III. DÉBATS ASSEMBLÉE NATIONALE DU 9 NOVEMBRE 2010
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IV. TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE LECTURE
Écologie, développement et aménagement durables
Article 71
I. - Le 3° de l'article L. 131-5-1 du code de l'environnement est ainsi rédigé :
« 3° D'une fraction due par les redevables autres que ceux mentionnés aux 1° et 2°. »
II. - La fraction mentionnée au 3° de l'article L. 131-5-1 du code de l'environnement est fixée à 441 millions d'euros en 2011 et à 485 millions d'euros en 2012 et en 2013. »
V. RAPPORT SÉNAT N° 111 TOME III (2010-2011) ANNEXE 10
Augmentation de la fraction de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) affectée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME)
Commentaire : le présent article fixe la fraction de TGAP affectée à l'ADEME en 2011 à hauteur de 441 millions d'euros, et propose d'accroître cette fraction pour la porter à 485 millions d'euros en 2012 et 2013.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LES MISSIONS DE L'ADEME
L'ADEME a été créée par la loi n° 90-130 du 19 décembre 1990 sous forme d'établissement public à caractère industriel et commercial. Le décret du 28 mai 2009 a modifié les articles correspondant du code de l'environnement qui fixent les missions, l'organisation et le fonctionnement de l'agence, et confirmé celle-ci comme opérateur clef de la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (article L. 131-3 du code l'environnement).
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Les missions de l'ADEME L'ADEME exerce des actions, notamment d'orientation et d'animation de la recherche, de prestation de services, d'information et d'incitation dans chacun des domaines suivants : 1° La prévention et la lutte contre la pollution de l'air ; 2° La limitation de la production de déchets, leur élimination, leur récupération et leur valorisation, la protection des sols et la remise en état des sites pollués ; 3° Le réaménagement et la surveillance d'une installation de stockage de déchets ultimes autorisée après le 14 juillet 1992, lorsque ces opérations sont rendues nécessaires du fait d'une défaillance ou d'une insuffisance des garanties de l'exploitant ; 4° La réalisation d'économies d'énergie et de matières premières et le développement des énergies renouvelables, notamment d'origine végétale ; 5° Le développement des technologies propres et économes ; 6° La lutte contre les nuisances sonores. |
L'ADEME est placée sous la tutelle conjointe du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, et du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Elle participe à la mise en oeuvre des politiques publiques dans le domaine de l'environnement, de l'énergie et du développement durable. Ses missions sont détaillées dans son contrat pluriannuel d'objectifs 2009-2012 signé avec l'État, et sont structurées autour de quatre activités : connaître, conseiller, aider à réaliser, convaincre et mobiliser.
De surcroît, au titre des investissements d'avenir et conformément à la loi de finances rectificative du 9 mars 2010, l'ADEME est un opérateur du programme « Véhicules du futur », du programme « Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte », et d'une partie du programme « Développement de l'économie numérique » pour le volet « Réseaux électriques intelligents » de l'action « soutien aux usages, services et contenus numériques innovants ».
B. LE FINANCEMENT DE L'ADEME
Selon le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011, les ressources de l'ADEME en 2010 se décomposaient ainsi :
1) 103 millions d'euros de subventions budgétaires ;
2) 496 millions de taxes affectées ;
3) 107 millions de subventions autres ;
4) 14 millions de ressources propres.
Les articles L. 131-5-1 et L. 131-6 du code de l'environnement définissent les ressources fiscales de l'ADEME. L'article L. 131-6 dispose que l'agence peut percevoir notamment le produit de taxes et l'article L. 131-5-1 prévoit l'affectation à l'ADEME d'une partie de la TGAP, définie à l'article 266 sexies du codes des douanes.
L'ADEME se voit ainsi affecter une fraction de la TGAP due :
« 1) par les exploitants d'une installation d'élimination par incinération de déchets ménagers et assimilés ;
« 2) par les exploitants de certaines installations à raison des quantités de poussières totales en suspension émises dans l'atmosphère ;
« 3) par les redevables autres que ceux mentionnés aux 1) et 2), à concurrence de 363 millions d'euros en 2009, de 445 millions d'euros en 2010 et de 441 millions en 2011 ».
Le montant total de TGAP affectée à l'ADEME en 2011 est évalué à 508 millions d'euros, se décomposant ainsi :
- une part fixe des produits de TGAP de 441 millions d'euros ;
- le produit des composantes nouvelles de la TGAP (sur l'incinération de déchets ménagers et les émissions de poussières) créées par l'article 29 de la loi n° 2008-1425 de finances pour 2009, estimé à 67 millions d'euros en 2011.
Après avoir connu un financement quelque peu erratique, l'agence connaît une stabilisation de ses ressources depuis 2008. En effet, c'est la loi de finances pour 2008 qui a prévu que l'ADEME recevrait désormais une fraction du produit de la TGAP. Ce financement prend la forme d'un montant forfaitaire inscrit en loi de finances initiale.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
L'objectif du présent article est double. D'une part, accroître les ressources de l'ADEME pour financer les actions qui lui sont confiées dans le cadre du Grenelle de l'environnement et du contrat d'objectifs 2009-2012 conclu avec l'État. D'autre part, sécuriser le niveau de ses ressources au-delà de l'année 2011, sur toute la période du budget triennal.
En conséquence, le I de l'article modifie le 3° de l'article L. 131-5-1 du code de l'environnement, en supprimant les mentions relatives au montant de la fraction de TGAP affectée à l'ADEME en 2009 et 2010.
Le II précise le montant de la fraction de TGAP pour les trois années à venir : celui-ci est fixé à 441 millions d'euros en 2011, et à 485 millions d'euros pour les années 2012 et 2013.
Cet article n'appelle pas de mesure transitoire. Il s'appliquera intégralement à compter de l'année 2011.
Le projet annuel de performances précise que la progression des recettes de TGAP affectées à l'ADEME telle que prévue par le présent article (+ 17 millions d'euros en 2011, + 40 millions d'euros en 2012 et 2013) s'accompagne d'une réduction de la subvention pour charges de services public à hauteur de 20 millions d'euros en 2011.
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L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le renforcement des ressources de l'ADEME dans le cadre de sa montée en puissance en tant qu'opérateur de la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement paraît justifié , compte tenu du caractère pluriannuel des programmes menés par l'ADEME (ex : « plan bâtiment », « plan déchets », ..) et de la nécessaire visibilité dont doivent disposer l'agence et ses partenaires pour les mettre en oeuvre.
Cependant, vos rapporteurs spéciaux relèvent que l'ADEME a déjà reçu, au cours des deux années précédentes, des montants très conséquents de ressources affectées afin de mettre en oeuvre le Grenelle de l'environnement. La Cour des comptes, dans le cadre de son enquête réalisée à la demande du Sénat au titre de l'article 58-2° de la LOLF 89 ( * ) , a conclu à une bonne gestion par l'agence des ressources supplémentaires qui lui ont été attribuées, mais n'a pas été en mesure de déterminer si tel serait encore le cas dans l'hypothèse où l'ADEME était dotée de moyens encore plus importants.
De surcroît, vos rapporteurs spéciaux insistent sur le fait que l'augmentation des ressources fiscales affectées à l'opérateur poursuivrait avec cette mesure sa trajectoire ascendante. Or, cette débudgétisation croissante des ressources affectées aux politiques publiques environnementales a pour conséquence dommageable de faire échapper à l'autorisation parlementaire et à la mesure de la performance l'emploi de ressources publiques significatives. Elle appelle donc un contrôle renforcé de la part de votre commission des finances .
Décision de la commission : sous la réserve de ces observations, votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.