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Séance du 27 mai 2015 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-Claude Lenoir. … nous sommes confrontés à un certain nombre d’administrations qui nous demandent de respecter les règles européennes, et notamment la fameuse règle de minimis qui figure à l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Pardonnez-moi de parler latin, mais c’est la règle qui l’exige ! (Exclamations amusées.)

Cette règle est extrêmement stricte. Ainsi, dans certains territoires, on vous explique qu’il n’est pas possible d’accorder plus de tant au titre des aides, en raison de la réglementation européenne. En revanche, dans certains autres territoires, qui ne se situent manifestement pas dans le même département – il suffit de lire la presse locale –, on a une lecture beaucoup plus généreuse, peut-être même un peu laxiste de la même règle.

D’ailleurs, certaines initiatives sont susceptibles d’être examinées de près par la Commission européenne et peuvent éventuellement faire l’objet de remboursements, lorsqu’il s’agit d’aides déjà versées.

M. Bruno Sido. Absolument !

M. Jean-Claude Lenoir. Le Gouvernement a donc pris contact avec la Commission européenne. En définitive, je ne dirai pas que l’on peut faire ce que l’on veut, mais l’étroitesse du passage que certains vous demandaient d’emprunter est à revoir !

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne voudrais pas que le débat se prolonge, même si le sujet est important, et intéressant.

Vous devez savoir qu’il existe depuis longtemps des règles en matière de mise à disposition des bâtiments, par exemple, qui s’appliquent à la France comme aux autres États membres. Ainsi, lorsque les collectivités territoriales construisent et mettent à disposition un bâtiment, des règles s’imposent à elles.

En effet, si l’Europe examine avec des jumelles les règles en matière de concurrence au niveau européen, la France n’est pas en reste, ne serait-ce que pour assurer les conditions d’une concurrence loyale entre ses entrepreneurs. Or, aujourd’hui, un entrepreneur déjà installé peut donner une traduction tout à fait différente d’une décision de revente d’un bâtiment « clé en main » à un prix trente pour cent inférieur au prix du marché.

Notre action publique est acceptable parce que ces règles existent. C’est également parce qu’elles sont toujours assez subtiles, y compris au sein des différentes familles d’entrepreneurs français, que nous veillons à ne pas « doublonner » les aides aux entreprises.

Lorsque j’évoquai les dizaines de milliards d’euros d’aides aux entreprises en France, cela comprenait tout, du terrain acheté et revendu dix ans plus tard sans prendre en compte l’évolution du foncier, jusqu’à l’aide directe ou l’entrée au capital.

Plus nous réussirons à bien identifier qui fait quoi, plus nous répondrons aux règles de la concurrence, en particulier au sein des branches qui souffrent de leur absence. Dans mon intervention, j’ai moi-même parlé de délocalisations à l’échelle infranationale, en raison de pratiques qui ne sont pas toujours acceptables. Ainsi, si telle collectivité répond par la négative à un entrepreneur qui, ayant besoin de s’agrandir, la sollicite pour la construction d’un bâtiment, il arrive que telle autre collectivité promette à ce même entrepreneur de le faire sur son propre territoire.

C’est parce que les règles de concurrence fixées par l’Europe sont également opposables en France qu’il est plus facile de discuter avec la Commission européenne. La France a en effet, elle-même, fixé des règles en matière de concurrence, loyale ou déloyale.

M. Michel Mercier. Je demande la parole.

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Mercier.

M. Michel Mercier. Je vous remercie, madame la présidente, de me donner la parole, car si le contrôle opéré par l’Union européenne sur les subventions est, certes, un vrai sujet, il n’a cependant rien à voir avec l’amendement de notre collègue Michel Bouvard !

Qu’il s’agisse d’un sujet important et qu’on en discute, c’est une bonne chose ! Toutefois, on pourrait en débattre à tout autre moment puisqu’il n’a aucun lien avec l’amendement considéré. Je vais le démontrer en vous lisant le texte de l’amendement.

M. Michel Bouvard. Je l’ai retiré !

M. Philippe Dallier. Mais cet amendement est retiré !

M. Michel Mercier. Je sais bien que M. Bouvard a retiré son amendement. Cependant, chacun a pu s’exprimer et cela fait déjà un moment que j’attends mon tour ! (Sourires.) Visiblement, tout le monde peut intervenir sur n’importe quel sujet, je vais donc, moi aussi, en profiter pour prouver que je peux faire comme les autres : n’importe quoi ! (Exclamations amusées sur un grand nombre de travées.)

M. Philippe Dallier. Ce n’est pas très difficile !

M. Michel Mercier. Monsieur Dallier, ce n’est en effet pas très difficile et, en la matière, vous avez une grande expérience ! (Exclamations sur les travées de l'UMP.)

Si l’amendement de M. Bouvard était adopté, l’alinéa 16 du présent article serait ainsi rédigé : « Dans le respect du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation prévu à l'article L. 4251-12-1, les communes, la métropole de Lyon et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont seuls compétents pour définir les aides ou les régimes d'aides et décider de l'octroi de ces aides sur leur territoire ». Telle serait donc la nouvelle rédaction de cet alinéa. Admettez, mes chers collègues, que le lien avec le contrôle des aides par l’Union européenne est assez ténu !

Mme la présidente. L'amendement n° 493 rectifié bis n'est pas soutenu.

L'amendement n° 157, présenté par M. Bouvard, est ainsi libellé :

Alinéa 56

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Par exception, les départements comportant un territoire de montagne au sens de l’article 3 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne sont autorisés à accorder une garantie d’emprunt aux sociétés contribuant à l’aménagement ou à la gestion d’activités touristiques ou de transport situées dans des stations touristiques de montagne.

La parole est à M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. L’occasion nous a déjà été donnée d’évoquer les garanties d’emprunt que peuvent accorder les collectivités départementales à des sociétés contribuant à l’aménagement ou à la gestion d’activités touristiques ou de transports dans les stations touristiques de montagne.

Il semble que le projet de loi doive avoir pour effet de priver les départements de la possibilité d’accorder ces garanties d’emprunt, sans lesquelles pourtant un certain nombre d’aménagements touristiques majeurs de notre pays n’auraient jamais vu le jour. Si les régions seules pouvaient en accorder – il est entendu que les communes n’en ont pas les moyens –, les territoires de montagne deviendraient tributaires, pour la réalisation de leurs aménagements touristiques, de choix non pas économiques, mais politiques, et de majorités de rencontre dans des régions où ce phénomène est aujourd’hui particulièrement marqué.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. René Vandierendonck, corapporteur. Cet amendement vise à autoriser les départements comportant un territoire de montagne à continuer d’accorder des garanties d’emprunt aux sociétés contribuant à l’aménagement touristique de la montagne. Cette disposition aurait davantage sa place à l’article 4 du projet de loi, qui porte sur le schéma de développement touristique.

Au demeurant, la commission des lois considère que les dispositions du projet de loi n’empêchent pas les départements d’accorder de telles garanties dans le cadre de ce schéma. La proposition de M. Bouvard nous donne l’occasion d’en demander confirmation au Gouvernement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. À ce stade du débat, le Gouvernement reste défavorable à cet amendement.

Après que M. Bouvard a présenté un amendement ayant le même objet en première lecture, nous avons demandé une étude d’impact. Aucune donnée ne nous a encore été communiquée sur ces garanties d’emprunt, les départements qui les accordent et les types de risques qui sont pris. Par conséquent, faute d’informations suffisantes sur la portée de cette disposition, je puis difficilement m’y déclarer favorable.

Je crois bien me souvenir que la question soulevée par M. Bouvard a été abordée à l’Assemblée nationale, à propos des départements de la Savoie et de la Haute-Savoie, et que le principe suivant a été formulé : au cas où une communauté de communes, compétente pour accompagner une société réalisant des équipements touristiques de montagne, ne serait pas en mesure d’accorder à celle-ci des garanties d’emprunt, elle pourrait faire appel au département au nom de la solidarité territoriale.

À mesure que le débat à l’Assemblée nationale avançait, il a semblé au Gouvernement que, compte tenu de la situation financière des communes de montagne, il fallait satisfaire plutôt à deux autres impératifs : les stations touristiques, dont nous reparlerons sans doute tout à l’heure, et la possibilité de prévoir pour ces stations des dispositions particulières. Je pense qu’il faut s’en tenir là et qu’il serait hasardeux d’adopter cette mesure en l’absence de données précises.

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Bouvard, pour explication de vote.

M. Michel Bouvard. Comme nous avons déjà abordé cette question en première lecture, je pensais qu’on se serait préoccupé entre temps de réaliser une étude d’impact. Je constate que nous en sommes toujours au même point.

Il est sûr que, dans la pratique, on recourt moins à ces garanties d’emprunt que par le passé. Néanmoins, mon amendement répondait à un souci de précaution. Dans la mesure où Mme la ministre vient d’expliquer que, au nom de la solidarité territoriale, les départements pourraient continuer d’accorder de telles garanties et dans l’espoir qu’une solution soit trouvée dans la version finale du projet de loi, je retire cet amendement. En tout état de cause, je me félicite que les débats aient permis de tirer la question au clair.

M. René Vandierendonck, corapporteur. Merci, mon cher collègue ! (Sourires.)

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Je suis sûre que l’on peut trouver une solution !

Mme la présidente. L’amendement n° 157 est retiré.

Je mets aux voix l'article 3, modifié.

(L'article 3 est adopté.)

Article 3
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Article 3 bis

Article additionnel après l’article 3

Mme la présidente. L'amendement n° 123 rectifié, présenté par MM. Allizard, Kennel, P. Leroy, Danesi, Morisset, Commeinhes et Vial, Mme Lopez, MM. Longuet, Milon, Karoutchi, Pellevat, de Nicolaÿ et Frassa, Mme Des Esgaulx, MM. Charon, Grand et Vogel, Mme Lamure, MM. Chaize, Laménie et Lemoyne et Mmes Deromedi et Gruny, est ainsi libellé :

Après l’article 3

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière de développement économique peuvent, par décision de leur assemblée délibérante, instituer un organisme dénommé agence de développement économique, chargé d’exercer une mission d’intérêt général visant au développement économique de leur territoire. Ils peuvent également confier cette mission à une agence de développement économique présente sur leur territoire.

Le statut juridique, les modalités d’organisation et de fonctionnement de l’agence de développement économique sont déterminés par la ou les assemblées délibérantes des collectivités qui la créent.

La parole est à M. Pascal Allizard.

M. Pascal Allizard. L’article additionnel que cet amendement vise à introduire dans le projet de loi est en relation directe avec l’article 3, qui porte sur l’action des collectivités territoriales en matière d’aides aux entreprises, que ces aides soient versées directement par les collectivités territoriales ou par des organismes agissant pour leur compte. Il s’agit de réaffirmer la possibilité pour les collectivités territoriales de s’appuyer sur un type spécifique d’organismes, les agences de développement économique, pour distribuer des aides aux entreprises.

Je rappelle que, à la demande du Président de la République, le Gouvernement travaille actuellement à la création d’une agence nationale de développement économique. Cette reconnaissance au plus haut niveau de l’État de la pertinence du rôle et du mode de fonctionnement des agences de développement économique, notamment des agences régionales et d’agglomération, est une invitation à reconnaître aussi, en les mentionnant dans la loi, les agences territoriales qui seront les relais de la future agence nationale.

Par ailleurs, l’article additionnel proposé par les auteurs de cet amendement permet de répondre au caractère obsolète de l’article 49 de la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, aux termes duquel les agences de développement économique sont constituées sous la forme d’associations de la loi du 1er juillet 1901.

D’une part, les agences de développement économique d’Alsace et de Moselle sont des associations de droit local régies par une loi de 1908. D’autre part, depuis l’adoption de la loi du 25 juin 1999, les formes juridiques des agences de développement économique ont fortement évolué : à côté de la forme associative, d’autres formes sont apparues, en particulier les régies, les groupements d’intérêt public et les entreprises publiques locales.

Nous vous invitons à confirmer la liberté des collectivités territoriales de choisir la forme juridique de leur agence de développement économique et d’asseoir sur une base légale plus ferme les agences qui ne sont pas constituées sous la forme d’une association de la loi du 1er juillet 1901.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. M. Allizard étant expert en cette matière, il me faut être prudent : il ne sera pas facilement à court d’arguments ! (Sourires.)

Je considère que, dans ce domaine, les collectivités territoriales font ce qu’elles veulent. Un seul problème se pose : la loi du 25 juin 1999, qui prévoit la forme associative – qu’il s’agisse d’une association de la loi du 1er juillet 1901 ou d’une association de droit local, cela ne fait pas de différence. Or, comme l’a souligné notre collègue, de nombreuses agences de développement économique existent sous d’autres formes, car les collectivités territoriales utilisent les outils qui sont à leur disposition en vertu de leur pouvoir de libre administration.

Je suis de plus en plus surpris – ou plutôt je ne suis plus surpris de rien ! (Sourires) – que l’on cherche à tout encadrer, alors qu’il faudrait plus de liberté.

M. René Vandierendonck, corapporteur. C’est vrai !

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Là où la liberté règne, on l’encadre ! C’est paradoxal, car nous nous plaignons toujours de nous voir imposer des pluies de textes. Quand la loi ne prévoit rien ou qu’elle se borne à énoncer des principes généraux au nom de la libre administration des collectivités territoriales, réjouissons-nous !

Monsieur Allizard, la commission des lois émet un avis défavorable sur cet amendement, parce que ce dernier ne sert pas l’objectif que vous vous proposez d’atteindre et qui est bon. Pourquoi n’avez-vous pas proposé plutôt la suppression de l’article 49 de la loi du 25 juin 1999, qui aurait réglé tous les problèmes que vous avez soulevés ? Vous aurez sans doute l’occasion de le faire à un autre moment… (Mme Marie-Françoise Perol-Dumont rit.)

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Admirative de l’argumentation très détaillée que M. le corapporteur vient de présenter, je me range à son avis. Le Gouvernement demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, il y sera défavorable.

Mme la présidente. Monsieur Allizard, l’amendement n° 123 rectifié est-il maintenu ?

M. Pascal Allizard. Quoique j’aie bien entendu les explications de M. le corapporteur, qui ne m’ont pas surpris, je maintiens cet amendement, essentiellement pour des raisons de principe, parce qu’il me semble important. Je me félicite en tout cas que ni Mme la ministre ni M. le corapporteur ne se soit montré hostile à notre intention.

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Bien sûr que nous n’y sommes pas hostiles !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 123 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

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Article additionnel après l’article 3
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Article 3 ter (début)

Article 3 bis

I. – Le code du travail est ainsi modifié :

1° L’article L. 5311-3 est ainsi rédigé :

« Art. L. 5311-3. – Sous réserve des missions incombant à l’État, la région coordonne, sur son territoire, les actions des intervenants du service public de l’emploi, dans les conditions prévues aux articles L. 6123-3 et L. 6123-4.

« Les autres collectivités territoriales et leurs groupements peuvent concourir au service public de l’emploi dans les conditions prévues aux articles L. 5322-1 à L. 5322-4. » ;

2° L’article L. 5312-3 est ainsi modifié :

a) Au début du premier alinéa, sont ajoutés les mots : « Après consultation des conseils régionaux sur le projet de convention, » ;

b) (Supprimé)

c) Après le 3°, il est inséré un 3° bis ainsi rédigé :

« 3° bis Les conditions dans lesquelles l’institution coopère au niveau régional avec les autres intervenants du service public de l’emploi, le cas échéant au moyen des conventions régionales pluriannuelles de coordination de l’emploi, de l’orientation et de la formation ; »

d) (Supprimé)

3° L’article L. 5312-4 est ainsi modifié :

a) Le 4° est ainsi rédigé :

« 4° Un représentant des régions, désigné sur proposition de l’Association des régions de France ; »

b) Après le même 4°, il est inséré un 5° ainsi rédigé :

« 5° Un représentant des autres collectivités territoriales, désigné sur proposition conjointe des associations des collectivités concernées. » ;

4° (Supprimé)

5° L’article L. 5312-11 est abrogé ;

6° (Supprimé)

7° L’article L. 6123-3 est ainsi modifié :

a) Le troisième alinéa est ainsi rédigé :

« Il est présidé par le président du conseil régional. La vice-présidence est assurée par le représentant de l’État dans la région et par un représentant des organisations syndicales de salariés ou des organisations professionnelles d’employeurs. » ;

b) Le quatrième alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Le bureau est présidé par le président du conseil régional. » ;

8° L’article L. 6123-4 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « et le représentant de l’État dans la région signent » sont remplacés par le mot : « signe » et les mots : « et des organismes spécialisés dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées » sont remplacés par les mots : « , des organismes spécialisés dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées et des présidents de maisons de l’emploi et de structures gestionnaires de plans locaux pluriannuels pour l’insertion et l’emploi » ;

b) Au 2°, après le mot : « participe », sont insérés les mots : « , le cas échéant, » ;

c) Au 3°, après le mot : « conduit », sont insérés les mots : « , le cas échéant, » ;

d) Après le 3°, il est inséré un 3° bis ainsi rédigé :

« 3° bis La contribution éventuelle de la région aux actions entreprises ;

8° bis (Supprimé)

9° Le début du 2° de l’article L. 6523-6-1 est ainsi rédigé : « 2° La première phrase du quatrième alinéa... (le reste sans changement). »

II. – (Non modifié)

III. – (Supprimé)

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Delebarre, sur l'article.

M. Michel Delebarre. Au moment où nous abordons l’examen des articles 3 bis et 3 ter, je tiens à rappeler que, en première lecture, le Sénat a introduit dans le projet de loi des dispositions visant à confier aux régions de nouvelles responsabilités en matière de coordination des acteurs des politiques de l’emploi. L’objectif affiché est de permettre une meilleure adaptation de ces politiques aux spécificités territoriales. S’il est louable et partagé, la méthode pose problème.

La lutte contre le chômage et pour l’emploi est une compétence régalienne : Pôle emploi est l’outil majeur des politiques de l’État, ainsi que son opérateur exclusif. Or le dispositif adopté par le Sénat instituait une tutelle des régions sur Pôle emploi. C’est pourquoi les députés ont largement réécrit l’article 3 bis introduit par le Sénat, pour prévenir toute remise en cause durable du rôle de l’État dans la lutte contre le chômage et pour garantir la suprématie de Pôle emploi au sein du service public de l’emploi. La fusion de l’ANPE et des ASSEDIC s’est révélée suffisamment délicate pour que l’on ne crée pas de nouvelles complications.

La mobilisation des régions au service de l’emploi n’en est pas moins essentielle : compétentes en matière d’orientation professionnelle, de formation et de développement économique, les régions doivent être au côté de l’État pour élaborer une stratégie régionale coordonnée en faveur de l’emploi qui soit aussi précisément accordée que possible au marché du travail local. Tel est l’objectif qui a inspiré aux députés d’introduire dans le projet de loi l’article 3 ter, qui permet à l’État de déléguer aux régions qui le souhaitent la coordination de nombreux acteurs du service public de l’emploi, hors Pôle emploi, en vertu d’une convention garantissant la cohérence de l’action régionale avec les politiques et les dispositifs nationaux.

Or notre commission des lois a rétabli le dispositif adopté par le Sénat en première lecture, apportant aux articles 3 bis et 3 ter des modifications qui soulèvent un certain nombre de difficultés et remettent en cause la cohérence même des politiques de l’emploi et de la formation.

D’abord, les dispositions relatives au comité régional de l’emploi, de la formation et de l’orientation professionnelles, le CREFOP, remettent en question la nouvelle gouvernance quadripartite instaurée par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale, laquelle associe l’État, la région, les représentants des salariés et ceux des employeurs. Le président de région ne peut exercer seul la présidence du CREFOP ; l’association des pouvoirs publics et des partenaires sociaux est un facteur essentiel de la réussite des politiques de l’emploi et de la formation.

Ensuite, je rappelle que les dispositifs de la politique de l’emploi – emplois aidés, offres de services et prestations de Pôle emploi et, pour partie, des autres acteurs du service public de l’emploi, pilotage des moyens de Pôle emploi – sont nationaux. Comment les acteurs régionaux pourraient-ils s’engager, sans l’État, sur la manière de mobiliser les outils des politiques de l’État ?

Enfin, il me semble risqué d’adopter une logique d’intervention différenciée en fonction des publics cibles, l’État gérant les chômeurs de longue durée et les régions, les populations considérées comme employables, ce à quoi le dispositif rétabli par la commission des lois ouvre la voie.

Pour ces raisons, le groupe socialiste votera les amendements que le Gouvernement présentera respectivement à l’article 3 bis et à l’article 3 ter et qui tendent à restaurer l’équilibre trouvé à l’Assemblée nationale en première lecture.

Mme la présidente. L'amendement n° 270, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Christine Prunaud.

Mme Christine Prunaud. Le service public de l’emploi est-il soluble dans la décentralisation ? Telle est la question que soulève l’article 3 bis, introduit dans le projet de loi par la majorité sénatoriale, sous prétexte que les compétences des régions en matière de formation professionnelle et d’apprentissage seraient la condition nécessaire et suffisante pour leur adjoindre le service public de l’emploi.

À la vérité, la situation générale de l’apprentissage en France et les limites de l’efficacité de notre système de formation permanente, encore très loin de garantir une forme de sécurité sociale professionnelle, nous invitent plutôt à faire preuve d’une certaine précaution en matière de régionalisation.

De notre point de vue, il s’agit non pas de savoir si la régionalisation de son activité rendra Pôle emploi plus efficace, mais bel et bien de constater que la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC, opérée sous le quinquennat précédent, a plongé – c’est peu dire ! – le service public de l’emploi dans de graves difficultés. De fait, l’évidente insuffisance des effectifs de Pôle emploi, la précarisation de ses agents et l’incapacité dans laquelle ils sont placés de réaliser un véritable suivi des personnes privées d’emploi et de leur apporter de véritables conseils, sans parler des exigences statistiques régulières, détériorent gravement la situation de l’institution.

Malgré toutes ces difficultés, Pôle emploi se révèle plus efficace que n’importe quel autre organisme de placement des privés d’emploi. Il nous semble donc préférable de supprimer cet article, dont la dimension purement déclarative est assez évidente.

En effet, en la matière, le vrai sujet réside plutôt dans l’accroissement de l’effort en faveur d’un service public de l’emploi performant, assorti d’une hausse de sa subvention de fonctionnement et d’une réflexion nécessaire sur la séparation entre traitement de la demande d’emploi et instruction des allocations chômage.

Pour l’ensemble de ces raisons, mes chers collègues, nous vous invitons à adopter cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?