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Séance du 30 octobre 2012 (compte rendu intégral des débats)

M. André Gattolin. Cet amendement peut être considéré comme un amendement de repli, après que l’amendement n° 72 a été adopté.

En effet, nous avons expliqué en nous exprimant sur l’amendement n° 72 pourquoi nous considérons qu’il est profondément dommageable que l’hypothèse de PIB potentiel de référence pour la comparaison soit figée, sans que l’évolution de la conjoncture puisse être prise en compte, comme cela semblerait pourtant naturel dans le cadre d’un dispositif visant précisément à considérer celle-ci.

Compte tenu du fait que l’amendement précédent a été adopté, avec l’inconvénient que, contrairement aux objectifs affichés, la mesure permettra un effort minoré ou une correction abusive, nous souhaiterions simplement, au travers de l’amendement n° 53 rectifié bis, que le Haut Conseil puisse, dans son avis, informer le Parlement des analyses alternatives qu’il aurait pu produire s’il n’avait pas été contraint d’utiliser l’hypothèse du PIB potentiel de la loi de programmation des finances publiques.

Interdire à une institution consultative d’utiliser des données à jour pour simplement éclairer la représentation nationale serait pour le moins curieux. Donner cette information n’interférera pas avec le jugement que le Haut Conseil sera amené à porter au regard de l’hypothèse de la loi de programmation, telle que l’amendement n° 72 l’a imposée.

À mon sens, rien ne devrait s’opposer à l’adoption de l’amendement n° 53 rectifié bis, dont l’objectif est purement informatif.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Mon argumentation sera des plus sommaires. Comme l’a d’ailleurs souligné lui-même M. Gattolin dans son explication de vote sur l’amendement précédent, l’adoption de ce dernier bat en brèche l’argumentation du groupe écologiste sur le sujet. La commission des finances ayant incité le Sénat à voter l’amendement de Jean-Pierre Caffet, elle ne peut qu’être défavorable à l’amendement n° 53 rectifié bis.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Même avis.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 53 rectifié bis.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 20, présenté par Mme Des Esgaulx et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéas 5 à 7

Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :

III. – Un rapport annexé au plus prochain projet de loi de finances de l’année et au plus prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale de l’année analyse les mesures proposées par le Gouvernement pour corriger un écart important. Ces mesures peuvent porter sur l’ensemble des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement, en vue du retour aux orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation des finances publiques. Le cas échéant, ce rapport expose et justifie les différences apparaissant, dans l’ampleur et le calendrier de ces mesures, avec les indications figurant dans la loi de programmation des finances publiques en application du 5° de l’article 2. L’avis du Haut Conseil des finances publiques mentionné à l’article 10 comporte une appréciation de ces mesures et, le cas échéant, de ces différences.

La plus prochaine loi de finances de l’année ou loi de financement de la sécurité sociale de l’année comprend les mesures, qui relèvent de leur domaine, visant à corriger un écart important.

La parole est à Mme Marie-Hélène Des Esgaulx.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. Il convient de remplacer les alinéas cinq à sept de l’article 16 par une autre rédaction, car, en l’état, le texte ne crée pas d’obligation de résultat concernant la correction de l’écart.

Or je rappelle que le traité, dans son article 3, dispose : « Un mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l’objectif à moyen terme ou à la trajectoire d’ajustement propre à permettre sa réalisation. Ce mécanisme comporte l’obligation pour la partie contractante concernée – c’est-à-dire l’État – de mettre en œuvre des mesures visant à corriger ces écarts sur une période déterminée. »

Monsieur le ministre, sans doute avec un peu de malice, permettez-moi tout de même de vous rappeler que le recours à la loi organique, de préférence à la Constitution – vous savez ce que j’en pense ! –, ne vous dispense pas de respecter une disposition essentielle du traité, qui consiste à faire de la correction des écarts par rapport à l’objectif une obligation, sauf à le priver d’effet et à être en contradiction avec nos engagements européens.

Cet amendement a donc toute son importance. Il appartiendra au Gouvernement de présenter l’ensemble des mesures tendant à corriger l’écart et au Parlement de décider de celles qui relèvent des lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

M. le président. L'amendement n° 59, présenté par Mme N. Goulet, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 6

Insérer un alinéa ainsi rédigé : 

Le Haut Conseil des finances publiques peut demander qu’il lui soit présenté un rapport sur les comptes prévisionnels des administrations publiques locales, selon les modalités de la comptabilité publique et de la comptabilité nationale, ainsi qu’un tableau récapitulatif des comptes prévisionnels agrégés des administrations publiques afin de vérifier leur correspondance avec le programme de stabilité.

La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Mme Nathalie Goulet. Cet amendement vient au bout d’une série d’échecs, ce qui ne m’empêche pas de continuer. (Sourires.) De toute façon, je voterai quand même le texte, car je ne suis pas rancunière, monsieur le ministre. (M. le ministre délégué sourit.)

M. Roger Karoutchi. Ce n’est pas la peine de le discuter !

Mme Nathalie Goulet. Le corps existant de règles prévoit des comptes prévisionnels pour les sous-secteurs de l’État et de la protection sociale, mais pas encore pour les administrations locales – c’est un sujet sur lequel je suis revenu à plusieurs reprises, sans succès. Des transferts de dépenses et de ressources entre les trois principaux sous-secteurs s’opérant souvent d’une année sur l’autre, il est légitime que le Haut Conseil puisse disposer de l’information financière nécessaire pour anticiper les effets que pourraient produire ces transferts, lesquels aboutissent souvent à la déconnexion entre l’administration qui prescrit et celle qui paie.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Ces deux amendements, c’est le moins que l’on puisse dire, ne reçoivent pas un soutien très actif de la commission des finances. (M. Roger Karoutchi s’esclaffe.)

Concernant l’amendement n° 20, présenté par Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, nous avons le sentiment que son adoption ne permettrait pas d’atteindre le but qui lui est assigné dans son objet, à savoir rendre obligatoire la correction des écarts.

En effet, il maintient la disposition selon laquelle le Gouvernement expose et justifie les différences apparaissant, dans l’ampleur et le calendrier, avec les indications figurant dans la loi de programmation des finances publiques.

Si de telles différences sont possibles, c’est bien que la correction des écarts importants n’est pas une obligation. (Mme Marie-Hélène Des Esgaulx hoche la tête.)

Le second argument – le plus important, me semble-t-il – à opposer à cet amendement, c’est que le fait de rendre le mécanisme de correction juridiquement contraignant serait contraire à la Constitution.

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Bien sûr !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. En conséquence, je ne peux qu’émettre un avis défavorable.

Madame Goulet, la commission des finances exprime ses regrets de ne pouvoir vous suivre…

Mme Nathalie Goulet. Ce n’est que partie remise !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. … sur les multiples propositions que vous avez bien voulu nous faire.

S’agissant de l’amendement n° 59, je vous opposerai trois arguments.

Tout d’abord, à nos yeux, l’amendement est déjà satisfait,…

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. … puisque l’article 14 du projet de loi organique dispose : « Le Gouvernement répond aux demandes d’information que lui adresse le Haut Conseil dans le cadre de la préparation de ses avis. »

Ensuite, on ne comprend pas bien à quoi serviraient les informations visées par l’amendement, en particulier les comptes des administrations locales. On sait que ces comptes sont structurellement proches de l’équilibre. En quoi s’agirait-il d’un enjeu essentiel pour le Haut Conseil ? Il ne nous a pas paru utile d’aller chercher si loin.

Enfin, il ne semble pas opportun de charger le Haut Conseil d’examiner le respect des programmes de stabilité. Sa fonction est simplement d’exprimer un avis sur les prévisions macroéconomiques et d’examiner le respect de la règle de solde du TSCG. Si en plus on lui demandait de se prononcer sur la conformité des textes financiers au programme de stabilité, ses avis deviendraient fort complexes, parfois même inaudibles.

Dans ces conditions, la commission des finances vous suggère de retirer cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Madame Goulet, vous avez craint de terminer par un échec, mais vous terminez par un succès éclatant, puisque, avant même d’avoir pris connaissance de votre amendement, le Gouvernement vous avait donné satisfaction (Ah ! sur les travées de l'UMP.), au moins sur un des points, qui vient d’ailleurs d’être signalé par M. le rapporteur général de la commission des finances.

S’agissant de l’autre point, le nombre d’administrations locales ne rend pas l’exercice que vous suggérez praticable. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle vous aviez accepté hier de retirer un de vos précédents amendements. Aussi, je vous suggère de faire de même pour celui-ci. À défaut, je demanderais au Sénat de voter contre.

Madame Des Esgaulx, M. le rapporteur général de la commission des finances vous a clairement indiqué qu’il n’est pas possible de contraindre le pouvoir budgétaire annuel. Si cette disposition était adoptée, elle serait immanquablement censurée. Je ne crois pas que ce soit de bonne pratique législative de prendre ce risque de manière aussi avérée.

J’ajoute que le Gouvernement, vous le savez, a deux possibilités devant l’avis du Haut Conseil : le suivre en se soumettant ou ne pas le suivre, mais en disant pourquoi. Il y a donc bien une relation de cause à effet, entraînant l’automaticité, à laquelle vous faisiez référence, qui n’est pas une relation d’immédiateté. L’automaticité ne suppose pas une chronologie particulière, comme vous sembliez le penser. Telle est la raison pour laquelle j’appelle le Sénat à rejeter l’amendement n° 20. Croyez bien que j’en suis désolé.

M. le président. Madame Goulet, l’amendement n° 59 est-il maintenu ?

Mme Nathalie Goulet. Non, je le retire, monsieur le président. J’espère avoir plus de chance lors de la discussion du projet de loi de finances. (Exclamations sur plusieurs travées.)

M. le président. L’amendement n° 59 est retiré.

Madame Des Esgaulx, l’amendement n° 20 est-il maintenu ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. Oui, monsieur le président.

M. le président. La parole est à M. Philippe Marini, pour explication de vote.

M. Philippe Marini. Pour que le débat soit bien clair, je souhaiterais interroger le Gouvernement sur la base de cet amendement présenté par le groupe UMP.

Monsieur le ministre, en cas de survenance d’un écart important, que se passerait-il ? Ce débat étant très technique et les arguments n’étant pas nécessairement simples à assembler les uns aux autres, pourriez-vous faire montre de pédagogie – je suis sûr que vous allez y parvenir avec brio – pour nous dérouler le scénario d’un écart important mis en évidence par les analyses du Haut Conseil ? Comment respecterions-nous le e de l’article 3, qui dispose : « Un mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés par rapport à l’objectif à moyen terme ou à la trajectoire d’ajustement propre à permettre sa réalisation » ?

Il serait sans soute utile qu’au-delà du formalisme de cet amendement, qui, au demeurant, ainsi que cela a été dit, ne crée pas vraiment d’obligation de résultat, vous puissiez nous expliquer ou plutôt nous réexpliquer – pardonnez-moi si j’ai été inattentif – quel serait le déroulement de la situation en cas de survenance d’un écart important.

M. le président. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. Monsieur Marini, vous connaissez aussi bien que moi le principe du « chaînage vertueux », d’ailleurs introduit par la loi organique relative aux lois de finances : c’est dans la loi de règlement que l’on constate ce qu’il en est, c’est dans le cadre du débat d’orientation budgétaire que le Gouvernement indique au Parlement les orientations fixées, et c’est dans la loi de finances qui suit que ces dernières sont mises en œuvre.

Reconnaissons-le, il se trouve que ce chaînage vertueux a peu fonctionné au cours des dernières années. Nul doute que le Haut Conseil contribuera puissamment à ce qu’il soit réellement mis en œuvre, car, en vérité, il ne l’est pas encore.

Voilà la façon à la fois la plus explicite et la plus simple de répondre à vos interrogations. Si cela pouvait vous convaincre de m’aider à obtenir de Mme Des Esgaulx le retrait de son amendement, j’en serais très heureux. (Rires sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général de la commission des finances.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. La question est importante, ne serait-ce que sur le plan juridique : comme je l’ai dit, la commission des finances a jugé qu’une telle disposition, si elle était adoptée, serait frappée d’inconstitutionnalité.

Il y a un autre aspect à souligner. Sur le plan économique, il nous faut être attentifs au fait que corriger l’écart en une seule fois pourrait avoir des conséquences récessives particulièrement lourdes. (Mme Marie-Hélène Des Esgaulx opine.)

S’il convient de déclencher le mécanisme de correction en cela qu’il est automatique, il doit être possible de lisser la prise de décision dans le temps, au maximum en trois étapes. Dans ces conditions, le dispositif aura toute sa cohérence.

Il s’agit donc bien d’une problématique de nature juridique, mais elle comporte cette dimension économique à laquelle nul ne peut être insensible. Tous les débats qui ont eu lieu récemment sur le solde structurel et la dimension conjoncturelle l’ont montré, le dispositif prévu doit nous mettre en capacité de répondre, tant aux préoccupations relatives aux finances publiques qu’aux nécessités de préserver un certain nombre d’équilibres liés à l’économie et à l’emploi.

Sous ces deux angles, il paraît tout à fait souhaitable que l’amendement n° 20 ne soit pas adopté. C’est ce que je tenais à redire d’une façon encore plus précise.

M. le président. La parole est à Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, pour explication de vote.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. Monsieur le président, je maintiens, pour le principe, l’amendement n° 20. Les réponses qui viennent d’être apportées, particulièrement celles de M. le rapporteur général, montrent le flou artistique qui règne dans cette opération.

Toutes les inquiétudes que nous avons dénoncées sont fondées. Au travers de cette notion d’écart, vous envisagez de faire ce que vous voudrez, comme vous le voudrez. Nous ne sommes donc plus du tout dans le cadre des obligations du traité européen et de l’article 3.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 20.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. L’amendement n° 54 rectifié, présenté par MM. Placé, Gattolin et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Remplacer le mot :

peut

par les mots :

ou soixante députés ou soixante sénateurs peuvent

La parole est à M. Jean Desessard.

M. Jean Desessard. Il s’agit de renforcer le rôle du Parlement en lui permettant de saisir le Haut Conseil pour que soit constatée la situation de circonstances exceptionnelles. Le nombre de députés ou de sénateurs retenu correspond à celui qui est nécessaire à une saisine du Conseil constitutionnel.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Cet amendement vise à modifier un alinéa introduit au texte initial du projet de loi organique par le biais d’un amendement adopté en commission, avec l’avis favorable du Gouvernement. Il s’agirait donc de modifier une disposition validée en commission des finances et qui fait désormais partie intégrante du texte.

Faut-il aller encore plus loin en permettant au Parlement, ne serait-ce que par une saisine pour avis consultatif du Haut Conseil des finances publiques, de « contribuer » au déclenchement de la procédure de circonstances exceptionnelles ?

Point n’est besoin de pousser l’analyse juridique très loin pour comprendre que répondre « oui » à cette question nous ferait avancer sur un terrain très incertain. Il ne faudrait pas que puisse être remis en cause, même indirectement, le monopole du Gouvernement en matière d’initiative des lois de finances.

Il est plus sage d’en rester à la formulation retenue en commission des finances et de rejeter la modification qui nous est proposée. Tel est, mes chers collègues, l’avis que la commission des finances vous propose de suivre.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. L’avis est défavorable. Monsieur Desessard, vous avez bien expliqué d’où vous puisiez votre inspiration : dans la mesure où possibilité est donnée aux parlementaires de saisir le Conseil constitutionnel pour faire de celui-ci une forme de structure d’appel après le vote du Parlement, vous souhaitez faire de même avec le Haut Conseil pour ce qui est des dispositions adoptées en loi de finances.

Selon moi, le Haut Conseil des finances publiques n’a pas vocation à jouer ce rôle de structure d’appel. Ce n’est pas une juridiction, contrairement au Conseil constitutionnel.

Par conséquent, ne serait-ce que sur le plan juridique, votre amendement n’est pas recevable. Il ne l’est pas davantage sur le plan des institutions et de leur fonctionnement. Le Gouvernement propose, le Parlement dispose. Une fois que ce dernier a voté la loi de finances, imaginez que quelques membres de l’Assemblée nationale ou du Sénat puissent demander au Haut Conseil des finances publiques d’être cette structure d’appel susceptible de s’opposer à ce qu’aurait décidé, au fond, une majorité de parlementaires en vue de rétablir nos finances publiques selon une trajectoire votée par le législateur.

Voilà qui ne contribuerait pas à rehausser le crédit de notre pays, objectif que nous cherchons justement à atteindre au travers des dispositions qui sont en train d’être adoptées.

Monsieur Desessard, le Gouvernement appelle vraiment au rejet de cet amendement, dans l’hypothèse où vous ne le retiriez pas.

M. le président. La parole est à M. Richard Yung, pour explication de vote.

M. Richard Yung. Monsieur Desessard, c’est, me semble-t-il, au Bundestag que vous et vos collègues ont puisé leur inspiration pour nous proposer cet amendement qui n’est pas sans intérêt. En Allemagne, en effet, il revient à une majorité de députés de décider si sont réunies les conditions permettant de définir les circonstances exceptionnelles. Cette règle figure dans la loi fondamentale allemande, mais justement pas dans la Constitution française.

Bien sûr, nous pourrions tous souhaiter ici, en tant que parlementaires français, avoir les mêmes prérogatives que nos homologues du Bundestag dans le cadre des délibérations et des décisions à prendre sur la politique économique et financière. Tel n’est pas le cas.

Par conséquent, il me paraît difficile de vous suivre.

M. le président. La parole est à M. Jean Desessard.

M. Jean Desessard. Monsieur le ministre, je vous remercie de votre précision. Monsieur Yung, vous avez trouvé quelle était notre source d’inspiration, je vous en félicite ! Il est vrai que nous regardons attentivement et avec un grand intérêt tout ce qui se passe en Allemagne, notamment les succès électoraux que les Verts y ont obtenus au cours des dernières années.

Pour en finir avec cette histoire, je vous ai bien entendu, monsieur le rapporteur général, nous dire combien l’adoption de cet amendement risquerait de nous emmener sur un terrain incertain. Rassurez-vous, il ne saurait en être question ! (Sourires. – MM. Claude Dilain et Richard Yung applaudissent.)

Pour le moment, nous voulons rester sur un chemin que nous cernons bien pour l’avoir tracé, soucieux que nous sommes de la réussite économique de notre pays. Nous retirons donc évidemment notre amendement.

M. le président. L’amendement n° 54 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l’article 16, modifié.

(L’article 16 est adopté.)

Article 16 (début)
Dossier législatif : projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques
Discussion générale

6

Élection et prestation de serment d’un juge suppléant à la Cour de justice de la République

M. le président. Mes chers collègues, voici le résultat du scrutin pour l’élection d’un juge suppléant à la Cour de justice de la République :

Nombre de votants 167
Nombre de suffrages exprimés 130
Majorité absolue des suffrages exprimés 66

Mme Éliane Assassi a obtenu 130 voix.

Mme Éliane Assassi, ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés, est proclamée juge suppléante à la Cour de justice de la République. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe écologiste. – Mme Nathalie Goulet et M. Jean-Yves Leconte applaudissent également.)

En conséquence, elle va être appelée à prêter, devant le Sénat, le serment prévu par l’article 2 de la loi organique du 23 novembre 1993 sur la Cour de justice de la République.

Je vais donner lecture de la formule du serment, telle qu’elle figure dans la loi organique. Je prie Mme Éliane Assassi, juge suppléante, de bien vouloir se lever et de répondre, en levant la main droite, par les mots : « Je le jure ».

Voici la formule du serment : « Je jure et promets de bien et fidèlement remplir mes fonctions, de garder le secret des délibérations et des votes, et de me conduire en tout comme un digne et loyal magistrat ».

(Mme Éliane Assassi, juge suppléante, se lève et dit, en levant la main droite : « Je le jure ».)

M. le président. Acte est donné par le Sénat du serment qui vient d’être prêté devant lui. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC, sur plusieurs travées du groupe socialiste et sur les travées du groupe écologiste. – MM. Yann Gaillard et Michel Bécot applaudissent également.)