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Séance du 3 juillet 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. Nous allons maintenant examiner les amendements déposés par le Gouvernement.

articles 1er bis à 37

M. le président. Sur les articles 1er bis à 37, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

article 38

Article 67
Dossier législatif : projet de loi relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche
Article 38 (fin)

M. le président. L’amendement n° 1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 31

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Parmi ses composantes, la communauté peut comporter une école supérieure du professorat et de l’éducation.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Geneviève Fioraso, ministre. Il s’agit d’un amendement de coordination avec l’article 69 de la loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République. Le Gouvernement a déposé plusieurs amendements de cette nature. Il n’était pas possible, en effet, de procéder à une harmonisation avant que la loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République ne soit définitivement votée. Mon argumentaire vaudra donc pour l’ensemble des amendements déposés par le Gouvernement.

Je me félicite de l’excellente coopération entre le ministère de l’éducation nationale et mes services pour la mise en place des écoles supérieures du professorat et de l’éducation. Vincent Peillon et moi-même étions d’ailleurs ensemble à Lyon, hier, pour lancer ces écoles, qui seront intégrées aux universités, dont elles seront une composante. Cela permettra d’éviter ce que certains ont pu appeler les « dérives », que nous avons connues dans le passé.

Ces formations s’inscriront dans un cursus universitaire, tant sur le plan disciplinaire que sur celui de l’organisation de la professionnalisation, en lien avec l’ensemble de la communauté enseignante. Ces écoles, j’y insiste, feront partie intégrante de l’université et seront aussi une composante des futures communautés d’universités et établissements.

Ce travail commun, je le souligne, est une innovation.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Gillot, rapporteur de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. Favorable.

M. le président. La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin, pour explication de vote.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin. Je ne répéterai pas les propos que j’ai déjà tenus sur ce texte. Je tiens simplement à rappeler, à l’occasion de la présentation de ces amendements de coordination avec la loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République, que nous avons émis sur ce dernier texte un vote positif assorti d’une exigence de vigilance.

C’est pourquoi j’aimerais savoir si les parlementaires pourront être tenus au courant de la mise en place des ESPE, eu égard aux missions qui leur sont confiées dans le cadre de la loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République, et ce qu’il en sera de la situation des personnels dédiés, notamment des formateurs.

M. le président. La parole est à Mme la rapporteur.

Mme Dominique Gillot, rapporteur. En répondant à une question d’actualité qui lui a été posée voilà deux semaines, le ministre de l’éducation nationale a indiqué que les informations relatives à l’organisation et à la mise en place des ESPE au niveau national seraient transmises aux deux ministères et qu’une communication serait faite début juillet.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 1.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L’amendement n° 2, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 63

Remplacer le mot :

deuxième

par le mot :

troisième

La parole est à Mme la ministre.

Mme Geneviève Fioraso, ministre. Il s’agit d’un amendement purement rédactionnel, qui corrige une référence erronée.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Gillot, rapporteur. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 2.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Le vote sur l’article 38, modifié, est réservé.

articles 39 à 55 ter

M. le président. Sur les articles 39 à 55 ter, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

articles additionnels avant l'article 56 a

M. le président. L’amendement n° 3, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Avant l'article 56 A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 83 de la loi n° … du … d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République est ainsi modifié :

1° À la seconde phrase du cinquième alinéa, les mots : « ou de l’établissement public de coopération scientifique » sont supprimés ;

2° Au dernier alinéa, les mots : « ou à l’établissement public de coopération scientifique » sont supprimés.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Geneviève Fioraso, ministre. Il est défendu.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Gillot, rapporteur. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 3.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, avant l’article 56 A.

L’amendement n° 4, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Avant l'article 56 A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article L. 721-1 du code de l’éducation est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « soit au sein d’un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel, soit au sein d’un établissement public de coopération scientifique » sont remplacés par les mots : « au sein d’un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel » ;

2° Au cinquième alinéa, les mots : « ou de l’établissement public de coopération scientifique » sont supprimés.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Geneviève Fioraso, ministre. Il est défendu.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Gillot, rapporteur. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 4.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, avant l’article 56 A.

L’amendement n° 5, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Avant l'article 56 A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la troisième phrase du II, aux première et seconde phrases du deuxième alinéa du III et au dernier alinéa du III de l’article L. 721-3 du code de l’éducation, les mots : « ou de l’établissement public de coopération scientifique » sont supprimés.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Geneviève Fioraso, ministre. Il s’agit également d’un amendement de coordination avec la loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Gillot, rapporteur. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 5.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, avant l’article 56 A.

articles 56 A à 67

M. le président. Sur les articles 56 A à 67, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

Je vais mettre aux voix l’ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifiée par les amendements précédemment adoptés par le Sénat.

Personne ne demande la parole ?...

Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l’ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte proposé par la commission mixte paritaire, modifiée par les amendements précédemment adoptés par le Sénat.

J’ai été saisi de deux demandes de scrutin public émanant, l’une, du groupe socialiste et, l’autre, du groupe UMP.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 289 :

Nombre de votants 348
Nombre de suffrages exprimés 318
Pour l’adoption 161
Contre 157

Le Sénat a adopté le projet de loi relatif à l’enseignement supérieur et à la recherche. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE. – Mme Valérie Létard applaudit également.)

La parole est à Mme la présidente de la commission de la culture.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. C’est la deuxième loi importante pour notre commission à être votée en quelques semaines, la deuxième loi véritablement enrichie par le Sénat, la deuxième loi sur laquelle le Sénat fait de la résistance face au Gouvernement, mais pour son bien. (Sourires.) Quand nous résistons, en effet, c’est pour améliorer les textes ! Il s’agit aussi de la deuxième loi concernant la jeunesse.

Là s’arrêtent les similitudes. Ici, l’urgence fut notre lot et la commission mixte paritaire notre devoir. Les avis, comme vous le savez, madame la ministre, furent contrastés.

Cela étant, des rendez-vous nous attendent. Plusieurs d’entre nous ont ainsi parlé du crédit d’impôt recherche ; nous nous retrouverons lors du débat budgétaire.

Le projet de loi est voté. Une meilleure gouvernance est ainsi mise en place et le rapport sciences et société a fait son entrée de plein droit dans le texte.

Je remercie Mme la ministre de son écoute, Mme la rapporteur, qui a accompli un travail difficile, laborieux, patient, mais excellent, et tous les groupes de leur contribution de grande qualité.

J’adresse également mes remerciements aux services du Sénat, notamment à nos collaborateurs, qui ont été soumis en cette fin de session à un rythme de travail inédit. En votre nom à tous, je leur exprime notre gratitude. (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste, du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à Mme la rapporteur.

Mme Dominique Gillot, rapporteur. Cette fois, nous en avons terminé. Après un intense suspense, des moments de surprise, et parfois d’euphorie, comme à l’issue de la commission mixte paritaire, le résultat du scrutin est finalement plus serré que nous ne l’avions prévu, mais il n’en est pas moins beau. L’histoire retiendra que la loi relative à l’enseignement supérieur et à la recherche a été adoptée par le Sénat.

Madame la ministre, le projet de loi que vous avez porté, au nom du Gouvernement, pour contribuer au redressement de notre pays en portant au plus haut niveau de leurs aptitudes et de leurs ambitions la formation de tous les jeunes, en les embrassant dans la même attention, dans la même ambition, est enfin adopté par la Haute Assemblée.

Ce résultat, qui ne coulait pas de source, et que peu d’observateurs attendaient, est le fruit du travail et de la méthodologie propres au Sénat. Je remercie donc tous nos collègues qui se sont prêtés, jour après jour, à ce travail méticuleux, méthodique, fait d’écoute, de considération et de volonté de convaincre. Personne, en effet, n’a renoncé à ses convictions, et nous avons cheminé les uns vers les autres.

Ce travail a permis le rassemblement de réflexions, d’expériences et de compétences qui ont fécondé votre texte, madame la ministre, et l’ont densifié dans son esprit et dans son ambition. Bien sûr, et nous l’avons entendu au travers des diverses interventions, il ne satisfait pas toutes les aspirations. Mais il est plus riche des regards croisés, parce qu’il est le fruit d’une réflexion partagée. Je remercie chacun d’entre vous pour cette démarche sincère.

Madame la ministre, je suis heureuse et fière de ce résultat, qui donne une grande force à votre ambition pour l’enseignement supérieur et la recherche et vous permet de satisfaire, dès la première année du quinquennat, l’une des priorités et l’un des engagements du Président de la République : valoriser l’enseignement supérieur, redonner de l’espérance à la jeunesse, préparer l’avenir de la France.

Mission accomplie, pouvons-nous dire aujourd'hui, après de longues semaines consacrées à cet enjeu essentiel. Néanmoins, des chantiers restent ouverts autour desquels nous nous retrouverons au service de l'épanouissement de la recherche et de la bonne santé des universités qui le requièrent. Ce sera avec plaisir et intérêt.

Madame la ministre, vous avez remarqué la bonne volonté qui règne dans cette maison. Je m'associe d’ailleurs à Mme la présidente de la commission pour remercier la direction de la séance, qui a permis un bon déroulement de nos travaux, ainsi que les fonctionnaires de la commission qui nous ont accompagnés dans l'analyse et l'enrichissement de ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Geneviève Fioraso, ministre. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, ce débat fut passionné, mais respectueux. Alors que ces deux qualificatifs ne s’accordent généralement pas très bien, dans le cadre de l’examen de ce texte, ils se complètent parfaitement. De cela, je tiens à remercier chacun d'entre vous.

Je remercie également l'ensemble des fonctionnaires du Sénat que nous avons fait veiller encore plus tardivement que d'habitude, y compris le soir de la fête de la musique. Qu'il nous soit pardonné cette offense culturelle. À trois heures du matin, la fête de la musique reste un bon moment… (Sourires.) La culture est un vecteur de communication et de liens, comme la recherche et l'enseignement supérieur.

Il est rare de mettre la recherche et l’enseignement supérieur au cœur d'un projet politique. Ces sujets sont souvent considérés comme techniques, alors qu'ils sont fondamentalement politiques. En effet, il est d’abord question de la jeunesse et de l'avenir. Or quoi de plus politique que la préparation de l'avenir ? Il est aussi question de l'accès, pour le plus grand nombre, à la réussite des parcours d'éducation, que ce soit avant ou après le baccalauréat. Là encore, c'est très politique.

Quant à la recherche, elle conditionne non seulement l'emploi de demain, mais aussi notre avenir par les progrès qu’elle permet dans les domaines sanitaire, environnemental ou de la mobilité. Rien n’est plus politique que ce qui prépare notre avenir. Et c'est ce qui fait toute la noblesse de notre action !

Je remercie tous les groupes d’avoir accompli un pas en avant par rapport à leurs positions initiales. Ce n'est jamais facile, je le sais. La majorité a également consenti quelques concessions, cela a été rappelé. Cependant, il ne s'agit en aucun cas de compromis : il s'agit bien plutôt de progresser ensemble pour aller plus loin et anticiper l'avenir, ce qui reste la plus noble des missions politiques. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE et de l'UDI-UC.)

Article 38 (début)
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4

Nomination de membres d’une commission mixte paritaire

M. le président. Il va être procédé à la nomination de sept membres titulaires et de sept membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires.

La liste des candidats établie par la commission des finances a été affichée conformément à l’article 12 du règlement.

Je n’ai reçu aucune opposition.

En conséquence, cette liste est ratifiée, et je proclame représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire :

Titulaires : MM. Philippe Marini, Richard Yung, Jean-Pierre Caffet, Thani Mohamed Soilihi, Éric Bocquet, Albéric de Montgolfier et Vincent Delahaye ;

Suppléants : Mme Michèle André, MM. Philippe Dallier, Francis Delattre, François Fortassin, Claude Haut, François Trucy et Yannick Vaugrenard.

Mes chers collègues, avant d’aborder le point suivant de l’ordre du jour, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures vingt, est reprise à seize heures vingt-cinq, sous la présidence de M. Jean-Pierre Bel.)

PRÉSIDENCE DE M. Jean-Pierre Bel

M. le président. La séance est reprise.

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Rappels au règlement

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour un rappel au règlement.

M. Jean-Pierre Michel. Monsieur le président, ce rappel au règlement porte sur l'organisation de nos travaux.

C'est la première fois, au Sénat, que je vois la discussion d'une réforme constitutionnelle débuter à pratiquement dix-sept heures. Elle sera poursuivie ce soir et demain matin, interrompue demain après-midi pour être reprise demain soir, voire vendredi toute la journée, même si, à cette date, nos travaux seront probablement achevés.

Nos travaux ont démarré cet après-midi par l’adoption des conclusions d'une commission mixte paritaire. Or cela pouvait très bien attendre lundi prochain, jour où il n'y a pas séance !

Je tiens à manifester mon mécontentement sur l'organisation de l’ordre du jour. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l’UMP et de l'UDI-UC.)

M. le président. Acte vous est donné de ce rappel au règlement, mon cher collègue.

La parole est à M. Michel Mercier, pour un rappel au règlement.

M. Michel Mercier. Monsieur le président, je souhaite associer mon groupe aux propos de M. Michel. Cela fait longtemps que nous siégeons, lui et moi, et nous avons participé à l’examen d’un certain nombre de réformes constitutionnelles, mais, comme mon collègue, je constate que c'est la première fois que la discussion d’un projet de loi constitutionnelle commence un mercredi, à près de dix-sept heures.

Voilà qui montre le peu d’importance que l’on attache à la Constitution et, plus encore, à la réforme de celle-ci. Nous le regrettons beaucoup, car nous considérons que la Constitution comme les questions qui seront débattues aujourd'hui, si nous en avons le temps, méritent mieux. Cela augure mal du débat qui va suivre ! (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC.)

M. le président. Acte vous est donné de ce rappel au règlement, mon cher collègue.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour un rappel au règlement.

M. Jacques Mézard. Monsieur le président, vous ne serez pas surpris que j'ajoute ma voix aux deux voix qui viennent de s'exprimer. Je l'ai fait hier dans un autre rappel au règlement, pour attirer l'attention de notre assemblée sur les conditions dans lesquelles nous étions amenés à travailler. Il serait opportun que le Gouvernement en tire les conséquences qui s'imposent.

M. le président. Acte vous est donné de ce rappel au règlement, mon cher collègue.

6

Conseil supérieur de la magistrature. – Attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public

Discussion d'un projet de loi constitutionnelle et d’un projet de loi dans le texte de la commission

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature (projet n° 625, rapport n° 674) et du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l’action publique (projet n° 626 rectifié, texte de la commission n° 676, rapport n° 675).

La conférence des présidents a décidé que ces deux projets de loi feraient l’objet d’une discussion générale commune.

Dans la discussion générale commune, la parole est à Mme la garde des sceaux. (Applaudissements au banc de la commission.)

 
 
 

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous présente un projet de loi constitutionnelle ainsi qu'un projet de loi ordinaire.

Le projet de loi constitutionnelle vise à assurer l'indépendance de l'autorité judiciaire et à garantir les conditions d'impartialité, notamment les missions de requérir et de juger. Il modifie deux articles de la Constitution, l'article 64 et l'article 65. Le Gouvernement a d'ailleurs réécrit ce dernier de façon à le restructurer et à lui donner davantage de cohérence pour mieux organiser les attributions, la composition et le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature. Ce texte introduit également deux articles nouveaux, l’article 65-1 et l’article 65-2, qui renvoie à la loi organique.

Le projet de loi ordinaire relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l'action publique tend à revoir les relations entre le garde des sceaux et le ministère public. Il a essentiellement pour objet d'interdire les instructions individuelles dans les affaires pénales et de réorganiser les relations entre le garde des sceaux, le parquet général et le parquet.

L'Assemblée nationale a examiné ces deux textes les 28 et 29 mai dernier et les a adoptés par scrutin public le 4 juin. Les modifications qu’elle a introduites ne changent ni l'équilibre de ces textes ni leurs finalités.

En substance, pour un certain nombre de dispositions majeures de cette réforme constitutionnelle, nous alignons le droit sur la pratique en vigueur depuis ma prise de fonction, mais que mon prédécesseur, présent sur ces travées, Michel Mercier, appliquait également : le respect de l'avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature pour les nominations des magistrats du ministère public, qui sera inscrit dans la Constitution, et l’interdiction de donner des instructions individuelles, qui figurera dans le code de procédure pénale.

Ce faisant, nous nous conformons aux standards européens et, surtout, nous contribuerons à atteindre ce que nous proclamons tous – c’est, je crois, une exigence partagée sur toutes les travées –, à savoir une République irréprochable, qui repose sur des institutions claires, transparentes, décentes et solides.

Par ces deux textes, nous veillons à assurer l'impartialité des magistrats, ce qui constitue une avancée par rapport à l'état actuel de la Constitution. Certes, la révision constitutionnelle qui a eu lieu en 2008 contenait quelques modifications, dont certaines sont importantes et doivent être maintenues. Je pense à la suppression de la présidence du Conseil supérieur de la magistrature par le Président de la République et de la vice-présidence par le garde des sceaux.

Ce texte a également permis la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par les justiciables.

Si l’intention des auteurs de cette réforme était incontestablement positive, les avancées obtenues se révèlent, à l'usage, nuancées.

Tout d'abord, le Président de la République et le garde des sceaux n’assuraient déjà plus, en pratique, la présidence et la vice-présidence du Conseil supérieur de la magistrature. Cette modification était donc importante, certes, mais surtout symbolique.

Ensuite, deux ans après sa mise en œuvre, les résultats de la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par les justiciables sont assez minces. En effet, sur 421 plaintes déposées au Conseil supérieur de la magistrature, seules 11 ont été déclarées recevables, et 3 seulement ont fait l'objet d'un examen en formation disciplinaire.

Ce droit, ouvert en 2008 et concrétisé par la loi organique du 22 juillet 2010, n'est donc pas réellement effectif, et c’est pourquoi nous avons prévu d'introduire des dispositions dans la loi organique pour remédier à cette situation.

Je précise également que plus de 57 % des saisines effectuées par les justiciables concernaient des contestations de décisions de justice. Il est donc important de faire savoir aux citoyens et aux justiciables que le Conseil supérieur de la magistrature n'est pas un troisième niveau de juridiction.

Nous vivons actuellement dans un climat général de défiance à l'égard de l'institution judiciaire et de suspicion sur l'impartialité des magistrats, laquelle est très largement injustifiée.

Un incident récent a contribué à susciter de nouvelles interrogations sur le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature. Vous n’ignorez sans doute pas, mesdames, messieurs les sénateurs, que trois membres de cette instance ont publié une tribune dans laquelle ils exprimaient leur point de vue sur ce projet de loi. Aussi le Premier président de la Cour de cassation, qui préside actuellement le Conseil supérieur de la magistrature, a-t-il estimé qu'il lui revenait de rappeler publiquement à l'ordre les trois signataires de ce texte, en leur signifiant qu'ils avaient violé leurs obligations déontologiques.

Ces trois membres du CSM ont contribué à renforcer le regard critique porté sur cette instance constitutionnelle qui juge les juges et contribue à la nomination des magistrats, voire qui les nomme directement pour certains d'entre eux ; le Conseil supérieur de la magistrature est, en effet, seul compétent pour la nomination de certains hauts magistrats du siège.

Il faut donc travailler à l'amélioration de l'image de l'institution judiciaire en général et du Conseil supérieur de la magistrature en particulier, de façon à réhabiliter cette institution et à faire apparaître l'impartialité des magistrats du parquet et des juges du siège, qui est fort heureusement une réalité dans l’immense majorité des cas.

Toutefois, cette impartialité ne doit pas seulement exister ; elle doit aussi se donner à voir. C'est l'esprit de cette réforme constitutionnelle.

Il est normal que les citoyens soient exigeants, parfois même intransigeants à l'égard de leurs institutions, en particulier la justice, car c’est à travers elle qu’ils appellent l'État au secours.

De plus en plus, les citoyens ont en effet recours au juge, non seulement pour protéger leurs libertés individuelles, mais aussi pour défendre leurs droits économiques et sociaux. La situation économique générale est telle que, souvent, le citoyen le plus vulnérable a besoin de recourir à la justice, notamment civile, pour l'aider à trouver une solution en cas d'endettement, de surendettement, d’expulsion ou encore de conflit familial, et dans toute une série de situations qui ont une incidence sur son quotidien. Il est donc de notre devoir de faire en sorte que la confiance de nos concitoyens en la justice soit raffermie.

Le projet de réforme constitutionnelle que je vous présente contient deux évolutions majeures : la première concerne les pouvoirs reconnus au Conseil supérieur de la magistrature ; la deuxième a trait à sa composition.

S'agissant des pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature, nous proposons de modifier l'article 64 de la Constitution. Le CSM aurait pour mission non plus seulement d'assister le Président de la République, garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire aux termes de la Constitution, mais aussi de veiller à cette indépendance par ses choix et ses décisions. Le Gouvernement avait proposé d'utiliser le verbe « concourir », mais l’Assemblée nationale, s’appuyant sur une autre appréciation de la contribution du Conseil supérieur de la magistrature à l’indépendance de l'autorité judiciaire, a préféré lui substituer le verbe « veiller ».

Par ailleurs, nous proposons une autre modification majeure, qui vise à inscrire dans la Constitution une pratique suivie depuis deux ans au moins, à savoir l'alignement du régime de nomination des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège. En clair, le garde des sceaux s'engagerait à respecter l'avis conforme du CSM sur les propositions de nomination des magistrats du parquet qu’il formulerait. L’appartenance des magistrats du ministère public à l'autorité judiciaire serait ainsi confortée, ce qui permettrait de renforcer l'unité du corps, telle qu'elle est prévue par la Constitution.

Des propositions ont été formulées à l'Assemblée nationale ainsi qu'au Sénat pour « aller plus loin » et dessaisir le garde des sceaux de son actuel pouvoir de proposition de candidatures aux postes du ministère public. Ces suggestions ont, notamment, été formulées à l'occasion de mes auditions par la commission des lois et par les groupes politiques des assemblées.

Or le Gouvernement n'a pas souhaité dessaisir le garde des sceaux de ce pouvoir de proposition, simplement parce que le statut des magistrats, régi par l'ordonnance de 1958, place les procureurs sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques, les procureurs généraux, et tous les membres du ministère public sous l'autorité du garde des sceaux.

Surtout, le garde des sceaux, au nom de l'exécutif, c'est-à-dire du Gouvernement, est responsable de la politique pénale sur l'ensemble du territoire, conformément aux dispositions de l'article 20 de la Constitution. Et parce qu’il est chargé de l'exécution de la politique pénale, qu’il décline en orientations générales, sur l'ensemble du territoire, il doit conserver ce pouvoir de proposition.

Accepter l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, c’est déjà pour le garde des sceaux une façon de partager fortement la nomination des magistrats du ministère public avec cette institution. En revanche, la relation entre le ministère public et l’exécutif, qui s’exerce par l'intermédiaire du garde des sceaux, doit être maintenue, afin de s'assurer que la politique pénale est la même sur l'ensemble du territoire et que tous les citoyens ont accès à la justice dans les mêmes conditions.

Une autre disposition importante du texte accroît les pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature : c’est celle qui vise à aligner le régime disciplinaire des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège.

Dès lors que, par le biais du projet de loi ordinaire qui vous est soumis parallèlement, le Gouvernement, non seulement supprime, mais même interdit les instructions individuelles, et dès lors que l'avis conforme sur les nominations est introduit, il ne serait plus logique que le garde des sceaux reste l’autorité disciplinaire des magistrats du parquet. Ainsi, par cohérence, nous proposons d’aligner le régime disciplinaire des magistrats du ministère public sur celui des magistrats du siège.

Il est par ailleurs prévu, dans l’extension des prérogatives du Conseil supérieur de la magistrature, de permettre à ce dernier de s’autosaisir.

Avant la réforme de 2008, le CSM pouvait s'autosaisir d'un certain nombre de questions. Par ailleurs, le Président de la République peut l’interroger sur un certain nombre de sujets, notamment le fonctionnement de la justice et son indépendance, et le garde des sceaux a la faculté de lui poser des questions sur la déontologie des magistrats et l'indépendance de la justice.

À partir de 2008, le Conseil supérieur de la magistrature a perdu cette capacité d'autosaisine. Il doit se contenter aujourd'hui de répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République ou par le garde des sceaux. Il n’est pas sûr que le législateur ait réellement eu la volonté de lui retirer ce pouvoir d'autosaisine. Toutefois, au détour d’une réserve d'interprétation, le Conseil constitutionnel a estimé que, dans la mesure où le constituant de 2008 n’avait pas déterminé les modalités d’une autosaisine du Conseil supérieur de la magistrature, il n’avait pas eu l'intention de reconnaître à ce dernier un tel pouvoir. Depuis cette décision, le CSM ne peut donc pas s'autosaisir.

Nous proposons aujourd’hui de lui ouvrir clairement cette capacité, même si des interrogations demeurent sur le champ de celle-ci. Le Gouvernement a souhaité la limiter aux questions de l'indépendance et de la déontologie des magistrats – je ne vous cache pas que l’autosaisine sur l’indépendance de la justice suscite de nombreux débats. En revanche, il n’a pas souhaité l’étendre au fonctionnement des juridictions, par souci de cohérence. S’il existe en effet une possibilité d'autosaisine sur le fonctionnement des juridictions, autant permettre la gestion directe du corps, qui se substituerait à la responsabilité des pouvoirs publics en la matière.

Je sais que certains sénateurs souhaitent ouvrir largement le champ de l'autosaisine. Ce sujet avait déjà été abordé à l’occasion de la réforme constitutionnelle de 2008, et nous en discuterons de nouveau tout à l'heure. Le Gouvernement veut rester prudent sur le champ de l'autosaisine, mais, puisque nous sommes dans une démarche de confiance, nous pouvons considérer que le Conseil supérieur de la magistrature, sous réserve de quelques dispositions pratiques sur les conditions de cette saisine, doit pouvoir s'exprimer sur un certain nombre de sujets.

Le cinquième pouvoir nouvellement reconnu au Conseil supérieur de la magistrature concerne la possibilité pour un magistrat de saisir cette institution.

Actuellement, aux termes de la Constitution, le Président de la République et le garde des sceaux peuvent saisir le CSM. Depuis 2008, les justiciables peuvent également le saisir. Nous proposons qu’il puisse également se saisir lui-même. Seuls les magistrats ne pourraient donc pas faire appel à cette institution.

Nous avons eu des échanges avec le Conseil supérieur de la magistrature pour savoir comment cette saisine par les magistrats pourrait s'effectuer. À l'occasion des deux séances de travail que nous avons eues avec lui, le Conseil a estimé qu'il serait souhaitable que les magistrats puissent le saisir. En cas de saisine sur une question de déontologie, il pointe toutefois le risque de devoir par la suite se prononcer, dans le cadre d'un dossier disciplinaire, sur le cas du magistrat qui l’a saisi, ou d’être lié par la réponse qu’il aurait donné dans le cadre de cette saisine.

Le Gouvernement avait donc fait le choix de la prudence. Nous n’avions pas introduit cette capacité de saisine par les magistrats dans le texte, tout en sachant que la question se posait et en nous disant que la maturation du texte lors des débats parlementaires permettrait probablement d’ouvrir la voie à une telle saisine du CSM par les magistrats.

L’Assemblée nationale ayant souhaité l’inclure, cette possibilité est présente dans le texte. Si vous la maintenez, mesdames, messieurs les sénateurs, il nous faudra travailler sur les conditions de cette saisine : le Conseil supérieur de la magistrature aura très probablement des propositions à soumettre afin de déterminer l’instance qui pourra être saisie par les magistrats dans ces conditions.

Telles sont donc, pour l’essentiel, les dispositions de ce projet de loi relatives à l’extension des pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature.

Une autre évolution majeure portée par ce texte touche à la composition du CSM. Celui-ci sera désormais composé à parité de magistrats et de personnalités extérieures. Dans le projet du Gouvernement, une voix de majorité était accordée aux magistrats, conformément à une revendication issue des organisations de magistrats, y compris européennes. Le Gouvernement s’est cependant montré tout à fait réceptif à un amendement de l’Assemblée nationale visant à établir une composition paritaire entre magistrats et non-magistrats, et ce pour plusieurs raisons.

La France, tout d’abord, est l’un des deux derniers pays de l’Union européenne où la composition de cette instance était défavorable aux magistrats. Actuellement, en effet, la composition du Conseil supérieur de la magistrature ménage une voix de majorité aux personnalités extérieures.

Cependant, toutes les réflexions conduites sur le fond suggèrent, voire préconisent, la parité. Ce fut le cas du rapport d’André Vallini et Philippe Houillon sur l’affaire d’Outreau, du rapport Vedel, ainsi que du rapport du comité Balladur. Plus récemment, en mars 2013, la conférence des premiers présidents et des procureurs généraux des cours d'appel a adopté une délibération commune préconisant également la parité dans la composition du Conseil supérieur de la magistrature.

Cette parité correspond enfin parfaitement aux standards européens. Des revendications émanent, certes, de structures composées de magistrats, ou d’associations de magistrats, qui revendiquent la majorité. Toutefois, le document qui lie la France est la Charte européenne sur le statut des juges, qui date de 1998, aux termes de laquelle le Conseil de l’Europe, considérant la diversité des systèmes judiciaires parmi ses pays membres, préconise que les magistrats ne soient pas minoritaires. En revanche, ce texte ne stipule à aucun moment qu’ils doivent être majoritaires ; il présente même explicitement la parité comme une forme de composition parfaitement acceptable.

La France est ainsi l’un des deux derniers pays où les magistrats sont minoritaires dans cette instance. La parité y constitue donc une avancée par rapport à la situation actuelle. Établir une majorité en leur faveur représenterait un pas plus important.

En ce qui concerne la présidence de ce conseil, nous proposons qu’elle soit confiée à une personnalité extérieure et non à un magistrat, conformément à l’esprit qui nous a guidés dans l’élaboration cette réforme. Celle-ci repose sur deux principes : premièrement, organiser l’indépendance de l’autorité judiciaire, donc renforcer les garanties d’impartialité pour les juges ; deuxièmement, améliorer les relations entre cette instance et la société civile.

Je vous rappelle que, actuellement, la présidence du CSM est assurée par le Premier président de la Cour de cassation en plénière et pour la formation siège, ainsi que par le procureur général près cette même cour pour la formation parquet.

Le Conseil constitutionnel a, au surplus, émis une réserve d’interprétation en indiquant que le Premier président de la Cour de cassation, qui est également président du conseil d'administration de l’École nationale de la magistrature, se trouvait contraint de se déporter, à l’instar du procureur général de la Cour de cassation, lorsque les nominations concernaient des magistrats de la Cour de cassation. Nos deux plus hauts magistrats de l’ordre judiciaire ne sont ainsi pas en mesure d’être constamment présents pour présider les instances du CSM.

Nous proposons donc de confier cette présidence à l’une des huit personnalités extérieures. Je vous rappelle en effet que, selon le principe de parité, le CSM sera composé de huit magistrats et de huit non-magistrats.

L’Assemblée nationale a souhaité introduire une voix prépondérante en faveur du président. Nous avons exprimé nos hésitations à ce sujet, dans la mesure où, selon nous, en matière de nominations, il est possible que le Conseil supérieur de la magistrature décide par consensus. Cette disposition est, quoi qu’il en soit, présente dans le texte, et il vous revient de dire comment vous la percevez. Le Gouvernement verrait d’un œil assez favorable un retour à une voix simple pour le président, qui est une personnalité extérieure.

Concernant la formation plénière, le Gouvernement, avait prévu une plénière totale, rassemblant tous les magistrats, du siège et du parquet, ainsi que les personnalités extérieures. L’Assemblée nationale a souhaité revenir à la composition actuelle de la plénière : les huit personnalités extérieures, quatre magistrats du siège et quatre magistrats du parquet.

Nous avons beaucoup discuté de ce sujet avec le Conseil supérieur de la magistrature, qui m’a confirmé que la formation plénière actuelle fonctionnait bien. Un point intéressant a même été relevé : les lignes de clivages et de divergences ne séparent pas les magistrats des personnalités extérieures ; souvent même, un certain nombre de magistrats et de personnalités extérieures se retrouvent sur une position, et autant sur une autre.

En tout état de cause, nous avons été très réceptifs à la proposition émise par l’Assemblée nationale de revenir à une formation plénière dans sa composition actuelle. Nous affichons en effet la parité à la fois pour favoriser l’indépendance, pour répondre aux accusations – souvent injustifiées, mais pas toujours –, de corporatisme et pour améliorer la relation avec la société civile.

Il nous semble que la formation plénière, qui, en outre, est celle qui statue sur les avis demandés par le Président de la République et sur les questions posées par le garde des sceaux, doit effectivement être paritaire, afin de procurer une plus grande lisibilité à ce principe de parité. En conséquence, le Gouvernement s’est montré favorable à cette évolution, et le texte tend donc à instituer une formation plénière composée à parité.

Les personnalités extérieures sont donc au nombre de huit. Parmi elles, une est issue des barreaux – il s’agit d’un avocat désigné par le Conseil national des barreaux, qui constitue en quelque sorte le parlement de la profession d’avocat –, une autre est un membre du Conseil d'État, lequel le désignait jusque-là ; aux termes de ce texte, il devra maintenant être élu par l’assemblée générale du Conseil d'État.

Les six autres personnalités extérieures ne doivent appartenir ni au monde politique, notamment parlementaire, ni à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif, ni aux barreaux. Ces personnalités ont, jusqu’à maintenant et notamment depuis la réforme de 2008, été désignées par ce que l’on appelle le pouvoir politique, c'est-à-dire le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat.

En 1958, les membres du Conseil supérieur de la magistrature étaient tous désignés par le chef de l'État, les personnalités extérieures directement et les magistrats sur proposition de la Cour de cassation. Après la réforme de 1993, les magistrats étaient élus et les personnalités désignées par le pouvoir politique. Elles étaient alors au nombre de quatre.

Avec la réforme de 2008, les personnalités extérieures sont passées de quatre à six et le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat en désignent chacun deux. Cette forme de nomination fait partie des éléments et des critères qui contribuent à la défiance vis-à-vis de cette instance. Ce sentiment est pourtant très largement infondé, pour deux raisons.

Premièrement, les pouvoirs politiques successifs n’ont pas nommé des personnalités partisanes, en ce qu’ils n’ont pas puisé exclusivement dans le vivier des personnes réputées proches de leur sensibilité pour procéder aux nominations. Cela a été vrai à la fin du mandat présidentiel précédent comme en ce qui concerne les renouvellements qui ont eu lieu au début de ce quinquennat.

Deuxièmement, il apparaît, dans le fonctionnement de l’instance, que les personnalités nommées font corps et travaillent à l’intérieur de cet organisme sans se situer sur des lignes politiques. C’est la raison pour laquelle il a été tellement choquant, à mon sens, de lire cette tribune signée par trois membres du Conseil supérieur de la magistrature. Jusque-là, il était possible d’avancer que les membres se tenaient à cette stricte neutralité, puisqu’ils n’affichaient pas de sensibilité politique dans l’exercice de leurs responsabilités.

Pour ces deux raisons, il est évident que cette interrogation sur la désignation de personnalités extérieures par le pouvoir politique n’est pas fondée. Néanmoins, je le répète, l’impartialité doit être réelle, mais doit également se donner à voir. De même, l’indépendance doit être réelle, mais également se donner à voir.

C’est parce qu’existe cette suspicion – nous devons absolument parvenir à la lever, au risque, à défaut, de fragiliser l’institution judiciaire aux dépens des citoyens les plus vulnérables –, que nous avons estimé préférable de renoncer à la désignation par le pouvoir politique. Le Président de la République a, au demeurant, souhaité lui-même renoncer à ce pouvoir, de même que le président de l’Assemblée nationale, qui a publiquement proposé que la commission des lois procède aux nominations.

Le texte du Gouvernement prévoyait la mise en place d’un collège de personnalités chargé de désigner ces membres non-magistrats.

Ce dispositif a fait l’objet de débats, de questions et de critiques plus ou moins vives à l’Assemblée nationale, et peut-être plus encore ici, au Sénat. Les interrogations touchaient notamment à la présence du président du Conseil économique, social et environnemental, du Défenseur des droits, de la présidente de la Commission nationale consultative des droits de l'homme et, en général, de personnalités extérieures aux ordres judicaires. Outre ces dernières, le collège inclut les deux plus hauts magistrats de l’ordre judiciaire, c'est-à-dire le Premier président et le procureur général de la Cour de cassation, le plus haut magistrat de l’ordre administratif, à savoir le vice-président du Conseil d'État, et le Premier président de la Cour des comptes.

Mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de partager une observation au sujet de ces débats.

Deux arguments y sont formulés : l’un fait valoir que cette indépendance de l’autorité judiciaire est dangereuse, parce que la magistrature est guettée par le corporatisme ; l’autre tend à questionner la présence de personnalités représentant la société civile.

Or, si l’on estime que, même s’il n’y a pas de corporatisme, le risque existe, la seule réponse à même de le neutraliser, c’est l’inclusion de personnalités représentant la société civile, donc l’établissement d’un lien organique, d’une certaine façon, entre le Conseil supérieur de la magistrature et cette société civile. Dès lors, il faut accepter la présence du président du Conseil économique, social et environnemental. S’il existe, en effet, une instance représentant la société civile, c’est bien celle-ci, qui rassemble les différents corps de la société.

En tout état de cause, le Gouvernement a entendu les interrogations et les critiques qui se sont exprimées. En particulier, des critiques extrêmement vives ont été formulées sur le risque que cette réforme ne contribue à délégitimer le pouvoir politique et à nourrir la suspicion à l’égard des nominations auxquelles celui-ci procède. Il est d’autant plus important de prévenir cette suspicion que le CSM n’est pas la seule instance dont tout ou partie des membres est nommé par le pouvoir politique ; c’est aussi le cas, par exemple, du Conseil constitutionnel.

Pour tenir compte de ces critiques, le Gouvernement a déposé un amendement visant à modifier la composition du collège qui sera chargé de désigner les six personnalités qualifiées siégeant au CSM. Mesdames, messieurs les sénateurs, cette modification vous conduira très probablement à voter le projet de loi constitutionnelle, ce dont je me réjouis par anticipation ! (M. Michel Mercier rit.)

En somme, le projet de loi constitutionnelle accroît les pouvoirs du CSM et modifie substantiellement sa composition. Il vise à lustrer, si l’on peut dire, l’institution judiciaire, à la réhabiliter et à mettre de la distance entre cette institution et la magistrature, afin de créer les conditions d’un exercice impartial des fonctions judiciaires.

Je vous rappelle que le CSM nomme ou émet un avis conforme sur les nominations, et qu’il juge les juges ; aussi est-il extrêmement important qu’il soit irréprochable et qu’il paraisse tel. C’est le sens de cette réforme constitutionnelle.

J’en viens au projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en œuvre de l’action publique. Ce texte modifie les articles 30 et suivants du code de procédure pénale, en particulier les dispositions issues de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. Il est complémentaire de la réforme constitutionnelle dans la mesure où il vise à consolider l’indépendance de la magistrature et l’impartialité des juges.

Dans sa rédaction actuelle, l’article 30 du code de procédure pénale attribue au garde des sceaux la conduite de l’action publique. Nous avons choisi d’affirmer très clairement que le garde des sceaux est responsable de la conduite de la politique pénale sur l’ensemble du territoire, mais que l’action publique relève du parquet général pour son animation et pour sa coordination, ainsi que du parquet, c’est-à-dire des procureurs, pour son exercice direct.

Nous n’avons pas entendu supprimer la relation hiérarchique entre, d’une part, le procureur et le procureur général, et, d’autre part, le parquet et le garde des sceaux. En effet, nous avons voulu maintenir ce qu’on appelle le parquet à la française, en confortant l’appartenance du ministère public à l’autorité judiciaire, tout en apportant des garanties d’impartialité et de neutralité grâce à un desserrement des liens entre le ministère public et le pouvoir exécutif.

Nous n’avons donc pas touché à l’ordonnance du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature, notamment à son article 5 qui énonce que « les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques », c’est-à-dire les procureurs généraux, « et sous l’autorité du garde des sceaux ».

En effet, étant donné que le pouvoir exécutif est responsable devant les citoyens et devant la représentation nationale de la conduite des politiques publiques en matière de justice, singulièrement de la politique pénale, nous estimons qu’il appartient au garde des sceaux de répondre du bon fonctionnement du service public de la justice et de répondre aux questions qui peuvent lui être posées ; il importe que le pouvoir exécutif, conformément à l’article 20 de la Constitution, conserve cette responsabilité.

Nous n’ignorons pas que des contestations s’élèvent. Si le Conseil constitutionnel reconnaît de façon constante l’appartenance du ministère public à l’autorité judiciaire, la Cour européenne des droits de l’homme et la Cour de cassation émettent des doutes à cet égard. Une divergence d’appréciation, et même une contradiction, semble donc exister. En réalité, il n’y a là qu’une apparence, car il faut distinguer deux conceptions de l’autorité judicaire : la conception conventionnelle et notre conception constitutionnelle.

Dans sa conception conventionnelle, l’autorité judiciaire correspond à l’autorité de jugement. C’est pourquoi la Cour européenne des droits de l’homme considère que les magistrats du ministère public, n’ayant pas le pouvoir de prononcer des décisions privatives de liberté, ne constituent pas une autorité judiciaire.

Du point de vue de la conception constitutionnelle de l’autorité judiciaire, les magistrats du ministère public, quoiqu’ils n’aient pas le pouvoir de prononcer des décisions privatives de liberté, sont garants des libertés individuelles. C’est la raison pour laquelle nous considérons qu’ils appartiennent à l’autorité judiciaire.

De fait, la Constitution affirme l’unité du corps judiciaire et, en dehors du statut, il n’y a aucune distinction entre les magistrats du ministère public et les magistrats du siège. D’ailleurs, des passerelles existent, qui permettent aux magistrats ayant servi dans le ministère public de rejoindre le siège, et inversement ; ces mobilités sont certes relativement rares, mais elles ne sont soumises à aucune formalité particulière, mis à part l’avis que peut émettre le CSM.

Je le répète, tout en renforçant le statut des magistrats du ministère public et en consolidant leur appartenance à l’autorité judiciaire, le projet de loi constitutionnelle et le projet de loi ordinaire garantissent leur impartialité et leur neutralité à l’égard du pouvoir politique lorsqu’ils traitent de dossiers individuels, prennent des décisions ou mènent des enquêtes. Ces magistrats doivent pouvoir instruire à charge et à décharge et rechercher librement la vérité.

Pour notre part, nous veillons à éviter les ingérences. Ainsi, nous supprimons les instructions individuelles, dont le code de procédure pénale prévoyait l’existence depuis 1958 et qui, dans un premier temps, n’étaient pas versées au dossier ; en effet, ce sont seulement les lois du 4 janvier et du 24 août 1993 portant réforme de la procédure pénale qui ont prévu que ces instructions devraient être écrites et versées au dossier. D’ailleurs, nous ne nous contentons pas de renoncer à ces instructions ; nous avons décidé d’inscrire dans le code de procédure pénale le principe de leur prohibition.

En revanche, nous confions au garde des sceaux la conduite de la politique pénale sur tout le territoire, pour les raisons que j’ai exposées tout à l’heure, tout en redéfinissant ses relations avec le ministère public. En particulier, nous précisons que le garde des sceaux adresse ses orientations de politique pénale au ministère public par circulaire générale et impersonnelle. Ces orientations seront déclinées par les procureurs généraux dans leur ressort ; quant aux procureurs, ils les adapteront aux particularités de leur circonscription.

On s’est interrogé sur la signification de cette déclinaison et de cette adaptation. C’est à tort qu’elles ont parfois été interprétées comme donnant aux procureurs généraux et aux procureurs une liberté de manœuvre dans la mise en œuvre des orientations de politique pénale. Les orientations générales concernent l’ensemble du territoire. Toutefois, pour une plus grande efficacité, les procureurs généraux les déclineront plus précisément en fonction du profil délictuel et criminel de leur ressort.

Concrètement, les procureurs généraux retiendront, parmi les orientations figurant dans les circulaires, celles qui concernent plus particulièrement leur ressort. En revanche, ils ne pourront pas ajouter de nouvelles orientations : il ne s’agit pas que les procureurs généraux constituent des fiefs à l’intérieur desquels ils mèneraient leur propre politique pénale.

En somme, la politique pénale sera partout celle du garde des sceaux, arrêtée au nom du Gouvernement ; mais, dans un souci d’efficacité, elle sera adaptée aux données locales. Ni les procureurs ni les procureurs généraux n’auront la possibilité de manœuvrer, de tordre les orientations de politique pénale ou de les modifier en profondeur.

Dans certains territoires, des particularités justifient que l’ajustement de la politique pénale soit opéré au niveau de l’exécutif. Par exemple, après que j’eus fait paraître, au mois de septembre dernier, une circulaire générale de politique pénale comportant une série d’indications de principe et de méthode, ainsi que des orientations précises, la situation de certains territoires m’a conduite à faire paraître des circulaires pénales territoriales pour la Corse, pour l’agglomération de Marseille, pour la Guyane et pour la Nouvelle-Calédonie. De même, nous sommes en train de mettre la dernière main à une circulaire territoriale qui concerne la Guadeloupe, où se développe une forme particulière de criminalité.

Loin d’être contradictoires avec la circulaire générale, ces circulaires territoriales en ajustent les principes au profil délictuel et criminel des ressorts concernés, afin que l’application des orientations générales soit mieux ciblée. Elles comportent par exemple des indications sur la cosaisine des services d’enquête de la police et de la gendarmerie, en leur demandant notamment de travailler de façon plus systématique avec TRACFIN, la Banque de France, la chambre régionale des comptes et le tribunal administratif. Ainsi, elles mettent en place des outils qui assurent une meilleure efficience de la politique pénale.

C’est sous ce rapport, mesdames, messieurs les sénateurs, qu’il convient d’envisager la déclinaison et l’adaptation des orientations pénales. Pour le reste, le procureur général a évidemment la responsabilité de présenter un rapport annuel sur l’application des orientations de politique pénale dans son ressort. Il peut également présenter des rapports particuliers, qu’ils soient thématiques, visant par exemple des formes de délinquance, ou qu’ils portent sur telle ou telle procédure.

Ces rapports sont rendus nécessaires par l’obligation incombant à l’exécutif de fournir, notamment à la représentation nationale, un certain nombre d’explications sur des thématiques sensibles, en particulier dans le domaine de la santé publique – je pense à l’amiante –, ou sur des procédures sensibles, par exemple celles qui ont un retentissement dans les médias et dans le débat public ; en effet, à l’égard de celles-ci, la représentation nationale a le droit de savoir précisément ce qu’il en est.

En définitive, les dispositions du projet de loi ordinaire, complémentaires de celles du projet de loi constitutionnelle, contribuent à assurer l’indépendance et l’impartialité de l’autorité judicaire, tout en maintenant la responsabilité du pouvoir exécutif dans la conduite de la politique pénale sur l’ensemble du territoire.

Mesdames, messieurs les sénateurs, compte tenu de l’équilibre qui caractérise à la fois les principes de cette réforme et les dispositions pratiques que nous avons prévues pour inscrire ses objectifs dans le droit, je ne doute pas que vous voterez ces deux projets de loi. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

(M. Jean-Patrick Courtois remplace M. Jean-Pierre Bel au fauteuil de la présidence.)