurité " (CLS) ont été définies lors d'un colloque tenu à Villepinte en octobre 1997 sur le thème : " Des villes sûres pour des citoyens libres ". Depuis, deux circulaires175(*) sont venues déterminer le cadre de l'organisation et du fonctionnement de ces contrats.

La " Rencontre nationale des CLS ", tenue au mois de septembre 1999176(*) a permis de réaliser un premier bilan de leur mise en place et de dénombrer 292 CLS, alors que 433 étaient, à cette date, en cours de négociation. Ce sont donc au total plus de 700 contrats qui seraient signés ou sur le point d'être conclus, dont plus de la moitié concerne les 26 départements considérés comme " très sensibles " par le ministère de l'intérieur, où 80 % des faits de délinquance sont constatés. Les CLS recouvrent, d'après le bilan dressé à cette occasion, 429 communes situées en " zone police ", dont la population est de 13 millions d'habitants, soit 45 % de la population de cette zone. En outre, les CLS en cours de préparation portent sur 406 communes, comportant 10 millions d'habitants, soit 35 % de la population située en " zone police ". C'est donc au total 80 % de la population de la zone dont la sécurité est confiée à la police nationale qui est concernée par la mise en oeuvre d'un CLS.

Le principe du CLS, exprimé dans la circulaire du 28 octobre 1997, est le suivant : la sécurité, estime le Gouvernement, " ne peut pas être l'affaire des seuls services de la police et de la gendarmerie nationale ", d'autant que le sentiment d'insécurité " ne résulte pas seulement du bon exercice de leurs missions ". Il dépend de nombreux autres facteurs : cohésion sociale, conscience civique, qualité de la vie urbaine qui relèvent, pour une part, des compétences des collectivités territoriales, mais aussi des " initiatives émanant de la société elle-même ". " C'est pourquoi il convient d'organiser un partenariat actif et permanent avec tous ceux qui, au plan local, sont en mesure d'apporter une contribution à la sécurité, notamment les maires et les acteurs de la vie sociale ".

Les CLS, qui concernent, en général, une commune ou un groupement de communes, comportent deux volets (prévention de la délinquance et conditions d'intervention de la police et de la gendarmerie) et visent à mobiliser les acteurs, à optimiser leur action et à améliorer l'efficacité de leurs relations et de leur répartition des tâches.

Ils sont élaborés conjointement par le préfet, le procureur de la république et le ou les maires concernés, en association avec le recteur d'académie. Ils sont signés par les trois premiers ainsi que, " s'il y a lieu, par le recteur d'académie, le président du conseil régional et le président du conseil général ".

Parmi les principales actions à entreprendre dans la cadre d'un CLS figurent des objectifs aussi larges que :

- l'apprentissage de la citoyenneté et l'enseignement de la morale civique ;

- la promotion d'une solidarité et d'une sûreté de voisinage ;

- le soutien aux actions locales de prévention à l'égard des jeunes en voie de marginalisation ;

- la non discrimination à l'embauche ;

- la prévention des toxicomanies, des violences urbaines, des phénomènes de bandes ;

- la prévention de la délinquance et de la violence aux abords des établissements scolaires et la prévention de la violence en milieu scolaire ;

- la prévention de la récidive, l'aide aux victimes, la médiation pénale ;

- l'aide à la génération adulte dans ses fonctions d'autorité et d'éducation à l'égard des jeunes ;

- la prise en compte de la sécurité dans la politique d'urbanisme ;

- la fixation d'objectifs en termes de présence des forces de police et de gendarmerie, d'accueil du public, de recueil et de suivi des plaintes.

L'Etat s'est initialement engagé, pour la mise en oeuvre des CLS, à créer des " emplois de proximité " : adjoints de sécurité auprès de la police nationale et agents locaux de médiation sociale.

Si le principe des CLS est celui d'une approche globalisée et non plus sectorielle du problème de l'insécurité, qui permet en théorie de proposer un traitement complet de cette question, force est de reconnaître que leur mise en oeuvre s'est heurtée à un certain nombre d'obstacles et a généré des dysfonctionnements.

b) Une méthodologie perfectible

Une évaluation177(*) de la mission interministérielle d'évaluation des CLS ainsi que les rencontres nationales des CLS organisées en septembre 1999 ont permis de mettre en évidence les principaux défauts méthodologiques de ces contrats.

On peut, notamment, citer l'insuffisance des diagnostics de sécurité initiaux, le problème du rythme de recrutement, mais aussi de la définition du rôle et de la qualification des agents locaux de médiation sociale. Par ailleurs, il semble que certains parquets, insuffisamment impliqués lors de la conclusion des contrats, n'aient en outre pas eu les moyens de fournir, qualitativement et quantitativement, la nouvelle réponse qui était attendue d'eux, sans parler des difficultés inhérentes à l'organisation territoriale des services de l'Etat -on pense notamment à la carte judiciaire des parquets des mineurs, mais aussi à la nécessité d'un redéploiement des forces de police et de gendarmerie-.

Les co-contractants de l'Etat n'ont pu, en outre, qu'être déçus par la modestie de l'effort supplémentaire en termes de moyens que ce dernier a été prêt à consentir dans le cadre de la conclusion des CLS, à tel point que M. Jean-Pierre Sueur, président de l'Association des maires de grandes villes de France, déclarait178(*) à propos du CLS de la ville d'Orléans, dont il est le maire : " Je ne signerai le contrat que lorsque j'aurai obtenu de la part de l'Etat des policiers supplémentaires dans les quartiers difficiles, dont les missions seront redéfinies et orientées vers une police de proximité. L'Etat ne peut pas défendre le statu quo concernant ses moyens dès lors qu'il signe un CLS avec une collectivité ".

Bien plus, les départements, quoique compétents notamment en matière de protection de l'enfance et de prévention spécialisée, deux thèmes pourtant essentiels des contrats locaux de sécurité, ont souvent été écartés de leur négociation et de leur signature.

Le rôle du département en matière de prévention spécialisée est défini à l'article 45 du code de la famille et de l'aide sociale :

" Art. 45. Dans les lieux où se manifestent des risques d'inadaptation sociale, le département participe aux actions visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l'insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles. Ces actions comprennent :

1° Des actions tendant à permettre aux intéressés d'assurer leur propre prise en charge et leur insertion sociale ;

2° Des actions dites de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu ;

3° Des actions d'animation socio-éducatives. "

Cette situation, pour le moins paradoxale pour une démarche qui se veut globale et partenariale et, sans aucun doute, contraire à l'efficacité de l'action publique, a d'ailleurs motivé la rédaction d'une deuxième circulaire interministérielle en date du 7 juin 1999, dans laquelle il est expressément disposé que :

" Le partenariat avec les collectivités locales devra rechercher à associer plus étroitement les conseils généraux et notamment leurs services chargés de l'aide sociale à l'enfance et de la prévention spécialisée, ainsi que les conseils régionaux pour ce qui concerne la formation ".

La circulaire insiste, quelques paragraphes plus loin :

" Les préfets examineront avec les présidents de conseils généraux de quelle manière le développement des actions de terrain de la prévention spécialisée peut contribuer à la réalisation des objectifs figurant dans les contrats locaux de sécurité ".

Juste retour des choses dans un domaine où la contractualisation, loin d'avoir accompagné la décentralisation, en avait au contraire quelque peu nié les avancées !

4. Les autres contrats : quelle cohérence globale et quelle place pour les collectivités territoriales ?

Il serait fastidieux de prétendre ici dresser la liste exhaustive de l'ensemble des autres procédures contractuelles entre collectivités publiques.

Trois types de contrats méritent toutefois d'être cités. Il s'agit, d'abord, des " contrats de pays ", ensuite des " contrats d'agglomération " et, enfin, des " contrats de parcs naturels régionaux ".

Une circulaire du premier ministre179(*) puis -dans un ordre chronologique quelque peu surprenant car inverse à la hiérarchie des normes- la loi précitée du 25 juillet 1999, ont en effet ouvert, sous certaines conditions, la possibilité aux pays180(*) et aux agglomérations181(*) de conclure des " contrats particuliers " -terme au demeurant peu clair- en application du contrat de plan Etat-région. De même, les parcs naturels régionaux se sont vu ouvrir la faculté de contractualiser avec l'Etat et une ou plusieurs régions182(*).

C'est en 2003, échéance fixée pour la révision à mi-parcours des fonds structurels et des contrats de plan Etat-régions, que devrait être achevée cette contractualisation " particulière " une fois les différentes " chartes " de ces structures adoptées.

Outre les dangers, en termes d'incohérence et d'inefficacité, que ce foisonnement laisse redouter, la reconnaissance législative d'une capacité contractuelle à des structures qui ne sont pas des niveaux d'administration en tant que tels ne peut que laisser perplexe. Elle contribuera sans doute à diluer et brouiller encore un peu plus le dialogue contractuel entre l'Etat et les collectivités locales, déjà biaisé par une certaine asymétrie des partenaires.

B. LA RUPTURE DE L'ÉGALITÉ ENTRE LES CONTRACTANTS

" Le système de relations contractuelles entre collectivités publiques actuellement en vigueur est, il est vrai, davantage placé sous le signe des rapports de force, et d'une certaine opacité, que sous celui du droit et de la transparence. [...] Il faut [...] éviter que le partenariat ne se traduise par l'assujettissement des partenaires les plus faibles ". C'est en ces termes que le Conseil d'Etat, dans son rapport public de 1993 consacré au thème " Décentralisation et ordre juridique " caractérisait l'équilibre -ou plutôt le déséquilibre- contractuel entre l'Etat et les collectivités locales.

Il n'est en effet pas douteux que, tant par sa méthode que du fait des matières traitées, la contractualisation a entraîné des transferts de charges aux dépens des collectivités et favorisé une certaine recentralisation. En outre, l'égalité des parties, qui doit présider, par nature, aux relations contractuelles, s'est, dans bien des cas, avérée largement illusoire.

1. Le contrat, vecteur de l'intervention de l'Etat 

Au-delà du principe égalitaire du contrat, qui sous-entend la libre adhésion des parties, chacun s'accorde183(*) à reconnaître le déséquilibre de fait, en faveur de l'Etat, des relations contractuelles avec les collectivités locales. Tant la méthode que les matières contractuelles ont contribué à fausser la logique égalitaire du principe conventionnel.

a) La méthode, ou le déséquilibre dans la négociation du contrat

Les contrats entre les collectivités et l'Etat -et singulièrement les contrats de plan Etat-régions- sont en réalité le fruit d'une négociation inégale entre les partenaires. L'Etat édicte en effet les principes d'intérêt général auxquels devront se conformer les collectivités territoriales : ainsi, par exemple, les " noyaux durs " définis préalablement par l'Etat comme ses priorités pour les contrats 1994-1998, lors du Comité interministériel d'aménagement du territoire (CIAT) de Mende, en 1993, ont-il singulièrement encadré la négociation avec les régions.

Plus récemment, la circulaire184(*) du premier ministre relative à l'élaboration des contrats de plan Etat-régions pour la période 2000-2006 a fixé l'architecture de ces contrats, défini le calendrier et le point de départ de leur négociation : l'élaboration d'un document relatif à " la stratégie de l'Etat dans la région " ! L'Etat a fixé -notamment au CIADT d'Arles en juillet 1999- les priorités des contrats de plan et, via les mandats de négociation des préfets, les enveloppes ministérielles et régionales de crédits.

Des premières analyses de la négociation récente laissent à penser que son centre de gravité s'est déplacé, par rapport à la précédente génération, vers le préfet de région, ce qui laisserait supposer une tendance à la centralisation déconcentrée du processus. Votre délégation à la planification vient de rendre ses conclusions sur la méthode de négociation185(*).

Ce pilotage méthodologique par l'Etat n'est certes pas absolument illégitime, concernant un outil d'aménagement du territoire -et donc de péréquation nationale-. Il résulte probablement, outre d'une disproportion des moyens, et, parfois, d'une certaine attitude des services de l'Etat, sans doute également d'un souci de cohérence d'ensemble de l'action territoriale de l'Etat. L'incapacité répétée de l'Etat à remplir les objectifs fixés à la planification décentralisée, mise en lumière par le rapport précité de la Cour des Comptes, contredit toutefois quelque peu cette lecture optimiste.

Reste que cette prééminence est sans doute également la conséquence d'une insuffisance du système politique et juridique français, non seulement rétif à penser l'intérêt général en dehors de l'Etat, mais en outre imprégné de la notion d'acte unilatéral, comme le faisait remarquer devant votre mission d'information le professeur Jean-Marie Pontier186(*).

Corroborant cette analyse, une récente étude publiée dans les cahiers de la décentralisation187(*) estime que " L'Etat se voit le plus souvent confier le rôle d'édicter les principes relevant de l'intérêt général auxquels les collectivités devront se conformer. (...) L'Etat conserve ainsi un rôle directeur de coordination en fixant les grandes lignes des politiques à mener avec les collectivités (...) Cette analyse (...) souligne l'inégalité sous-jacente entre l'Etat et les collectivités, qui se situent dans des registres de légitimité différents, semblant ainsi donner raison à ceux qui voient dans la contractualisation un nouveau moyen pour l'Etat d'intervenir dans les affaires locales. "

Il semble que ce " dirigisme " méthodologique ait en outre conduit à écarter de la négociation certains partenaires, et, singulièrement, les départements.

Ainsi, alors que, d'après le rapport précité de la Cour des comptes, la participation financière à la génération 1994-1999 des partenaires autres que l'Etat et la région (départements, villes ou établissements publics locaux) a pu s'élever de 40 % à plus de 110 % (en Alsace) du montant des crédits régionaux, ces derniers n'ont pourtant pas été associés de façon satisfaisante à leur signature. Une enquête menée à l'occasion du dernier congrès de l'assemblée des départements de France, réalisée de mars à octobre 1999, révélait ainsi que si 77 % des départements avaient établi un document stratégique en vue de la conclusion du contrat de plan et si 71 % des conseils généraux comptaient demander à être signataires des contrats de plan, les deux tiers (65 %) n'avaient pas été associés directement à la discussion entre le préfet et le président du conseil régional. D'après cette enquête, alors que 41 % des départements avaient déjà demandé à être signataires des contrats de plan, seuls 16 % avaient reçu une réponse positive de principe du préfet.

L'implication stratégique et financière des départements dans les contrats de plan contraste donc singulièrement avec le peu de cas qui semble parfois être fait d'acteurs essentiels -sauf lorsqu'il s'agit d'apporter de substantiels compléments de financement !-.

Interrogeant à l'automne dernier le Gouvernement188(*) sur les causes de " cette volonté manifeste d'absence de prise en compte de la réalité départementale " dans la négociation, et souhaitant que les départements soient associés comme partenaires à part entière et " non pas seulement comme des commanditaires financiers ", notre collègue Alain Dufaut avait obtenu une réponse qui, pour être, favorable dans son principe, n'en était pas moins en contradiction avec la réalité parfois observée sur le terrain.

b) Les matières contractuelles, ou le déséquilibre dans le contenu du contrat

Il est peu contestable que les procédés contractuels aient parfois servi à transférer sur le budget des collectivités locales des dépenses afférentes aux compétences... de l'Etat !

Dans son rapport précité, la Cour des Comptes, relevant que pour la génération de contrats de plan 1994-1999, les participations locales, régions comprises, s'étaient élevées à un niveau supérieur à celui de l'Etat, jugeait cet état de fait " paradoxal puisque les principales actions inscrites aux contrats concernent des domaines qui sont de la responsabilité de ce dernier : les infrastructures de communication (surtout les routes nationales) et la formation-recherche (principalement universitaire), pour 42,4 et 22,3 % des interventions cumulées de l'Etat et des régions ".

Ainsi non seulement l'Etat dirige-t-il la procédure mais oriente-t-il le contenu des contrats pour que ces derniers portent sur ses propres compétences ou sur des domaines de compétences partagées.

La génération de contrats en cours de signature n'échappe pas à cette règle qui, au contraire, s'accentue, avec l'élargissement de la contractualisation à des thèmes nouveaux tels que la justice ou la coopération internationale.

Le contrat est ainsi devenu un outil de transfert de charges, permettant en quelque sorte à l'Etat de contourner l'interdiction posée à l'article L.1611-1 du code général des collectivités territoriales, suivant lequel : " aucune dépense à la charge de l'Etat ou d'un établissement public à caractère national ne peut être imposée directement ou indirectement aux collectivités territoriales ou à leurs groupements qu'en vertu de la loi ".

Trois exemples sont à cet égard particulièrement éloquents, et suffisamment connus pour être ici trop longuement développés. Il s'agit du financement des routes nationales, des plans universitaires successifs " Université 2000 " et " Université troisième millénaire " (U3M) ou encore de la sécurité publique, pour lesquels les procédés contractuels ont permis à l'Etat de trouver auprès des collectivités locales des financements qu'il était incapable de mobiliser seul.

Cette instrumentalisation des contrats permet, en quelque sorte, une relecture de la répartition -en fait mais non en droit- des compétences.

Celle-ci n'est pas modifiée, loin de là ; l'Etat n'abandonne en effet aucune de ses compétences. En revanche, il choisit d'en confier contractuellement l'exécution, en réalité le financement, aux régions et aux autres collectivités. Le contrat de plan permet alors une redistribution temporaire, renégociable, du financement des compétences étatiques. Il vient atténuer la rigidité de la répartition législative des compétences. On peut alors affirmer, à la suite du professeur Laurence Lalliot189(*), que " le contrat de politiques publiques devient ainsi une alternative à la répartition législative des compétences. Pour l'Etat, il a l'avantage de la souplesse, pour les collectivités locales, l'inconvénient de la précarité et de l'incertitude ".

2. L'absence de sanction du non respect par l'Etat de ses engagements

Partenaire parfois plus dirigiste que réellement contractuel, l'Etat a en outre eu tendance à ne pas respecter les engagements auxquels il avait souscrit.

a) Une exécution défaillante des engagements financiers

Soulignons tout d'abord la difficulté méthodologique de l'évaluation de l'exécution des crédits des contrats de plans puisque, comme le relève la Cour des Comptes dans son rapport précité, en raison de l'insuffisance des dispositifs de suivi, le bilan d'exécution rendu public par le Gouvernement revêt un caractère largement " illusoire " et ne rend pas compte du degré de réalisation concrète des projets. En d'autres termes, relève la Cour, lorsque l'Etat annonce que, à la fin de 1997, le " taux de réalisation " des contrats est de 66,5 %, cela signifie que cette proportion de crédits a été soit affectée ou engagée au niveau national, soit déléguée aux préfets. Mais, indiquent les magistrats financiers, " nul ne peut connaître le montant total et exact des crédits délégués et encore moins mandatés ou payés " Il est néanmoins certain que des décalages importants existent, dus, d'après le même rapport, à l'insuffisante préparation de certains dossiers, aux enquêtes publiques qu'il faut parfois refaire, ainsi qu'à la complexité de la mobilisation simultanée des financements croisés, y compris européens.

Mais ces retards d'exécution sont en grande partie imputables à la lenteur d'engagement et d'exécution des crédits de l'Etat.

Un rythme d'engagement des crédits inférieur à celui des cocontractants régionaux

Force est de constater, à la suite de la Cour des Comptes, que les piètres taux d'exécution des contrats tiennent en grande partie à l'insuffisance des moyens financiers mis en place chaque année par l'Etat. Pour la génération 1994-1999, seule la prolongation d'un an de la durée des contrats a permis un rattrapage du taux d'exécution puisque seulement deux tiers des crédits d'Etat avaient été délégués à la fin de 1997 aux préfets de région. La Cour des Comptes indique dans son rapport public que la direction des routes estimait par ailleurs, à la fin de 1998, à 70 % le taux d'engagement des crédits, au lieu de 85 %, et qu'à ce rythme, il aurait fallu près de huit ans pour réaliser des programmes qu'il était prévu d'achever en cinq ans. On constate aussi que les crédits régionaux sont mis en place plus rapidement que ceux de l'Etat. La Cour des Comptes estime que, même si celui-ci doit rester en mesure d'adapter la dépense publique à la conjoncture économique nationale, " il est regrettable qu'il honore ses engagements avec tant de difficultés ". Elle estime en outre que le principe de l'annualité budgétaire et la pratique de la régulation des crédits apparaissent, à cette occasion, comme des moyens, couramment et parfois abusivement utilisés, de remettre en question des décisions et des arbitrages gouvernementaux antérieurs.

La Cour relève également des retards dans la délégation annuelle des crédits de la part de plusieurs ministères, auprès desquels les préfets de région doivent réitérer leurs interventions pour obtenir que les engagements signés soient respectés.

Une prolongation unilatérale de la durée des contrats

Chacun se souvient de la décision unilatérale de l'Etat de report d'une année de la date d'échéance des contrats de plan de la précédente génération, finalement fixée au 31 décembre 1999. Cette mesure, arrêtée en 1996, a été confirmée par le CIAT du 15 décembre 1997.

Dans une circulaire du 19 septembre 1996, adressée aux préfets de région par le ministre de l'aménagement du territoire, de la ville et de l'intégration, plusieurs raisons avaient été avancées pour la justifier :

- la nécessité d'attendre le renouvellement des conseils régionaux en 1998, pour que les assemblées issues du scrutin puissent approuver les nouveaux plans régionaux ;

- le désir de prendre en compte le schéma national et les schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire prévus par la loi d'orientation précitée du 4 février 1995 ;

- le souci -au demeurant légitime- de mettre la période contractuelle en adéquation avec celle des programmes d'emploi des fonds structurels.

Cette décision -prise puis assumée par deux gouvernements successifs- contraire, dans son principe, au procédé contractuel, a d'ailleurs eu un retentissement à la mesure de la légitime indignation des collectivités locales. Bien qu'aucun recours juridictionnel n'ait été déposé, certains articles de doctrine190(*) estiment d'ailleurs patente l'illégalité de cette décision.

Toute révision unilatérale serait en effet exclue par le décret n° 82-32 du 21 janvier 1983 relatif aux contrats de plan entre l'Etat et les collectivités territoriales ou des personnes morales autres que les entreprises publiques et privées. Son article 7 définit la procédure d'adoption, et donc par parallélisme, de renégociation, du contrat de plan par signature conjointe des deux parties. La rédaction du décret ne recèle aucune ambiguïté en la matière et les contrats de plan en ont repris le principe de procédure.

Le procédé unilatéral retenu par l'Etat lui a, certes, évité de mener de front plusieurs dizaines de révisions contractuelles, dans lesquelles, de surcroît, il aurait pu se heurter à des demandes parallèles de renégociation d'autres clauses. Juridiquement et politiquement, la technique employée apparaît toutefois pour le moins contestable et, en tous cas, contraire aux principes de la décentralisation.

Les engagements de la génération en cours seront-ils mieux exécutés ?

Votre mission d'information ne tient pas à faire à l'Etat de procès d'intention. Pour autant, et malgré les déclaration rassurantes à cet égard de certains membres du Gouvernement, qui tendraient à faire espérer que les anciennes pratiques sont révolues -Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement déclarant191(*) " je ne veux pas qu'on émette de la fausse monnaie "- on ne peut que se monter sceptique tant, par le passé, a été constante la tendance de tous les gouvernements à ne pas tenir en temps et en heure les engagements pris.

Il suffit, pour s'en convaincre, de se reporter au rapport d'information rédigé, en avril 1992, par notre collègue Georges Mouly au nom de la Délégation du Sénat pour la planification192(*), sur les contrats de plan Etat-régions des générations 1984-1988 et 1989-1993, dont les thèmes sont toujours d'actualité : importance des financements des régions ; méthodologie de négociation qui font de ces contrats des " contrats d'adhésion " ; transferts de charges de l'Etat vers les collectivités locales ; mauvaise exécution des engagements dans certains domaines...

L'annualité budgétaire : prétexte ou alibi ?

Le principe de l'annualité budgétaire, posé par l'article 2 de l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 juillet 1959 relative aux lois de finances, est souvent invoqué à l'appui de la thèse d'une impossibilité non pas politique, mais juridique ou technique, d'exécution d'engagements par nature pluriannuels.

Il est certain que les règles de comptabilité publique représentent par certains côtés un obstacle technique quotidien à la consommation des crédits. L'annualité budgétaire figure d'ailleurs également dans le droit des collectivités locales (articles L. 1612-1 et L.1612-2 du code général des collectivités territoriales). Concrètement, elle impose une programmation des dépenses par exercice et induit une remise en cause annuelle qui fait qu'aucun intervenant n'est ex ante réellement assuré que son cocontractant tiendra ses engagements. Un certain nombre de projets sont ainsi suspendus chaque année, le temps pour les ministères de connaître leurs crédits et pour les collectivités de voter leur budget. En outre, la consommation effective des crédits, une fois ceux-ci théoriquement disponibles, dépend de la célérité des différentes délégations et mandatements, d'autant plus problématique qu'il s'agit de cofinancements.

Mais ces obstacles sont-ils réellement dirimants ?

Plusieurs propositions193(*) ont déjà été formulées pour améliorer techniquement les processus de consommation de crédits, fondées notamment sur le recours accru aux autorisations de programme, par nature destinées aux opérations pluriannuelles, la simplification des circuits ou l'amélioration du suivi de la consommation des crédits.

En outre, les contrats de plan ne sont pas, au regard de l'annualité budgétaire, dans une situation différente de celle de l'ensemble des contrats pluriannuels conclus par l'Etat ou par une collectivité. Les solutions jurisprudentielles applicables à ces contrats, en cas d'inexécution des engagements, pourraient donc logiquement leur être appliquées, comme l'indique l'article précité du professeur Laurence Lalliot :

" Dès lors que l'exécution d'un contrat s'étale sur plusieurs années, et on pense naturellement aux opérations importantes en matière de travaux publics, le contractant s'expose à cette incertitude : changement de majorité, difficultés particulières rencontrées par la collectivité, abandon des programmes, sont autant d'hypothèses qui peuvent donner lieu à une réduction, voire à une suppression des financements attendus. Ce cas de figure n'étant donc nullement marginal, il a déjà donné lieu à de nombreuses décisions jurisprudentielles d'où il ressort que la personne publique défaillante s'expose à engager sa responsabilité contractuelle : le motif tiré de l'insuffisance des ressources publiques ne saurait la dégager de son obligation contractuelle de paiement ". De ce point de vue, l'auteur relève toutefois la singularité de certains contrats de plan qui contiennent parfois des clauses qui tendent à limiter les effets de cette responsabilité contractuelle, les deux parties prenant soin de mentionner que le respect de l'obligation de payer reste subordonné à l'engagement budgétaire préalable des moyens correspondants.

Cette analyse montre toutefois l'absence d'incompatibilité de principe entre l'annualité budgétaire et contractualisation pluriannuelle et accrédite le sentiment -d'ailleurs partagé par la Cour des Comptes- que la comptabilité publique sert, dans bien des cas, de prétexte à un retard d'engagement des crédits.

Lors de son audition devant la mission d'information, le professeur Jean-Bernard Auby indiquait d'ailleurs ne pas bien comprendre l'argument de l'annualité budgétaire derrière lequel se réfugie à son sens l'Etat, estimant que ce principe ne l'empêchait pas " de passer, tous les jours, des contrats qui l'engagent au-delà du 31 décembre de l'année considérée ". Il poursuivait : " si l'Etat fait des travaux destinés à accueillir le ministère des finances et si le contrat doit se réaliser sur 18 mois, l'Etat est engagé sur 18 mois et s'il ne respecte pas son engagement, les entreprises qui sont en face lui feront payer des indemnités. Pourquoi la même logique ne s'appliquerait-elle pas dans les rapports avec les collectivités locales ? "

La question mérite, en effet, d'être posée. Elle implique, au préalable, de réfléchir à la nature même de l'engagement contractuel.

b) Une relation contractuelle dépourvue de force contraignante ?

Les contrats de plan -et avec eux les CLS, les contrats de ville et l'ensemble des procédés contractuels visés ci-dessus- sont-ils de simples engagements moraux dépourvus d'effets juridiques ?

Soulignons d'abord que la capacité contractuelle de l'Etat et des collectivités territoriales ne fait pas de doute. Les collectivités ont une personnalité juridique pleine et entière qui leur permet, notamment, de contracter.

Il existe même un certain nombre de dispositions générales en ce sens au sein du code général des collectivités territoriales, qui dispose que " les collectivités territoriales peuvent conclure entre elles des conventions par lesquelles l'une d'elles met à disposition d'une autre ses services et ses moyens afin de lui faciliter l'exercice de ses compétences " (art. L.5111-1). Pour les régions, le Code est plus précis encore puisque celles-ci " peuvent passer des conventions avec l'Etat, ou avec d'autres collectivités territoriales ou leurs groupements, pour mener avec eux des actions de leur compétence " (art. L.4111-2). Ce principe général du droit à la contractualisation a d'ailleurs été rappelé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° DC 83-160 du 16 juillet 1983, à propos de la convention fiscale passée entre l'Etat et la Nouvelle-Calédonie, où il a estimé qu'" aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne s'oppose à ce que l'Etat passe des conventions avec les diverses collectivités territoriales de la République telles que les communes, les départements, les régions ou les territoires d'outre-mer ".

D'ailleurs, le Conseil d'Etat a reconnu la nature contractuelle des contrats de plan, malgré leur contenu parfois seulement " programmatique ", dans sa décision d'assemblée du 8 janvier 1988, Ministre chargé du plan et de l'aménagement du territoire contre communauté urbaine de Strasbourg.

Dans cette décision, le juge a même ouvert la possibilité d'une action en responsabilité contractuelle d'une partie envers l'autre :

" Considérant que la méconnaissance des stipulations d'un contrat, si elle est susceptible d'engager, le cas échéant, la responsabilité d'une partie vis-à-vis de son cocontractant, ne peut être utilement invoquée comme moyen de légalité à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir formé à l'encontre d'une décision administrative ; que ni les dispositions précitées de la loi du 29 juillet 1982, ni aucune autre disposition législative n'ont entendu conférer à la stipulation dont s'agit du contrat de plan passé entre l'Etat et la région Alsace une portée autre que celle d'une stipulation contractuelle (...) "

Si les contrats de plan sont bien des contrats et donc peuvent, en cas de violation d'une stipulation conventionnelle, engager la responsabilité du contractant défaillant, et s'ils ne sont, pour ce motif, pas dépourvus de toute force contraignante, le Conseil d'Etat a toutefois jugé, dans son arrêt du 25 octobre 1996 Association Estuaire Ecologie, qu'ils n'emportent, par eux-mêmes, " aucune conséquence directe quant à la réalisation effective des actions ou opérations " qu'ils prévoient.

En l'espèce, une association avait formé un recours pour excès de pouvoir à l'encontre des décisions, prises par le préfet et le président du conseil régional des Pays-de-la-Loire, de signer un contrat de plan entre la région et l'Etat, qui comportait un programme n° 11 prévoyant l'extension d'une zone portuaire. Cette décision était contestée par l'association en tant qu'acte détachable du contrat et, par suite, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

Dans ce cas, la recevabilité du recours n'est admise que dans la mesure où l'acte fait grief. Il doit produire des effets juridiques de nature à affecter la personne qui le conteste. Etait-ce le cas en l'espèce ? Autrement dit, le contrat de plan produit-il des effets juridiques suffisants pour que la décision de le signer puisse faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ?

En première instance, le Tribunal administratif de Nantes avait jugé, le 23 mars 1995, la requête irrecevable. Saisi en appel, le Conseil d'Etat a considéré que le contrat de plan n'emporte en lui-même aucun effet juridique direct, pas plus qu'il ne porte suffisamment atteinte aux intérêts défendus par l'association pour lui donner qualité pour agir : dès lors, la requête de l'association est irrecevable.

De cette décision, très largement commentée, a souvent été tirée la conclusion que ces contrats, passés entre l'Etat et les collectivités locales, étaient totalement dépourvus de force juridique.

D'après cette interprétation, et compte-tenu des développements qui précèdent sur la méthode employée, les matières concernées et les taux d'exécution des engagements pris, on conçoit dès lors le danger que peut représenter pour l'autonomie des collectivités une telle procédure contractuelle !

Certains observateurs vont jusqu'à dénoncer, par le biais du processus contractuel, la résurgence d'une tutelle de l'Etat : " l'essor contractuel marque le passage d'une contrainte imposée (l'acte unilatéral) à une contrainte consentie (le contrat). Il ne signifie pas pour autant un déclin de la tutelle étatique "194(*).

Pour autant, reste -juridiquement au moins, même si sa mise en oeuvre est politiquement plus délicate- ouverte la voie de la mise en cause de la responsabilité contractuelle d'une partie défaillante par son contractant, qui pourrait constituer un moyen de rééquilibrage de la relation contractuelle. D'autres solutions, notamment législatives, peuvent être envisagées pour renforcer l'égalité des parties et préciser les sanctions applicables en cas d'inexécution des stipulations contractuelles.

Par ailleurs, l'insuffisante identification des responsabilités réciproques dans la mise en oeuvre du contrat et la lourdeur d'opérations nécessairement conjointes sont des motifs de blocage qu'il ne faut pas sous-estimer. A cet égard, l'instauration d'une " collectivité chef de file ", désignant une des institutions signataires comme responsable de tel ou tel projet, permettrait sans doute aux procédures contractualisées de franchir une étape décisive.

CHAPITRE IV

FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE :
L'ETAT ÉLABORE DES RÈGLES INADAPTÉES DONT IL NE SUPPORTE PAS LES CONSÉQUENCES

Une décentralisation plus achevée ne peut à l'évidence être atteinte sans l'implication et le travail des agents des collectivités locales. La mission d'information tient à souligner la qualité, la richesse et le professionnalisme des agents territoriaux qui ont su se mobiliser au service de la décentralisation.

Les effectifs de la fonction publique territoriale s'élèvent à 1,46 million d'agents en 1996, contre 1,84 million dans la fonction publique de l'État et 847.000 dans la fonction publique hospitalière. La fonction publique territoriale représente ainsi 35,2 % de l'ensemble des effectifs de la fonction publique française.

De 1980 à 1996, les effectifs des agents territoriaux ont augmenté de 36 %, cette augmentation étant de 14 % pour la fonction publique de l'État et 21 % dans la fonction publique hospitalière. Cette différence tient à la jeunesse relative de la fonction publique territoriale, créée il y a seize ans.

Près de 30 % des personnels des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics sont des agents contractuels. Cette proportion élevée provient en partie du fait que les transferts de compétences de l'État aux collectivités territoriales n'ont pas donné lieu aux transferts nécessaires de personnels ; les collectivités ont donc dû faire face dans l'urgence à des besoins nouveaux.

Alors que les élus locaux devraient avoir à leur disposition les moyens humains, matériels, financiers et leur permettant de mettre en oeuvre les politiques publiques locales dans l'intérêt général, force est de constater que les règles régissant la fonction publique territoriale à l'heure actuelle ne remplissent pas les impératifs d'efficacité et de souplesse.

La création de la fonction publique territoriale, très récente comparée à celle de la fonction publique d'État, n'a pas suffisamment pris en compte les besoins spécifiques des collectivités locales (I). La construction statutaire est aujourd'hui caractérisée par des dispositions statutaires et réglementaires inadaptées et rigides (II), aggravées par les incertitudes croissantes concernant le volume de l'emploi public territorial (III).

I. UNE CONSTRUCTION STATUTAIRE LABORIEUSE QUI N'A PAS SUFFISAMMENT PRIS EN COMPTE LES BESOINS SPÉCIFIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Les lois de décentralisation195(*) prévoyaient la mise en place d'un statut de la fonction publique territoriale. Il s'agissait de lutter contre l'extrême diversité et la précarité caractérisant la situation des agents des collectivités locales et de doter les collectivités locales de moyens humains à la mesure de leur récente liberté de gestion et de leurs nouvelles compétences. Dès 1978, notre collègue M. Christian Bonnet, alors ministre de l'Intérieur, avait élaboré des dispositions législatives en ce sens.

Trois textes essentiels fondent en 1983-1984 le nouveau statut de la fonction publique territoriale : la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, la loi n° 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale.

Ces lois tendent à créer une fonction publique unique tout en reconnaissant deux versants paritaires et spécifiques. Elles constituent un profond bouleversement de la situation statutaire des personnels des collectivités locales.

Malgré les principes équilibrés affirmés par le législateur en 1984, la construction statutaire, longue et difficile, s'est en partie écartée du principe fondamental de spécificité des collectivités locales.

A. LES PRINCIPES POSÉS EN 1984 : UNITÉ, PARITÉ... SPÉCIFICITÉ

1. L'unité de la fonction publique territoriale

Premier principe affirmé par le législateur en 1984, l'unité de la fonction publique signifie que fonctionnaires de l'Etat et fonctionnaires des collectivités locales sont soumis à des règles communes en ce qui concerne leurs droits et obligations. Elle se traduit par l'existence d'un statut commun pour l'ensemble des personnels communaux, départementaux et régionaux, l'institution d'un Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, la création de centres communs de gestion (centre national et centres départementaux) et l'organisation d'une formation commune à tous les agents des collectivités.

2. La parité entre les fonctions publiques

Le principe de parité signifie l'égalité de traitement entre fonctionnaires de l'Etat et fonctionnaires territoriaux. Il se manifeste en 1983-1984 principalement196(*) par :

- l'adoption du titre premier du statut général de la fonction publique, définissant les droits et obligations communs aux trois fonctions publiques ;

- l'affirmation du principe de mobilité197(*) entre les fonctions publiques (mise à disposition198(*) lors de la constitution des corps, détachement, intégration, concours interne, tour extérieur, changement de corps) ;

- la mise en place d'une parité des rémunérations, principales et accessoires. 

Le principe de parité entre les fonctions publiques, s'il a pour fondement légitime de donner une référence pour la détermination des droits et l'attribution d'avantages aux agents publics, présente de nombreux effets pervers, en particulier la quasi-impossibilité pour une collectivité territoriale de récompenser les efforts de productivité et les mérites individuels de ses agents ; de plus, les comparaisons opérées entre corps de l'État et cadres d'emplois de la fonction publique territoriale soulèvent des difficultés pratiques et n'est pas adaptée aux spécificités des collectivités locales.

3. La spécificité de la fonction publique territoriale

La reconnaissance de la spécificité des collectivités locales devait être la contrepartie de l'uniformisation découlant des deux principes précédents, unité et parité. Le législateur devait donc concilier les garanties accordées aux agents et le principe de la libre administration des collectivités locales.

Afin de tenir compte de l'existence de 50.000 employeurs locaux, les structures de gestion de la fonction publique territoriale et les prérogatives reconnues à chaque collectivité pour la gestion de son personnel distinguent la " territoriale " de la fonction publique de l'État.

B. LA DIFFICILE MISE EN PLACE DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE

La construction statutaire de la fonction publique territoriale devait être effective en quatre années, mais ne s'est achevée qu'en août 1994 avec la publication par voie réglementaire des derniers statuts particuliers prévus par le législateur.

Le retard pris dans l'achèvement des statuts particuliers tient en grande partie aux difficultés politiques inhérentes à la gestion de la fonction publique, chaque majorité gouvernementale ayant à coeur de rendre les règles relatives à la fonction publique territoriale conformes à sa conception de la décentralisation et de la plus ou moins grande liberté qu'elle souhaite reconnaître aux collectivités locales.

En effet, le Conseil constitutionnel a admis dès le 20 janvier 1984 que la gestion des personnels constituait un élément de l'application du principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales. En conséquence, le droit de la fonction publique territoriale ne peut être édicté que par le législateur. C'est pourquoi plus de vingt lois sont venues modifier profondément ou partiellement la loi statutaire du 26 janvier 1984.

Toutefois, les mesures réglementaires très nombreuses sont elles aussi à l'origine de l'allongement considérable du délai de la construction statutaire.

La loi n° 87-529 du 13 juillet 1987, dite " loi Galland ", modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, a permis de mieux adapter certaines des solutions retenues par la loi du 26 janvier 1984. Elle a donné l'occasion au Sénat d'affirmer sa conception de la fonction publique territoriale :

- il n'y a pas de contradiction entre l'adaptation de la fonction publique territoriale à la grande diversité des collectivités locales, et son rattachement pour l'essentiel aux principes généraux de la fonction publique ;

- l'unicité du statut de la fonction publique territoriale est elle aussi compatible avec les adaptations nécessaires à la diversité des collectivités ;

- la distinction du grade et de l'emploi, fondement du système de la carrière, est confirmée ; le retour au système de l'emploi n'est donc pas envisagé ;

- les obligations des fonctionnaires territoriaux en terme de secret et de discrétion professionnels ou de discipline doivent être affirmées ;

- un recrutement direct pour certains emplois doit être possible ;

- il faut renforcer le principe de mobilité des fonctionnaires entre les différentes collectivités locales.

S'agissant de la mobilité entre les deux fonctions publiques de l'Etat et des collectivités territoriales, la comparabilité entre les corps, fortement contestable, a été abandonnée à l'initiative du Sénat, qui a substitué au système rigide et inadapté des " corps comparables " celui des " cadres d'emplois ", plus souple et plus conforme au principe de spécialité des collectivités territoriales ;

- enfin, l'existence de statuts particuliers nationaux, regroupant les fonctionnaires titulaires de grades donnant vocation à occuper les mêmes emplois, n'est pas remise en cause.

Ces positions ont été réaffirmées lors du débat préparatoire à la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale, adoptée à l'initiative de notre collègue M. Daniel Hoeffel, alors ministre délégué à l'aménagement du territoire et aux collectivités locales. Il s'agit de la dernière loi à avoir modifié en profondeur le statut des agents territoriaux.

II. DES DISPOSITIONS STATUTAIRES ET RÉGLEMENTAIRES INADAPTÉES ET RIGIDES

La parité entre les fonctions publiques ne devrait s'entendre que s'il existe une comparabilité entre les missions exercées par les fonctionnaires de l'État et par ceux des collectivités territoriales. Or, la spécificité du pouvoir local implique que ces tâches ne soient pas identiques.

Le rapport remis en octobre 1992 par M. Jacques Rigaudiat, conseiller référendaire à la Cour des comptes, pour une modernisation de la fonction publique territoriale, en arrive au même constat : " il convient de respecter la spécificité des collectivités locales afin de leur donner la souplesse nécessaire à la mise en place de politiques modernes de personnel, adaptées aux réponses que les élus locaux doivent apporter aux attentes de nos concitoyens ".

Pourtant, les atteintes portées à l'autonomie des autorités locales ont été multiples ; elles ont été dénoncées par le Sénat dès 1984199(*). En effet, la contradiction possible entre le principe de parité entre les fonctions publiques et le principe de spécificité des collectivités territoriales a été " résolue " par une nette prédominance du premier sur le second.

La transposition du modèle de la fonction publique de l'Etat, en particulier la gestion collective qu'elle implique, entraîne des contraintes et des rigidités inutiles dans la gestion des personnels territoriaux.

L'inadaptation des règles de la fonction publique territoriale se traduit par a lourdeur des procédures (A) et les limites des institutions (B), mais aussi les contraintes pesant sur les rémunérations au nom du principe de parité (C), l'encadrement du recrutement contractuel (D), l'inadéquation des statuts particuliers aux nouveaux besoins des collectivités locales (E), ces problèmes étant parfois exacerbés dans les départements d'outre-mer (F).

A. DES PROCÉDURES TRÈS LOURDES

Les élus locaux sont souvent confrontés aux rigidités du statut200(*), alors que la diversité des statuts et des métiers constitue une richesse de la fonction publique territoriale qui devrait être préservée.

1. Le recrutement et le système du concours

Le recrutement de personnes compétentes en nombre suffisant est essentiel pour les collectivités locales, dans la mesure où l'Etat a tendance à leur transférer sans cesse de nouvelles responsabilités.

L'entrée dans la fonction publique territoriale s'effectue en principe par concours, afin de respecter les principes d'égalité d'accès aux emplois publics et de transparence. Toutefois, les exceptions201(*) se multiplient à la base et au sommet de la hiérarchie. La spécificité de la fonction publique territoriale a conduit à développer les concours sur titres, plutôt que de systématiser les concours sur épreuves, et au système des " concours de réserve ". S'il permet de donner toute liberté de choix à l'autorité chargée de recruter, ce système a abouti à la multiplication des " reçus-collés " : tous les lauréats des concours ne sont pas nommés et ils perdent ainsi le bénéfice du concours.

Le rapport sur le recrutement, la formation et le déroulement de carrière des agents territoriaux, remis en mai 1998 par M. Rémy Schwartz, maître des requêtes au Conseil d'Etat, met en évidence le caractère " déconcertant " de l'organisation des concours, lié à l'enchevêtrement des compétences entre le Centre national de la fonction publique territoriale et les centres de gestion, à la multiplicité des mesures de publicité des concours, voire aux illégalités parfois constatées dans les nominations aux emplois supérieurs.

Les principales critiques émises par ce rapport à l'encontre du recrutement par concours sont les suivantes :

- la procédure de recrutement est excessivement longue, il s'écoule entre trop de temps entre la déclaration de vacance d'un poste par une collectivité territoriale et le moment où le recrutement devient possible. Ce délai a été institué afin de favoriser la promotion interne.

- il existe une contradiction entre l'existence d'un statut national et le caractère local du recrutement. La centralisation excessive de l'organisation des concours génère un coût financier important ;

- le manque de transparence et de coordination dans l'organisation des concours, souvent dénoncé, est préjudiciable autant aux candidats qu'aux collectivités employeurs ;

- de nombreux agents territoriaux confirmés ne peuvent accéder au grade supérieur en raison de l'inadaptation de certaines épreuves du concours au contexte professionnel.

2. La formation

La formation est inhérente au système de la carrière. Elle permet de préparer les futurs fonctionnaires aux tâches de service public. Or, elle suscite de nombreux mécontentements.

En particulier, un agent qui vient d'être recruté par une collectivité ne peut prendre poste immédiatement. La contradiction entre les besoins immédiats des employeurs et la formation initiale des fonctionnaires, organisée après leur recrutement, est une source majeure de dysfonctionnements.

La plupart des fonctionnaires suivent une formation en deux temps : une formation initiale préalable à la titularisation et une formation d'adaptation à l'emploi après la titularisation. Quant aux administrateurs, leur formation initiale a lieu après réussite au concours, avant la nomination dans une collectivité territoriale.

De plus, l'effort de formation des collectivités territoriales peut sembler insuffisant au regard de celui de l'Etat ; il représente 1 % de la masse salariale dans les collectivités locales contre 3 à 6 % pour l'Etat employeur. Ces chiffres traduisent en partie la difficulté qu'éprouvent les collectivités locales à trouver une offre de formation adaptée à leurs besoins.

3. Le déroulement de carrière et la mobilité

La gestion des fonctionnaires est décentralisée, dans la mesure où chaque collectivité ou établissement détient la maîtrise de la création des emplois, du recrutement et de la gestion des agents.

La " loi Galland " du 13 juillet 1987 a institué les cadres d'emplois, qui constituent une spécificité de la fonction publique territoriale par rapport aux corps de la fonction publique de l'État. Chaque collectivité crée les cadres d'emplois dont elle a besoin et les gère librement ; ces cadres d'emplois ne sont pas hiérarchisés entre les niveaux départemental, régional ou national comme le sont les corps d'Etat. Nomination, titularisation, affectation, mutation, promotion et procédure disciplinaire relèvent de la seule décision de l'autorité territoriale.

Le système de la carrière202(*) signifie que la suppression d'un emploi ne peut entraîner le licenciement du fonctionnaire qui l'occupe : celui-ci reste rattaché par son grade au cadre d'emplois dont il relève ; il a droit à occuper un autre emploi.

Le système de la carrière est relativement facile à mettre en oeuvre pour l'Etat qui est employeur unique. Mais la multiplicité des employeurs territoriaux complique singulièrement la tâche dans la fonction publique territoriale, notamment pour les petites collectivités : quid de la petite commune qui délègue un service public local, supprime les emplois correspondants et se voit obligée d'offrir aux fonctionnaires concernés d'autres emplois ? La mutualisation du droit à la carrière a constitué une réponse (voir infra, les incidents de carrière).

Le système de la carrière ménage une certaine mobilité géographique ou inter-collectivité, en raison de l'existence de seuils démographiques203(*), de quotas de promotion au sein des cadres d'emplois ou entre les cadres d'emplois, ou des positions statutaires comme le détachement, la mise à disposition, la disponibilité.

Institués par la voie réglementaire, les seuils démographiques sont imposés pour le recrutement de certains agents, afin d'assurer la parité entre les déroulements de carrière malgré la diversité des collectivités.

Ils restreignent la possibilité pour les collectivités territoriales de reconnaître le mérite de leurs agents et les responsabilités effectivement exercées. Ils constituent une contrainte forte qui méconnaît la réalité des communes qui se situent en deçà des seuils démographiques mais connaissent une expansion forte. Ils pénalisent les collectivités petites et moyennes qui, ne pouvant promouvoir leurs agents, sont condamnées à voir partir les plus expérimentés d'entre eux vers les grandes collectivités.

Le système des quotas de promotion interne et de promotion de grade limite la proportion des agents d'un cadre d'emplois susceptibles de bénéficier d'un avancement. Il transpose dans les collectivités locales les pyramidages statutaires en vigueur dans la fonction publique de l'État. Il paraît à bien des égards incompréhensible et générateur de pesanteur administrative et d'inégalités entre collectivités.

La mobilité au sein de la fonction publique territoriale est entravée par certaines dispositions inadaptées, comme l'interdiction de la mobilité entre filières au sein de la même collectivité.

Quant à la mobilité entre fonctions publiques, elle est quasiment inexistante des administrations territoriales vers l'Etat, en raison d'une absence de volonté politique et du corporatisme caractérisant certains corps d'Etat.

4. Les incidents de carrière

Lorsqu'un fonctionnaire se trouve privé d'emploi, il est pris en charge par le Centre national de la fonction publique territoriale s'il relève de la catégorie A et par le centre de gestion s'il relève des catégories B ou C. La loi impose toutefois des règles contraignantes à la collectivité qui supprime un emploi : obligation de garder en surnombre le fonctionnaire intéressé pendant une année, versement au centre de gestion ou au CNFPT d'une contribution dégressive, etc. En contrepartie, le fonctionnaire ne peut refuser plus de trois offres d'emplois sous peine de licenciement.

La " décharge de fonctions "204(*), rebaptisée " fin de détachement sur un emploi fonctionnel " en 1994, désigne la possibilité pour une collectivité territoriale de se séparer d'un fonctionnaire occupant un emploi dit " fonctionnel ", c'est à dire l'un des emplois de responsabilité désignés dans la loi205(*). Le fonctionnaire déchargé de ses fonctions peut demander à être pris en charge par le Centre national de la fonction publique territoriale206(*) ou à bénéficier d'une indemnité de licenciement.

La principale critique adressée au système de prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi consiste en l'absence de responsabilisation des différents acteurs.

B. DES INSTITUTIONS QUI ONT MONTRÉ LEURS LIMITES

La fonction publique territoriale est dotée d'institutions visant à assurer une cohérence dans l'application des règles statutaires par les 80.000 employeurs potentiels d'agents territoriaux.

Outre le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, qui remplit une fonction consultative auprès du Gouvernement et une mission d'étude et de traitement statistique, il s'agit du centre national de la fonction publique territoriale, des centres de gestion et de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales.

1. Le CNFPT

Le Centre national de la fonction publique territoriale, établissement public à compétence nationale, regroupe toutes les collectivités et leurs établissements qui emploient au moins un agent.

A la fois organe d'aide à la gestion et organe de formation, il organise les concours des catégories A et B, gère la bourse nationale de l'emploi, prend en charge les fonctionnaires de catégorie A privés d'emploi, assure la conception, la programmation et la mise en oeuvre de toutes les actions de préparation aux concours et examens, de formation initiale, de formation d'adaptation à l'emploi, de formation continue et de formation personnelle. Les collectivités locales versent 1 % de leur masse salariale au CNFPT au titre de ces actions de formation.

Fort contesté, le CNFPT se voit reprocher un mode de fonctionnement très centralisé ; le manque d'autonomie de ses échelons déconcentrés ; la diversité de ses missions, éclatées entre la formation et la gestion ; ainsi que des erreurs de gestion, aggravant le ressentiment à l'égard de la charge financière obligatoire qu'il constitue pour les collectivités locales.

2. Les centres de gestion

Les centres de gestion regroupent obligatoirement les communes et établissements publics communaux employant moins de 350 fonctionnaires titulaires et stagiaires à temps complet. L'affiliation est facultative pour les autres collectivités et établissements.

Les centres de gestion, dont l'implantation est départementale, gèrent la bourse de l'emploi, prennent en charge les fonctionnaires des catégories B et C privés d'emploi, organisent des concours et examens professionnels et peuvent dispenser des actions de formation. L'absence de réelle coordination des actions des centres départementaux de gestion est préjudiciable aux collectivités qui ont recours à leurs services.

3. La CNRACL : une situation financière inquiétante

Comme l'ensemble du régime de retraite par répartition, le régime spécial des agents de la fonction publique territoriale est pénalisé par une évolution démographique préoccupante. Pourtant, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) a initialement été excédentaire, avant que les mécanismes de solidarité auxquels elle participe, notamment la surcompensation, ne réduise ses marges financières jusqu'à engendrer des problèmes de trésorerie inquiétants.

La CNRACL comptait 2,9 actifs affiliés pour un retraité en 1997, 2,7 pour un en 1998 et 2,6 actifs pour un retraité en 1999. La dégradation du rapport démographique va persister, en raison de l'augmentation de 3,5 % par an du nombre de retraités, due à l'allongement de l'espérance de vie et à l'arrivée des classes d'âge nombreuses à l'âge de la retraite, alors que le nombre d'actifs n'augmente que de 1 % par an, à savoir 2 % dans la fonction publique territoriale et une stagnation dans la fonction publique hospitalière.

La Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales207(*) est contributeur net au titre des deux mécanismes de solidarité. En 1999, la compensation a coûté 5,3 milliards de francs aux collectivités territoriales employeurs et la surcompensation 5,5 milliards. Au total, la CNRACL contribue à hauteur de 19 milliards de francs, soit 30 % de ses emplois.

Après des recettes exceptionnelles en 1997, une série de mesures adoptées en octobre 1999 se sont donné pour objectif de financer la Caisse à hauteur de 6 milliards de francs : l'augmentation de la cotisation employeur et la diminution progressive du taux d'appel208(*), c'est-à-dire le taux de surcompensation. Si la situation financière de la CNRACL peut être considérée comme rétablie jusqu'en 2001, de nouvelles solutions doivent être trouvées pour l'avenir. Les titularisations prévues par le protocole d'accord récemment conclu pour les hôpitaux publics devraient générer 10.000 cotisants supplémentaires à l'horizon 2001. L'équilibre des comptes de la CNRACL en 2002 pourrait être atteint par ce moyen.

C. LES RÉMUNÉRATIONS SONT CONTRAINTES AU NOM DU PRINCIPE DE PARITÉ

Les dispositions statutaires et réglementaires régissant la fonction publique territoriale ne donnent pas lieu à une concertation suffisante avec les employeurs locaux chargés de les appliquer.

La principale illustration en est la politique des rémunérations dans la fonction publique. Au nom des principes d'unité et de parité entre fonctions publiques, l'État définit la valeur du point fonction publique par des négociations avec les syndicats de fonctionnaires, sans inviter les élus locaux à participer à ces négociations.

En conséquence, les élus se voient imposer des dépenses de personnel considérables, qui atteignent 36 % des dépenses de gestion des collectivités locales, en hausse sensible (+6,7 % en 1999). Ces charges, sur lesquelles les collectivités locales n'ont pas de prise, ont été aggravées par les effets du protocole salarial du 10 février 1998.

Pourtant, le législateur a entendu redonner aux collectivités locales une certaine marge de manoeuvre en matière de compléments de rémunérations.

En effet, le principe de parité entre les fonctions publiques, défini à l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984, ménage le pouvoir indemnitaire des assemblées locales209(*). Cependant, le décret d'application n'a été publié que le 6 septembre 1991. Aussi, entre la loi de janvier 1984 et le décret de septembre 1991, les collectivités ont versé des primes à leurs agents dans la plus grande incertitude juridique. Dans le même temps, le législateur a autorisé le maintien des avantages collectivement acquis avant 1984 (article 111 de la loi statutaire), par exception au principe de parité.

Le Gouvernement fait valoir qu'un décret du 26 décembre 1997, créant une indemnité d'exercice de missions des préfectures, permet aux collectivités territoriales qui souhaitent le transposer de servir en pratique des indemnités supérieures à celles versées par l'État à ses agents (dans la mesure où l'État ne verse pas les indemnités maximales), tout en restant dans le cadre du principe de parité entre les fonctions publiques.

Deux difficultés subsistent malgré la réponse ainsi apportée par voie réglementaire :

- les collectivités territoriales qui avaient créé des indemnités après 1984, en raison de l'incertitude juridique liée à l'absence de décret d'application, sont inquiétées par les chambres régionales des comptes alors que la carence est le fait du pouvoir réglementaire ;

- les élus locaux n'ont aucune certitude que cette indemnité d'exercice de missions des préfectures sera maintenue dans la durée.

D. LE RECRUTEMENT DE CONTRACTUELS EST FORTEMENT ENCADRÉ

Les collectivités territoriales emploient 386.000 agents non-titulaires (hors contrats emploi-solidarité) dont 43.000 relèvent de la catégorie A210(*), 54.000 de la catégorie B et 284.000 de la catégorie C (enquête annuelle de l'INSEE, chiffres au 31 décembre 1996).

Or, le recrutement d'agents contractuels par les collectivités territoriales est soumis à des règles cumulatives strictes, issues de la fonction publique de l'État : une délibération de l'assemblée locale doit procéder à la création d'emploi ; il ne doit pas exister de corps de fonctionnaires apte à assurer les fonctions correspondantes ; pour les emplois de catégorie A, la nature des fonctions ou les besoins du service doivent justifier le recours à un contractuel.

Toutefois, certains cas ouvrent, dans la fonction publique territoriale, la possibilité de recourir à l'emploi contractuel :

- pour assurer le remplacement momentané de titulaires exerçant leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé maladie, d'un congé de maternité, etc. ;

- pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier pour une durée maximale de six mois ;

- dans les petites communes, pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet correspondant à 31 h 30 de travail par semaine au maximum ;

- pour certaines tâches déterminées : assistantes maternelles agréées, contrats emploi-solidarité, emplois jeunes, etc.

Le pouvoir d'appréciation des juges est considérable pour déterminer si les besoins du service justifient le recours à l'emploi contractuel. Ce rôle des juges est renforcé par une jurisprudence récente du Conseil d'État. Par un arrêt " Ville de Lisieux "211(*) du 30 octobre 1998, celui-ci a admis le recours des tiers à l'encontre des contrats de recrutement des agents non titulaires. Cet arrêt pourrait aboutir à une systématisation regrettable des recours à l'encontre des actes des collectivités locales, dans un domaine particulièrement sensible.

M. Didier Lallement, directeur général des collectivités locales au ministère de l'Intérieur, s'exprimant devant la mission, a reconnu les difficultés d'interprétation actuelles concernant le recrutement de personnels sous contrat à durée déterminée pour l'exercice d'une activité qui ne relève pas d'un cadre d'emploi statutaire.

Mais en réponse, le Gouvernement envisage des négociations sur la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique.

Une " nouvelle vague de titularisations " semble se profiler, alors que les collectivités territoriales recourent précisément aux non-titulaires pour retrouver en pratique une certaine capacité d'adaptation aux nouveaux besoins que les statuts particuliers ne peuvent satisfaire.

E. L'INADÉQUATION DES STATUTS PARTICULIERS AUX NOUVEAUX BESOINS DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Les besoins des collectivités locales en personnel qualifié sont accrus par les attentes des concitoyens. Or, les " nouveaux métiers " appellent de nouvelles compétences qui ne trouvent pas encore leur place dans les statuts particuliers. De plus, certaines fonctions anciennes sont remises en cause du fait de l'évolution des contraintes pesant sur les collectivités. Tel est le cas notamment des emplois de direction et de la fonction de juriste territorial.

S'agissant des emplois supérieurs de la fonction publique territoriale, M. Didier Duraffourg, président du syndicat national des secrétaires généraux et des directeurs généraux des collectivités locales, entendu par la mission, a estimé insuffisante la définition statutaire des emplois de direction des collectivités territoriales, celle-ci se contentant d'indiquer que les secrétaires généraux étaient chargés, sous l'autorité du maire, de diriger l'ensemble des services de la commune et d'en coordonner l'organisation. Il a regretté qu'en l'absence de clarification législative ou réglementaire, une abondante jurisprudence tende de plus en plus à définir les responsabilités des titulaires de la direction générale.

La définition par voie réglementaire des statuts particuliers de la fonction publique territoriale trouve ainsi sa limite lorsque celui-ci n'est pas en mesure de s'adapter avec la réactivité nécessaire aux évolutions des métiers et des compétences.

F. LE CAS PARTICULIER DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER.

1. La surrémunération est un frein à l'embauche

La surrémunération des fonctionnaires outre-mer, régie par la loi du 3 avril 1950, désigne l'application au traitement des fonctionnaires d'un coefficient multiplicateur fixé à 40 % en Guadeloupe, Guyane et Martinique et 53 % à la Réunion. Lors de la mission d'information212(*) de la commission des Lois du Sénat dans les départements d'outre-mer, les maires ont souligné le poids très lourd des rémunérations des fonctionnaires pour les finances communales et la difficulté, voire l'impossibilité, de titulariser les nombreux contractuels en raison du coût élevé du régime de rémunération applicable aux titulaires. Cette situation conduit en outre à interdire toute nouvelle embauche aux collectivités locales, qui de ce fait ne peuvent plus jouer le rôle de soutien à l'emploi qu'elles remplissaient autrefois.

2. Les indemnités d'éloignement

L'État commence à réexaminer le coût des rémunérations de la fonction publique outre-mer... pour ses seuls agents. En effet, tandis que le " rapport Lise-Tamaya " avait préconisé le plafonnement de l'indemnité d'éloignement attribuée aux agents de catégorie A en service en métropole et recevant une affectation dans les départements d'outre-mer, lors du débat sur le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer en juin 2000, l'Assemblée nationale, approuvée par le Sénat213(*), a invité le Gouvernement à supprimer les indemnités d'éloignement allouées aux fonctionnaires de l'État affectés dans les départements d'outre-mer en application du titre premier du décret n° 53-1266 du 22 décembre 1953 portant aménagement du régime de rémunération des fonctionnaires de l'État en service dans les départements d'outre-mer214(*).

Ces indemnités d'éloignement, instituées à l'origine en raison des difficultés liées à la longueur des voyages et aux conditions de vie matérielles dans les départements d'outre-mer à cette époque, n'apparaissent plus justifiées. Cependant, le débat sur le coût des rémunérations dans la fonction publique territoriale ultramarine reste ouvert.

3. L'emploi de non-titulaires

Selon un rapport de l'Inspection générale de l'administration, les effectifs non titulaires dans les départements d'outre-mer représentent environ 30.000 personnes, soit 68,3 % des agents employés par les collectivités locales. L'hétérogénéité caractérise leur situation juridique.

En particulier, à la Réunion, les 11.600 journaliers communaux, embauchés sans aucun statut, demandent aujourd'hui leur intégration dans la fonction publique territoriale. Compte tenu de la surrémunération de 53 %, le coût de cette titularisation est évalué à un milliard de francs pour les communes. L'association des maires de la Réunion propose donc de définir un statut particulier pour les journaliers communaux et de reclasser ces personnels sur la base des rémunérations de la fonction publique métropolitaine.

L'IGA a dénoncé " l'indulgence " de l'État, qui a laissé se développer l'emploi local non statutaire sans rien entreprendre pour promouvoir une solution spécifique et homogène. Tout en écartant, pour des raisons budgétaires, la titularisation des agents en place, l'IGA propose de doter les agents non titulaires d'un acte formel d'engagement, de définir des principes rigoureux pour les recrutements futurs, d'instituer des éléments de paritarisme et de mieux organiser la carrière de ces personnels.

S'il paraît inopportun de titulariser les agents contractuels sur la base des rémunérations des titulaires, en raison d'un coût financier très lourd, la définition d'un véritable statut des contractuels devra être examinée.

III. LES INCERTITUDES QUANT AU VOLUME DE L'EMPLOI PUBLIC TERRITORIAL

Deux phénomènes majeurs subordonnent le volume de la masse salariale des collectivités locales sans que celles-ci n'en maîtrisent l'évolution : il s'agit de l'extension par l'État de la notion d'agent public (A) et des impératifs démographiques induisant à terme un besoin de renouvellement des effectifs (B).

A. L'EXTENSION DE LA NOTION D'AGENT PUBLIC CRÉE DES CHARGES POUR LES COLLECTIVITÉS EMPLOYEURS

1. La réduction de la possibilité pour les collectivités de recruter sur des contrats de droit privé

Les incertitudes liées à la définition même d'agent public sont en partie à l'origine de l'inflation des dépenses de personnel : aux augmentations d'effectifs doit être ajouté le développement des emplois " parapublics ".

Les augmentations d'effectifs ne seraient pas critiquables si elles résultaient des seuls choix des employeurs locaux, confrontés aux exigences nouvelles de leurs concitoyens. Mais elles résultent de politiques menées par l'État, dont les conséquences financières, qui n'ont pas été évaluées, pèsent sur les décisions locales.

En particulier, la solution retenue par la " jurisprudence Berkani "215(*), à savoir l'extension considérable de la notion d'agent public, a été imposée par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, malgré l'avis très défavorable du Sénat, représentant constitutionnel des collectivités locales.

La loi impose ainsi aux collectivités territoriales le recrutement contractuel de leurs agents non-titulaires sous un régime de droit public et pour une durée indéterminée. Les agents déjà en fonctions disposeront d'un droit d'option entre un contrat de droit privé et le passage au " contrat de droit public à durée indéterminée ". Mais, à l'avenir, les collectivités locales n'auront plus le choix du mode de recrutement de leurs agents de catégorie C entrant dans le champ d'application de la loi.

2. Une rigidité accrue de la gestion des personnels

Lors du débat parlementaire, le Sénat216(*) s'était inquiété des conditions dans lesquelles ces contrats de droit public à durée indéterminée pourront être conclus, gérés et rompus le cas échéant. Il avait donc supprimé cette disposition, contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales.

De plus, il avait attiré l'attention du Gouvernement sur les difficultés particulières des agents non titulaires occupant plusieurs emplois permanents à temps non complet au regard du principe d'interdiction du cumul des activités et des rémunérations dans le secteur public.

Lors de son audition devant la mission, interrogé sur la " jurisprudence Berkani " du Tribunal des conflits, M. Rémy Schwartz, maître des requêtes au Conseil d'État, auteur du rapport sur le recrutement, la formation et le déroulement de carrière des agents territoriaux, s'est demandé si cette jurisprudence ne contraindrait pas le Gouvernement à proposer " un statut des contractuels ", tout en soulignant la contradiction fondamentale entre le statut et le contrat.

Force est de constater que la " simplification " censée être apportée par la " jurisprudence Berkani " est sérieusement battue en brèche par l'existence d'exceptions non négligeables, au premier rang desquelles les emplois jeunes217(*).

La mission d'information renvoie aux travaux en cours du groupe de travail de la commission des Affaires sociales du Sénat sur l'avenir des emplois jeunes, présidé par notre collègue Alain Gournac. Elle constate que la perspective de leur intégration dans la fonction publique territoriale suscite l'inquiétude légitime des employeurs territoriaux, en raison du coût financier d'une telle mesure.

B. LE RENOUVELLEMENT DES EFFECTIFS

Les départs à la retraite des agents publics vont atteindre des proportions jamais égalées : d'ici à 2012, la moitié des agents civils de l'État vont partir à la retraite ; la proportion est plus faible dans la fonction publique territoriale mais reste significative.

En ce qui concerne les prévisions de départs à la retraite218(*), il convient de distinguer d'une part, la fonction publique de l'État219(*) et la fonction publique hospitalière, où le problème est majeur et immédiat, d'autre part la fonction publique territoriale, où le problème du remplacement se pose avec un peu moins d'urgence. Toutefois, deux correctifs doivent être apportés : le corps des administrateurs territoriaux est vieillissant ; la faiblesse des données statistiques disponibles empêche de mesurer avec précision l'ampleur du renouvellement à venir.

L'âge moyen des agents de la fonction publique territoriale est de 43 ans et celui des administrateurs de 50 ans, appelant dans les huit prochaines années le remplacement de la moitié des administrateurs.

Les départs massifs à la retraite des agents publics doivent être anticipés. Le remplacement des agents sortants ne doit pas être automatique mais permettre à chaque collectivité de redéfinir l'affectation des personnels en fonction des besoins du service public Les départs à la retraite nécessitent l'institution d'une véritable politique de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, fondée sur un diagnostic des besoins à moyen terme. En fonction des besoins, la reconversion éventuelle des agents doit être encouragée. La GPEC doit permettre de définir les actions de formation et les programmes de recrutement pour les dix ou quinze ans à venir, voire d'envisager les réformes législatives adéquates.

En effet, en l'état actuel des textes, il est peu probable que les collectivités locales employeurs disposent des outils statutaires leur permettant de faire face aux besoins en personnel qualifié que vont générer ces départs. L'ampleur du phénomène devrait conduire à s'interroger sur les adaptations à apporter au statut.

CHAPITRE V

UN SYSTÈME DE FINANCEMENT
QUI NE GARANTIT PAS L'AUTONOMIE LOCALE

La décentralisation n'a pas bouleversé l'architecture du système de financement local. Elle a confirmé le partage des ressources entre fiscalité directe et dotations de l'Etat, tout en procédant à certaines réformes de nature à renforcer l'autonomie financière des collectivités locales (I).

Depuis, les liens entre les collectivités locales et les contribuables locaux se sont progressivement distendus, tout d'abord en raison de la prise en charge croissante des impôts locaux par l'Etat, puis par la réduction de l'assiette des impôts locaux ou de la capacité des collectivités à en voter le taux (III).

L'accroissement de la prise en charge par l'Etat de la fiscalité locale s'est accompagnée d'une politique restrictive en matière de dotations budgétaires, les concours de l'Etat aux collectivités locales évoluant moins vite que, d'une part, le coût des compétences qui leur ont été transférées et, d'autre part, que les dépenses obligatoires que l'Etat met à leur charge (II). L'absence de vision d'ensemble et la logique strictement budgétaire qui régissent les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales conduisent à penser que les finances locales sont la variable d'ajustement du budget de l'Etat (IV).

Malgré les déclarations d'intention, le poids des ressources consacrées à la péréquation reste modeste. Les quelques avancées se traduisent par des mécanismes de redistribution des ressources entre collectivités plutôt que par une amélioration du caractère péréquateur des concours de l'Etat (V).

Au total, le contrôle par l'Etat des ressources locales s'accroît, au point de remettre en cause la capacité des collectivités locales à s'administrer librement (VI).

I. LA NOUVELLE DONNE DE LA DÉCENTRALISATION

A. L'HÉRITAGE DU " PLAN DE DÉVELOPPEMENT DES RESPONSABILITÉS LOCALES "

La décentralisation, en matière de finances locales, n'a pas commencé en 1982.

Le 8 avril 1978 a débuté au Sénat, en première lecture, la discussion de deux projets de lois220(*) dont l'objet était de refondre le système de financement des collectivités locales. Ces textes constituaient, selon l'expression du ministre de l'intérieur de l'époque, le premier acte de la mise en oeuvre d'un " plan de développement des responsabilités locales " destiné à définir de " nouveaux rapports entre l'Etat et les collectivités locales ". Ce plan était porté par le ministre de l'intérieur, notre collègue M. Christian Bonnet.

Le projet du gouvernement de M. Raymond Barre comportait trois volets. D'une part, il s'agissait d'aller au bout de la tradition française de financement des collectivités locales par la fiscalité, en conférant aux collectivités la possibilité de voter les taux des impôts directs qu'elles perçoivent.

D'autre part, il était prévu de moderniser le principal concours financier de l'Etat en transformant le versement représentatif de la taxe sur les salaires en une dotation globale de fonctionnement, dotée de mécanismes de répartition péréquateurs.

Une fois ces deux étapes franchies, il était envisagé, dans un troisième temps, d'élaborer un texte destiné à " d'une part, donner aux collectivités locales une plus grande liberté dans l'exercice de leurs compétences ; d'autre part, transférer vers elles un certain nombre de compétences aujourd'hui assumées par l'Etat. ".

Les principales orientations du " projet Bonnet " présenté au Sénat

le 8 novembre 1978

- " aucune norme ne pourra être imposée par l'Etat à une collectivité locale à l'occasion notamment de l'octroi de tel ou tel concours financier. Seule la loi pourra le faire. " ;

- " en matière financière, les collectivités locales disposeront d'une liberté totale, sous réserve, bien entendu, chacun le comprendra, que leur budget soit équilibré et que leur ratio d'endettement ne dépasse pas un certain seuil. Dans la même perspective d'allégement des tutelles, l'étude du principe d'une certaine globalisation des subventions spécifiques d'équipement est activiement poussée " ;

- " introduire plus de clarté dans les rapports entre l'Etat et les collectivités locales, alléger les procédures et assurer, au niveau le plus convenable, la solution de certains problèmes par le transfert d'un certain nombre de compétences " ;

- " créer des blocs de compétences exclusives mettant fin, dans toute la mesure du possible, aux compétences croisées, sources de dilution des responsabilités " ;

- " chaque fois que des compétences seront transférées aux départements ou aux communes, jugés mieux à même de les assurer, les ressources correspondantes seront transférées du budget de l'Etat à celui des collectivités locales. "

Cette démarche a été menée à son terme, par deux gouvernements successifs. La loi de finances pour 1979 a supprimé le versement représentatif de la taxe sur les salaires, qui a été remplacé par la dotation globale de fonctionnement issue des dispositions de la loi du 3 janvier 1979. Cette dotation a conservé le caractère de prélèvement sur les recettes de l'Etat, réaffirmant ainsi le principe d'un financement des collectivités locales par la fiscalité.

La loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale constitue aujourd'hui le socle des règles applicables en matière de vote des taux des impôts directs locaux par les collectivités locales. Elle a également jeté les bases des mécanismes de péréquation des ressources fiscales en créant le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP).

Le troisième volet du plan Bonnet, celui relatif à la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales, a été repris dans ses grandes lignes par la majorité issue des élections de 1981, et par le gouvernement de notre collègue M. Pierre Mauroy.

A cette occasion, il n'a pas été procédé à un réexamen d'ensemble des charges des collectivités locales et des recettes qui permettent de les financer . Les charges nouvelles ont été isolées et financées par des ressources spécifiques. Pour respecter la tradition française, ces ressources sont principalement fiscales, l'Etat transférant certains impôts aux collectivités, et peuvent être complétées par des dotations budgétaires .

B. UN RENFORCEMENT DE L'AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS

Le symbole de la décentralisation en matière de finances locales est le vote des taux de leur fiscalité directe par les exécutifs locaux. Auparavant, les collectivités ne votaient que des produits et les services fiscaux se chargeaient d'en déduire les taux correspondants.

La consécration du pouvoir fiscal des collectivités locales a constitué une étape nouvelle dans la mise en oeuvre du principe de libre administration affirmé à l'article 72 de la Constitution de 1958221(*) et à ouvert la voie aux innovations résultant des lois de décentralisation.

En s'inspirant de la formulation de l'article 72, l'article premier de la loi du 2 mars 1982 dispose que " les communes, les départements et les régions s'administrent librement par des conseils élus ". Plusieurs dispositions traduisent concrètement la réaffirmation de ce principe :

- les actes budgétaires deviennent exécutoires de plein droit. Ils restent toutefois soumis à un contrôle budgétaire exercé par le préfet, qui ne peut saisir les nouvelles chambres régionales des comptes que si un budget à été voté ou exécuté en déséquilibre, si une dépense obligatoire n'a pas été inscrite au budget ou si un budget n'a pas été adopté dans les délais. Pour le reste, les collectivités votent librement leurs budgets ;

- le principe du vote des taux a été étendu aux impôts transférés aux collectivités locales en contrepartie des transferts de compétence222(*). Depuis l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, les collectivités peuvent également fixer librement les tarifs des services publics (sauf en matière de transport urbain et de cantines scolaires) ;

- après la dotation globale de fonctionnement, les subventions d'équipement font également l'objet d'une tentative de globalisation à travers la création de la dotation globale d'équipement (DGE) ;

- les élus locaux ordonnateurs peuvent réquisitionner leur comptable s'il refuse de payer une dépense ou de percevoir une recette ;

- les régimes de contrôle et d'approbation préalable en matière d'emprunt ont été supprimés, même si les emprunts ne peuvent toujours servir à rembourser d'autres dettes. Les restrictions en matière financières ont progressivement été levées mais le processus est toujours en cours, de manière résiduelle. Par exemple, la loi du 26 décembre 1999 relative à la prise en compte des résultats du recensement dans les dotations de l'Etat aux collectivités locales a supprimé l'autorisation préalable du ministre de l'intérieur pour les emprunts obligataires à l'étranger.

II. LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE CHARGES : THÉORIE ET PRATIQUE

Les collectivités locales ont été diversement concernées par les transferts de compétences opérés au cours des années 80 :

- les transferts aux communes portent sur les compétences des services communaux d'hygiène et de santé, le mode de calcul des contingents d'aide sociale, la participation des communes aux dépenses d'enseignement, l'organisation des transports scolaires, les bibliothèques municipales, l'élaboration des documents d'urbanisme et la délivrance des autorisation d'utilisation du sol, et les ports de plaisance. Avant leur transfert, l'exercice de ces compétences coûtait à l'Etat 1,4 milliard de francs par an ;

- les transferts aux départements portent sur l'action sociale et la santé, la planification scolaire, la construction, l'équipement et le fonctionnement des collèges (loi du 22 juillet 1983 et du 25 janvier 1985), les transports scolaires (loi du 22 juillet 1983), les bibliothèques départementales (loi du 22 juillet 1983), les ports et les cultures marines. Avant leur transfert, l'exercice de ces compétences coûtait à l'Etat 44,8 milliards de francs par an.

- les transferts aux régions portent sur la formation professionnelle et l'apprentissage (loi du 7 janvier 1983, loi du 23 juillet 1987, loi quinquennale du 20 décembre 1993, loi du 19 décembre 1989), la construction, l'équipement et le fonctionnement des lycées, des établissements d'éducation spéciale, des écoles de formation maritime et aquacole et des lycées d'enseignement agricole, les ports fluviaux et les voies navigables (optionnel), les aides au renouvellement et à la modernisation de la pêche côtière et les aides aux entreprises de culture marine. Avant leur transfert, l'exercice de ces compétences coûtait à l'Etat 14,1 milliards de francs par an.



Les transferts de compétences réalisés en application des lois de décentralisation reposent sur un principe clair : le transfert simultané aux collectivités des ressources nécessaires à l'exercice de ces compétences.

A. LES PRINCIPES DE LA COMPENSATION

1. Une compensation intégrale à la date du transfert

Le code général des collectivités territoriales détermine les règles applicables en matière de compensation financière des transferts de compétences, et notamment que :

- " tout accroissement net des charges résultant des transferts de compétences (...) est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux communes, aux départements et aux régions des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences " (article L. 1614-1) ;

- " ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées " (article L. 1614-1) ;

- " toute charge nouvelle incombant aux collectivités du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée " (article L. 1614-2) ;

- " le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis d'une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes et comprenant des représentants de chaque catégorie de collectivités concernées " (article L. 1614-3)

Cette commission a vu le jour sous le nom de " commission consultative sur l'évaluation des charges ". Outre le magistrat de la Cour qui la préside, elle est composée de huit représentants des communes, quatre représentants des conseils généraux et quatre représentants des conseils régionaux. Son secrétariat est assuré par la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur.

2. Une compensation constituée au moins pour moitié par des ressources fiscales

Le code général des collectivités territoriales définit également les modalités de la compensation :

- " les charges (...) sont compensées par le transfert d'impôts d'Etat (...) et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation " (article L. 1614-4) ;

- " les transferts d'impôts d'Etat représentent la moitié au moins des ressources attribuées par l'Etat à l'ensemble des collectivités locales " (article L. 1614-5) ;

- " les pertes de produit fiscal résultant, le cas échéant, pour les départements ou les régions, de la modification, postérieurement à la date des transferts impôts et du fait de l'Etat, de l'assiette ou des taux de ces impôts sont compensées intégralement, collectivité par collectivité (...) par des attributions de dotation de décentralisation " (article L. 1614-5).

Les impôts d'Etat transférés aux collectivités locales par l'article 99 de la loi du 7 janvier 1983 ont été :

- pour les départements : d'une part, la taxe sur les véhicules à moteur (vignette) et, d'autre part, les droits d'enregistrement et la taxe de publicité foncière exigibles sur les mutations à titre onéreux (droits de mutation) ;

- pour les régions : la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules à moteur (cartes grises).

La loi de 1983 a exclu le financement par la fiscalité des compétences transférées aux communes.

B. LES AMBIGUÏTÉS D'UN SYSTÈME COMPLIQUÉ

1. Le mode de calcul des compensations ne permet pas une compensation intégrale

a) Le calcul des compensations repose sur la distinction entre l'évolution théorique et l'évolution réelle des ressources et charges transférées

Le mode de calcul des compensations retenu par les lois de décentralisation repose sur un postulat de départ ambigu, et à l'origine de la grande complexité du système. Il part en effet du principe que, à compter du transfert de compétence, le coût de leur exercice pour les collectivités locales n'augmentera pas plus vite que la dotation globale de fonctionnement (DGF). Comme pour confirmer le bien fondé de cette approche, le code général des collectivités territoriales ajoute que les montants ainsi calculés " assurent la compensation intégrale des charges transférées ".

Or, comme il a été choisi d'assurer principalement la compensation des transferts de compétences par la dévolution aux collectivités locales d'impôts d'Etat, dont l'évolution du produit est totalement déconnectée de celle de la DGF, un écart apparaît entre le montant théorique des ressources transférées aux collectivités et leur montant réel, qui résulte de l'évolution des bases des impôts transférés. De même, rien n'assure que le coût réel des compétences transférées soit équivalent à leur coût théorique, résultant de l'indexation sur la DGF du coût de la compétence au moment du transfert.

En outre, il est important de rappeler que, en 1983, la DGF était indexée sur l'évolution du produit de la taxe sur la valeur ajoutée, qui est l'un des impôts au rendement le plus dynamique. Depuis 1990, les modalités d'indexation de la DGF ont été modifiées à de nombreuses reprises, dans un sens moins favorable que l'indexation sur la TVA. Par ailleurs, le mode de calcul de cette dotation doit désormais prendre en compte les opérations de " recalage de la base " et de régularisation de son montant, dans les conditions prévues aux articles L. 1613-1 et L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales.

La complexification du mode de calcul de la DGF s'est accompagnée d'une réduction de son rythme d'évolution. Par conséquent, s'il était concevable en 1983 de lier l'évolution de la compensation des transferts de compétences à une dotation dont le montant évoluait en fonction du produit d'un impôt assis sur les transactions et l'activité économique, la pertinence de ce lien n'apparaît plus aussi nettement aujourd'hui.

Le tableau ci-dessous confirme que les écarts, tant en dépenses qu'en recettes, entre les montants théoriques et les montants réels s'accentuent depuis l'entrée en vigueur des lois de décentralisation, et que les montants théoriques sont toujours inférieurs aux montants réels.

Financement des transferts de compétences : écarts entre théorie et pratique

1984

1990

1996

Départements

Coût théorique/coût réel des compétences transférées

0,94

0,89

0,73

Produit théorique/produit réel de la fiscalité transférée

0,98

0,62

0,86

Régions

Coût théorique/coût réel des compétences transférées

0,93

0,44

0,46

Produit théorique/produit réel de la fiscalité transférée

0,78

0,46

0,40

Données chiffrées  : Commission consultative sur l'évaluation des charges, rapport au Parlement, 1999.

Les écarts entre les montants réels et les montants théoriques ont conduit la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) à élaborer une double comptabilisation :

- d'une part, la CCEC a mis en place un suivi de l'évolution théorique des transferts de charge, par l'analyse de l'évolution théorique du coût des compétences (qui détermine le " droit à compensation " des collectivités locales) et le suivi du " produit théorique " de la fiscalité transférée et de l'évolution de la dotation générale de décentralisation (DGD), qui est la seule variable de ce système dont l'évolution réelle est la même que son évolution théorique, c'est-à-dire le taux de progression de la DGF.

Contrairement aux dispositions du code général des collectivités territoriales, la DGD ne finance pas seule le " solde " entre le coût des compétences et le produit de la fiscalité transférée. Elle est complétée par une DGD spécifique au financement de la formation professionnelle et par deux dotations d'équipement, la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC). Ces deux dernières dotations ne sont d'ailleurs pas indexées sur la DGF mais sur l'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques ;

- d'autre part, la CCEC assure le suivi des évolutions réelles du coût des compétences transférées et du produit de la fiscalité transférée. Toutefois, elle ne le fait que " pour information ", l'ensemble du système d'évaluation des transferts de charges reposant sur les évolutions fictives.

Il arrive cependant que le réel et le fictif se recoupent. Ainsi, l'article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales prévoit que si le produit fictif de la fiscalité transférée se révèle supérieur au coût théorique des compétences transférées, il est procédé à un prélèvement sur le produit réel de la fiscalité transférée, d'un montant égal à la différence entre les deux montants théoriques.

b) Cette distinction n'a pas permis une compensation intégrale des charges transférées

Pour les gestionnaires locaux, il est surtout important que l'évolution réelle des recettes transférées soit en adéquation avec l'évolution du coût réel des compétences.

Il ressort du tableau ci-dessous que les recettes transférées augmentent beaucoup moins vite que les charges transférées. Ainsi, alors que les charges transférées étaient 1,4 fois supérieures aux recettes transférées en 1987, elles étaient 2 fois supérieures en 1996. Entre ces deux dates, le coût des compétences transférées a augmenté de 111 % alors que les recettes transférées n'ont augmenté que de 39,6%.

Evolution des recettes et des dépenses transférées par les lois de décentralisation
 (en millions de francs)

1987

1996

Evol. en %

Recettes

Recettes transférées *

Recettes totales des collectivités **

Part (en %) des recettes transférées dans les recettes totales

44.583

467.925

9,5

62.258

749.557

8,3

39,6

60

Dépenses

Coût des compétences transférées *

Dépenses totales des collectivités locales **

Part (en %) des compétences transférées dans les dépenses totales des collectivités

62.563

463.155

13,5

132.423

745.788

17,8

111,6

60

Coût des compétences transférées / recettes transférées

1,4

2,1

* Source : Commission consultative sur l'évaluation des charges, rapport au Parlement , 1999.

** Source : Les collectivités locales en chiffres, DGCL,1999.

En réalité, l'écart entre l'évolution des dépenses et des recettes n'est pas aussi important. En effet, les départements assumaient déjà 52 % des dépenses d'aide sociale et 62 % des dépenses de transport scolaire dès avant le transfert des ces compétences. En sens inverse, les régions percevaient déjà 35 % du produit de la taxe sur les cartes grises avant le transfert de cet impôt.

Par conséquent, pour avoir une idée de l'évolution de l'adéquation entre l'évolution des recettes et des dépenses, il faut prendre en compte uniquement l'évolution des recettes et des dépenses que les collectivités ont acquis au moment des lois de décentralisation :

- pour les départements, il faut établir le montant de ce que la CCEC appelle les " dépenses de référence ", en déduisant du coût des compétences transférées la fraction de ces compétences qu'ils exerçaient avant le transfert ;

- pour les régions, il faut établir le montant des " recettes de référence ", en ne prenant en compte que l'évolution de la fraction du produit de la taxe sur les cartes grise antérieurement perçue par l'Etat.

Même avec cette méthode, il apparaît que les compensations ont été défavorables aux collectivités locales, du moins aux départements et aux régions223(*) :

- la compensation des transferts de charges aux départements

Entre 1985 et 1994, les départements ont globalement bénéficié du mode de compensation des transferts de charges. Toutefois, à partir de 1991, le poids des dépenses d'action sociale s'est accru, notamment sous l'effet de la montée en puissance des dépenses de revenu minimum d'insertion (qui n'ont pas donné lieu à compensation), et, dans le même temps, le rendement des impôts transférés a décru. Depuis 1995, le coût des compétences transférées est supérieur aux recettes transférées.

Le ratio coût des compétences transférées/ressources transférées est passé de 1,26 en 1989 à 0,89 en 1996.

Source : Commission consultative sur l'évaluation des charges, rapport au Parlement, 1999.

Ce résultat global masque toutefois d'importantes disparités territoriales. La tableau ci-dessous retrace, pour l'année 1996, le rapport entre le montant réel des ressources transférées et le coût réel des compétences transférées pour chacun des départements métropolitains. Lorsque le ratio est supérieur à 1, le montant des ressources transférées est supérieur à celui des charges :

Départements : ressources transférées/coût réel des compétences transférées en 1996

1,02 à 1,81

Hautes-Alpes (05) ; Aude (11) ; Cantal (15) ; Charente-Maritime (17) ; Corrèze (19) ; Corse (20) ; Côtes d'Armor (22) ; Indre-et-Loire (37) ; Loire-Atlantique (44) ; Lozère (48) ; Haute-Marne (52) ; Meurthe-et-Moselle (54) ; Haute-Saône (70) ; Yonne (89) ; Territoire de Belfort (90) ; Corse du Sud ; Haute Corse ; Paris

0,93 à 1,02

Alpes-de-Haute-Provence (04) ; Calvados (14) ; Charente (16) ; Cher (18) ; Creuse (23) ; Dordogne (24) ; Drôme (26) ; Gard (30) ; Ille-et-Vilaine (35) ; Jura (39) ; Haute-Loire (43) ; Lot (46) ; Lot-et-Garonne (47) ; Meuse (55) ; Morbihan (56) ; Moselle (57) ; Orne (61) ; Pyrénées-Atlantiques (64) ; Seine-Maritime (76) ; Deux-Sèvres (79) ; Haute-Vienne (87) ; Vaucluse (84) ; Vosges (88)

0,89 à 0,93

Allier (03) ; Ardèche (07) ; Ardennes (08) ; Aveyron (12) ; Hérault (34) ; Indre (36) ; Landes (40) ; Manche (50) ; Nièvre (58) ; Hautes-Pyrénées (65) ; Bas-Rhin (67) ; Saône et Loire (71) ; Yvelines (78) ; Vendée (85)

0,82 à 0,89

Alpes-Maritimes (06) ; Côte d'Or (21) ; Doubs (25) ; Eure (27) ; Finistère (29) ; Gers (32) ; Gironde (33) ; Isère (38) ; Loir-et-Cher (41) ; Loire (42) ; Marne (51) ; Nord (59) ; Oise (60) ; Pas-de-Calais (62) ; Rhône (69) ; Sarthe (72) ; Savoie (73) ; Somme (80) ; Tarn et Garonne (82) ; Val de Marne (94)

0,57 à 0,82

Ain (01) ; Aisne (02) ; Ariège (09) ; Aube (10) ; Bouches-du-Rhône (13) ; Eure-et-Loir (28) ; Haute-Garonne (31) ; Loiret (45) ; Puy-de-Dôme (63) ; Maine-et-Loire (49) ; Mayenne (53) ; Pyrénées-Orientales (66) ; Haut-Rhin (68) ; Haute-Savoie(74) ; Seine (75) ; Seine-et-Marne (77) ; Tarn (81) ; Var (83) ; Vienne (86) ; Essonne (91) ; Hauts-de-Seine (92) ; Val d'Oise (95)

Source : commission consultative sur l'évaluation des charges, rapport au Parlement, 1999.

- la compensation des transferts de charges aux régions

Contrairement aux départements, les régions ont toujours été pénalisées par le mode de compensation des compétences transférées, sauf en 1984 et 1985. Par ailleurs, le ratio coût des compétences transférées/ressources transférées n'a cessé de se dégrader, passant de 0,96 en 1986 à 0,66 en 1996.



Source : Commission consultative sur l'évaluation des charges, rapport au Parlement, 1999

A la différence des départements, toutes les régions sont " pénalisées " par le système de compensations puisque, en 1996, les dépenses transférées étaient supérieures aux recettes transférées dans l'ensemble des régions métropolitaines  :

Régions : ressources transférées/coût réel des compétences transférées en 1996

Alsace

0,95

Champagne-Ardenne

0,81

Midi-Pyrénées

0,74

Aquitaine

0,62

Franche-Comté

0,71

Nord-Pas-de-Calais

0,74

Auvergne

0,66

Haute-Normandie

0,49

Pays-de-la-Loire

0,50

Basse-Normandie

0,70

Ile-de-France

0,66

Picardie

0,60

Bourgogne

0,73

Languedoc-Roussillon

0,64

Poitou-Charentes

0,60

Bretagne

0,68

Limousin

0,69

Provence-Alpes-Côte d'Azur

0,78

Centre

0,47

Lorraine

0,92

Rhône-Alpes

0,55

Source : Commission consultative sur l'évaluation des charges, rapport au Parlement, 1999.

2. La remise en cause du principe du financement par la fiscalité

Le premier alinéa de l'article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que " au terme de la période visée à l'article 4 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 précitée [3 ans], les transferts d'impôts d'Etat représentent la moitié au moins des ressources attribuées par l'Etat à l'ensemble des collectivités locales ". 

La rédaction de cet alinéa appelle trois remarques préalables :

- tout d'abord, la référence à un délai de trois ans peut-être interprétée de deux manières. Au premier abord, il peut être compris que la loi accorde un délai de trois ans pour satisfaire l'obligation d'un financement des compétences transférées constitué pour moitié au moins par des ressources fiscales.

La commission consultative sur l'évaluation des charges semble retenir une interprétation différente. Dans son rapport au Parlement de 1999, elle indique en effet qu' " il peut être observé qu'à l'issue du processus de transferts de compétences dans les délais prescrits à l'article 4 de la loi du 7 janvier 1983, c'est-à-dire dans un délai maximum de trois ans après son entrée en vigueur, le principe de l'article L. 1614-5 a été respecté. ". Cette interprétation est sujette à caution car on se demande pourquoi le législateur aurait pris la peine d'apporter cette précision si la règle ne devait s'appliquer que pendant une période très courte224(*) ;

- il est précisé que la proportion de 50 % de ressources fiscales s'applique " à l'ensemble des collectivités locales ", et non à chacune des catégories de collectivités locales. Cette rédaction est cohérente avec le choix de financer exclusivement par dotations budgétaires les transferts de compétences en direction des communes. Elle implique donc que les départements ou les régions pourraient être financés majoritairement par des dotations budgétaires si, au total, les ressources fiscales représentent plus de 50 % des crédits transférés à l'ensemble des collectivités ;

- l'article L. 1614-5 ne précise pas si le pourcentage de 50 % s'applique aux recettes théoriques ou aux recettes réelles des collectivités. Néanmoins, compte tenu du fonctionnement du dispositif de compensation, on peut penser qu'il s'agit du produit théorique.

L'analyse de la structure des recettes transférées montre que la règle de 50% n'est plus respectée depuis 1988 s'agissant des recettes théoriques. Pour les recettes réelles, la règle était encore respectée en 1998, dernière année avant le début du processus de réduction des taux des droits de mutation.

Part des ressources fiscales dans les ressources transférées

(en %)

1984

1988

1992

1998

1999

Produit théorique

Départements

58,4

59,6

59,5

59,2

51,2

Régions

41,5

18,4

18,3

15,5

13,3

Ensemble des collectivités

55,3

49,7

49,6

47,6

40

Produit réel

Départements

58,7

74,5

74,5

65,4

-

Régions

57,7

37,6

40,7

40,5

-

Ensemble des collectivités

57,6

64,8

64,3

66,2

-

Données chiffrées : Commission consultative sur l'évaluation des charges, rapport au Parlement, 1999

L'écart entre les deux séries de chiffres figurant dans le tableau précédent s'explique surtout par le fait que l'assiette réelle des impôts transférés a évolué beaucoup plus rapidement que le taux de progression de la DGF sur lequel est indexé le produit théorique. Par ailleurs, le produit théorique de la taxe sur les cartes grises transférée au région a été sous évalué en 1983, au moment du transfert, contribuant ainsi à minorer la part de la fiscalité dans les ressources théoriques des régions.

Au delà du respect du seuil de 50 % prévu par le code général des collectivités territoriales, la réduction de la part des ressources fiscales dans les ressources transférées témoigne du fait que, passée la première vague des transferts de compétences, le financement budgétaire des transferts, conçu au départ comme un solde, est progressivement devenu la norme :

- les nouveaux transferts n'ont pas donné lieu à des transferts de fiscalité mais à des majorations de dotation générale de décentralisation (DGD). Ainsi, pour ne citer que les exemples ayant de fortes implications financières, le transfert aux régions de la compétence en matière de formation professionnelle intervenu en 1985 a eu pour effet de réduire de 41 % à 21 % la part de la fiscalité dans les ressources théoriques transférées des régions et de 60 % à 38 % la part de la fiscalité dans les ressources réelles transférées. De même, la régionalisation de la compétence ferroviaire se traduit par des majorations de DGD ;

- l'assiette et le taux des impôts transférés sont progressivement réduits. Dès 1998, l'élargissement de l'assiette de la taxe à l'essieu perçue par l'Etat a eu pour conséquence de réduire le produit de la vignette, malgré la mise en place d'une compensation dont ne connaît pas encore les modalités définitives.

De manière plus significative, le gouvernement a entrepris, depuis la loi de finances pour 1999, une politique de réduction et d'unification des taux des droits de mutation qui, outre qu'elle a supprimé au passage le pouvoir des départements de voter les taux de ces impôts, a entraîné une diminution importante de la part de la fiscalité dans les ressources transférées. Il s'en suivra également un ralentissement de l'évolution du montant des ressources transférées, puisque les départements perdent une recette fortement soumise aux aléas du marché immobilier mais qui évoluait globalement plus vite que la DGD, à laquelle la compensation a été intégrée.

3. Le régime de compensation est-il respectueux de la libre administration des collectivités locales ?

Dans son rapport au Parlement de 1997, la commission consultative sur l'évaluation des charges estime que " le raisonnement tendant à mettre au regard des dépenses effectivement engagées dans les domaines des compétences transférées les concours de l'Etat est peu convaincant au regard des principes de la décentralisation et des revendications des collectivités locales en matière de décentralisation et d'autonomie ".

Elle ajoute qu'il n'est " pas possible, sauf à méconnaître les principes de la décentralisation, de considérer qu'une dépense réalisée localement doit être entièrement couverte par une dotation de transfert ".

A l'appui de ces affirmations, elle constate que :

- les compensations étaient intégrales à la date du transfert ; l'augmentation du coût des compétences résulte de décision des collectivités, qui ont été libres " de décider, postérieurement, des dépenses supplémentaires, ce qu'elles ont d'ailleurs fait " ;

- le choix de compenser les transferts de compétences par des transferts d'impôts a permis " aux nouvelles collectivités compétentes, en raison du dynamisme de l'assiette et de la liberté de fixation des taux d'imposition qui leur était accordée, d'adapter ces ressources transférées à leurs besoins ".

- la comparaison de l'évolution des charges et des ressources transférées relève d'une analyse " historiquement erronée " qui " méconnaît la logique institutionnelle née de la décentralisation et le poids des charges supportées par la collectivité indépendamment des transferts de charges résultant de la décentralisation ".

Un tel raisonnement n'apparaît pas totalement recevable pour au moins quatre raisons :

- il part du principe que les collectivités auraient dû assurer les compétences transférées de manière identique à celle dont l'Etat les exerçait antérieurement. Dans cette logique, les collectivités locales n'auraient jamais pu, voire dû, réaliser de leur propre initiative les efforts qu'elles ont faits en matière par exemple, de rénovation, d'entretien et d'équipement des établissements scolaires.

Cette conception est pourtant encore à l'oeuvre en 2000 puisque le montant de la compensation versée aux régions en contrepartie de la régionalisation de la compétence ferroviaire, généralisée par le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains examiné par le Parlement au printemps 2000, a été calculé à partir d'une étude réalisée six ans plus tôt par un cabinet privé et ne tient pas compte des besoins d'investissement que les régions devront satisfaire. Pour la première fois, une compensation ne sera donc même pas intégrale à la date du transfert ;

- il juge conforme au principe de libre administration que le transfert de compétences antérieurement assumées par l'Etat puisse se traduire par une réduction de la marge de manoeuvre des collectivités dans l'exercice de leurs compétences " traditionnelles ", ce qui est le cas puisque le coût des compétences transférées n'est plus couvert par montant des ressources transférées.

En pratique, entre 1987 et 1996, la part des dépenses liées à l'exercice des compétences transférées dans les dépenses totales des collectivités locales s'est accrue, passant de 13,5 % à 17,8 %. Dans le même temps, la part des ressources transférées dans les ressources totales des collectivités se réduisait, passant de 9,5 % à 8,3 %. L'exemple de la régionalisation de la compétence ferroviaire illustre également ce phénomène, puisque les collectivités devront financer la rénovation des équipements sur leurs " ressources propres " ;

- la CCEC est sélective dans son invocation du principe de libre administration et de l'esprit des lois de décentralisation. Elle n'insiste par exemple jamais sur l'échec de la globalisation des dotations de compensation des transferts de compétence, pourtant au coeur de l'idée décentralisatrice. Ainsi, en 2000, outre que la DGD est encore une accumulation de concours particuliers, l'ensemble des crédits n'y sont pas rassemblés puisqu'il subsiste deux dotations d'équipement, une dotation spécifique à la formation professionnelle et des crédits inscrits au ministère de la culture.

Toutefois, compte tenu de la pratique de l'Etat en matière d'indexation des dotations, cette entorse aux principes de la décentralisation reste préférable à une fusion de l'ensemble des dotations, puisque les deux dotations d'équipement bénéficient d'une indexation plus favorable que la DGD.

- la justification de l'absence de compensation intégrale des transferts de charges par l'accroissement des autres charges supportées par la collectivité nationale constitue un aveu de taille : les collectivités locales sont donc bel et bien, dans l'esprit des administrations de l'Etat, la variable d'ajustement des finances publiques.

C. L'ALOURDISSEMENT DES CHARGES NON COMPENSÉES : UN RISQUE POUR LES BUDGETS LOCAUX

1. Les transferts de charges ne concernent pas seulement les domaines mentionnés par les lois de décentralisation

Comme l'indique la commission consultative sur l'évaluation des charges dans son rapport au Parlement de 1997, " la question des charges nouvelles supportées par les collectivités locales indépendamment des transferts de compétences constitue désormais le centre des préoccupations financières des élus locaux. La stabilisation des budgets locaux et de la fiscalité locale ne peut aller sans une stabilisation des charges. Or, les collectivités locales enregistrent des charges nouvelles sur lesquelles elles n'ont parfois aucune prise ".

La CCEC, dans son rapport au Parlement de 1999, a entrepris d'établir une typologie de ces charges nouvelles non compensées :

Les " charges nouvelles " des collectivités locales

La commission consultative sur l'évaluation des charges, dans son rapport au parlement de 1999, distingue trois catégories de " charges nouvelles ", en précisant que cette notion est " généralement employée pour qualifier des transferts non compensés " :

1. Les charges résultant des législations ou réglementations de portée générale s'imposant aux collectivités comme aux autres personnes publiques ou privées.

Ces charges ont généralement pour origine un objectif de sécurité qui s'impose aux propriétaires de biens immobiliers.

Le patrimoine des collectivités locales entre dans le champ d'application de diverses législations ou réglementations qui peuvent représenter des coûts importants.

Trois réglementations récentes, peuvent, à cet égard, être mentionnées :

- le décret n° 96-97 du 7 février 1996 relatif à la protection de la population contre les risques sanitaires liés à une exposition à l'amiante dans les immeubles bâtis qui oblige tous les propriétaires de bâtiments collectifs à effectuer certaines opérations en vue de rechercher, d'enlever ou de neutraliser dans leurs constructions la présence d'amiante dans les flocages ou calorifugeages ;

- les décrets n° 94-699 du 10 août 1994 et n° 96-1136 du 18 décembre 1996 fixant les exigences et les prescriptions de sécurité relatives aux aires collectives de jeux ;

- le décret n° 96-495 du 4 juin 1996 sur les exigences de sécurité des cages de buts de football, de handball, de hockey sur gazon et en salle et des paniers de basket qui impose au propriétaire un entretien régulier des équipements, l'établissement d'un plan précisant la périodicité des visites de vérification et d'entretien ainsi que la tenue d'un registre comportant les dates et résultats des contrôles.

2. Les charges liées à des prescriptions européennes ou nationales destinées à répondre à des exigences d'intérêt général pour des équipements ou l'exercice de compétences des collectivités locales.

Ces charges correspondent aux échéances européennes et nationales imposées pour la mise aux normes de services publics locaux.

Deux domaines représentent actuellement des enjeux financiers considérables : la collecte et l'élimination des déchets, d'une part et l'eau et l'assainissement, d'une part.

Pour la gestion des déchets, la loi n° 92-646 du 12 juillet 1992 a prévu l'interdiction à compter du 1er juillet 2002 de la mise en décharge brute de déchets et la valorisation de 75 % des emballages ménagers à cette même date. Sa mise en oeuvre représente un coût financier estimé à 60 milliards de francs d'investissements sans compter les coûts d'élimination des déchets, c'est à dire leur collecte et leur traitement, qui passeraient de 100 francs la tonne à un montant compris entre 300 francs et 600 francs la tonne.

Le rapport de l'Observatoire des finances locales pour 1999, établi par notre collègue Joël Bourdin, précise qu'en 1998, 85 % des communes qui ont instauré une taxe ou une redevance générale, le produit moyen par habitant de celles-ci est respectivement de 380 et de 243 francs. Par ailleurs, la taxe ne suffit généralement pas à assurer l'intégralité du financement du service d'élimination et de traitement des ordures ménagères de sorte qu'il est souvent procédé à un abondement budgétaire.

Dans le second secteur, la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 et la directive européenne n° 91-271 du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines, conduisent à la réalisation d'investissements importants d'ici à 2005.

Le rapport de M. Tavernier " la fiscalité au secours de l'eau " (AN n° 1807 du 22 septembre 1999) fait ressortir que les collectivités locales sont à l'origine de plus de 85 % de la dépense publique dans ce secteur, soit 75,7 milliards de francs en 1997.

L'augmentation globale de la facture d'eau moyenne, de 1991 à 1997, s'est élevée à 61 % avec des évolutions différentes pour chacun de ses éléments soit + 29 % pour la fourniture d'eau, + 58 % pour l'assainissement (principalement du fait de la directive communautaire de 1991) et + 241 % pour les redevances des agences.

3. Les charges issues de la transposition aux collectivités locales de diverses décisions.

Certaines décisions prises par l'État et sur lesquelles les collectivités ont peu ou pas de prise ont des conséquences financières pour celles-ci.

Il en est ainsi des revalorisations de rémunérations qui, en application du principe de parité avec la fonction publique d'Etat, sont transposées à la fonction publique territoriale.

Cette transposition des réformes ou des accords salariaux concernant la fonction publique d'Etat a un impact financier d'autant plus sensible que les frais de personnel correspondent à un poste de dépenses important, en particulier pour les communes.

Le rapport précité de l'Observatoire des finances locales relève un regain de croissance des frais de personnel des collectivités du fait principalement des effets du protocole salarial du 10 février 1998 qui a prévu, d'une part, des majorations des traitements des agents de la fonction publique territoriale et, d'autre part, une revalorisation des bas salaires. Sur trois exercices, de 1998 à 2000, le coût serait de 9,5 milliards de francs.

Par ailleurs, les collectivités locales doivent prendre en compte, notamment dans le cadre de leur politique sociale, l'effet de la revalorisation des minima sociaux.

Ainsi, toute révision du montant du revenu minimum d'insertion (RMI) a des conséquences financières directes sur les budgets des départements. Elle se traduit par une augmentation des crédits destinés au financement des actions d'insertion dont l'article 38 de la loi du 1er décembre 1988 a prévu l'inscription obligatoire.

Le montant du plafond de ressources pour bénéficier de certaines prestations d'aide sociale est souvent défini par référence à des allocations dont le montant est fixé par l'Etat. Tel est notamment le cas de l'aide à domicile des personnes âgées dont le bénéfice est conditionné à des ressources inférieures au minimum vieillesse. Toute majoration de l'allocation de référence a des effets sur le public éligible à l'aide sociale départementale. "

Les observations de la CCEC sur ces nouvelles charges imposées aux collectivités locales peuvent être complétées par deux remarques :

- les ressources des collectivités locales évoluent moins vite que leurs charges nouvelles. La principale ressource de fonctionnement des communes et des départements est la dotation globale de fonctionnement (DGF). Or, pour les trois années d'application de l'accord salarial du 10 février 1998, la DGF a augmenté nettement moins vite que le surcoût provoqué par cet accord225(*).



Données chiffrées : lois de finances, rapport sur les rémunérations dans la fonction publique (PLF 99).

Le surcoût induit par le financement des charges non compensées peut aboutir à une augmentation de la pression fiscale sur les contribuables locaux. Ainsi, depuis 1993, le produit de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères a progressé de près de 7 milliards de francs, le produit de cette taxe augmentant chaque année de plus de 5 % ;

- l'Etat incite fortement les collectivités locales à financer des dépenses qui relèvent de ses compétences, notamment en matière d'enseignement supérieur, avec le plan U3M, et en matière de voirie, notamment dans le cadre des plans Etat-régions. Lors de son audition par la mission le 8 mars 2000, notre collègue Jean-Pierre Fourcade, président du comité des finances locales, a observé qu'à partir de 1987, l'Etat avait refusé de financer des dépenses qu'il prenait en charge auparavant, en matière de santé, de construction de routes ou de travaux sur les bâtiments universitaires.

Les procédures contractuelles permettent par ailleurs à l'Etat d'orienter les dépenses des collectivités locales tout en se désengageant financièrement. En effet, la part de l'Etat dans des contrats représentant des sommes de plus en plus élevées diminue depuis le début des années 80, comme l'a relevé le rapport Chérèque de 1998226(*), sans que la marge de manoeuvre des régions pour déterminer le contenu des contrats se soit véritablement accrue.

2. Un décalage entre les procédures et les enjeux financiers

Malgré l'importance des enjeux financiers liés aux transferts de charges non compensés, les décisions à l'origine de ces charges ne donnent pas lieu à concertation :

- elles échappent, en droit ou en fait, au contrôle parlementaire. En droit, lorsqu'elles relèvent du pouvoir réglementaire. C'est le cas en matière de normes techniques, en matière de rémunération des agents mais également de taux de cotisation à la caisse nationale des agents des collectivités locales (CNRACL). En 2000, les taux des cotisations " employeurs " ont augmenté, provoquant un coût supplémentaire de 550 millions de francs pour les collectivités locales. Le Parlement n'est donc pas en mesure d'influencer la prise de décision.

En fait car, lorsque de telles dispositions résultent de textes législatifs, les études d'impact annexées aux projets de loi sont souvent insuffisantes, comme l'illustre l'exemple de la loi 96-369 du 3 mai 1996 relative à la départementalisation des services d'incendie et de secours. Le coût de la réforme s'avère très supérieur aux 11,6 milliards de francs initialement envisagés. Entre 1998 et 1999, le montant des contributions demandées aux collectivités locales a progressé de 11 % ;

- il n'existe pas de procédure de consultation des collectivités locales, mise à part, parfois, l'organisation d'un débat au sein du comité des finances locales.

Cette procédure n'est d'ailleurs pas exempte d'effets pervers pour les collectivités locales, comme en témoigne l'exemple des mesures de redressement financier de la CNRACL décidées à la fin de l'année 1999. Le comité des finances locales, suivant les recommandations du groupe de travail qu'il avait constitué sur le sujet, s'était prononcé en faveur d'une augmentation conjointe des cotisations " employeurs " et " employés ". Le gouvernement a finalement décidé de n'augmenter que les cotisations " employeurs ", mais s'est targué d'agir conformément aux recommandations du comité.

La loi n° 95-9 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a souhaité pallier le manque de concertation dans l'élaboration des décisions ayant des conséquences financières sur les collectivités locales par une amélioration de l'information disponible. Dans ce but, elle a modifié l'article L. 1613-3 du code général des collectivités territoriales, dont la rédaction actuelle prévoit désormais que :

- la commission consultative sur l'évaluation des charges réalise chaque année un bilan du coût réel des compétences transférées ;

- la CCEC réalise également un bilan des transferts de charges non prévus par les lois de décentralisation, " même lorsque le législateur a expressément prévu en ces matières de déroger au principe de la compensation intégrale " ;

- le bilan comprend en annexe un " état de la participation des collectivités locales à des opérations relevant de la compétence de l'Etat et des concours de l'Etat à des programmes intéressant les collectivités locales ".

Ces dispositions n'ont reçu qu'une application partielle. Le premier rapport de la CCEC en application de l'article L. 1613-3 du code général des collectivités territoriales n'est paru qu'en 1997. Il n'a reçu de suite qu'en 1999227(*). Par ailleurs, aucun de ces deux rapports ne comporte d'annexe relative à la participation des collectivités locales à des opérations relevant de la compétence de l'Etat.

L'absence de vision d'ensemble de l'évolutions des charges des collectivités locales, notamment au regard de l'évolution de leurs ressources, contribue à dégrader la qualité du dialogue entre les collectivités et l'Etat en encourageant un véritable " jeu non coopératif " : à chaque nouveau transfert, les collectivités locales se transforment en effet en " lobbyistes " soucieux de préserver leurs intérêts financiers, l'Etat, ayant beau jeu de discréditer les prétentions maximalistes d'élus locaux peu économes des deniers publics.

Ce mode de fonctionnement contribue également à encourager une pratique contraire à l'esprit de la décentralisation, celle des concours spécifiques. En effet, l'absence de vision d'ensemble permet à l'Etat de présenter les problèmes un par un, conduisant ainsi les collectivités à fragmenter leurs revendications. L'Etat peut alors consentir à octroyer un concours spécifique pour résoudre un problème donné, comme il l'a par exemple fait récemment en créant une sous-dotation au sein de la dotation globale d'équipement (DGE) des départements destinées au financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

III. LE DÉMANTÈLEMENT DE LA FISCALITÉ LOCALE

A. UNE FISCALITÉ LOCALE DE PLUS EN PLUS " VIRTUELLE "

1. Une marge de manoeuvre fiscale de plus en plus réduite

a) La marge de manoeuvre fiscale des collectivités locales ...

La marge de manoeuvre fiscale des collectivités locales se définit comme la capacité des collectivités d'influencer le montant de leurs recettes fiscales en votant les taux de leurs impôts. Plus les impôts considérés représentent une part importante des recettes des collectivités locales, plus la marge de manoeuvre fiscale est grande.

La part des recettes fiscales correspondant à des impôts dont les collectivités locales votent les taux, rapportée aux recettes totales hors emprunt des collectivités locales françaises, est importante comparée à celles des autres pays de l'Union européenne. En 1995, une étude réalisée par le Crédit local de France faisait apparaître que, au sein de l'Union européenne, seules les collectivités suédoises avaient une marge de manoeuvre fiscale (60 %) supérieure à la situation des collectivités françaises (54 %).

En revanche, les modalités du vote des taux par les collectivités locales françaises correspondent aux pratiques en vigueur dans l'Union européenne. Il apparaît en effet que, plus la possibilité de voter les taux s'applique à une fraction importante des recettes fiscales des collectivités locales, plus la liberté de voter les taux est encadrée :

- la Belgique, les Pays-Bas et la Grande-Bretagne accordent une liberté totale en matière de vote des taux, mais les impôts concernés représentent moins de la moitié des recettes fiscales des collectivités ;

- à l'inverse, au Danemark et en Italie, les collectivités votent les taux de la plupart des impôts qu'elles perçoivent, mais leur liberté en matière de vote des taux est encadrée par des mécanismes de plafonnement des taux.

- l'Allemagne a le régime le plus restrictif puisque les collectivités locales supportent un encadrement des taux alors que le impôts concernés ne représentent qu'une faible part de leurs recettes fiscales. A l'inverse, en Espagne, les collectivités votent librement les taux d'impôts qui représentent près de 60 % de leurs recettes fiscales totales.

La situation de la France s'apparente à celle du Danemark et de l'Italie. Le produit des quatre taxes directes locales représentait en 1999 environ 70 % du total des recettes fiscales des collectivités.

Cependant, la liberté des collectivités locales de voter les taux de leurs impôts connaît des limites.

Tout d'abord, l'article 1636 B septies du code général des impôts prévoit, d'une part, que " les taux des taxes foncières et de la taxe d'habitation votés par une commune ne peuvent excéder deux fois et demie le taux moyen constaté l'année précédente pour la même taxe dans l'ensemble des communes du département ou deux fois et demie le taux moyen constaté au niveau national s'il est plus élevé " et, d'autre part, que " le taux de la taxe professionnelle voté par une commune ne peut excéder deux fois le taux moyen de cette taxe constaté l'année précédente au niveau national pour l'ensemble des communes ".

L'article 1636 B sexies dispose aussi que le taux de la taxe professionnelle acquittée par les entreprises ne peut pas augmenter plus, ou baisser moins, que le taux de la taxe d'habitation ou, s'il est inférieur, le taux moyen pondéré de la taxe d'habitation et des taxes foncières.

Les collectivités locales n'utilisent pas toujours la possibilité de faire varier librement les taux de leurs impôts directs qui leur a été conférée par la loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale, et continuent souvent, comme auparavant, à faire varier l'ensemble des taux dans les mêmes proportions.

Décisions prises en 1999 par les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre en matière de vote des taux

Communes

EPCI

Variation dans les mêmes proportions

31.263

943

Variation différenciée

5.198

172

Total

36.678

1.710

Source : Direction générale des impôts

Le vote par les différents niveaux de collectivités de taux qui s'appliquent à une même assiette aboutit parfois à annuler l'effet pour les contribuables des baisses de taux décidées par une collectivité.

Ainsi, en 1999, 6,3 % des communes ont diminué les taux de leurs quatre taxes mais cela s'est traduit dans seulement 3,5 % des communes par une baisse des taux globaux. Dans 73,9 % des communes, il y a eu simultanément stabilisation ou augmentation des taux communaux et des taux globaux. Dans 19,7 % des communes, il y a eu diminution des taux globaux alors que les communes ne diminuaient pas les leurs, notamment en raison de la baisse de leurs taux par dix départements et trois régions.

Si les collectivités locales sont contraintes en matière de fixation des taux, elles utilisent largement leur capacité de prendre des délibérations pour accorder aux contribuables locaux des exonérations. En matière de taxe d'habitation, 6.894 communes ont décidé en 1999 un abattement général à la base de 15 %, alors même que le code général des impôts accorde déjà des exonérations et des dégrèvements très larges pour les contribuables modestes.

En matière de taxe professionnelle, 10.372 communes, 67 départements et 14 régions ont opté pour l'exonération de taxe professionnelle en cas de création d'entreprises industrielles dans les zonages d'aménagement du territoire. A l'inverse, très peu de communes utilisent leur possibilité de revenir sur des exonérations accordées par la loi (seulement 18 ont supprimé l'exonération de taxe professionnelle dans les zones de revitalisation rurales).

Ces données méritent d'être soulignées car elles témoignent du fait que les collectivités utilisent les facultés qui leurs sont accordées en matière de fiscalité, quand bien même les exonérations qu'elles accordent ne font pas l'objet d'une compensation financière de la part de l'Etat.

b) ... se réduit peu à peu

La part des recettes fiscales correspondant à des impôts dont les collectivités votent les taux dans leurs recettes totales hors emprunt s'élevait à 54 % en 1995. Cette proportion est aujourd'hui inférieure car, en raison de la conjonction de plusieurs phénomènes, la marge de manoeuvre fiscale des collectivités locales françaises tend à se réduire :

La suppression de certains impôts

L'article 53 de la loi de finances pour 1993 a supprimé les parts régionales et départementales de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

L'article 29 de la loi de finances pour 1999 a supprimé la taxe additionnelle régionale aux droits de mutation à titre onéreux, soit plus de 10 % des recettes fiscales totales des régions.

La loi de finances rectificative pour 2000 supprime la part régionale de la taxe d'habitation, soit près de 15 % de leurs recettes fiscales totales et 22 % du produit des quatre taxes.

En deux ans, la suppression de deux impôts perçus par les régions a réduit d'environ 25 % le montant total des recettes fiscales des régions. 

La suppression de la possibilité de voter les taux

L'article 29 de la loi de finances pour 1999 a réduit le taux des droits de mutation à titre onéreux des départements sur les locaux à usage professionnels et, de fait, a supprimé leur capacité à voter les taux de cet impôt.

L'article 9 de la loi de finances pour 2000 a poursuivi la réforme de 1999 en unifiant les taux départementaux des droits de mutation à titre onéreux sur les locaux d'habitation.

En matière de vote des taux par les collectivités locales, les évolutions constatées en métropole contrastent avec celles de l'outre-mer. A compter de l'entrée en vigueur de la loi d'orientation pour l'outre-mer discutée au Parlement au printemps 2000, l'Etat transférera les droits sur les tabacs aux départements d'outre-mer, ainsi que le vote de leurs taux.

Les taux votés s'appliquent à des bases réduites

L'article 44 de la loi de finances pour 1999 a supprimé la fraction de l'assiette de la taxe professionnelle assise sur les salaires, soit environ un tiers de l'assiette d'un impôt dont le produit représente environ la moitié du produit des quatre taxes directes locales. Avec cette réforme, un sixième du pouvoir fiscal des collectivités locales est en voie de disparition.

2. L'évolution des taux et des bases détermine de moins en moins l'évolution du produit

Le produit perçu par les collectivités locales est en partie acquitté par les contribuables et en partie par l'Etat, par le biais des dégrèvements. Toutefois, la montée en puissance des compensations, et notamment depuis la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle, aboutit à déconnecter l'évolution des ressources locales liées à la fiscalité locale de l'évolution du produit fiscal proprement dit.

A cet égard, il est intéressant de constater que, dans son tableau récapitulatif de l'évolution des produits, des bases et des taux d'imposition des quatre taxes directes locales, le bulletin statistique de la direction générale des collectivités locales présente maintenant les résultats en deux colonnes : une colonne " produit fiscal " et une colonne " produit fiscal+compensation ". Pour 1999, le " produit fiscal " des quatre taxes a augmenté de 0,7 % tandis que le " produit fiscal + compensation " a progressé de 4,2 %.

Pour les communes, le produit des quatre taxes a augmenté de 0,6 % alors que le produit " quatre taxes + compensations de taxe professionnelle " a augmenté de 4 %. S'agissant de la seule taxe professionnelle des communes, l'année 1999, première année de la disparition progressive de la part " salaires ", est caractérisée par les évolutions suivantes :

L'évolution en 1999 des taux, des bases et du produit
de la taxe professionnelle perçue par les communes

Taux

+ 0,5 %

Bases " fiscales "

- 2,1 %

Bases " fiscales " + exonérations

+ 3,8 %

Produit

- 2,2 %

Produit + compensation

+ 4,8 %

Source : Bulletin d'informations statistiques, DGCL, n° 32, octobre 1999.

3. Peut-on encore parler d'impôts directs locaux ?

Jusqu'à ces dernières années, il était aisé d'identifier le produit des impôts directs locaux, qui correspondait au produit perçu par les collectivités locales, qu'il soit acquitté par les contribuables ou par l'Etat, qui prend en charge les dégrèvements. Les compensations étaient d'une nature différente, distinctes des ressources fiscales. Elles font d'ailleurs l'objet de notification, comme les dotations de l'Etat, et ne sont pas inscrites en recettes fiscales dans les budgets locaux.

Aujourd'hui, les compensations ne sont plus un phénomène marginal. Leur montant a été multiplié par 13 depuis 1983 et par 3,3 depuis 1987 et s'établit en 2000 (en tenant compte de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation), à 66,4 milliards de francs, soit près de 20 % du montant total du produit de la fiscalité directe locale, 345,4 milliards de francs. Le caractère massif du remplacement de recettes fiscales locales par des compensations se traduit par un brouillage de la ligne de partage entre fiscalité et compensations.

Par exemple, en 1999, les régions ont comptabilisé dans leur budget la compensation de la suppression de la taxe additionnelle régionale aux droits de mutation à titre onéreux comme des recettes fiscales, de sorte que l'analyse de leurs comptes administratifs ne permet pas de faire apparaître une diminution de la part de leurs recettes fiscales dans leurs recettes totales.

De même, la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle, soit un tiers de l'assiette de cet impôt, a remis en cause la fiabilité du principal indicateur de richesse des collectivités locales, le potentiel fiscal. Celui-ci se définissait en effet par l'application aux bases des " quatre taxes " du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes. Or, avec la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle, les écarts relatifs entre le potentiel fiscal des collectivités ont été bouleversés car toutes n'avaient pas la même proportion de bases " salaires " sur leur territoire. En conséquence, les collectivités dans lesquelles les bases " salaires " étaient importantes ont vu leur potentiel fiscal augmenter, au détriment de celles dans lesquelles la part des bases " salaires " était moins importante.

La modification des écarts relatifs de potentiel fiscal ayant des conséquences sur l'éligibilité aux différentes dotations de solidarité versées par l'Etat, ainsi que sur le montant des attributions de ces dotations, la loi du 28 décembre 1999 relative à la prise en compte du recensement général de population de 1999 dans la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales a modifié la définition du potentiel fiscal des communes et des départements en y intégrant la compensation de la suppression de la part " salaires ", afin de neutraliser les effets de la réforme de la taxe professionnelle.

Cette évolution améliore à court terme la fiabilité de cet indicateur. A moyen terme, en figeant les écarts, elle en réduit la pertinence. En effet, en majorant le produit total pris en compte, l'intégration des compensations limitera l'effet sur le potentiel fiscal des augmentations et des diminutions de bases.

En tout état de cause, peu à peu, l'expression " fiscalité locale " tend à devenir un terme générique qui englobe non seulement le produit des impôts locaux mais également les compensations, qui ne sont pourtant plus des recettes fiscales puisque leur montant n'évolue ni en fonction des taux, ni des bases des impôts locaux.

B. LE COÛT DE LA NON RÉFORME

1. Des inégalités qui se perpétuent et amènent l'Etat à supprimer tout ou partie des impôts directs locaux

a) Les inégalités " inévitables "

Les impôts directs locaux sont sources d'inégalités, entre collectivités, en raison de l'inégale répartition des bases sur le territoire228(*), et entre contribuables, parce que les taux sont généralement plus élevés là où les bases sont peu importantes.

Ces inégalités, si elles traduisent la nécessité d'un renforcement de la péréquation, sont le reflet de la diversité des territoires et la contrepartie du principe d'autonomie fiscale des collectivités locales.

Les taux et les bases des communes et de leurs groupements en 1999

Taux

Bases

(en francs/habitant)

Taxe d'habitation

Moyenne métropole

Minimum

Maximum

13,52

10,65 (Franche-Comté)

21,56 (Nord-PDC)


5.691
3.148 (Nord PDC)

8.459 (Ile-de-France))

Foncier bâti

Moyenne métropole

Minimum

Maximum

17,17

11,56 (Corse)

24,15 (H. Normandie)

5.588

3.401 (Nord PDC)

9.502 (Ile-de-France)

Foncier non bâti

Moyenne métropole

Minimum

Maximum

40,77

19,68 (C. Ardennes))

77,01 (Midi-Pyrennées)

210

27 (Corse)

545 (C.Ardennes)

Taxe professionelle

Moyenne métropole

Minimum

Maximum

14,36

11,08 (Franche-Comté)

19,94 (PACA)

11.472

1.191 (Corse)

15.968 (Ile-de-France)

Source : guide statistique de la fiscalité directe locale, DGCL, 1999.

L'inégale répartition de la richesse fiscale sur le territoire n'est pas un défaut propre aux impôts directs locaux. Les écarts constatés entre les taux ou les bases des impôts directs locaux, de l'ordre de un à deux ou de un à trois, se retrouvent en matière d'impôt sur le revenu.

Produit par habitant de l'impôt sur le revenu

(en millions de francs)

Alsace

4.923

Ile de France

9.670

Aquitaine

4.217

Languedoc-Roussillon

3.588

Auvergne

3.572

Limousin

3.740

Basse-Normandie

3.431

Lorraine

3.446

Bourgogne

4.030

Midi-Pyrénées

3.946

Bretagne

3.677

Nord - Pas de Calais

3.219

Centre

4.232

PACA

4.903

Champagne-Ardennes

4.226

Pays de Loire

3.461

Corse

3.274

Picardie

4.007

Franche Comté

3.509

Poitou-Charentes

3.613

Haute-Normandie

3.971

Rhône-Alpes

4.600

Population de 1999, impôt sur le revenu perçu en 1998.

Données chiffrées : INSEE, Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

b) Les inégalités injustifiables

L'assiette de la taxe d'habitation

L'assiette de la taxe d'habitation, qui repose sur les valeurs locatives, est la plus fréquemment mise en cause en raison de son obsolescence. Selon les dispositions des articles 1516 et 1518 du code général des impôts, les valeurs locatives doivent être révisées tous les six ans, actualisées tous les trois ans et revalorisées chaque année au moyen de coefficients forfaitaires. Ces dispositions ne sont pas appliquées. Si elles sont revalorisées chaque année en loi de finances, les valeurs locatives n'ont été actualisées qu'une fois, en 1980, et n'ont pas été révisées depuis 1970. L'évolution des bases de la taxe d'habitation ne prend donc pas en compte l'évolution des loyers, qu'elle est pourtant censée refléter.

Pour remédier aux inconvénients de l'assiette de la taxe d'habitation, la loi du 30 juillet 1990 a posé le principe d'une révision générale des bases de cet impôt. Les travaux de révision ont été lancés, et les frais d'assiette et de recouvrement perçus par l'Etat sur le produit des impôts locaux ont été majorés pour les financer. L'article 68 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 prévoit que " les résultats de la révision générale des évaluations cadastrales seront incorporés dans les rôles d'imposition au plus tard le 1er janvier 1997 ". Le comité des finances locales a délibéré pour fixer les conditions dans lesquelles cette réforme pourrait être réalisée sans transferts de charges excessifs entre collectivités. Le Gouvernement avait annoncé son intention de procéder à la réforme dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1998, mais a renoncé au dernier moment.

Aujourd'hui, le Gouvernement, dans le rapport sur la taxe d'habitation remis au Parlement en application de l'article 28 de la loi de finances pour 2000, considère que les travaux de simulation réalisés à partir des résultats de la révision des bases de 1990 " ont mis en évidence que cette réforme conduit à des transferts entre contribuables, insatisfaisants, tant sur le plan de l'efficacité économique que sur le plan de la justice sociale ". La mise en oeuvre de la révision de 1990 est donc " enterrée ". Pour l'avenir, le Gouvernement précise que " la garantie de l'autonomie des collectivités locales, le traitement équitable des contribuables locaux sur le territoire national et le recours à un dispositif simple d'actualisation dans le temps devront guider toute nouvelle approche de la modernisation de l'assiette de la taxe d'habitation ".

La révision des bases entraînerait sans doute des transferts entre contribuables pas toujours conformes à l'objectif de justice sociale229(*). Il n'en demeure pas moins que, selon le rapport du Gouvernement, " du fait du vieillissement des valeurs locatives, la répartition de l'impôt entre contribuables est devenue de plus en plus inéquitable. L'évolution des valeurs locatives diverge en effet de plus en plus des réalités économiques. Il en résulte des transferts " cachés " et injustifiés entre les contribuables des quatre taxes et entre contribuables d'une même taxe230(*) ".

L'assiette de la taxe professionnelle

La taxe professionnelle a été créée par la loi du 29 juillet 1975 pour remplacer la patente, seize ans après l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 7 janvier 1959 qui en fixait le principe.

L'assiette du nouvel impôt reposait sur la valeur locative des immobilisations et 20 % de la valeur des salaires bruts versés par l'entreprise. Afin d'éviter d'éventuels transferts de charges entre collectivités et entre redevables à l'occasion du changement de régime, le nouvel impôt a été " calibré " dans le but de respecter les équilibres antérieurs.

Pour stabiliser le montant des cotisations, donc des ressources, des collectivités locales, la fraction de l'assiette reposant sur les immobilisations a été établie en fonction de bases indiciaires et fictives. La valeur locative des terrains et des locaux est déterminée de la même manière que celle retenue pour le calcul de la taxe foncière sur les propriétés bâties tandis que les équipements et les biens mobiliers sont pris en compte à hauteur de 16 % de leur valeur d'acquisition, indépendamment de l'éventuelle dégradation du patrimoine de l'entreprise.

Malgré le choix d'une assiette indiciaire, l'entrée en vigueur du nouvel impôt s'est traduite par des bouleversements dans le montant des cotisations acquittées, si bien que, depuis vingt-cinq ans, le régime de la taxe professionnelle est régulièrement modifié dans le but soit de garantir les ressources locales, soit d'alléger le poids de l'impôt pour les redevables.

Dès 1976, les bases ont fait l'objet d'un écrêtement pour limiter les augmentations de cotisations. En 1982 , la part des salaires prise en compte dans l'assiette a été réduite de 20 à 18 %, avant d'être supprimée en 1999. Le lissage de la prise en compte des immobilisations dans l'assiette décidé en 1982, ainsi que la réduction pour embauche et investissement créée en 1988, ont tenté de limiter les conséquences de l'évolution du patrimoine ou de la masse salariale sur le montant des cotisations. Le plafonnement des cotisations à hauteur d'un certain pourcentage de la valeur ajoutée de l'entreprise à partir de 1979 et l'abattement général de 16 % décidé en 1986 permettent également de freiner l'augmentation des cotisations, tandis que, à l'inverse, la cotisation minimum créée en 1980 avait pour objet de garantir un certain niveau de recettes aux collectivités locales.

Le bilan du " pilotage à vue " de la taxe professionnelle pendant plus de deux décennies est contrasté. S'il a procuré aux collectivités locales une ressource dynamique et stable231(*) tout en limitant l'augmentation des cotisations, cet équilibre n'a pu être atteint qu'au prix d'un effort budgétaire important de l'Etat et du maintien de fortes inégalités entre contribuables. Le mode de calcul de l'assiette et les divers mécanismes d'exonération et de dégrèvement conduisent à exonérer, en 1997, 1,5 million d'entreprises. Le nombre de redevables payant effectivement la taxe professionnelle s'élève à 2,1 millions. Au total, 10 % des entreprises acquittent 80 % du produit de la taxe professionnelle. La charge de l'impôt reste en outre inégalement répartie entre les secteurs d'activité.

Au total, le Conseil des impôts a considéré dans son rapport de 1997 que " si la nature d'un bon impôt est d'être large dans son assiette, modéré dans son taux, proportionné aux capacités contributives des contribuables, compréhensible par ces derniers et aisément recouvrable par l'administration, force est de reconnaître que la taxe professionnelle ne répond aujourd'hui à aucune de ces conditions ".

c) La stratégie des gouvernements successifs : payer plutôt que réformer

La modification de l'assiette des impôts locaux est un exercice périlleux politiquement. Même lorsque les conséquences d'une réforme peuvent être positives dans leur globalité, son entrée en vigueur reste conditionnée par ses conséquences sur les situations individuelles, qui doivent être examinées attentivement afin d'éviter l'apparition de nouvelles injustices. Ainsi, dans son commentaire de l'article 6 du projet de loi de finances rectificative pour 2000 relatif à la réforme de la taxe d'habitation232(*), le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale justifie le report de l'entrée en vigueur de la révision des bases cadastrales de 1990, en évoquant par exemple les conséquences néfastes que présenterait le nouveau dispositif sur les communes de Nantes et de Tulle.

Les déclarations d'intention en matière de réforme des impôts locaux sont rarement suivies d'effet. Par exemple :

- la loi du 30 juillet 1990 sur la révision des évaluations cadastrales avait posé le principe, confirmé par l'article 33 de la loi du 26 juillet 1991 portant diverses mesures d'ordre économique et financier, du remplacement de la taxe d'habitation perçue par les départements par la création d'une taxe départementale sur le revenu. Un an après, le statu quo prévalait et la mise en oeuvre de cette innovation était " reportée " par la loi du 15 juillet 1992 portant diverses dispositions fiscales ;

- l'article 14 de la loi du 10 janvier 1980, dans sa rédaction en vigueur, prévoit que " la taxe professionnelle aura pour base la valeur ajoutée ". L'article 13 de cette loi prévoit que l'assiette de la taxe professionnelle s'applique " jusqu'à l'année au titre de laquelle elle sera assise sur la valeur ajoutée ".

Confrontés à des intérêts contradictoires, les gouvernements successifs ont préféré financer par le budget de l'Etat des allégements d'impôts locaux plutôt que de mettre en oeuvre des réformes plus globales :

- pour limiter les injustices de l'assiette de la taxe d'habitation, le législateur, au fil des ans, a mis en place des dispositifs d'exonérations et de dégrèvements en faveur des contribuables défavorisés. En 1999, les collectivités locales ont perçu 71,4 milliards de francs au titre de la taxe d'habitation mais seulement 60,2 milliards de francs ont été acquittés par les contribuables de cette taxe, la différence, soit 11,2 milliard de francs selon les estimations de la loi de finances pour 1999, étant à la charge de l'Etat par le biais des dégrèvements. Par ailleurs, l'Etat a versé 7,2 milliards de francs au titre de la compensation des exonérations de taxe d'habitation.

- en matière de taxe professionnelle, l'Etat se substitue en 2000 aux contribuables de cet impôt à hauteur de 45,8 milliards de francs s'agissant des dégrèvements. Le coût du seul plafonnement en fonction de la valeur ajoutée s'élève à près de 40 milliards de francs. En outre, l'Etat verse aux collectivités locales 22,8 milliards de francs au titre de la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle et 11,8 milliards de francs au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui compense notamment l'abattement général de 16 % sur les bases décidé en 1986. Il convient d'ajouter à ces sommes la prise en charge par l'Etat de certaines des exonérations décidées par les divers dispositifs d'aménagement du territoire, par exemple les exonérations en zone de revitalisation rurale, dont le coût estimé pour 2000 s'élève à 172 millions de francs.

La prise en charge par l'Etat d'une part croissante de la fiscalité locale est préoccupante non seulement au regard du principe de l'autonomie fiscale des collectivités locales, mais également du point de vue de l'équilibre des finances publiques.

2. Une charge croissante pour le budget de l'Etat

L'Etat devient contribuable local par deux voies :

- la prise en charge des dégrèvements. Dans ce cas de figure, le produit perçu par les collectivités locales ne change pas. Il y a seulement un transfert de l'impôt local des contribuables locaux vers l'Etat donc le contribuable national.

Le coût pour l'Etat des dégrèvements est passé de 18,3 milliards de francs en 1988 à 63 milliards de francs en 2000. Cette augmentation s'est effectuée par palliers. Entre 1989 et 1990, leur coût est passé de 18,7 milliards de francs à 26 milliards de francs. Entre 1992 et 1995, il est passé de 31,2 milliards de francs à 53,4 milliards de francs. Afin de freiner cette croissance, la loi de finances pour 1996 a instauré un gel du taux pris en compte pour la calcul du dégrèvement à son niveau de 1995. En conséquence, à compter de 1996, toute augmentation du taux de taxe professionnelle décidée par les collectivités locales se traduit par un alourdissement de la cotisation des contribuables, et non par un accroissement de la prise en charge par l'Etat. Malgré cette disposition, le coût des dégrèvements a continuer de progresser, mais à un rythme moins soutenu.

Après avoir augmenté de 70% entre 1991 et 1995, le coût des dégrèvements a progressé de " seulement " 21 % entre 1996 et 2000. La loi de finances pour 2000 évalue à 63 milliards de francs le coût des dégrèvements en 2000, dont 45,8 milliards de francs pour la taxe professionnelle et à 12,3 milliards de francs pour la taxe d'habitation. La loi de finances rectificative pour 2000 met un place un dispositif de gel du taux pris en compte pour la prise en charge par l'Etat des dégrèvements de taxe d'habitation à son niveau de 2000.

- le versement aux collectivités locales de compensations d'exonérations accordées aux contribuables ou de la suppression de tout ou partie d'un impôt local. Les principales compensations sont la dotation de compensation de la taxe professionnelle, qui compense notamment l'abattement forfaitaire sur les bases de taxe professionnelle décidé dans la loi de finances pour 1987, le prélèvement sur les recettes de l'Etat qui finance la plupart des exonérations de taxe d'habitation et de taxes foncières et, dorénavant, les compensations de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle de la réforme des droits de mutation à titre onéreux.

Les compensations ont connu un rythme de progression moins soutenu que celui des dégrèvements jusqu'à la fin des années 90. Alors que leur montant était comparable à celui des dégrèvements en 1990 (24,4 milliards de francs contre 26 milliards de francs), il est devenu très nettement inférieur jusqu'en 1998 (29,7 milliards de francs contre 58,9 milliards de francs). Entre 1996 et 1998, le montant des compensations a même régressé car la DCTP, devenue la variable d'ajustement de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales, a commencé à diminuer d'année en année.

Depuis 1998 et le début du processus en cours de suppression progressive des impôts locaux, le montant des compensations augmente de manière très rapide. Il est passé de 29,7 milliards de francs en 1998 à 60,6 milliards de francs dans la loi de finances pour 2000, soit un doublement en deux ans.

La part des compensations dans le total des concours de l'Etat aux collectivités locales (dotations, compensations, dégrèvements) est passée de 12,6 % en 1995 à 20,7 % en 2000, tandis que celle des dotations a diminué de 66,4 % à 60,4 % et celle des dégrèvements est restée stable, à environ 20 %.

En 2000, l'Etat consacre 37,8 milliards de francs de plus aux collectivités locales qu'en 1998, soit autant que l'augmentation totale des ses concours entre 1992 et 1998. Au sein de ces crédits, seuls 2,8 milliards de francs ont été consacrés à l'augmentation de ses dotations aux collectivités locales. 30,8 milliards de francs sont consacrés à l'augmentation des compensations et 4,1 à l'augmentation du coût des dégrèvements233(*).

Part de l'augmentation des nouvelles compensations d'exonérations fiscales dans l'augmentation des concours de l'Etat aux collectivités locales (hors dégrèvements)

1999

2000

68,8 %

71,2 %

Données chiffrées : Lois de finances.

L'augmentation du coût pour l'Etat des collectivités locales est donc sans commune mesure avec l'augmentation des ressources des collectivités qui en résulte, et se traduit par une augmentation des dépenses structurelles du budget général.

La stratégie actuelle de remplacement des impôts locaux par des subventions aboutit donc à rigidifier la structure des dépenses publiques et à rogner les marges de manoeuvre budgétaires en créant des dépenses nouvelles pour lesquelles l'Etat s'engage sur une très longue durée.

Coût de la prise en charge par l'Etat de la fiscalité directe locale

(en millions de francs)

1988

2000

Evol. en francs

Evol. en %

COMPENSATIONS

Contrepartie de l'exonération d'impôt foncier (chapitre 41-51)


3.600


200


- 3.400


- 94 %

Contrepartie de l'exonération de taxes sur les propriétés non bâties (chapitre 41-51)

-


25


+ 25


-

Application de l'article 3 de la loi du 10 janvier 1980 (chapitre 41-21)


22


-


- 22


-

Compensation aux départements des réductions de taxe de publicité foncière (chapitre 41-23)


33,5


15


- 19


- 55 %

Dotation de compensation aux régions des pertes de recettes fiscales immobilières (chapitre 41-55)


-


5.134


+ 5.134


-

Compensation aux départements de la baisse des droits de mutation (DGD)


-


7.904


+ 7.904


-

DCTP (prélèvement sur recettes)

18.807

11.899

- 6.908

- 37 %

Exonérations fiscalité locale (prélèvement sur recettes)


-


12.578


+ 12.578


-

Suppression de la part salariale de la TP (prélèvement sur recettes)


-


22.850


+ 22.850


-

Total compensations

22.441

60.605

+ 38.165

+ 170 %

DÉGRÈVEMENTS

Dégrèvements (chapitre 15-01)

18.301

63.000

+ 44.699

+ 244 %

TOTAL

40.742

123.605

+ 82.864

203 %

Source : Lois de finances

3. Un manque à gagner pour les collectivités locales

A la différence des dégrèvements, le montant des compensations n'évolue pas en fonction des bases ou des taux votés par les collectivités locales, mais en fonction de mécanismes d'indexation qui peuvent être regroupés en deux catégories :

- la prise en compte de l'évolution des bases avec un gel des taux à la date d'entrée en vigueur de la mesure.

Cette solution a par exemple été retenue par l'article 21 de la loi de finances pour 1992 qui a transformé en exonérations certains dégrèvements de taxe d'habitation et par l'article 9 de la loi de finances pour 1993 qui a supprimé les parts régionales et départementales de la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Ce mécanisme permet à l'Etat d'assumer le coût de la mesure qu'il décide, à la date de sa décision.

- l'indexation du montant de l'exonération accordée au contribuable à la date d'entrée en vigueur de la mesure sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Cette solution a été retenue par l'article 44 de la loi de finances pour 1999 pour la calcul de la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle et par l'article 29 de la loi de finances pour 1999 pour compenser la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux. Elle s'applique également, de fait, à la compensation des réductions d'assiette et de taux des impôts dévolus au financement des compétences transférées, qui sont intégrées dans la dotation générale de décentralisation (DGD), elle-même indexée sur la DGF. La loi de finances rectificative pour 2000 prévoit un dispositif de ce type pour la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation.

a) Les modes d'indexation entraînent des manques à gagner

Le principe des compensations n'est pas en lui-même source de manque à gagner pour les collectivités locales. Il arrive en effet que, certaines années, les compensations versées soient supérieures au produit qui aurait résulté du jeu normal des bases et des taux.

Toutefois, tendanciellement, les indexations retenues pour les compensations sont défavorables aux collectivités locales :

- pour les compensations qui évoluent en fonction des bases réelles et des taux de l'année d'entrée en vigueur de la mesure, il y a manque à gagner dès que les taux de l'année en cours sont supérieurs aux taux de l'année d'entrée en vigueur de la mesure ;

- pour les compensations indexées sur la DGF, il y a manque à gagner dès lors que les bases (ou le produit) de l'impôt augmentent plus vite que le taux d'évolution de la DGF.

Le tableau ci-dessous compare l'évolution du produit de la part régionale de la taxe d'habitation et le taux d'évolution de la DGF sur lequel sera indexée la compensation de la suppression de cet impôt. En quatre ans, l'indexation sur la DGF n'aurait été favorable qu'une seule fois aux régions.

Evolution comparée de la DGF et de la part régionale de la taxe d'habitation

(en %)

1996

1997

1998

1999

2000

Taux d'évolution de la DGF *

+ 1,68

+ 1,26

+ 1,38

+ 2,78

+ 0,82

Taux d'évolution du produit voté de la part régionale de la taxe d'habitation

+ 6,87

+ 1,61

+ 2,62

+ 2,48

-

* Le taux d'évolution retenu pour l'indexation des compensations est le taux après " recalage " et " régularisation " du montant de la DGF. A titre exceptionnel, en 2000, la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle a été indexée sur l' " indice de la DGF " calculé en ajouté 50 % du taux de croissance du PIB au taux d'évolution des prix.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995 relative à la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, a considéré que, dès lors qu' " un mécanisme de compensation de la perte de recettes " était prévu, le législateur pouvait édicter des exonérations de fiscalité locale " sans qu'elles aient pour effet de restreindre les ressources des collectivités locales au point d'entraver leur libre administration. " Il ressort de cette formulation que le Conseil a implicitement considéré que les mécanismes de compensation d'exonération aboutissaient à restreindre les ressources des collectivités locales.

b) Les mécanismes d'érosion du montant des compensations

En raison de la déconnexion entre l'évolution des compensations et celles des bases d'imposition, il n'est pas possible pour les collectivités locales de se prévaloir d'un quelconque " dû " au titre des compensations. Leur montant peut à tout moment être modifié par la loi. Dès lors, il est tentant pour l'Etat, à la recherche d'économies budgétaires, de réduire le montant des compensations.

Dans la première moitié des années 90, la situation des finances publiques était particulièrement tendue et le montant du déficit de l'Etat croissait d'année en année. L'Etat a donc recherché des moyens de freiner la progression de l'ensemble de ses dépenses, et notamment de ses concours financiers aux collectivités locales. Les compensations n'ont pas échappé à ce mouvement et les dispositifs dits de " réfaction " ont fait leur apparition.

Le principe des réfactions est le suivant : lorsqu'une exonération au titre d'un impôt local était décidée, une compensation était versée aux collectivités concernées. Toutefois, pour limiter le coût des compensations, il était prévu que le montant des compensations serait réduit lorsque le montant des recettes fiscales d'une collectivité augmenterait dans des proportions jugées suffisamment importantes pour que la collectivité puisse se passer d'une partie de la compensation.

Les réfactions permettent donc de " rogner " petit à petit le montant des compensations versées aux collectivités dont les recettes fiscales sont dynamiques.

Les dispositifs de réfaction des compensations d'exonérations de fiscalité locale

L'article 53 de la loi de finances pour 1993 fixe les modalités de la compensation aux départements et aux régions de la suppression des parts régionales et départementales de la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Cette compensation est calculée en multipliant les bases de cet impôt constatées pour l'exercice en cours par le taux de 1992 pour les régions et de 1993 pour les départements.

Le montant de la compensation versée aux départements et aux régions fait l'objet d'une réfaction. Le montant de cette réfaction est égal à 1 % du montant du produit des " quatre taxes " perçu par un département ou une région multiplié par le rapport entre le potentiel fiscal du département ou de la région et le potentiel moyen des départements ou des régions. Par conséquent :

- si le potentiel fiscal du département ou de la région est supérieur au potentiel fiscal moyen, le montant de la réfaction est inférieur à 1 % du produit des quatre taxes. S'il est supérieur, la réfaction est également supérieure à 1 % du produit des quatre taxes ;

- plus le produit des quatre taxes est élevé, plus le montant de la réfaction est élevé.

L'article 54 de la loi de finances pour 1994 définit les modalités de calcul de la réfaction appliquée aux attributions de dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).

Si le produit de taxe professionnelle perçu par une collectivité a été multiplié entre 1987 et l'année en cours par un coefficient compris entre 1,2 et 1,8, les attributions de DCTP sont diminuées de 15 % . Si ce coefficient est compris entre 1,8 et 3, la réfaction est de 35 %. Si le coefficient est supérieur à 3, la réfaction est 50 %.

Le IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 fixe les modalités de compensation aux collectivités locales de la réduction pour embauche et investissement (REI).

Cette compensation fait également l'objet d'une réfaction, qui s'élève à 2 % du produit des quatre taxes perçu par la collectivité. Certaines collectivités, déterminées en fonction d'indicateurs proches des critères d'éligibilité à la dotation de solidarité urbaine, sont exonérées de réfaction.

Le choix de transformer la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) en variable d'ajustement de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales a permis de réduire de manière beaucoup plus efficace le montant des compensations versées aux collectivités locales.

La DCTP est une dotation qui, depuis 1987, regroupe plusieurs compensations d'exonérations de taxe professionnelle, notamment l'abattement général de 16 % sur les bases décidé par la loi de finances pour 1987 et la réduction de 20 % à 18 % de la part des salaires prise en compte dans l'assiette de la taxe professionnelle, décidée en 1982.

La loi de finances pour 1996 a créé l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales dans le but de fixer un plafond à l'effort financier en faveur des collectivités locales. L'enveloppe normée rassemble la plupart des dotations de l'Etat aux collectivités, au premier rang desquelles la DGF. Chacune des composantes de l'enveloppe évolue en fonction d'une indexation qui lui est propre et, si la progression qui en résulte est supérieure au taux de progression fixé pour l'enveloppe normée, l'ajustement est réalisé par la diminution du montant d'une dotation chargée de jouer le rôle de variable d'ajustement. La DCTP a été choisie pour remplir cette fonction. En conséquence, et alors que les bases que la DCTP était censée compenser ont augmenté, le montant de la DCTP est passé de 17,6 milliards de francs en 1996 à 11,8 milliards de francs en 2000, soit un gain de 5,8 milliards de francs pour l'Etat.

L'exemple suivant illustre l'ensemble des points évoqués ci-dessus : la compensation versée à un conseil général au titre de l'abattement de 16 % sur les bases de taxe professionnelle évolue non seulement beaucoup moins vite que les bases réelles de taxe professionnelle (premier manque à gagner) mais, de surcroît, son montant diminue depuis 1995 en raison des mécanismes de réfaction et, surtout, de la transformation de la DCTP, qui compense l'abattement de 16 %, en variable d'ajustement de l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales (deuxième manque à gagner).

Manque à gagner provoqué par les modalités de compensation de l'abattement de 16 % sur les bases de la taxe professionnelle dans un département de 1,5 million d'habitants

(en milliers de francs)

1987

1990

1993

1995

1997

1999

2000

Bases abattues à 16 %

2217764

2778386

3600203

3898090

4139012

4162059

4141720

Taux de TP (en %)

4,02

4,07

4,14

4,52

4,86

5,14

5,19

Produit résultant des bases abattues

89155

113080

149048

176194

201156

213930

214955

Compensation

88930

104163

108703

91885

88585

73415

51683

Différence (manque à gagner)

225

8917

40345

84309

112571

140515

163272

% du manque à gagner dans le produit potentiel

0,25

8,56

37,12

91,75

127,08

191,40

315,20

Manque à gagner par rapport à n-1 (en %)

56,05

38,68

18,66

4,81

11,15

16,20

Source : Conseil général

Ce département reçoit en 2000 51,6 millions de francs au titre de la compensation de l'abattement de 16 % sur les bases de taxe professionnelle alors que, si ces bases n'avaient pas été abattues, elles lui auraient rapporté 214,9 millions de francs.

c) Les conséquences sur la taxe foncière et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères

La multiplication des exonérations de taxe professionnelle et de taxe d'habitation s'est traduite depuis le début des années 90 par une montée en puissance de la part de la taxe foncière sur les propriétés bâties dans les ressources fiscales des collectivités locales.

Alors que les taux de cet impôt ont augmenté à peine plus rapidement que ceux de la taxe d'habitation, le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties a crû nettement plus vite que celui de la taxe d'habitation, au point de lui être supérieur depuis 1992.

Evolution du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la taxe d'habitation depuis 1990

(en millions de francs)

1990

1992

1998

Taxe d'habitation

46.955

48.127

68.569

Foncier bâti

45.462

54.060

82.981

Source : les collectivités locales en chiffre, DGCL, 1999.

Lors de son audition par la mission, M. Alain Guengant, professeur à l'université de Rennes a craint que le recours à cet impôt ne se heurte un jour à l'absence de révision des bases et a jugé qu'une telle éventualité constituerait une menace pour la fiscalité directe locale.

En outre, depuis 1990, la part de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, assise sur les mêmes bases que la taxe foncière sur les propriétés bâties, dans le produit total des quatre taxes est passée de 4,4 % à 5,2 %.

IV. LES COLLECTIVITÉS LOCALES, VARIABLE D'AJUSTEMENT DU BUDGET DE L'ETAT

A. L'ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DES CONCOURS DE L'ÉTAT

1. Les concours de l'Etat : un ensemble hétérogène

Les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales regroupent les dotations versées aux collectivités locales, les compensations d'exonérations de fiscalité locale et la prise en charge par l'Etat de dégrèvements d'impôts locaux.

La majorité de ces crédits n'est pas inscrite en dépense du budget général mais prend la forme de prélèvements sur les recettes de l'Etat. Cette particularité s'explique par le fait que les sommes concernées servent à couvrir des charges qui incombent aux collectivités locales et non à l'Etat. Lorsqu'ils figurent au budget général, les concours de l'Etat aux collectivités locales sont éparpillés entre différents fascicules budgétaires, principalement les charges communes et l'intérieur, mais aussi l'emploi et la solidarité et la culture.

a) Les dégrèvements

Les dégrèvements d'impôts locaux pris en charge par l'Etat sont retracés au chapitre 15-01 du budget des charges communes. Ils font partie du produit fiscal perçu par les collectivités locales et, à l'inverse des dotations, ne font pas l'objet d'une notification spécifique aux collectivités locales.

Leur montant est individualisé dans les documents budgétaires depuis 1988 seulement. Depuis 1995, le coût pour l'Etat de chacune des quatre taxes directes locales est également identifié. Depuis la loi de finances pour 1998, ces documents indiquent également le montant des admissions en non valeur correspondant aux impôts directs locaux.

Leur coût est passé de 18,3 milliards de francs en 1988 à 63 milliards de francs en 2000, dont 45,8 milliards de francs pour la taxe professionnelle, 12,3 milliards de francs pour la taxe d'habitation234(*), 2,4 milliards de francs pour les taxes foncières et 2,5 milliards de francs pour les admissions en non valeur.

b) Les compensations

Les compensations sont techniquement des dotations. Elles ne font pas partie du produit fiscal des collectivités locales et leur sont notifiées comme les autres dotations.

Leur montant a doublé depuis 1998, passant de 29,7 milliards de francs à 60,6 milliards de francs.

Jusqu'en 1998, le principal poste de compensations était le prélèvement sur les recettes de l'Etat au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale, qui regroupe les exonérations de taxe d'habitation pour 7,5 milliards de francs en 2000, les exonérations de taxe sur le foncier bâti pour 1,4 milliard de francs (dont celles prévues par le pacte de relance pour la ville), les exonérations de taxe sur le foncier non bâti pour 2,1 milliards de francs, les exonérations accordées en Corse, les exonérations dans les zones de revitalisation rurale pour 172 millions de francs et les exonérations de droits de mutation de fonds de commerce pour 50 millions de francs.

Les crédits correspondants s'élevaient à 11,9 milliards de francs en 1998. Ils venaient s'ajouter à la dotation de compensation de la taxe professionnelle (17,3 milliards de francs) et à diverses compensations d'exonérations inscrites au budget du ministère de l'intérieur, pour 495 millions de francs.

Un nouveau prélèvement sur les recettes de l'Etat a été créé en 1999 pour financer la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, dont le montant s'élève à 22,8 milliards de francs en 2000. Par ailleurs, la suppression de la taxe régionale sur les mutations à titre onéreux s'est traduite par l'inscription d'environ 5 milliards de francs au budget du ministère de l'intérieur. La réforme des droits de mutation perçus par les départements a pour sa part abouti à majorer la dotation générale de décentralisation (DGD) de 7,9 milliards de francs en 2000. Ces crédits, bien qu'intégrés à une dotation de l'Etat, peuvent néanmoins légitimement être considérés comme des compensations.

Evolution du montant des compensations depuis 1992

(en millions de francs)

1992

1998

2000

Diverses compensations inscrites au budget du ministère de l'intérieur

2.120

495

240

Compensations aux régions des pertes de recettes fiscales immobilières

-

-

-

DCTP

22.138

17.343

11.899

Exonérations relatives à la fiscalité locale

6.500

11.900

12.578

Suppression de la part " salaires " de la TP

-

-

22.850

TOTAL

24.405

29.738

52.701

TOTAL (y compris compensation aux départements de la réforme des droits de mutation)

-

-

60.605

Données chiffrées : lois de finances.

c) Les dotations de l'Etat

Les dotations de l'Etat aux collectivités locales relèvent de trois catégories, les dotations de compensation des charges transférées et les dotations au sens strict, qui sont elles-mêmes partagées entre dotations de fonctionnement et dotations d'équipement.

Le montant total des dotations s'élève à 176,6 milliards de francs en 2000. Il a progressé de 40 % depuis 1990.

La part de chacune des trois catégories dans le total des dotations est relativement stable depuis l'entrée en vigueur des transferts de compétences prévus par les lois de décentralisation, environ 15 % pour les dotations de compensation de compétences transférées, 70 % pour les dotations de fonctionnement et environ 15 % pour les dotations d'équipement.

Les dotations de compensation des charges transférées

Dans l'esprit des lois de décentralisation, les dotations de compensation des charges transférées étaient appelées à rester marginales. Le principe posé en 1982 et repris à l'article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales était celui du financement des compétences transférées par des transferts d'impôt, le solde étant compensé par la voie budgétaire.

Des impôts à fort rendement, notamment la vignette et les droits de mutation, ont été transférés aux départements et aux régions. Leur produit s'établit à plus de 40 milliards de francs (47,1 milliards de francs en 1998, 41,7 milliards de francs prévus pour 2000), soit 1,5 fois plus que le montant des dotations de compensation, qui s'élève en 2000 à 28,1 milliards de francs.

Toutefois, depuis les transferts initiaux, aucun impôt nouveau n'a été transféré aux collectivités locales et l'ensemble des ajustements ont été opérés par la voie budgétaire, par l'intermédiaire de la dotation générale de décentralisation. Récemment, la réforme des droits de mutation perçus par les départements réalisée par les lois de finances pour 1999 et 2000 s'est traduite par une majoration du montant de la DGD (de 3,3 milliards de francs en 1999 et de 4,6 milliards de francs en 2000 ) tandis que la recentralisation de la compétence d'aide médicale prévue par la loi du 28 juillet 1999 relative à la couverture maladie universelle a conduit à réduire le montant de la DGD de 9,1 milliards de francs. Ces mouvements internes à la DGD expliquent la diminution de 32 milliards de francs à 28,1 milliards de francs du montant total des dotations de compensation entre 1999 et 2000.

Contrairement au principe posé par l'article L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales, l'ensemble des compensations versées par l'Etat au titre des compétences transférées ne sont pas regroupées dans la DGD, gérée par le ministère de l'intérieur. Il subsiste des crédits inscrits au budget du ministère de l'emploi (la " DGD-formation professionnelle ") et de la solidarité et au budget du ministère de la culture (les " crédits Culture "). Par ailleurs, deux dotations d'équipement, la dotation départementale d'équipement des collèges et la dotation régionale d'équipement scolaire, sont inscrites au titre VI du budget du ministère de l'intérieur.

Les dotations de compensation des charges transférées

( en millions de francs)

1985

1992

2000

DGD

8.762

14.525

13.718

DGD Corse

-

-

1.311

DGD-Formation professionnelle

-

2.990

7.964

DDEC

-

1.279

1.719

DRES

-

2.585

3.464

TOTAL*

8.762

21.379

28.176

* Il conviendrait d'ajouter à ce total les crédits transféré en gestion du ministère de la culture vers la DGD, dont le montant s'établit à 909 millions de francs dans la loi de finances pour 2000.

Données chiffrées : lois de finances

La DGD et ses satellites sont indexées sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement. Cependant, cette indexation ne permet pas d'anticiper l'évolution de leur montant, qui dépend également, et de plus en plus, de leur périmètre.

Les deux dotations d'équipement sont indexées sur le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques.

Les dotations de fonctionnement

Il existe six dotations de fonctionnement versées par l'Etat aux collectivités locales, dont le montant varie du simple (108 millions de francs pour le reversement à la Corse du produit de la taxe intérieur sur les produits pétroliers) au centuple (112 milliards de francs pour la dotation globale de fonctionnement). Le montant total des dotations de fonctionnement versées en 2000 s'élève à 119,1 milliards de francs, soit 38 % de plus qu'en 1990.

A elle seule, la dotation globale de fonctionnement (DGF), représente 94% de cette masse. Elle évolue en fonction de modalités complexes, fixées aux articles L. 1613-1 et L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales :

- l'indice de progression de la DGF est " égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut de l'année en cours, sous réserve que celui-ci soit positif " ;

- toutefois, pour obtenir le montant de la DGF au titre d'une année, il ne suffit pas d'appliquer cet indice au montant de la DGF de l'année précédente. Il faut au préalable procéder au " recalage " du montant de la DGF de l'année en cours, c'est-à-dire recalculer son montant en fonction des derniers indices économiques connus. C'est à ce nouveau montant qu'est appliqué l'indice prévu à l'article L. 1613-1 ;

- ensuite, s'il s'avère que, au titre d'un exercice, le montant versé aux collectivités s'est révélé supérieur à ce qu'il aurait dû être si l'indice avait été calculé à partir des indicateurs de prix et de PIB définitifs, il faut retrancher le trop perçu du montant de la DGF. Cette opération s'appelle la " régularisation " du montant de la DGF.

Les opérations de recalage et de régularisation ont souvent joué dans un sens défavorable aux collectivités locales depuis leur entrée en vigueur au milieu des années 90, le taux de progression de la DGF se révélant inférieur à l'indice défini par le code général des collectivités territoriales. Toutefois, ces dispositifs peuvent jouer dans les deux sens. En 2001 et 2002, le taux réel d'évolution de la DGF sera vraisemblablement supérieur à l'indice de la DGF.

Les taux de progression de la DGF

(en %)

1996

1997

1998

1999

2000

2001*

2002*

Taux d'évolution de la DGF

+ 1,68

+ 1,26

+ 1,38

+ 2,78

+ 0,82

+ 3,02

+ 3,22

Indice de la DGF

(article L. 1613-1 du CGCT)

+ 3,55

+ 1,95

+ 2,40

+ 2,75

+ 2,05

+ 2,70

+ 2,40

* estimations

Source : Direction générale des collectivités locales

Les modalités d'indexation de la DGF jouent un rôle de plus en plus important, car elles déterminent l'évolution d'un nombre de plus en plus grand de concours de l'Etat aux collectivités locales :

- au sein des dotations de fonctionnement versées aux collectivités locales, la dotation spéciale instituteurs (2,3 milliards de francs en 2000) et la dotation élu local (276 millions de francs en 2000) sont indexées sur le taux d'évolution de la DGF ;

- la DGD et ses " satellites " sont également indexées sur la DGF ;

- de plus en plus, les compensations d'exonérations fiscales sont indexées sur la DGF. Depuis 1999, cette indexation a été retenue pour compenser la suppression de leurs droits de mutation des régions, la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle et, à compter de 2001, la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation.

Par conséquent, lorsque la DGF progresse faiblement, un volume désormais considérable de crédits en supporte les conséquences. En 2000, sur 230 milliards de francs environ versés par l'Etat aux collectivités locales au titre des dotations et des compensations, 165 milliards de francs étaient indexés sur le taux de progression de la DGF. Compte tenu du faible taux de progression de la DGF en 2000 (0,8 %), la loi de finances pour 2000 a disposé que, par dérogation, la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle évoluerait en fonction de l'indice prévu à l'article L. 1613-1 (2,05 %) et non en fonction du taux réel d'évolution de la DGF.

Les dotations de fonctionnement comprennent également les dotations de l'Etat aux deux fonds nationaux de péréquation, le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et le fonds national de péréquation (FNP).

L'Etat verse à chacun de ces fonds une dotation dont le montant évolue en fonction du taux d'évolution des recettes fiscales de l'Etat, " net des remboursements et dégrèvements et des prélèvements sur recettes, tel que cet indice résulte des évaluations de la loi de finances initiale, et corrigé le cas échéant de l'incidence d'éventuels transferts de recettes liés à des transferts de compétence aux collectivités territoriales, à d'autres personnes morales publiques ainsi qu'aux communautés européennes ". Une correction de ce type est intervenue en 2000 pour tenir compte du transfert à la sécurité sociale du produit d'une partie des droits sur les tabacs, ce qui a abouti à un taux d'indexation de - 0,3 % des dotations aux FNPTP et FNP, alors même que, à structure constante, les recettes fiscales de l'Etat augmentaient fortement.

Par ailleurs, l'Etat reverse au FNPTP la fraction du produit de la taxe professionnelle acquittée par la Poste et France Télécom qui correspond à la différence entre le montant perçu au titre d'une année et le montant de ce produit en 1994.

Les dotations de fonctionnement versées aux collectivités locales

( en millions de francs)

1985

1992

2000

DGF

66.107

92.225

112.036

Dotation spéciale instituteurs

-

3.321

2.353

Dotation élu local

-

-

276

TIPP Corse

-

-

108

FNPTP

4.203

807

3.575

FNP

-

-

827

TOTAL

70.310

96.353

119.175

Données chiffrées : lois de finances

Les dotations d'équipement

Les dotations d'équipement, dont le montant s'élève en 2000 à 29,2 milliards de francs, représentent environ 20 % des dotations de l'Etat hors compensation des charges transférées.

Chacune des trois dotations de l'Etat présente des spécificités, qui les distinguent des dotations classiques que sont les dotations de fonctionnement.

Deux d'entre elles, le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) et le produit des amendes de police, n'évoluent pas en fonction de taux d'indexation fixés par la loi. Ce sont des dotations " à guichet ouvert ", dont le montant est déterminé respectivement par l'évolution du montant des investissements des collectivités locales et par le montant des amendes de police dressées sur le territoire des communes bénéficiaires.

La dotation globale d'équipement des communes et des départements est indexée sur le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques. Depuis la réforme de cette dotation dans la loi de finances pour 1996235(*), la DGE n'est plus vraiment une dotation puisque ce sont les préfets qui décident de son attribution.

Les dotations d'équipement versées aux collectivités locales

(en millions de francs)

1985

1992

2000

DGE

3.570

5.433

5.415

FCTVA

10.808

21.100

21.820

Amendes de police

391

950

2.040

TOTAL

14.769

27.483

29.275

Données chiffrées : lois de finances

Les crédits des différents ministères et comptes spéciaux du Trésor

La logique de la décentralisation aurait voulu que les concours de l'Etat aux collectivités locales soient progressivement globalisés au sein de dotations libre d'emploi pour les collectivités locales.

Cette évolution n'a pas eu lieu et, plutôt qu'à une globalisation, on a assisté depuis vingt ans à une augmentation du nombre de dotations. L'éclatement des concours financiers de l'Etat entre différentes dotations, dont le taux de progression peut être modifié en fonction de la conjoncture, permet d'éviter une réflexion globale sur l'adéquation entre le montant des dotations de l'Etat et l'évolution des charges des collectivités locales.

Malgré tout, les dotations représentent un progrès par rapport aux subventions, dont le versement aux collectivités locales est à la discrétion des administrations de l'Etat. Dans le " jaune " budgétaire relatif à l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales, les subventions sont comprises dans le champ de l'effort financier de l'Etat.

En 2000, les subventions de fonctionnement s'élèveraient 5,4 milliards de francs et les subventions d'investissement à 7,1 milliards de francs. Ce montant n'est pas négligeable. Il est, par exemple, supérieur à celui de la DGE.

Les concours financiers des collectivités locales à l'Etat

Les flux financiers entre l'Etat et les collectivités locales ne sont pas à sens unique.

Le rapport remis au premier ministre en 1994 par le groupe de travail sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales présidé par M. François Delafosse, recense les flux financiers des collectivités locales vers l'Etat, en insistant notamment sur :

- les fonds de concours versés par les collectivités locales et qui abondent le budget de l'Etat en cours d'exercice : leur montant s'établissait à 7,3 milliards de francs en 1993. Il était de 5,8 milliards de francs en 1999 ;

- le versement par la CNRACL de compensations et de surcompensations aux autres régimes de retraite. En 1999, le coût de ces versements s'élevait à 19,8 milliards de francs, dont 10,8 à la charge des collectivités locales et 8,9 à la charge des hôpitaux ;

- les participations au financement d'opérations de l'Etat qui ne prenent pas la forme de fonds de concours et qui, de ce fait, peuvent difficilement être évaluées en termes financiers (financement de bibliothèques, laboratoires ou équipements universitaires, infrastructures dont l'Etat est maître d'ouvrage).

2. La réduction de la part des dotations dans l'effort total de l'Etat

Le tableau ci-dessous permet de mettre en évidence trois séquences dans l'évolution de la structure des concours de l'Etat aux collectivités locales depuis la fin des années 80 :

- entre 1988 et 1992, les crédits consacrés à la prise en charge de la fiscalité locale (compensations et dégrèvements) ont augmenté à un rythme très soutenu (+ 55 %), mais les dotations de l'Etat également (+ 28 %) ;

- entre 1992 et 1996, les taux de progression de ces deux postes ont été réduits de presque moitié. En volume, les dotations ont augmenté plus que les compensations et les dégrèvements, de 19,9 milliards de francs contre 17,3 milliards de francs.

- entre 1996 et 2000, le taux de progression des dotations a été à nouveau divisé par deux tandis que le taux de progression des compensations et des dégrèvements passait de + 28 % à + 44 %. En volume, les compensations et dégrèvements ont augmenté trois fois plus que les dotations, de 35,2 milliards de francs contre 11,4 milliards de francs.

Evolution des concours de l'Etat aux collectivités locales depuis 1988

(en millions de francs)

Données chiffrées : lois de finances

En 1996, les dotations représentaient 66,6 % des concours de l'Etat aux collectivités locales, les compensations 12,6 % et les dégrèvements 20,9 %. En 2000, les dotations sont passées à 57,7 %, les compensations à 20,7 % et les dégrèvements à 21,6 %.

B. L'ENVELOPPE NORMÉE : UN " RENDEZ-VOUS MANQUÉ "

L'article 32 de la loi de finances pour 1996 a regroupé la dotation globale de fonctionnement, la dotation spéciale pour le logement des instituteurs, les dotations de l'Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation, la dotation élu local, la dotation globale d'équipement, la dotation générale de décentralisation, la dotation de décentralisation pour la formation professionnelle, la dotation générale de décentralisation pour la Corse, la dotation départementale d'équipement des collèges, la dotation régionale d'équipement scolaire et la dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors réduction pour embauche et investissement) au sein d'un " ensemble ".

Cet " ensemble ", connu désormais sous le nom d'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités locales, comprend toutes les dotations de fonctionnement et d'investissement de l'Etat (à l'exception du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée et des amendes de police), ainsi qu'une compensation d'exonérations fiscales, la dotation de compensation de la taxe professionnelle.

L'enveloppe normée évolue en fonction d'un taux d'indexation indépendant du taux d'évolution de chacune de ses composantes.

Entre 1996 et 1998, les modalités d'indexation de l'enveloppe normée ont pris le nom de " pacte de stabilité ". De 1999 à 2001, le pacte a été remplacé par le " contrat de croissance et de solidarité ".

Lors de l'examen par le Sénat du texte qui allait devenir l'article 32 de la loi de finances pour 1996, le président de la commission des finances de l'époque, le Président Christian Poncelet, déclarait : " Voilà quatre ans, c'est à cette même tribune que j'ai lancé la formulation de " pacte de stabilité financière ". Je me réjouis qu'elle soit aujourd'hui reprise par le Gouvernement. Pourtant, je n'hésite pas à le dire, je ne reconnais pas mon enfant. Il est quelque peu défiguré. Je crains que le rendez-vous tant attendu ne soit un rendez-vous manqué. "236(*)

Que s'est-il passé ?

1. Concilier maîtrise des dépenses publiques et stabilité des concours aux collectivités locales : une bonne idée ...

a) Maîtriser les dépenses publiques

Les concours de l'Etat aux collectivités locales ont augmenté à un rythme très rapide depuis le début des années 80. Ils ont été multipliés par deux entre 1988 et 2000, passant de 151,1 milliards de francs à 292,3 milliards de francs.

L'évolution d'une telle masse de crédits se doit d'être suivie avec attention, notamment en période de rareté de la ressource budgétaire.

Jusqu'au milieu des années 90, il n'existait pas de pilotage d'ensemble des concours de l'Etat aux collectivités locales, et l'Etat se contentait de mettre en place des dispositifs destinés à limiter l'augmentation du montant de ses concours :

- en matière de dotations, les modes d'indexation des enveloppes était sujets à des révisions fréquentes. Par exemple, le mode d'indexation de la dotation globale de fonctionnement a été revu à plusieurs reprises, en fonction de la situation budgétaire de l'Etat237(*). De même, en 1994, il a été décidé de procéder à une réfaction du taux de compensation du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée, dont la seule justification était la recherche d'économies budgétaires238(*). La réforme de la DGE en 1995 obéissait à la même logique.

- s'agissant des compensations d'exonérations d'impôts locaux, les ingénieux mécanismes de réfaction inventés entre 1991 et 1995 ont déjà été présentés239(*). Le coût des dégrèvements de taxe professionnelle a pour sa part été contenu par le gel à son niveau de 1995 du taux retenu pour calculer la fraction des cotisations à la charge de l'Etat : depuis 1995, toutes les augmentations de taux de taxe professionnelle sont à la charge des entreprises et non de l'Etat240(*).

Ces dispositifs ponctuels ont été mal vécus par les élus locaux car ils étaient ressentis comme arbitraires. De plus, ils n'ont pas permis de freiner significativement l'augmentation du coût pour l'Etat des concours financiers aux collectivités locales.

L'idée d'un " pacte de stabilité financière " pluriannuel avait donc pour but de créer les conditions d'une approche globale en matière de concours aux collectivités locales, afin que l'Etat puisse prévoir de manière fiable quelle serait l'évolution de ses dépenses en faveur collectivités locales et, le cas échéant, procéder à des ajustement concernant ses autres postes de dépenses de manière à respecter une norme globale d'évolution des dépenses publiques.

b) Améliorer la prévisibilité de l'évolution des budgets locaux

Le début des années 90 marque l'apparition d'une forte demande de stabilité financière chez les élus locaux, pour lesquels l'élaboration de leurs budgets devenait de plus en plus difficile en raison de la multiplication de mesures imprévues qui se traduisaient par des dépenses nouvelles, sans que les recettes ne soient modifiées à due concurrence. La première moitié de la décennie a ainsi été marquée par des majorations du taux de cotisation employeur à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et du forfait hospitalier, par la prolifération des normes en matière d'environnement et de sécurité ou encore par la prise en charge par les collectivités de dépenses relevant de la compétence de l'Etat, notamment dans le cadre du plan Université 2000. Le rapport " Delafosse ", remis au Premier ministre en 1994, lançait le débat sur les transferts de charges " rampantes ".

Parallèlement à cette pression sur les dépenses, les concours de l'Etat aux collectivités locales étaient soumis à des fluctuations fréquentes. Le taux d'indexation de la DGF a été modifié quatre fois entre 1990 et 1995.

En matière fiscale, le Président Poncelet insistait, lors de la discussion au Sénat du projet de loi de finances pour 1996, sur les conséquences néfastes sur les budgets locaux " des ruptures de contrat ", des " entorses aux principes de la compensation ", de la " suppression des remises en cause des règles du jeu [découvertes], chaque année, lors de l'examen des articles du projet de loi de finances ".

2. ... qui a été détournée de son objet initial ....

Le pacte de stabilité issu de l'article 32 de la loi de finances pour 1996, comme le contrat de croissance et de solidarité prévu par l'article 57 de la loi de finances pour 1999, organisent, pour une période de trois ans, le plafonnement du montant total des dotations comprises dans l'enveloppe normée.

Chacune de ces dotations, à l'exception de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), continue d'évoluer en fonction du taux d'indexation qui est le sien. De son côté, l'enveloppe normée évolue en fonction d'un mode d'indexation qui lui est propre. La DCTP joue le rôle de variable d'ajustement du dispositif : son montant est égal à la différence entre le montant total de l'enveloppe normée et le montant de la somme des différentes dotations qui la composent.

Les taux d'indexation retenus pour l'enveloppe normée reflètent la situation macroéconomique du pays. En 1996, en période de basse conjoncture, l'indexation retenue était le taux d'évolution des prix. En 1999, l'amélioration de la situation économique a permis de prendre en compte une fraction du taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) dans le taux d'indexation de l'enveloppe normée. Cette fraction s'établit à 20% pour 1999, 25 % pour 2000 et 33 % pour 2001.

Ce mécanisme ne permet pas d'atteindre l'objectif de stabilité financière recherché par les élus locaux :

- malgré son caractère pluriannuel, il ne permet pas de remédier à l'imprévisibilité de l'évolution des concours de l'Etat aux collectivités locales. Comme le soulignait le rapporteur général de la commission des finances, notre collègue Alain Lambert, " l'évaluation a priori de leur DCTP par les collectivités devient rigoureusement impossible "241(*). De même, les dotations indexées sur le taux d'évolution de la DGF restent soumises aux conséquences sur ce taux des mécanismes de recalage et de régularisation, qui le rendent totalement imprévisibles. Les dotations de l'Etat aux fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et au fonds national de péréquation, indexées sur l'évolution des recettes fiscales nettes de l'Etat sont également tributaires des modifications du périmètre du budget général ;

- il remet en cause le principe de la compensation des exonérations d'impôts locaux en transformant la DCTP en variable d'ajustement ;

- il aboutit à une perte de recettes pour les collectivités locales. En effet, tant que l'augmentation du montant total de l'enveloppe normée reste inférieure à celle de l'ensemble des dotations qui composent l'enveloppe (à l'exception de la variable ajustement), l'Etat réalise des économies puisque l'écart entre les deux progressions se traduit par une baisse de la DCTP. Ce phénomène s'explique par le fait que, pour le calcul de l'enveloppe normée, la principale dotation qui la compose, la DGF, évolue en fonction d'un indice qui prend en compte l'évolution des prix et 50 % du taux de croissance du produit intérieur brut. La DGF augmente plus vite que l'enveloppe normée, ce qui se traduit par une baisse de la DCTP ;

- il repose sur une logique purement budgétaire et, comme le faisait remarquer le président Poncelet, ne s'étend pas " à l'ensemble des flux financiers entre l'Etat et les collectivités locales ". Alors que les élus locaux attendaient principalement la création d'un lien entre l'évolution de leurs charges et celle des dotations de l'Etat, le dispositif proposé en 1996 et repris en 1999 laisse de côté cette question. Il ne tient aucun compte de l'évolution des charges locales et ne s'interroge pas sur l'efficacité et le caractère adapté ou non des dotations de l'Etat aux collectivités locales. Au contraire, l'ensemble des dotations de fonctionnement et d'investissement sont maintenues en l'état, le seul changement résidant dans le régime de la DCTP, qui devient la dotation " sacrifiée ".

La création de l'enveloppe normée s'apparente donc surtout à une nouvelle astuce destinée à réduire le montant des compensations versées aux collectivités locales. De fait, le montant de la DCTP inscrit en loi de finances est passé de 19,1 milliards de francs en 1995 à 11,8 milliards de francs en 2000.

Comme le soulignait le Président Poncelet dès 1995, le dispositif de l'enveloppe normée " reflète avant tout, une fois de plus, la volonté du Gouvernement d'utiliser les concours qu'il verse aux collectivités locales comme la variable d'ajustement de son propre budget ".

3. ... et qui n'a pas modifié la nature des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales

L'utilisation d'expressions telles que " pacte de stabilité " et " contrat de croissance et de solidarité " ne traduit pas la réalité du fonctionnement du mécanisme de l'enveloppe normée depuis 1996. Notre collègue député Didier Migaud, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1996, soulignait ainsi : " Le pacte, c'est quoi ? C'est un accord, une convention, un contrat. Encore faut-il qu'il y ait plusieurs personnes et que les autres aient exprimé un accord ! Le mot " pacte " ne s'applique donc pas du tout à ce que vous nous proposez : il s'agit en fait d'une décision unilatérale de l'Etat. "242(*)

La création de l'enveloppe normée n'a pas permis de créer les conditions d'un débat constructif entre l'Etat et les collectivités locales :

- l'Etat, en choisissant d'appliquer à l'enveloppe des taux d'indexation tellement restrictifs qu'ils sont par avance intenables, a marqué sa volonté de ne pas rompre avec la pratique des " rallonges " accordées au coup par coup, et dont la médiatisation permet d'occulter le fait que leur montant est sans rapport avec l'évolution des charges des collectivités locales. Dans la loi de finances pour 2000, année qui a connu le plus d' " abondements extérieurs "243(*) à l'enveloppe normée, leur montant s'est établi à 1,35 milliard de francs. A titre de comparaison, le surcoût pour l'année 2000 du seul accord salarial dans la fonction publique du 10 février 1998 s'élève à 3,5 milliards de francs ;

- à l'inverse, les collectivités locales sont placées en position de faiblesse. Elles sont à la merci du bon vouloir de l'Etat en matière budgétaire et présentent, chaque année à l'occasion de la discussion budgétaire, l'image peu flatteuse d'un lobby dépensier contraint de quémander des subventions supplémentaires.

L'incompréhension entre le financeur et les bénéficiaires de l'enveloppe normée provient principalement de l'importance des baisses de DCTP supportées par les collectivités locales, dont l'ampleur apparaît choquante, arbitraire voire injustifiée puisque les baisses sont les plus élevées lorsque la DGF augmente beaucoup, c'est-à-dire en période de forte croissance économique.

Pour cette raison, à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances pour 1999 et 2000, le Sénat a porté la fraction du taux de croissance du PIB pris en compte pour le calcul de l'enveloppe normée à 50 %244(*). En alignant le taux de croissance de l'enveloppe normée sur celui de sa principale composante, la DGF, ce dispositif permettait, pour un coût budgétaire limité, une quasi stabilisation du montant de la DCTP. L'objectif de plafonnement du montant des concours de l'Etat était respecté sans pour autant aboutir forcément à réduire le montant de la DCTP. La Haute Assemblée n'a pas été suivie sur ce point par le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale.

V. LA PÉRÉQUATION EN PANNE

A. LE CONTRASTE ENTRE LES BESOINS ET LES CREDITS

1. Les difficultés de mesurer les écarts de richesse

La mesure des écarts de développement et de richesse entre les différentes parties du territoire se heurte à de nombreuses difficultés.

Une première difficulté provient de la détermination du périmètre des territoires pris en compte. Les écarts au sein d'une même commune, d'un même département et, a fortiori, d'une même région peuvent être importants.

Une deuxième difficulté résulte du choix des indicateurs retenus pour déterminer les écarts. Ces indicateurs peuvent être des données économiques, telles que le produit intérieur brut par habitant, le revenu par habitant ou le taux de chômage. Les zonages d'aménagement du territoire et les zonages européens privilégient ce type de critères.

Les critères peuvent également être fiscaux. Le ministère de l'intérieur calcule le potentiel fiscal des différentes collectivités, qui permet de comparer leurs bases fiscales par habitant245(*), et l'effort fiscal, qui mesure la pression fiscale locale pesant sur les contribuables d'une collectivité246(*). Ces indicateurs sont pris en compte pour le calcul des dotations de l'Etat aux collectivités locales. Ils sont parfois combinés, pour l'élaboration d'" indices synthétiques ", avec des données économiques et sociales, telles que la longueur de voirie, le nombre d'élèves, la proportion de logements sociaux ou le nombre de bénéficiaires d'aides au logement.

La combinaison de plusieurs critères au sein d'indices synthétiques a pour but de permettre de saisir de manière globale la situation d'une collectivité. Néanmoins, aucun des instruments existant aujourd'hui n'apporte de garantie de fiabilité totale. Par exemple, l'indice qui détermine l'éligibilité à la dotation de solidarité urbaine (DSU) prend en compte le potentiel fiscal, les bénéficiaires d'aide au logement, le revenu par habitant et la proportion de logement sociaux. Malgré le grand nombre de critères, de nombreuses communes, pourtant manifestement défavorisées, ne sont pas éligibles à cette dotation car les personnes défavorisées résidant sur leur territoire occupent habitent des logements privés relevant du " parc social de fait " plutôt que des logement sociaux au sens strict.

Différentes techniques pour cibler les territoires prioritaires

Les critères d'éligibilité à la prime d'aménagement du territoire après la réforme de 1999 :

- parmi les zones dont le revenu net imposable moyen par foyer fiscal est inférieur à la moyenne nationale, ont été retenues : (1) les zones dont le taux de chômage au 31 décembre 1998 était supérieur à la moyenne nationale et (2) les zones dont le déclin démographique entre 1990 et 1995 est supérieur à 1,2 % ;

- parmi les zones présentant un risque industriel (importance d'emplois industriels sensibles, nombre d'emplois ayant fait l'objet d'une décision ou d'une annonce de restructuration depuis 1996), ont été retenues celles dont le taux de chômage est supérieur à 10 % ;

- les zones perdant l'éligibilité à l'ancien objectif 1 des fonds structurels européens ;

- les franges de certaines grandes agglomérations confrontées à un taux de chômage supérieur à 13,9 % (Marseille, Montpellier, Bordeaux, Rouen, Amiens).

Les critères de l'objectif 2 des fonds structurels après la réforme de 1999 :

- pour moitié, la population régionale vivant dans les zones d'emplois industriel ou rural dégradé (taux de chômage et taux d'emploi industriel supérieurs à la moyenne communautaire et pertes d'emplois industriels depuis six ans, densité de population inférieure à 100 habitants au kilomètre-carré ou taux d'emploi agricole supérieur au double de la moyenne de l'Union et déclin démographique ou chômage inférieur à la moyenne) ;

- pour un quart, la population régionale habitant dans une zone urbaine sensible ;

- pour un quart, la population régionale habitant dans une zone de revitalisation rurale.

Les zonages d'aménagement du territoire :

- les zones de revitalisation rurale comprennent les communes appartenant aux territoires ruraux de développement prioritaires situées soit dans les arrondissements dont la densité démographique est inférieure ou égale à 33 habitants au kilomètre carré, soit dans les cantons dont la densité démographique est inférieure ou égale à 31 habitants au kilomètre carré, dès lors que ces arrondissements ou cantons satisfont également l'un des trois critères suivants : le déclin de la population totale ; le déclin de la population active ; un taux de population active agricole supérieur au double de la moyenne nationale. Elles comprennent également les communes situées dans les cantons dont la densité démographique est inférieure ou égale à cinq habitants au kilomètre carré ;

- les zones de revitalisation urbaine appartiennent aux ZUS et sont confrontées à des difficultés particulières appréciées en fonction d'un indice établi à partir de la population du quartier, de la proportion de jeunes de moins de 25 ans, de la proportion de jeunes sortis du système scolaire sans diplôme, du potentiel fiscal des communes intéressées ;

- les zones franches urbaines sont un sous ensemble des ZRU caractérisé par un taux de chômage supérieur à 13,5 %, un pourcentage de jeunes de moins de 25 ans supérieur à 36 %, un pourcentage de non diplômés supérieur à 29 % et un potentiel fiscal communal inférieur à 3.800 francs. En outre, la commission européenne a imposé à la France que les zones franches urbaines ne regroupent pas plus de 1 % de la population totale.

L'indice synthétique qui détermine l'éligibilité à la DSU tient compte du potentiel fiscal (45 %), de la proportion de logements sociaux (15 %), du nombre de bénéficiaires d'aides au logement (30 %) et du revenu par habitant (10 %)

Pour avoir une idée vraiment fine de la richesse d'un territoire, il peut sembler opportun de considérer ses ressources au regard des charges des collectivités qui le composent. En effet, les territoires les plus riches sont parfois également ceux qui doivent assumer les charges les plus importantes. Telle fut la démarche du Sénat lors de l'examen de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire n° 95-9 du 4 février 1995 dont l'article 68, adopté à son initiative, prévoit que " l'ensemble des ressources, hors emprunt, des collectivités territoriales et de leurs groupements, au sein d'un même espace régional, fait l'objet d'un calcul cumulé. Ces ressources comprennent les concours de toute nature reçus de l'Etat, les recettes de péréquation provenant de collectivités territoriales extérieures à l'espace considéré, les bases de calcul de l'ensemble des ressources fiscales multipliées pour chaque impôt ou taxe par le taux ou le montant unitaire moyen national d'imposition à chacun de ces impôts ou de ces taxes, les produits domaniaux nets de la région, des départements qui composent celle-ci, des communes situées dans ces départements et de leurs groupements.

Les ressources ainsi calculées, rapportées, par an, au nombre des habitants de l'espace régional considéré, sont corrigées afin de tenir compte des charges des collectivités considérées et de leurs groupements. "

L'objectif de cette disposition était de réaliser, " à compter du 1er janvier 1997, une péréquation financière (...) entre les espaces régionaux de métropole ", les ressources de chaque région, pondérées par ses charges, ne pouvant " être supérieures à 80 p. 100 ni excéder 120 p. 100 de la moyenne nationale par habitant des ressources des collectivités territoriales et de leurs groupements. "

Les difficultés posées par l'évaluation de la richesse d'une région apparaissent dans le tableau ci-dessous. Même si certaines régions sont généralement dans les premières places pour chacun des indicateurs sélectionnés tandis que d'autres sont plus souvent moins bien placées, les critères ne jouent jamais de manière unilatérale. Ainsi, on constate que la région de Haute-Normandie cumule le PIB par habitant le plus élevé après la région Ile-de-France avec le 19ème rang des régions métropolitaines en matière de taux de chômage. Le Limousin bénéficie du taux de chômage le plus faible après l'Alsace mais se classe au 21ème rang pour le PIB par habitant et supporte la plus forte pression fiscale des régions de métropole.

Les mêmes difficultés sont rencontrées à l'intérieur de chaque région, voire de chaque département.


Régions

PIB/hab. 1996


Taux de chômage 1997 (en %)


Part des foyers fiscaux imposés à l'impôt sur le revenu en 1994 (en %)

Part des prestations sociales dans le revenu disponible brut des ménages 1996 (en %)

Potentiel fiscal 2000

Effort fiscal 2000

Alsace

136.312 (3)

7,9 (1)

57,1 (2)

32,6 (5)

477,14 (3)

0,96 (6)

Aquitaine

119.828 (7)

13,4 (16)

45,5 (12)

37,2 (11)

386,56 (12)

1,04 (8)

Auvergne

108.501 (18)

11,3 (6)

43,8 (17)

38,5 (15)

365,56 (15)

1,27 (13)

Basse Normandie

115.300 (12)

12,1 (11)

44,5 (14)

36 (2)

414,58 (7)

1,48 (20)

Bourgogne

117.220 (11)

11,8 (10)

48,6 (7)

38,6 (16)

394,54 (11)

0,98 (7)

Bretagne

111.964 (15)

11,5 (7)

44,4 (15)

36,5 (10)

343,06 (20)

1,26 (12)

Centre

118.660 (9)

11,7 (9)

50,9 (4)

37,5 (13)

403,80 (9)

1,34 (15)

Champagne Ardennes

122.015 (5)

12,8 (14)

47,9 (9)

35,4 (7)

408,60 (8)

1,18 (9)

Corse

106.350 (20)

13,5 (17)

38,7 (22)

47,1 (22)

342,41 (21)

0,86 (3)

Franche Comté

120.172 (6)

10,3 (3)

48,4 (8)

36,5 (9)

424,71 (6)

1,29 (14)

Haute Normandie

137.351 (2)

14,8 (19)

50,2 (5)

37 (4)

461,52 (4)

1,41 (18)

Ile de France

207.278 (1)

10,9 (4)

64,4 (1)

30 (1)

670,58 (1)

0,58 (1)

Languedoc Roussillon

101.553 (22)

17,2 (22)

41,4 (21)

43,4 (20)

360,71 (18)

1,34 (16)

Limousin

105.392 (21)

9,7 (2)

43,7 (18)

44,2 (21)

341,85 (22)

1,75 (22)

Lorraine

114.976 (13)

11,6 (8)

46,4 (11)

39,1 (17)

401,69 (10)

0,87 (4)

Midi Pyrénées

113.068 (14)

12,2 (12)

44,3 (16)

39 (3)

364,68 (16)

1,52 (21)

Nord - Pas de Calais

110.783 (16)

16,3 (21)

42,5 (20)

41,4 (19)

361,56 (17)

1,40 (17)

Pays de Loire

118.104 (10)

12,6 (13)

44,7 (13)

35,6 (8)

374,11 (14)

1,21 (10)

Picardie

109.835 (17)

13,7 (18)

47,8 (10)

37,3 (12)

383,62 (13)

1,46 (19)

Poitou Charentes

108.006 (19)

13,2 (15)

42,7 (19)

38,3 (14)

348,24 (19)

1,25 (11)

PACA

119.211 (8)

16 (20)

48,9 (6)

39,7 (18)

442,59 (5)

0,80 (2)

Rhône Alpes

130.178 (4)

11,2 (5)

51,4 (3)

35,2 (6)

483,32 (2)

0,96 (5)

Entre parenthèses : rang de classement de " richesse ". Source : INSEE, DGCL.

2. Un faible volume de crédits

Les instruments financiers de la péréquation peuvent être rangés dans trois catégories :

- la dotation globale de fonctionnement (DGF). Premier concours de l'Etat aux collectivités locales, l'enveloppe de la DGF des communes est divisée en deux sous-dotations, la dotation forfaitaire et la dotation d'aménagement. La vocation de la dotation d'aménagement est de bénéficier aux communes " défavorisées " et aux structures intercommunales. Elle est elle-même divisée en trois enveloppes : la dotation d'intercommunalité versée aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR). La DGF des départements est elle aussi partagée entre une dotation forfaitaire et une dotation de péréquation ;

- les fonds de péréquation. L'inégale répartition des bases de taxe professionnelle sur le territoire est la première cause d'inégalité de richesse entre collectivités. Par conséquent, la création de la taxe professionnelle en 1975 s'est accompagnée de la création de fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) qui ont pour but, lorsqu'il existe dans une commune un établissement dit " exceptionnel ", c'est-à-dire dont les bases par habitant sont supérieures à deux fois la moyenne nationale des bases par habitant, de répartir le produit correspondant aux bases supérieures à deux fois la moyenne nationale entre les autres communes du départements. Ces fonds sont gérés par les conseils généraux.

Les fonds départementaux, qui redistribuent entre des collectivités des recettes de taxe professionnelle, ont ensuite été complétés par la création de fonds nationaux de péréquation, qui versent des attributions aux communes mal dotées en bases fiscales. Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) est issu de l'article 6 de la loi du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale. Il a été scindé par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, dont l'article 70 crée le fonds national de péréquation (FNP).

- les mécanismes de solidarité financière entre collectivités. Le fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF), la dotation de fonctionnement minimale (DFM) des départements et le fonds de correction des déséquilibres régionaux (FCDR) prélèvent une partie des recettes fiscales de collectivités " riches " pour les redistribuer, en fonction de critères fixés par la loi, à des collectivités moins " favorisées ".

L'ensemble de ces instruments représente un montant très limité au regard de l'ensemble des ressources des collectivités locales. Les transferts de l'Etat ayant une vocation péréquatrice s'élèvent en 2000 à 18,5 milliards de francs, soit 10,4 % du montant total des dotations de l'Etat.

Les FDPTP ont redistribué en 1999 moins de 3 % du produit de la taxe professionnelle perçu par les communes 2,9 milliards de francs sur 97,8 milliards de francs).

Les crédits de la péréquation en 2000

(en millions de francs)

Péréquation nationale

Solidarité entre collectivités

DSU métropole.

3.618

FSRIF 726

726

DSR métropole

593

FCDR393

393

FNPTP (pertes de bases)

919

DFM 875

875

FNPTP (pertes de DCTP)

892

FNP

3.815

FDPTP (en 1998)

2.929

Dotation de péréquation de la dotation d'intercommunalité

5.077

1ère part de la dotation de péréquation de la DGF des départements

3.607

TOTAL

18.521

TOTAL

4.675

Données chiffrées : Ministère de l'intérieur

3. La péréquation : du " saupoudrage " ?

Les instruments financie