La novation institutionnelle de l'élection du Président de la République au suffrage universel direct
Le débat constitutionnel ouvert par la réforme de 1962 |
I) La révision constitutionnelle de 1962
Didier MAUS - Ancien conseiller d'État, Président émérite de l'Association internationale de droit constitutionnel , Maire de Samois-sur-Seine
Monsieur le Président du Sénat,
Je voudrais commencer par vous remercier de m'éviter d'avoir à présenter à nouveau la chronologie de ce qui s'est passé entre août et décembre 1962. Vous avez été le pré-rapporteur idéal. Je n'ai plus qu'à placer mes propos dans le prolongement de vos paroles.
Vous avez posé une question que je n'avais pas l'intention d'aborder, mais je le fais quand même : pourquoi n'a-t-on pas choisi le mode d'élection du Président de la République au suffrage universel direct dès 1958 ? J'ai longuement abordé cette énigme lors d'un récent colloque à Aix-en-Provence 1 ( * ) . Je me contente ici de reprendre l'essentiel de mes conclusions. Il y a eu, je pense, deux raisons fondamentales qui ont fait que les rédacteurs de la Constitution, et en premier lieu le Général de GAULLE, ont choisi un mode d'élection par un collège d'allure sénatoriale.
La première est que l'on ne savait pas très bien ce qu'allait devenir l'Afrique, Madagascar, et les territoires extra-marins. Certains estimaient, peut-être avec la philosophie de l'époque : « Il est peut-être délicat de faire arbitrer l'élection du Président de la République par les électeurs qui sont de l'autre côté de la Méditerranée, voire très au sud. »
La deuxième raison est la très grande l'incertitude de l'été 1958 sur l'état des forces politiques. Quel était l'état de l'opinion et des représentations politiques ? Les derniers chiffres disponibles étaient ceux des élections législatives du 2 janvier 1956 avec le Parti communiste à plus de 25 %. On ne savait pas ce qu'allaient devenir ces forces politiques, d'où une réelle hésitation. Évidemment, la raison officielle n'est ni l'une ni l'autre de celles que je viens d'évoquer. C'est simplement l'idée que l'on ne pouvait pas brusquer les choses, aller trop vite vers l'élection au suffrage universel direct et qu'il fallait attendre. Il me semble néanmoins que les deux raisons que j'ai invoquées sont encore plus fortes que les raisons de circonstance qui voulaient que l'on ménage Pierre PFLIMLIN, Guy MOLLET et quelques autres ministres très attachés au système parlementaire. Il ne fallait pas ajouter un débat à un autre débat. Je ferme cette parenthèse, mais merci, Monsieur le Président, de m'avoir donné l'occasion de la réévoquer.
Mesdames, Messieurs,
J'en viens à 1962. Je partirais d'une phrase de Raymond ARON prononcée, semble-t-il, début 1963 : « L'automne 1962, le commencement absolu de la V e République. » 2 ( * ) La période octobre/novembre 1962- d'un point de vue politique, il faut inclure les élections législatives des 18 et 25 novembre -donne à la V e République la physionomie qu'elle a aujourd'hui, c'est-à-dire cette République présidentielle, éternellement discutée et remise en cause. Autant la période 1958/1962 est une période qui rétrospectivement nous paraît une période de transition du point de vue de l'équilibre des forces politiques, autant à partir de 1962, les conséquences du référendum positif et d'une majorité absolue à l'Assemblée nationale confèrent à la V e République son allure de croisière, hors les périodes de cohabitation.
Je ne reviens pas sur la chronologie. Le Président LARCHER l'a fait mieux que je ne saurais le faire. Mais je voudrais évoquer, comme cela m'a été demandé, le débat de 1962. Vous me permettrez de le prolonger et de considérer que le débat d'hier, celui de 1962, n'a guère perdu de son intérêt : est-ce que les questions posées en 1962 sont encore d'actualité ?
LE DÉBAT DE 1962
Le débat de 1962, cela a été dit partout, est un double débat. Est-ce que l'on peut apporter quelque chose de plus aujourd'hui ? Il s'agit simplement de poser quelques balises. Il y a eu un débat institutionnel et un débat constitutionnel. Il importe de bien distinguer entre la pratique des institutions et le débat juridique sur « comment révise-t-on la Constitution ? ».
LE DÉBAT INSTITUTIONNEL
Le débat institutionnel porte sur l'enjeu :est-ce qu'il convient que le Président de la République soit élu par l'ensemble des Françaises et des Français ? Il a été très clairement posé. Pour certains, c'est une chance, pour d'autres, c'est un risque. On se retrouve à invoquer les souvenirs historiques de 1848, sans doute à tort, car il est difficile de comparer la période de 1848 à celle de 1962, mais dans le débat politique il est toujours bon d'évoquer le coup d'État de 1851 et de dire : « il y a un risque que cela recommence ».Pour rassembler le camp des Républicains, c'est un discours facile et mobilisateur.
Quels sont les arguments de fond ? Ils sont connus. Du côté du Général de GAULLE et de ceux qui le soutiennent, c'est l'idée qu'il faut que le Président de la République dispose désormais d'une véritable assise populaire si l'on veut qu'il continue à jouer le rôle qu'il a joué depuis 1959. Ce qui n'était pas évident en 1958, l'est devenu, notamment, à cause de la guerre d'Algérie. En tout cas, on ne fait pas marche arrière. Du côté des adversaires, il y a les souvenirs de 1848.Il y a le risque d'un pouvoir que l'on qualifie, à l'époque déjà, de trop personnel et il y a, in fine , l'idée que si le Président de la République détient une légitimité exprimée directement par le corps électoral, il est évident que cela abaissera, d'une certaine manière, la représentativité du Parlement, qu'il s'agisse de l'Assemblée nationale ou du Sénat. Il y aura deux légitimités directement issues de quelques millions de suffrages. Cet argument se trouve exprimé à travers la notion d'équilibre des pouvoirs, de respect du Parlement, etc., mais en fin de compte, il faudrait, pour comprendre, être un psychanalyste, et le constitutionnaliste n'est guère psychanalyste : « Si on va vers cela, automatiquement il y aura une diminution de la représentativité des parlementaires et de ce fait une certaine réduction de leur rôle et de leur influence dans la vie politique. »
Est-ce qu'il y a d'autres arguments ? Peut-être, mais je n'en ai pas retrouvé de plus pertinents que ceux que je viens de résumer.
LE DÉBAT CONSTITUTIONNEL
Le débat constitutionnel a en fait dominé le débat institutionnel. Pourquoi ? Parce qu'il était très difficile de dire aux électeurs : « Écoutez, nous sommes pour le suffrage universel à condition que vous n'élisiez pas le Président de la République . ». C'est un discours qui n'est jamais très facile à tenir. Alors, de ce fait, on a utilisé et mis en avant le débat procédural. Le « Cartel des non » s'est largement construit sur ce problème de procédure, plus que sur le problème de fond. Là aussi, les éléments sont connus. Est-ce qu'on a le droit d'utiliser l'article 11 de la Constitution pour réviser la Constitution ? La Constitution est-elle une loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics et, dans ce cas, le référendum est-il possible ou faut-il se contenter de l'article 89 avec une première étape parlementaire, puis un référendum ? Cette solution posait quelques difficultés politiques. Le Sénat n'aurait probablement pas acquiescé à cette réforme. À l'époque tout cela a été dit clairement dans la presse, mais les avis autorisés des instances compétentes n'ont pas été rendus publics, même si de nombreuses fuites ont permis de les connaître. Le Conseil d'État, le 1 er octobre 1962, a donné un avis négatif sur le recours à l'article 11 3 ( * ) . Son Assemblée générale, à l'exception du rapporteur, a voté dans un sens négatif. Le Conseil constitutionnel, le 2 octobre, quelques heures avant que le Président de GAULLE ne signe le décret de convocation du référendum tient séance et dans un avis officieux se prononce contre le recours au référendum disant que seul l'article 89 peut être utilisé pour réviser la Constitution 4 ( * ) . Cela n'empêchera pas le Conseil constitutionnel, le 6 novembre, de valider la loi référendaire et de juger qu'après un référendum il n'y a plus de contrôle possible 5 ( * ) . Ceci me paraît, au-delà du raisonnement juridique, un raisonnement d'opportunité parfaitement admissible.
Les arguments sont simples et connus 6 ( * ) . Convient-il d'utiliser l'article 11 au nom, à la fois de l'interprétation de l'article 3 sur la souveraineté nationale et de l'expression « tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics », qui dans une interprétation extensive comprend les projets de révision constitutionnelle ? Ou convient-il d'avoir uniquement recours à l'article 89 au motif qu'il s'agit du titre consacré à la révision de la Constitution ? Le débat a été ouvert. Il a rempli des colonnes de journaux, y compris celles du Monde . Il faut reconnaître que la grande majorité de ceux qui se sont exprimés était en faveur de la thèse négative, à l'exception du professeur LAMPUE 7 ( * ) et de quelques voix plus discrètes 8 ( * ) , mais les choses ont été extrêmement simplifiées. Il faut quand même signaler, cela n'a peut-être pas été assez relevé, que le texte soumis au référendum ne comporte pas que des dispositions constitutionnelles. Il comporte aussi des dispositions organiques. D'ailleurs, le projet de loi ne s'appelle pas « Projet de loi constitutionnelle » 9 ( * ) . Il ne sera pas promulgué sous le titre « Loi constitutionnelle » 10 ( * ) . C'est la seule révision de la Constitution dont la loi de promulgation ne porte pas la mention « Loi constitutionnelle ». Est-ce un argument suffisant ? On peut en discuter.
Dans les Mélanges offerts à Maurice DUVERGER, François GOGUEL a essayé de réfuter la thèse de l'exclusivité de l'article 89 en partant, d'ailleurs, d'un article de Maurice DUVERGER lui-même de septembre 1962 11 ( * ) . Je n'ai pas le sentiment ce texte ait apporté beaucoup plus à la controverse que ce que l'on savait déjà. C'est toujours le débat sur : « Qu'est-ce que veut dire projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics » ? Le précédent de 1875 revient régulièrement. Il est exact qu'une des trois lois constitutionnelles de 1875 est relative aux rapports des pouvoirs publics 12 ( * ) , mais fallait-il qu'il y ait « pouvoirs publics constitutionnels » comme à l'article 16 pour que l'article 11 devienne utilisable ? Le débat n'a pu être tranché en 1962, que par le corps électoral.
LE DÉBAT DE 2015
Je voudrais maintenant transposer la controverse de 1962 à aujourd'hui et poser la question : « Est-ce que la révision constitutionnelle de 1962 suscite encore débat aujourd'hui ? »
LE DÉBAT INSTITUTIONNEL
« Oui », le débat n'est pas clos. La discussion sur le rôle du Président de la République reprend régulièrement. Dans toutes les discussions que nous pouvons avoir, soit sur une V e République améliorée, soit sur une éventuelle VI e République, il y a toujours au centre la question du Président de la République : comment renforcer le rôle du Parlement, donc du Gouvernement sans diminuer ou porter atteinte aux prérogatives du Président de la République ? Il s'agit d'une équation presque impossible à résoudre tant le Président de la République est devenu un élément central du système politique, déjà avant la révision de 2000 et, encore plus, depuis l'instauration du quinquennat. Le Président LARCHER rappelait l'extraordinaire taux de participation aux élections de 1965, 84 %. Pascal PERRINEAU, dans un instant, nous rappellera certainement l'exceptionnelle persistance de la popularité de l'élection présidentielle. En 2012, la participation a encore été de 80 %. Elle est immédiatement tombée à moins de 60 % pour les élections législatives qui ont suivi. Il y a donc au moins 20 % de moins de participation électorale pour les élections législatives par rapport à l'enthousiasme qui a porté les électeurs vers les urnes pour l'élection présidentielle.
Au vu de ces chiffres peut-on remettre en cause ce système d'élection tant il est populaire et tant il répond, en tout cas aujourd'hui, à une demande des électeurs ? J'ai été sensible à ce qu'a dit le Président du Sénat sur le rôle des maires, car si je n'étais pas avec vous ce matin, je serais dans ma mairie avec mon écharpe. Il y a une légitimité de l'élection qui est ce qu'elle est. Les élections municipales comme l'élection présidentielle sont des élections populaires alors que la quasi-totalité des autres élections, avec une nuance quand même, pour les élections législatives, le sont moins. Alors, le débat que l'on connaît encore aujourd'hui est simple : « Est-ce que l'on peut modifier l'équilibre réel des pouvoirs, je ne dis pas l'équilibre juridique, dans notre V e République sans remettre en cause le mode d'élection du Président de la République ? » J'ai envie de répondre « non » , car je ne vois pas, quelle que soit l'imagination des auteurs de révision, comment on peut faire pour rompre le lien qui existe entre le peuple et le Président de la République et ceux qui, ensuite, sont dans l'orbite du Président de la République 13 ( * ) . Remarquons, de plus, que les périodes de cohabitation n'ont jamais commencé au moment de l'élection présidentielle. Elles ont été la conséquence d'élections législatives intermédiaires : 1986 et 1993, cinq ans après le début du septennat ; 1997, à la suite d'une dissolution deux ans après le début du septennat.
Le débat institutionnel n'a guère varié depuis 1962. Est-ce que le Président de la République doit être le chef de presque tout ou peut-on imaginer qu'il soit autre chose ? Dire ou soutenir ou préférer qu'il soit autre chose sans remettre en cause soit son mode d'élection, donc, la révision de 1962, soit les modalités de son mandat (durée, renouvellement) me paraît personnellement un exercice impossible.
LE DÉBAT CONSTITUTIONNEL
Le débat sur les modalités de la procédure de révision se poursuit. Vous connaissez l'argument merveilleux de François MITTERRAND dans Pouvoirs en 1988 : « L'usage établi et approuvé par le peuple peut désormais être considéré comme l'une des voies de la révision, concurremment avec l'article 89. » 14 ( * ) Est-ce que le référendum négatif de 1969 valide la procédure de 1962 ? On peut continuer à en débattre à perte de vue. Il est quand même intéressant qu'en 1988, pour des raisons apparemment de fond, mais peut-être aussi de circonstance, François MITTERRAND ait dit ce qui vient d'être rappelé.
En sens inverse, il y l'arrêt SARRAN du Conseil d'État du 30 octobre 1998, dont la notoriété est plus due à la supériorité de la Constitution sur le droit international qu'à l'interprétation de l'article 11 de la Constitution. On y trouve quand même le considérant suivant « Il ressort de ces dispositions 15 ( * ) que seuls les référendums par lesquels le peuple français exerce sa souveraineté soit en matière législative dans les cas prévus par l'article 11 soit en matière constitutionnelle comme le prévoit l'article 89 sont soumis au contrôle du Conseil constitutionnel. »Le très court obiterdictum sur le champ de l'article 11 est un discret clin d'oeil rappelant que la thèse de l'article 11 pour réviser la Constitution, en tout cas dans l'optique de l'assemblée du contentieux du Conseil d'État, n'est pas défendable 16 ( * ) .
D'un point de vue doctrinal, on continue à lire dans les manuels d'aujourd'hui les mêmes arguments « pour » et « contre », avec une grande majorité de « contre »parce que la révision de 1962 apparaît comme ayant été étant une violation de la Constitution 17 ( * ) . Il est significatif que dans le manuel Droit constitutionnel de Louis FAVOREU et autres la section consacrée à « La procédure de révision » de la Constitution soit divisée en deux paragraphes, le premier intitulé « La procédure normale (article 89) », le second dénommé « La procédure non prévue par les textes (article 11) » et que l'auteur se prononce « Pour une clarification » 18 ( * ) .
L'idée de clarification évoquée ci-dessus découle du rapport VEDEL de 1993. Elle sera reprise à l'identique dans le rapport BALLADUR de 2007.
Dans le rapport du Comité consultatif pour la révision de la Constitution de 1993, on trouve, par symétrie avec la procédure législative ordinaire, l'idée suivante : lorsque l'Assemblée nationale et le Sénat ne sont pas d'accord sur un projet ou une proposition de loi, l'article 45 permet au Premier ministre de demander à l'Assemblée nationale de statuer seule en dernière lecture. Il convient donc d'imaginer une procédure du même genre pour trancher les désaccords relatifs à la révision de la Constitution. L'idée a été développée dans le comité VEDEL,- et j'en ai des souvenirs très précis -, de dire : lorsqu'une procédure de révision constitutionnelle est engagée et qu'effectivement les deux assemblées n'arrivent pas à se mettre d'accord, il faudrait trouver une porte de sortie qui permette, dans certaines conditions, de s'adresser au peuple pour lui demander de trancher ce désaccord entre les deux chambres du Parlement . Cette position a abouti à la rédaction suivante : « Lorsque le projet ou la proposition n'a pas été voté en termes identiques après deux lectures par chaque assemblée, le Président de la République peut soumettre au référendum le texte adopté à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés par l'une ou l'autre des assemblées. » 19 ( * ) Cette suggestion a été totalement reprise au mot près dans le rapport BALLADUR 20 ( * ) .
Ainsi donc, lorsque l'Assemblée nationale a le dernier mot en matière législative ordinaire, il faut offrir au peuple la possibilité d'avoir le dernier mot en matière de révision constitutionnelle. Cette procédure, politiquement délicate à mettre en oeuvre, ne doit pas être initiée à tout propos. Pour éviter les majorités de circonstance, il importe que la révision ait été adoptée au moins à la majorité des trois cinquièmes dans une des deux assemblées. En tout cas, il convient que la décision relève du Président de la République au motif qu'il est le gardien de la Constitution en application de l'article 5 et qu'il est l'auteur des projets de révision déposés dans le cadre de l'article 89.
Est-ce que cette réforme, qui est pour l'instant du domaine du virtuel, serait de nature à améliorer la situation ? Il est difficile de le dire. Qu'aurait-elle aurait donné à propos de cas emblématiques récents ? On le voit assez bien. Est-ce que, pour prendre l'exemple du droit de vote des étrangers aux élections municipales, la persistance d'un désaccord entre l'Assemblée nationale et le Sénat aurait conduit le Président de la République à initier un référendum sur ce thème ? J'en doute. Je crois que la prudence politique aurait justifié qu'il ne le fasse pas. Mais en tout cas la question aurait pu être posée 21 ( * ) . Est-ce que, à propos des langues régionales ou minoritaires, dernier exemple de projet de révision, le débat pourrait aussi venir devant le peuple le moment venu ? 22 ( * ) Je n'en sais rien. En tout cas, il me semble que cette porte de sortie, qui est en réalité une réponse à la difficulté procédurale de 1962, mériterait d'être reprise, approfondie et peut être un jour incluse dans une révision constitutionnelle.
La révision constitutionnelle de 1962 est incontestablement la plus importante des vingt-quatre révisions intervenues depuis 1958. Le débat de 1962 a eu un impact politique fondamental. Il a eu un intérêt juridique considérable. Sa portée politique et son intérêt juridique sont toujours d'actualité.
II) Le point de vue de Gaston MONNERVILLE
* Version corrigée et enrichie de la communication prononcée lors du colloque.
1 L'élection du Président de la République dans l'écriture de la Constitution de 1958, in Mutations et évolutions des élections présidentielles. Le regard de l'histoire, (Sophie LAMOUROUX, Sophie de CACQUERAY, dir.), PUAM, 2012.
* 2 Jacques CHAPSAL, La vie politique sous la V e République , 2 e éd., PUF, 1984, p. 265. La citation est probablement issue d'un article de Raymond Aron dans Preuves de janvier 1963.
* 3 Bruno GENEVOIS, Les limites d'ordre juridique à l'intervention du pouvoir constituant, Revue française de droit administratif , 1998, p. 929 et s.
* 4 Avis sur le référendum relatif à l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, B. MATHIEU et autres, Les grandes délibérations du Conseil constitutionnel (1958-193) , Dalloz, 2009, p. 99 et s.
* 5 Décision 62-20 DC, Loi relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, adoptée par le référendum du 28 octobre 1962, site Internet du Conseil constitutionnel.
* 6 Pour une mise à jour récente (avec de nombreuses références), voir Johanna NOEL, Pour une analyse épistémologique de la querelle autour de l'article 11 : de la dénonciation à la réhabilitation d'une violation de la Constitution , Association française de droit constitutionnel, congrès de Lyon, 2014.
* 7 Pierre LAMPUÉ, Le mode d'élection du Président de la République et l'article 11, Revue du droit public , 1962, p. 931 et s.
* 8 Par exemple François GOGUEL, mais ses fonctions de secrétaire général du Sénat l'obligeaient à la discrétion.
* 9 Journal officiel , 3 octobre 1962.
* 10 Loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, JO du 7 novembre 1962.
* 11 François GOGUEL, De la conformité du référendum du 28 octobre 1962 à la Constitution, Droit, institutions et systèmes politiques, Mélanges en hommage à Maurice Duverger , PUF, 1987, p. 115 et s.
* 12 Loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics. C'est, curieusement, la seule des trois « lois constitutionnelles » de 1875 qui porte le nom de « loi constitutionnelle ». Celles des 24 et 25 février sont plus modestes.
* 13 Voir, à titre d'exemple, le discours politique général de Manuel VALLS, Premier ministre, le 8 avril 2014 devant l'Assemblée nationale : « C'est conscient de la responsabilité que m'a confiée le chef de l'État que je me présente devant vous, pour ouvrir une nouvelle étape du quinquennat » (AN, Débats parlementaires , 8 avril 2014).
* 14 Pouvoirs n° 45, 1988, p. 137-138.
* 15 L'article 60 de la Constitution et l'article 46 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.
* 16 CE, assemblée, 30 octobre 1998, n° 200286 et 200287, site internet du Conseil d'État.
* 17 Il serait intéressant de parcourir les manuels depuis 1962, dans leurs éditions successives pour ceux qui ont une continuité, pour analyser « La perception de la révision de 1962 à travers les manuels de droit constitutionnel ». Il s'agit, en réalité, du message transmis aux étudiants.
* 18 Louis FAVOREU et autres, Droit constitutionnel , 17 e éd., Dalloz, 2015, p. 793 et s.
* 19 Rapport remis au Président de la République le 15 février 1993 par le Comité consultatif pour la révision de la Constitution, JO , 16 février 1993, p. 2537 et s.
* 20 Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la V e République, Une V e République plus démocratique , La Documentation française, 2007, proposition n° 68.
* 21 L'Assemblée nationale a adopté le 3 mai 2000 une proposition de loi constitutionnelle dans ce sens. Elle a été votée, légèrement amendée, par le Sénat le 8 décembre 2011 et jamais réinscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale (Assemblée nationale, Documents parlementaires , 14 e législature, n° 65). Si une proposition de révision (et non un projet) est adoptée conforme par les deux assemblées, l'article 89 prévoit obligatoirement un référendum.
* 22 Le Sénat a rejeté, en première lecture, le 27 octobre 2015, le projet de révision autorisant la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (Assemblée nationale, Documents parlementaires , 14 e législature, n° 3184).