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Séance du 4 juillet 2014 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. André Vallini, secrétaire d'État. Je voudrais dire quelques mots en réponse à toutes les questions, très intéressantes, qui viennent d’être posées. Si vous le permettez, je vais commencer par une anecdote personnelle.

Lorsque M. Raffarin, alors Premier ministre, a décidé avec son gouvernement de décentraliser vers les départements les personnels TOS et les personnels d’entretien des routes, j’ai fait partie des rares personnes, au parti socialiste, à approuver cette réforme.

Vous étiez venu à Lyon, monsieur Raffarin, et j’étais intervenu pour vous dire que cette décision, qui constituait une étape de plus vers la décentralisation, me paraissait aller dans le bon sens. À l’époque, comme les personnels travaillant dans les collèges et sur les routes en concevaient déjà beaucoup d’inquiétude (M. Gérard Larcher acquiesce.), je leur avais dit que je soutenais ce transfert, que tout se passerait bien et qu’ils ne devaient pas s’inquiéter.

J’ai été « accroché » par Le Nouvel Observateur, dans l’un des petits échos figurant dans les pages rouges de ce magazine, sur lesquelles on se précipite le jeudi ou le vendredi. Cet article a été affiché dans tous les collèges du département de l’Isère et l’on a dit, entre autres choses, que Vallini soutenait Raffarin ! (Exclamations amusées sur les travées de l'UMP.)

Quelques années plus tard, à l’occasion de mes visites dans les collèges du département et les centres d’entretien routier, lorsque je demande aux personnels et aux représentants de tous les syndicats qui avait raison, ils reconnaissent que le transfert s’est bien passé, et aucun ne souhaite revenir en arrière !

La période a été un peu compliquée. Trois années ont été nécessaires, de 2004 à 2007 – Didier Guillaume l’a très bien expliqué – pour que tout se mette en place.

Notre collègue a eu raison de remonter encore plus loin dans le temps, aux années 1982 et 1983, car c’est une véritable révolution qu’avait alors opérée le gouvernement de l’époque en transférant tous les personnels de l’État – y compris ceux des DDASS, les directions départementales des affaires sanitaires et sociales – aux conseils généraux. Là encore, malgré la grande inquiétude et les nombreuses interrogations suscitées – du moins sur le moyen terme – par le transfert, celui-ci s’est bien passé.

La mutation que nous proposons provoquera évidemment beaucoup d’inquiétudes – c’est d’ailleurs déjà le cas ! –, auxquelles nous devons répondre de façon concrète. Les régimes indemnitaires seront sans doute harmonisés par le haut parce que c’est, dans notre pays, une tradition sur laquelle personne ne songe à revenir. D’après une première estimation de la Direction générale des collectivités locales, cela devrait coûter 20 millions d’euros. (M. Éric Doligé et Mme Catherine Procaccia le conteste.)

En revanche, les économies budgétaires dont tout le monde parle – et moi le premier ! – doivent être au rendez-vous. Jour après jour, la presse nous l’indique, et vous le savez donc comme moi : les Français mettent les économies budgétaires au premier rang des objectifs qu’ils assignent à cette réforme territoriale.

Tel n’est pas le cas pour le Gouvernement, lequel assigne trois objectifs à cette réforme : la clarté dans la délimitation des compétences, la compétitivité des régions et la proximité avec les intercommunalités. Les économies budgétaires dont le Premier ministre a parlé hier après-midi n’apparaîtront, à moyen et long terme, que comme une conséquence de cette réforme territoriale.

La note dont parlait M. Mézard, je la distribuerai à celles et ceux qu’elle intéresse. Elle contient nombre de pistes d’économies budgétaires potentielles que l’on a déjà commencé à évaluer. Mais, je le répète, ces économies n’apparaîtront, d’ici cinq à dix ans, que comme la conséquence d’une réforme globale de toutes les strates territoriales.

Il y aura le bloc communal, car c’est là, comme l’a dit Gérard Longuet, que se trouvent les gisements d’économies les plus importants, la mutualisation entre les communes et les intercommunalités – nous avons déjà commencé, dans la loi MAPAM, à les y inciter : la DGF baissera moins pour ceux qui mutualisent leurs services –, la réforme des syndicats intercommunaux…

Vous savez sûrement, mesdames, messieurs les sénateurs, en tant qu’élus implantés dans des territoires que vous connaissez très bien, qu’il se trouve encore 13 400 syndicats intercommunaux en France, alors que la loi de 2010, votée durant le quinquennat de Nicolas Sarkozy à la suite du rapport Balladur, prévoyait que l’on devait rationaliser non seulement la carte de la coopération intercommunale – ce qui a été fait –, mais aussi celle des syndicats intercommunaux.

Or les préfets ne sont pas allés au bout de ce travail. Il reste donc encore, je le répète, 13 400 syndicats intercommunaux, dont 5 800 ont un périmètre compris dans celui d’une seule intercommunalité.

Ces syndicats intercommunaux, qui rendent de bons services, qui font du bon travail, gagneraient sans doute, pour la plupart d’entre eux, à être absorbés par les communautés de communes. Le budget des syndicats intercommunaux est de 17 milliards d’euros, soit 9 milliards en fonctionnement et 8 milliards en investissement.

S’il se trouve donc des gisements d’économies, la gestion des élus, qui sont tous dévoués à l’intérêt général, n’est pas ici en cause. Responsables, gestionnaires rigoureux, les élus sont devenus prisonniers d’un système complexe et donc coûteux.

J’en termine en revenant aux personnels. Pardonnez-moi de citer souvent l’Isère en exemple, mais c’est le département que je connais le moins mal : ayant décidé d’anticiper les changements pour rassurer les personnels, nous avons pris contact avec la région Rhône-Alpes.

Le directeur des services du département a appelé son homologue à Lyon pour commencer à réfléchir à la façon dont les choses pourraient s’organiser au cours des années qui viennent. Comme l’a dit Jean-Jacques Lozach, nous avons quatre ans, peut-être cinq – de 2015 à 2020 – pour assurer le transfert des personnels départementaux, soit vers les régions, soit vers les intercommunalités. C’est beaucoup !

En effet, ce transfert sera avant tout juridique, et non pas toujours physique. Les personnels ne seront amenés à déménager que dans de rares cas et, évidemment, avec leur accord ! (M. Jacques Mézard le conteste.)

Monsieur Mézard, à Clermont-Ferrand, il subsistera toujours des services de la région qui s’appellera Rhône-Alpes-Auvergne, mais nous n’allons pas déménager tous les services de la région Auvergne pour les installer à Lyon…

M. Gérard Larcher. Les régions s’organiseront librement !

M. André Vallini, secrétaire d'État. En effet ! Et vous verrez, monsieur Larcher, que la plupart des services resteront là où ils sont. En descendant plus avant sur le terrain, les centres d’entretien routier demeureront tels quels, avec le cas échéant une rationalisation qui s’opèrera en bonne intelligence entre les syndicats des personnels et les nouveaux responsables que seront les élus régionaux ou les élus intercommunaux.

Faisons donc confiance à l’intelligence collective. Puisqu’il s’agit de transférer les personnels sur le plan juridique, et non pas sur le plan physique, nous avons le temps de réfléchir à la meilleure façon d’y parvenir. Par exemple, les personnels TOS des collèges resteront dans ces établissements. Il est évident, encore une fois, que personne ne les obligera à déménager !

Certes, il se peut que certains personnels de direction fassent l’objet d’un transfert. Et encore, dans des régions très grandes, les personnels de direction devront être répartis géographiquement. Si l’on fusionne la Haute-Normandie et la Basse-Normandie, tous les personnels ne viendront pas à Rouen ou à Caen !

M. Jean-Claude Lenoir. À Caen ! (Sourires.)

M. André Vallini, secrétaire d'État. Bien entendu, je me garderai de dire laquelle des deux est la « capitale » de la Normandie… (Sourires.)

Des personnels de direction resteront en poste dans les grandes villes de chaque région. Il ne faut donc pas trembler avant d’avoir la fièvre ! Ce qu’il faut, c’est de l’intelligence collective et du dialogue avec les organisations syndicales.

Je vous remercie d’avoir noté que Marylise Lebranchu avait ouvert un site dédié aux personnels territoriaux sur lequel ces derniers peuvent obtenir des renseignements de nature à les rassurer.

M. Gérard Larcher. C'était indispensable !

M. André Vallini, secrétaire d'État. En effet, monsieur Larcher, et nous l’avons fait. Avec Bernard Cazeneuve, au niveau national, pour ce qui concerne les services de l’État qui seront déconcentrés, et Marylise Lebranchu, au niveau territorial, nous allons donner toutes les garanties quant à leur avenir aux personnels départementaux, qui fournissent un excellent travail et continueront, bien sûr, à le faire.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 104.

J’ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.

Je rappelle que l’avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 209 :

Nombre de votants 207
Nombre de suffrages exprimés 207
Pour l’adoption 71
Contre 136

Le Sénat n’a pas adopté.

L’amendement n° 2, présenté par M. Masson, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Par dérogation aux articles L. 3112-1, L. 3112-2, L. 3114-1, L. 4122-1, L. 4122-2 et L. 4123-1 du code général des collectivités territoriales, dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la présente loi, les conseils régionaux et généraux proposent un schéma de réorganisation territoriale des régions et des départements dans leur secteur géographique.

Sur la base de ces propositions, la nouvelle liste des régions et des départements ainsi que la définition de leurs limites territoriales et de leurs chefs-lieux sont fixées par décret en Conseil d’État. Le nombre des départements de France métropolitaine ne peut excéder cinquante et celui des régions ne peut excéder douze.

Les services déconcentrés des administrations civiles de l’État sont organisés dans le cadre de circonscriptions coïncidant avec le territoire des collectivités visées au présent article.

II. – L’article 4 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République est abrogé.

Cet amendement n’est pas soutenu.

L'amendement n° 3, présenté par M. Masson, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Si avant le 1er mars 2015, tous les conseils généraux et le conseil régional d'une région actuelle demandent à fusionner en une collectivité territoriale unique, cette fusion est prononcée par décret.

La collectivité territoriale unique visée au présent article exerce l’ensemble des compétences attribuées par la loi à la région et aux départements qu’elle regroupe. Elle leur succède dans tous leurs droits et obligations.

Le présent article s’applique par dérogation à l'article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales et par dérogation aux autres articles de la présente loi.

Cet amendement n’est pas soutenu.

L’amendement n° 103, présenté par MM. Favier et Le Cam, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Avant l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Lorsqu’il est envisagé de créer une nouvelle collectivité territoriale dotée d’un statut particulier ou de modifier le périmètre d’une collectivité territoriale existante, il est procédé à la consultation, par voie référendaire, des électeurs inscrits dans les collectivités intéressées.

Un décret du Conseil d’État précise les conditions de cette consultation.

La parole est à M. Gérard Le Cam.

M. Gérard Le Cam. La loi de 2010 a fixé les règles favorisant les fusions entre collectivités territoriales, la création de nouvelles collectivités territoriales et, dans certains cas, des modifications territoriales.

Nous avons, pour notre part, combattu cette loi et demandé son abrogation. Nous demeurons pour le moins circonspects à l’égard de telles possibilités ; nous y sommes même opposés, pour une raison essentielle : notre volonté de respecter la République une et indivisible. Aussi considérons-nous que les mêmes collectivités territoriales doivent exister sur tout le territoire national, et disposer partout des mêmes prérogatives. C’est pour nous un principe républicain et l’un des fondements de l’égalité entre les citoyens.

Cependant, dans le cadre des évolutions de limites territoriales, la loi doit prévoir les conditions de mise en œuvre des dérogations à cette règle de la part des mêmes institutions territoriales, où qu’elles se trouvent. Il nous semble qu’une telle démarche ne peut aboutir qu’avec le soutien des citoyens, et donc en organisant l’expression de la souveraineté populaire.

La loi MAPAM, quant à elle, a créé la métropole de Lyon, car les auteurs du projet n’étaient pas du tout assurés d’obtenir le soutien de la population pour parvenir à cette création. Il y a eu là un véritable déficit démocratique extrêmement grave.

Dans ces conditions, il nous semble nécessaire de préciser dans la future loi que toute modification du territoire d’une collectivité territoriale, de la plus petite à la plus grande, de même que toute création d’une nouvelle collectivité territoriale doivent être soumises à référendum, afin que les citoyens puissent faire part de leur accord ou de leur désaccord sur de tels projets, qui les concernent au premier chef.

L’article 72-1 de la Constitution prévoit cette possibilité. Nous vous proposons de rendre celle-ci effective.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Michel Delebarre, rapporteur. En s’appuyant sur mon rapport, la commission spéciale a eu plutôt tendance à alléger les procédures qui renvoyaient à une consultation de tous les habitants à chaque évolution des structures. Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Même avis, monsieur le président.

M. le président. La parole est à M. Ronan Dantec, pour explication de vote.

M. Ronan Dantec. Cet amendement est assez contraire à celui que nous avons adopté tout à l’heure présenté par M. Zocchetto, lequel insistait justement sur la mise en œuvre de réponses différenciées et adaptées aux réalités de chaque territoire.

La possibilité de fusion département-région relève justement de la gestion différenciée des réalités territoriales. Pour ma part, je souscris au souhait de M. le rapporteur d’aller plutôt vers la simplification. L’exemple alsacien nous y conduit d’ailleurs. En effet, je le rappelle, en Alsace, une tentative de création de collectivité unique a échoué malgré un référendum au résultat majoritairement favorable, en raison de l’existence de verrous départementaux.

Un sénateur du groupe socialiste. C’est dommage !

M. Philippe Dallier. Pourquoi faire simple !

M. Ronan Dantec. Laissons de la souplesse et n’imposons pas un référendum là où il y a consensus.

En revanche, et pour aller, en partie seulement, dans le sens des auteurs du présent amendement, il me semble qu’il existe une lacune. Ainsi, dans le cas où, malgré un consensus ou une majorité à l’échelon des collectivités, la population n’adhérerait pas au projet présenté, je pense que la loi doit prévoir un référendum, mais d’initiative citoyenne. Il faut envisager un mécanisme permettant aux citoyens de demander un référendum sur le projet de fusion avec lequel ils ne sont pas d’accord dans les semaines suivant la décision ou sur un redécoupage que les élus ne voudraient pas défendre eux-mêmes. Ce serait un « plus », mais nous y reviendrons à l’occasion de l’examen d’amendements ultérieurs. Sur ce point, j’espère que nous tomberons tous d’accord.

M. le président. La parole est à M. Gérard Le Cam, pour explication de vote.

M. Gérard Le Cam. Je n’en doute pas, monsieur Dantec !

Dans cet hémicycle, il est des mots qui sont souvent employés sur toutes les travées pour soutenir tel ou tel projet. Nous entendons les orateurs appeler à faire confiance aux intelligences locales ; il est même un rapport qui y fait explicitement référence.

Pour notre part, par le biais de l’amendement n° 103, nous vous demandons simplement de faire confiance au peuple, de reconnaître la plénitude de sa souveraineté et de mettre en œuvre le dernier alinéa de l’article 72-1 de la Constitution, dans le respect de l’article 2 de celle-ci aux termes duquel le principe de notre République est le « gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple. » L’objet de toute institution, au plan tant local que national, n’est-il pas de créer les conditions d’application permanentes de ce principe républicain fondateur ?

Aussi, il nous paraît naturel que toute modification des institutions locales soit soumise à référendum, local ou national, suivant l’ampleur des évolutions envisagées.

Si le Sénat adoptait le présent amendement, il ferait preuve d’une double confiance : aux élus, d’abord, pour largement consulter, puis proposer des modifications dont les finalités seront partagées au-delà de leurs propres rangs ; au peuple, ensuite, pour assurer le respect de l’intérêt général et des principes de notre République dans toute évolution institutionnelle.

Cette question a été soulevée au cours de la procédure législative d’examen du projet de loi que nous étudions, et pas seulement par les membres de mon groupe. C’est dire combien elle est d’actualité. D’ailleurs tous les sondages le montrent : à chaque fois que l’on demande aux sondés s’ils souhaitent être consultés, la réponse positive est toujours majoritaire.

Alors, avec un peu de courage et un sens aigu de la démocratie, il ne devrait pas être difficile de dégager une majorité pour mettre le peuple au centre de nos préoccupations et de la vie politique.

M. le président. La parole est à M. Philippe Kaltenbach, pour explication de vote.

M. Philippe Kaltenbach. Les membres du groupe socialiste ne voteront pas en faveur de cet amendement.

Tout d’abord, nous défendrons, je l’espère, un amendement qui vise à offrir une possibilité d’option pour les départements, lesquels pourront choisir de passer d’une région à une autre avec l’accord des deux régions concernées. Par conséquent, cet amendement est complètement contradictoire avec l’amendement n° 103.

Par ailleurs, je précise que les collectivités peuvent organiser un référendum si elles le souhaitent. Mais c’est à elles d’en décider et non à la loi de l’imposer, d’autant qu’il peut parfois s’agir d’un élément de blocage. Maintenons donc un système où la collectivité peut organiser un référendum. Réfléchissons ensemble, dans un cadre élargi, à la proposition de M. Dantec d’ouvrir une possibilité de référendum citoyen lorsqu’un nombre suffisant de nos concitoyens l’aura demandé par le biais d’une pétition, mais essayons de donner de la souplesse au dispositif.

Au cours du débat, nous présenterons, je le répète, un amendement qui tend à instaurer un droit d’option pour les départements. M. le rapporteur défendra, quant à lui, un amendement visant à ouvrir des possibilités de fusions de départements ou de nouvelles fusions de régions, sans passer obligatoirement par un référendum.

Il me semble que nous pouvons faire évoluer la carte régionale dans la souplesse si nous faisons aussi confiance aux élus des différentes collectivités qui ont toute légitimité en matière de mise en place de nouvelles organisations territoriales.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 103.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Articles additionnels avant l’article 1er (début)
Dossier législatif : projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral
Discussion générale

3

Commission mixte paritaire

M. le président. J’ai reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire.

Il sera procédé à la nomination des représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire selon les modalités prévues par l’article 12 du règlement.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures quarante.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à douze heures quarante, est reprise à quatorze heures quarante.)

M. le président. La séance est reprise.

4

Rappel au règlement

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard, pour un rappel au règlement.

M. Jacques Mézard. Mon rappel au règlement s’inscrit dans la droite ligne de notre débat de ce jour.

M. le ministre nous a indiqué avec beaucoup de conviction, et je ne doute aucunement de sa sincérité, que, grâce à certaines dispositions du projet de loi que nous sommes en train d’examiner, les départements à faible démographie connaîtraient un renforcement des services de l’État.

Or, depuis quelques minutes, je suis saisi d’un courrier du préfet de mon département, le Cantal, M. Combe, indiquant qu’il avait pris la décision de fermer une gendarmerie située dans une zone excentrée, et ce pour des motifs assez originaux : « le service public de sécurité ne peut plus s’appuyer sur le maintien d’une organisation rigide, héritée de l’histoire, qui génère mécaniquement des charges de fonctionnement sans réelle valeur ajoutée et qui n’est plus adaptée au paradigme de notre société fondé sur de nouvelles mobilités, modifiant en profondeur le rapport de la gendarmerie au territoire et à sa population. »

M. André Reichardt. Ce n’est pas bien !

M. Jacques Mézard. Effectivement, ça commence même très mal ! Malheureusement, les exemples de ce type se multiplient. Notre collègue Christian Bourquin vient d’être saisi du projet de disparition de la caserne de CRS de Carcassonne.

Certes, il faut « mieux d’État » et pas forcément toujours « plus d’État », mais pourquoi en rajouter constamment une couche dans des territoires extrêmement fragilisés en en retirant l’essentiel de la vie publique et des services de l’État ? Il n’est pas raisonnable de laisser des populations assez âgées, voire très âgées, dans un tel sentiment d’insécurité croissant, surtout en hiver, car les zones auxquelles je fais référence sont très enneigées.

Monsieur le ministre, je vous demande de bien vouloir mettre en adéquation vos propos d’hier et de ce matin avec la réalité du terrain !

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur. Je vous remercie, monsieur le sénateur, de votre intervention, qui appelle une réponse précise.

Au cours des cinq dernières années, 17 520 emplois de policier et de gendarme ont été supprimés sur le territoire national. Cette suppression s’est traduite par une diminution dans tous les départements de France des effectifs des forces de sécurité. Le Gouvernement a décidé d’arrêter cette hémorragie et créé, depuis son arrivée aux responsabilités, 500 emplois de gendarme et de policier par an. Ce premier élément de réponse montre que la tendance a été inversée.

Par ailleurs, j’ai été informé de réorganisations de brigades de gendarmerie dans un certain nombre de départements ruraux auxquelles j’ai donné mon accord pour des raisons que je souhaite expliquer. Certaines brigades de gendarmerie comportaient deux, trois ou quatre membres. Compte tenu de ce faible nombre, les gendarmes considérés ne pouvaient pas assurer une permanence vingt-quatre heures sur vingt-quatre. Par conséquent, il a été décidé de procéder sans diminution d’effectifs – au contraire, ceux-ci augmenteront – à un regroupement des brigades de gendarmerie de manière à garantir cette permanence.

Cette volonté de redéployer les effectifs de gendarmes à cette fin, notamment en milieu rural, vise à assurer la lutte contre les cambriolages en zone d’habitat diffus. Ces cambriolages ont augmenté de 40 % entre 2007 et 2012. En raison de la mise en place de cette stratégie, ils ont diminué en zone gendarmerie de 6,7 % au cours des derniers mois.

Le Cantal connaît peut-être une situation spécifique, que je m’engage à étudier avec attention avec vous, monsieur le sénateur. Néanmoins, je ne peux vous laisser dire que les effectifs diminuent dans les départements ruraux – c’est l’inverse qui se produit – ni que le Gouvernement agit comme il le fait afin d’organiser la désertification du territoire – au contraire, il souhaite assurer vingt-quatre heures sur vingt-quatre la présence des forces de gendarmerie. Enfin, le regroupement de brigades de gendarmerie s’effectue sans diminution d’effectifs, puisque, je le répète, 500 postes de policier et de gendarme ont été créés chaque année.