Mission "Sécurité civile"

M. Claude Haut, rapporteur spécial

AVANT-PROPOS

Votre rapporteur spécial tient tout d'abord à féliciter les acteurs de la sécurité civile française , notamment les sapeurs-pompiers, grâce auxquels la saison des feux de l'année 2009 n'a concerné qu'une superficie de 15 700 hectares, ce qui traduit un résultat inférieur aux moyennes enregistrées au cours des dernières années .

Il relève également l'efficacité et l'expertise reconnues de la sécurité civile française, comme en témoignent ses interventions à l'étranger au cours des douze derniers mois : envoi d'un détachement spécialisé en sauvetage / déblaiement après le séisme en Haïti en janvier 2010 (700 personnels et 201 tonnes de matériel envoyés sur place), intervention d'un détachement de soutien opérationnel et logistique pour faire face aux importantes crues en Pologne (mai 2010) et engagement d'experts « feux et forêts » ainsi que d'un bombardier d'eau DASH 8 pour lutter contre les feux de forêts en Russie (août 2010).

I. UNE MISSION EN COURS D'ADAPTATION

A. UN PÉRIMÉTRE INCHANGÉ

Aucun changement majeur de l'architecture de la mission n'est opéré dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 . Celle-ci reste composée de deux programmes : le programme 161 « Intervention des services opérationnels » (ISO), qui rassemble les moyens propres de l'Etat en matière de sécurité civile, et le programme 128 « Coordination des moyens de secours » (CMS), dont l'objectif est de coordonner les acteurs nationaux et locaux de la sécurité civile.

Ainsi, la mission est-elle centrée autour de la protection des populations et de la mise en oeuvre des moyens nécessaires à la gestion des crises relevant de sa responsabilité. Elle distingue les services assurant la coordination générale du dispositif de secours (programme « Coordination des moyens de secours ») et les services à vocation opérationnelle (programme « Intervention des services opérationnels »).

Pour autant, il convient de souligner, une fois encore ^{1 ( * )} , le caractère très artificiel de la séparation entre ces deux programmes. Cette analyse s'était d'ailleurs vue confirmée lors du vote de la loi de finances pour 2010 par la décision de transférer tous les emplois du programme « Coordination des moyens de secours » sur le programme « Intervention des services opérationnels ».

Par ailleurs, le périmètre budgétaire de la mission reste particulièrement étroit , puisque le montant total des crédits qu'elle rassemble est inférieur à 500 millions d'euros, ce qui réduit d'autant la souplesse de gestion de ces crédits.

Cette lacune se révèle d'autant plus préjudiciable qu'au-delà de la mission « Sécurité civile » huit autres programmes participent à la politique de l'Etat en matière de sécurité civile . Ces programmes sont répartis sur quatre missions : « Ecologie, développement et aménagement durables », « Santé », « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » et « Administration générale et territoriale de l'Etat » ^{2 ( * )} .

B. UNE FEUILLE DE ROUTE DÉFINIE PAR LE LIVRE BLANC ET LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES (RGPP)

1. Les quatre priorités du Livre blanc

Publié en juin 2008 , le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale présente les conclusions du travail d'une commission pluraliste, réunissant des personnalités de tous horizons professionnels et politiques, s'agissant des nouveaux enjeux de défense et de sécurité dans un contexte de mondialisation croissante.

Les orientations fixées par ce Livre blanc en matière de protection de la population et du territoire se traduisent par quatre priorités pour la direction de la sécurité civile (DSC).

Tout d'abord, la DSC doit viser au renforcement des capacités de lutte face aux menaces de type nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif (NRBCE) . Actuellement, la sécurité civile dispose notamment de 39 cellules mobiles d'intervention radiologique (CMIR) et de 103 cellules mobiles d'intervention chimiques (CMIC). La DSC a également lancé différentes acquisitions, dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2) visant à renforcer sa réponse capacitaire face à un événement NRBCE, intentionnel ou accidentel.

La deuxième priorité identifiée par le Livre blanc consiste en la rénovation du système d'alerte et d'information des populations (SAIP) . Il s'agit, dans cette perspective, de déployer un système pouvant être déclenché lorsque surviennent tous types de risques majeurs par la mise en réseau de sirènes (Etat, collectivités locales, entreprises soumises à un plan particulier d'intervention). Ce dispositif sera renforcé par d'autres moyens d'alerte comme les automates d'appel, les panneaux à messages variables ou les SMS ^{3 ( * )} .

La troisième priorité définie par le Livre blanc renvoie à la mise en oeuvre d'un dispositif d'alerte pour faire face au risque de tsunami dans la zone de l'Atlantique Nord-Est et en Méditerranée .

Enfin, le Livre blanc recommande le renforcement de l'échelon zonal en matière de gestion interministérielle des crises . A cet égard, la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense fixe désormais l'organisation des pouvoirs publics dans le domaine de la défense et de la sécurité nationale et définit la stratégie de sécurité nationale.

En particulier, l'article 5 de la loi précitée indique les attributions du ministre de l'intérieur intéressant la sécurité nationale, en précisant le rôle clé tenu par les représentants de l'Etat dans les zones de défense et de sécurité et dans la préparation ainsi que l'exécution des politiques de sécurité civile concourant à la défense et à la sécurité civile.

2. Les objectifs d'optimisation et de mutualisation arrêtés par la RGPP

Dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), la DSC s'est vue assignée l'objectif d' optimiser les moyens aériens de la sécurité civile, en rationalisant notamment la maintenance des avions par la passation de nouveaux marchés. Le gain annuel en dépenses de fonctionnement (titre 3) était estimé, par la RGPP, dans une fourchette située entre 1,1 million et 2 millions d'euros. Aucun gain en emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) n'était prévu, cette activité étant déjà externalisée.

Cet objectif a été atteint et même dépassé avec une économie évaluée à 2,5 millions d'euros , grâce à la passation de nouveaux marchés en octobre 2008 ^{5 ( * )} .

En outre, la RGPP fixe pour but à la DSC de mutualiser les fonctions support des flottes hélicoptères . Cet objectif passe par la recherche, conjointement avec la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), du maintien, voire de l'amélioration, du taux global de disponibilité des flottes hélicoptères. Il s'agit également de parvenir à une meilleure maîtrise des effectifs consacrés à la maintenance, en constituant des pôles techniques associés à chaque type d'appareils en service (EC 135 et EC 145) et chargés de la supervision technique comme des opérations associées. Les économies attendues découleront de l'optimisation du potentiel d'hélicoptères et du calibrage de la flotte en fonction des missions et de leurs contraintes capacitaires ^{6 ( * )} .

Enfin, l'optimisation de l'implantation des bases héliportuaires constitue la troisième et dernière piste de travail arrêtée par la RGPP. Dans ce contexte, il s'agit de rechercher avec la DGGN la meilleure adaptation des implantations des bases en rapport avec la spécialisation des flottes par mission (secours à personne pour la DSC, cependant que la DGGN assurera la sécurité publique et routière). Les économies attendues découleront notamment de la subsidiarité des flottes, dans la limite des caractéristiques des appareils, de la mutualisation des équipements et des infrastructures chaque fois que possible, et de l'harmonisation des chaînes opérationnelles pour une meilleure réactivité ^{7 ( * )} .

C. UN BUDGET S'INSCRIVANT DANS UNE PROGRAMMATION TRIENNALE 2011-2013

Le budget pour 2011 de la mission « Sécurité civile » s'inscrit dans la programmation pluriannuelle couvrant la période 2011-2013 présentée dans le tableau ci-après.

Cette programmation résulte des prévisions de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 , actuellement en cours d'examen par l'Assemblée nationale en première lecture.

Programmation pluriannuelle des crédits de la mission « Sécurité civile »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Cette programmation n'est toutefois pas cohérente avec celle prévue dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2) en cours d'examen au Parlement . La LOPPSI 2 fixe en effet l'enveloppe budgétaire pour les crédits de paiement (CP) dédiés à la mission à 383 millions d'euros pour 2011, puis l'arrête à 442 millions pour 2012 et à 436 millions pour 2013 ^{8 ( * )} .

Une partie de l'explication réside dans le fait que les montants inscrits dans la LOPPSI 2 s'entendent hors charges de pensions . A périmètre équivalent, les crédits prévus par le présent projet de loi de finances (PLF) passent cependant de 434,9 millions d'euros à 395 millions d'euros, ce qui reste supérieur aux 383 millions d'euros annoncés par la LOPPSI.

Interrogé par votre rapporteur spécial sur le surplus de 12 millions d'euros entre l'enveloppe définie par le projet de loi de finances pour 2011 et celle arrêtée par la LOPPSI 2 , Alain Perret, directeur de la sécurité civile a indiqué que cette différence « s'explique essentiellement par l'accent mis dans le PLF sur la modernisation des infrastructures et des équipements lourds, avec notamment le lancement du volet immobilier de la refondation du service du déminage et l'acquisition d'un avion de liaison destiné à rajeunir une flotte vieillissante, et par l'ouverture de crédits destinés à financer le coût de fonctionnement de l'infrastructure nationale partagée des télécommunications (INPT) » ^{9 ( * )} . Il a par ailleurs précisé que « le montant de 395 millions d'euros figurera dans un amendement présenté par le Gouvernement lors de la discussion de la LOPPSI en novembre à l'Assemblée nationale » ^{10 ( * )} .

Cette précision d'importance étant apportée, la programmation triennale se caractérise, pour les crédits hors titre 2 (dépenses de personnel), par une augmentation des CP d'environ 10 millions d'euros par an, sur trois ans . La progression des dotations est essentiellement consacrée au financement du fonctionnement de l'infrastructure nationale partagée des télécommunications (INPT) ainsi qu'à la montée en puissance de plusieurs projets prévus dans le cadre de la LOPPSI, tels que la mise en place du SAIP, la poursuite des acquisitions de matériels de lutte contre la menace NRBCE et la refondation du service du déminage.

L'évolution des autorisations d'engagement (AE) est, pour sa part, marquée par le lancement des travaux du SAIP en 2011 .

Les opérations d'investissement prévues dans la LOPPSI ont été intégrées dans le budget triennal.

S'agissant du programme « Intervention des services opérationnels » , la LOPPSI met l'accent sur les investissements de modernisation des infrastructures suivants :

- l'amplification du programme de refondation du service de déminage ;

- la mise en oeuvre des recommandations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale avec la mise en service en Martinique, à terme, de deux hélicoptères polyvalents de sécurité civile ;

- l'acquisition de nouveaux matériels de lutte contre la menace NRBCE.

Concernant le programme « Coordination des moyens de secours » , la LOPPSI prévoit :

- le lancement des premiers travaux du SAIP ;

- la poursuite de l'acquisition de moyens de protection des populations contre les menaces NRBCE (chaînes de décontamination et véhicules de détection).

D. UNE BAISSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2011 : - 4,6 %

La trajectoire budgétaire de la présente mission présente un certain paradoxe . En effet, si la programmation pluriannuelle couvrant la période 2011-2013 prévoit une augmentation régulière des CP, l'année 2011 se caractérise par une baisse de ces crédits par rapport à 2010.

Ainsi, pour 2011, la mission « Sécurité civile » est dotée de 459,8 millions d'euros de crédits en AE , contre 448,7 millions d'euros en 2010, et 434,9 millions d'euros de CP , pour 456 millions d'euros l'année précédente. Par rapport à la loi de finances initiale pour 2010, les dotations de la mission bénéficient donc, en 2011, d'une augmentation de 11,1 millions d'euros (+ 2,5 %) en AE et sont affectées par une diminution de 21,1 millions d'euros (- 4,6 %) en CP .

Evolution des crédits de la mission « Sécurité civile » entre 2010 et 2011

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Ces évolutions seront détaillées, par action, infra dans les parties consacrées spécifiquement aux programmes « Intervention des services opérationnels » (partie II) et « Coordination des moyens de secours » (partie III).

E. L'ÉPINEUSE QUESTION DE L'ARTICULATION AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Le financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)

Le budget prévisionnel des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) pour 2010 ^{11 ( * )} représente plus de dix fois celui de la mission « Sécurité civile » avec 5,5 milliards d'euros de crédits.

Cette dépense se décompose en 4,2 milliards d'euros en fonctionnement et 1,3 milliard d'euros en investissement .

Alors que le budget des SDIS avait cru de presque 20 % en 2007 et d'encore 6,1 % en 2008, il convient de souligner sa relative stabilité pour 2010 (+ 1,4 %) , cette tendance ayant été amorcée en 2009 (+ 1,9 %).

Les collectivités territoriales financent 96 % des dépenses de fonctionnement des SDIS . La part relative des départements dans les recettes de fonctionnement des SDIS tend à croître pour représenter, en 2010, 2,28 milliards d'euros, soit 56,5 % du total (55,9 % en 2009). Cette contribution représente, par ailleurs, près de 5 % des dépenses totales de fonctionnement des départements. Les contributions des communes, quant à elles, sont contenues en valeur absolue, avec une enveloppe quasi inchangée par rapport à 2009 et s'élevant à 1,7 milliard d'euros. En conséquence, leur part relative représente 43,5 % des recettes de fonctionnement des SDIS (44,1 % en 2009). Le tableau ci-dessous rappelle l'évolution de ces contributions au cours des trois derniers exercices.

Les recettes de fonctionnement des SDIS : l'évolution des contributions

des départements, des communes et des établissements publics intercommunaux (EPCI)

(en millions d'euros)

Source : DSC

Votre rapporteur spécial souligne que la tendance à la prédominance de la part départementale dans le financement des SDIS se renforce donc depuis plusieurs années .

Par ailleurs, il faut rappeler que les départements, les communes et les EPCI participent également aux investissements des SDIS de manière indirecte en permettant à ces services de dégager des excédents en section de fonctionnement , ces excédents étant l'un des principaux modes de financement de la section d'investissement.

2. La mesure de la performance des SDIS : les « indicateurs nationaux des services d'incendie et de secours » (INSIS)

Si les crédits des SDIS, présentés ci-dessus, ne sont pas inscrits dans la mission « Sécurité civile », leur utilisation, ne serait-ce qu'au regard de leur importance, concerne au plus haut point la Représentation nationale.

Au cours de l'année 2007 ont été mis en place au niveau national, et en association avec la direction générale des finances publiques (DGFiP), des indicateurs nationaux des services d'incendie et de secours (INSIS) . Leur objectif est d'améliorer la performance de l'ensemble des services d'incendie et de secours (y compris la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le bataillon des marins-pompiers de Marseille) par une évaluation pertinente et la mise en place d'une stratégie.

Sur les 20 indicateurs prévus, 18 sont présentés dans la brochure de statistiques 2010 des SDIS et 17 le sont dans le document de politique transversale annexé au présent projet de loi de finances. A titre d'exemple, on peut citer parmi ces indicateurs : le délai moyen d'intervention, le taux d'absence, le taux d'engagement des sapeurs-pompiers volontaires ou encore le coût des SDIS par habitant.

Votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver la mesure nationale de la performance des SDIS et se montrer attentif à ces résultats.

Il relève en particulier avec satisfaction l'amélioration continue du délai moyen d'intervention sur zone : en 2009, dans 90 % des cas, les secours sont arrivés en moins de 14 minutes et 49 secondes après la diffusion de l'alerte (contre un délai de 16 minutes et 32 secondes en 2008).

---

* ¹ Cf. par exemple rapport spécial n° 101 (2009-2010) - tome III - annexe 29.

* ² Cf. document de politique transversale « Sécurité civile » annexé au projet de loi de finances pour 2011.

* ³ Le système s'appuie également sur un dispositif partenarial élaboré avec les radios et les télévisions du service public.

* ⁴ Rapport de l'office parlementaire des choix scientifiques et technologiques (OPECST) n° 546 (2008-2009) « Les dispositifs d'alerte aux tsunamis en France et dans le monde ».

* ⁵ Ces marchés ont permis une meilleure prise en compte des pratiques aéronautiques actuellement en vigueur dans le monde civil, une augmentation de la durée des contrats (passage de quatre ans à douze ans) et un meilleur allotissement débouchant sur une concurrence accrue.

* ⁶ Les travaux du groupe de travail réunissant la DSC et la DGGN ont conclu à une maintenance mutualisée par type d'appareils sur deux sites distincts : le centre de maintenance de Nîmes pour les EC 145 et le centre d'Orléans-Braincy pour les EC 135 et les Ecureuils.

* ⁷ Un projet de schéma directeur d'implantation des bases d'hélicoptères établi par la DSC et la DGGN a ainsi été soumis à l'arbitrage du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le 25 mai 2010. Le principe de « colocalisation » des bases, dès qu'il est possible à coût maîtrisé, et celui de mutualisation dans le domaine des servitudes aéronautiques sur les bases « colocalisées » existantes (comme c'est le cas à Lyon et Montpellier) ont présidé à l'élaboration de ce schéma directeur. Il s'agit d'offrir aux autorités la certitude de disposer, en toutes circonstances, d'une réponse aérienne adaptée du ministère de l'intérieur.

* ⁸ Cf . rapport pour avis n° 575 (2009-2010) d'Aymeri de Montesquiou.

* ⁹ Courrier de réponse d'Alain Perret, directeur de la sécurité civile, à votre rapporteur spécial, en date du 18 octobre 2010.

* ¹⁰ Courrier de réponse précité.

* ¹¹ Dépenses prévues pour 2010 aux budgets primitifs des SDIS.