Mission "Action extérieure de l'Etat" - Article additionnel rattaché avant l'article 48

MM. Richard YUNG et Roland du LUART

II. PRÉSENTATION DES QUATRE PROGRAMMES

A. PROGRAMME 105 « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »

1. Principaux chiffres

Le programme « Action de la France en Europe et dans le monde » regroupe 1 786,8 millions d'euros d'AE et 1 788,8 millions d'euros de CP , soit 60,9 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, les crédits du programme diminuent de 0,8 % en AE et de 1,3 % en CP par rapport à 2011 .

Ce programme rassemble 8 235 ETPT , ces effectifs servant dans les directions et services suivants :

- état-major du ministère ;

- inspection générale, conseil des affaires étrangères, conseillers diplomatiques du Gouvernement, direction de la prospective, centre de crise ;

- direction générale des affaires politiques et de sécurité ;

- direction de l'Union européenne ;

- direction des affaires juridiques ;

- direction de la coopération de sécurité et de défense ;

- direction générale de l'administration et de la modernisation ;

- directions dont l'action « soutient et prolonge l'action diplomatique » (protocole, archives, etc.) ;

- experts nationaux détachés servant dans les institutions de l'Union européenne (UE) et diplomates d'échange, placés auprès des ministres des affaires étrangères d'autres pays de l'UE ;

- personnels du programme exerçant dans les ambassades bilatérales et les représentations permanentes ;

- personnels servant au support d'autres programmes du MAEE (voire d'autres ministères) lorsque les nécessités locales du service l'exigent.

Ce programme est scindé en six actions (numérotées de 1 à 7, l'action n° 3 ayant été supprimée), dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Répartition par action des crédits demandés pour 2012 pour le programme 105

Source : projet de loi de finances pour 2012, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de personnel

Le montant demandé pour ces dépenses, qui correspondent à la rémunération des emplois décrits précédemment, s'élève à 555,8 millions d'euros , soit 31,1 % des crédits du programme.

Cette charge est portée par l'ensemble des actions, à l'exception de l'action n° 4 « Contributions internationales ». La part de l'action n° 7 « Réseau diplomatique » est prépondérante : 341,3 millions d'euros, soit 61,4 % de l'ensemble.

b) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 342,3 millions d'AE et 335,1 millions d'euros de CP pour 2012, soit 18,7 % des crédits du programme .

Ces dépenses sont essentiellement portées par les actions n° 6 « Soutien », n° 7 « Réseau diplomatique » et, dans une moindre mesure, n° 1 « Coordination de l'action diplomatique ».

Elles comportent en particulier :

- pour le réseau diplomatique , une enveloppe d'un montant de 71,6 millions d'euros , en hausse de 0,9 % par rapport à l'année précédente, à périmètre constant. Plus précisément, selon les informations transmises par le ministère, deux budgets augmentent : celui dédié aux voyages et missions statutaires (+ 18,3 %) afin de « répondre aux besoins accrus (formation et concours) et aux hausses tarifaires » et les crédits consacrés aux petits matériels (+ 10,4 %) pour « pallier la vétusté des équipements et les défauts de maintenance ». En revanche, les autres postes se voient appliquer des baisses. Tel est le cas, par exemple des frais de représentation (- 3,5 %), des consommables informatiques (- 5,3 %), ou encore des frais de fonctionnement courant, y compris les dépenses d'énergie (en baisse de 6,6 %) ;

- pour l'action « Soutien », un total de 46,2 millions d'euros en CP pour les dépenses d'immobilier pour les sites français du MAEE (dont 33,5 millions d'euros de loyers budgétaires), 37,4 millions d'euros d'AE et 32,4 millions d'euros de CP pour les dépenses de sécurité (en France et à l'étranger), 11,2 millions d'euros de CP pour les dépenses de fonctionnement courant et 6,2 millions d'euros de CP pour la valise diplomatique. De plus, une ligne de 30,8 millions d'euros est prévue pour l' informatique ;

- pour l'action « Coordination de l'action diplomatique » les montants demandés sont en baisse de 1,7 % par rapport à 2011 à périmètre constant. Tel est, en particulier, le cas des crédits relatifs à l'état-major (7,1 millions d'euros, - 3 %) et des dépenses de communication (3,4 million d'euros, en diminution de 2,9 %).

c) Les dépenses d'investissement

Les dépenses d'investissement s'élèvent à 16,2 millions d'euros en AE et à 21,3 millions d'euros en CP, soit à peine 1,2 % des CP du programme.

Cependant, il convient de noter, à cet égard :

- d'une part, que les dépenses d'investissements immobiliers (entretien lourd), en France et à l'étranger, sont essentiellement financées par les produits de cessions immobilières alimentant le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Pour les immeubles situés en France, le « taux de retour » au MAEE sur les produits de cessions est de 65 %, ce qui correspond au taux de « droit commun ». En revanche, ce taux est, à titre dérogatoire, de 100 % pour les produits de cessions des immeubles domaniaux situés à l'étranger jusqu'au 31 décembre 2014 ( cf. encadré ci-après) ;

- d'autre part, qu' en 2012 , compte tenu des besoins exceptionnels en crédits de maintenance pour des raisons de sécurité et du besoin de lancer des opérations urgentes, notamment au titre de la remise aux normes de sécurité, une enveloppe de 5 millions d'euros est prévue pour permettre à l'Etat d'assurer ses obligations de propriétaire pour les immeubles à l'étranger. Le MAEE précise que la programmation détaillée des opérations prioritaires sera réalisée dans le cadre du dialogue de gestion avec les postes.

Les crédits restants, essentiellement portés par l'action n° 6 « Soutien », correspondent notamment à des investissements sur différents projets visant à renforcer la sécurité informatique du MAEE .

d) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention représentent 872,4 millions d'euros d'AE et 876,6 millions d'euros de CP, soit 49 % de l'ensemble des CP du programme .

Très majoritairement portés par l'action n° 4 « Contributions internationales » et, dans une moindre mesure, par l'action n° 2 « Action européenne » ^{5 ( * )} , ces crédits correspondent, pour l'essentiel, au financement des quotes-parts de la France dans les organisations internationales auxquelles elle participe.

Les dotations apparaissent en diminution notable par rapport à 2011 (- 4,7 % sur la seule action n° 4). En effet, après le « rebasage » des opérations de maintien de la paix (OMP) ces dernières années, qui a mis fin à leur sous-budgétisation chronique, les crédits demandés pour financer la quote-part française aux OMP baissent de 66,4 millions d'euros en 2012. Vos rapporteurs spéciaux reviendront sur ce point infra , dans le cadre de leurs principales observations sur le présent programme.

3. Objectifs et indicateurs

Les objectifs et indicateurs du programme n'ont été que relativement peu modifiés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012.

Dans le détail :

- s'agissant de l'objectif n° 2 « Renforcer la sécurité internationale des Français », le sous-indicateur 2.1.1 « Taux de hauts responsables étrangers en activité, formés par la France (sous l'égide de la DCSD) » a été complété par la présentation dans un tableau annexe de deux « sous-indicateurs ». De plus, pour l'indicateur 2.2 « Veiller à la sécurité des Français à l'étranger », un sous-indicateur « Pourcentage de mise à jour des fiches « Conseils aux voyageurs » par bimestre » a été ajouté afin de compléter le sous-indicateur « Nombre de consultations du site Conseils aux voyageurs » ;

- s'agissant de l'objectif n° 3 « Promouvoir le multilatéralisme », l'indicateur 3.1 « Présence des Français et usage du français dans les organisations internationales » a évolué, suite aux propositions de l'audit mené par le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) fin 2010-début 2011. Ainsi, le sous-indicateur 3.1.4 « Nombre d'experts français déployés par le MAEE sur des fonctions politiques » a été supprimé et remplacé par le nouveau sous-indicateur 3.1.4 « Présence des experts français dans les organisations internationales », jugé plus pertinent pour rendre compte de la présence française dans les OI ;

- enfin, s'agissant de l'o bjectif n° 4 « Assurer un outil diplomatique efficient et de qualité », l'indicateur 4.1 « Taux de dématérialisation des procédures » a été supprimé, les marges de progression des sous indicateurs étant dorénavant inexistantes.

4. Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux

a) Le « pari » de la diminution des crédits dévolus aux OMP

Comme cela a été souligné, l'évolution la plus notable du présent projet de loi de finances concerne l'évolution des crédits demandés au titre de la quote-part de la France aux organisations internationales, et plus précisément, au titre du financement des opérations de maintien de la paix .

En effet, la diminution de cette seule ligne s'élève à 14,3 %, soit 66,4 millions d'euros .

Cette demande tranche singulièrement avec l'évolution des années passées , que notre ancien collègue Adrien Gouteyron, alors rapporteur spécial de la présente mission, avait bien décrite dans son récent rapport d'information sur le sujet ^{6 ( * )} .

Celui-ci avait montré, en particulier, à quel point, depuis au moins cinq ans, les OMP avaient entraîné l'augmentation globale du budget dédier aux organisations internationales et combien cette ligne avait été régulièrement sous-estimée par le Quai d'Orsay, ce que résume le graphique suivant, extrait de son rapport précité.

Source : MAEE

C'est pourquoi notre ancien collègue s'était félicité, dans son dernier rapport budgétaire ^{7 ( * )} , « du calibrage des contributions françaises aux organisations internationales (et aux OMP) , ayant souligné à de nombreuses reprises que la sincérité budgétaire doit être spécialement de mise pour ces crédits ».

De fait, s'agissant de dépenses obligatoires dont notre pays ne saurait se soustraire, la sincérité est un élément déterminant. Les crédits aux OI ne sauraient constituer une variable d'ajustement commode servant à dégager des marges artificielles pour d'autres lignes budgétaire.

Selon les éléments transmis à vos rapporteurs spéciaux, la diminution des crédits demandés s'explique :

- d'une part, par la fin du mandat de la Mission des Nations Unies en République Centrafricaine et au Tchad (MINURCAT), depuis le 31 décembre 2010, qui devrait entraîner une baisse du montant des crédits globaux des OMP ;

- d'autre part, par l'évolution du taux de change euro-dollar retenu dans le présent projet de budget (1,40 dollar pour un euro, au lieu de 1,35 en 2011). De fait, ce taux correspond peu ou prou au taux de change constaté au moment où ces lignes sont écrites.

Vos rapporteurs spéciaux prennent acte de ces explications tout en relevant le contraste entre le budget demandé et l'évolution tendancielle de ces dernières années. Dans un monde où de nombreux conflits perdurent, la nette diminution des crédits des OMP revêt un caractère de « pari ».

b) Un budget qui reste serré en matière de dépenses de fonctionnement

Parmi les dépenses de fonctionnement, il convient de distinguer :

- celles qui ne peuvent être réellement maîtrisées par le ministère, comme, par exemple, les crédits du centre de crise, fixés pour trois ans à un plancher de 2,1 millions d'euros par an mais qui, en cas de nécessité, peuvent être complétés grâce à la fongibilité ;

- celles qui ont atteint un certain étiage, telles que les dépenses de protocole, de 7 millions d'euros, niveau en-dessous duquel il semble très difficile de descendre ;

- et celles qui offrent encore une marge de manoeuvre.

Parmi ces dernières, il convient de souligner les diminutions importantes enregistrées sur les lignes relatives à la communication (- 15 % depuis 2010), les ressources humaines (- 16 %), l'informatique (- 8 %), ou encore les frais de représentation (- 10 % en France et - 15 % à l'étranger).

Le budget reste donc globalement « serré » s'agissant de ces crédits, conformément aux orientations fixées par la RGPP pour la période 2011-2013.

c) Une politique immobilière à poursuivre avec discernement

Enfin, l'immobilier mérite un développement particulier , d'autant que le projet de création d'une « foncière » portant les immeubles de l'Etat localisés à l'étranger a été abandonné par le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), en janvier 2011, du fait, indique le ministère, de contraintes d'ordre juridique et de la difficulté de doter celle-ci des moyens financiers nécessaires à l'exercice de ses missions. A la place, le CMPP a validé le principe d'une expérimentation avec la société publique Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) sur trois projets de rationalisation des implantations de l'Etat à Madrid, Séoul et Abou Dhabi. Cette expérimentation est actuellement en cours et il conviendra, bien sûr, d'en dresser le bilan.

D'un point de vue budgétaire, depuis 2010, la présente mission ne portait plus aucun crédit au titre du gros entretien ^{8 ( * )} . En effet, les crédits consacrés à ce dernier par le MAEE provenaient exclusivement du compte d'affectation spéciale (CAS) « Contribution aux dépenses immobilières » ^{9 ( * )} , alimenté exclusivement par des produits de cession.

Si ce mode de financement peut constituer un utile aiguillon afin d'assurer une gestion dynamique du parc immobilier, il présente l'inconvénient d'être relativement aléatoire et de ne pas permettre d'envisager la mise en place d'une programmation pluriannuelle pour des travaux qui le mériteraient sans doute du fait de leur nature . Au contraire, ces dernières années, le MAEE souligne qu'entre les opérations d'investissement telles que les constructions qui se doivent d'être financées en priorité au fur et à mesure de la mise à disposition des produits de cession et les petits travaux urgents et indispensables au maintien de la continuité de service des postes, les travaux de gros entretien n'ont bénéficié que de crédits résiduels . Cela a pu conduire à différer des opérations à la mi-gestion, faute de crédits disponibles ou prévisibles à venir, ce qui n'est pas de bonne gestion, notamment dans les endroits où les conditions climatiques rendent ce type d'opérations indispensables à intervalles réguliers.

Vos rapporteurs spéciaux considèrent donc qu'il était tout à fait opportun de recréer une ligne dédiée à ces travaux dans le présent budget .

D'autre part, il ne faudrait pas que le financement par le CAS conduisent les postes à céder « à tout prix » des éléments de patrimoine qu'il serait plus raisonnable de conserver ^{10 ( * )} . Tel peut être le cas dans certains pays émergents, comme le Brésil, dans lesquels l'évolution des loyers rendrait peu profitable, à brève échéance, la vente d'appartements de diplomates. De fait, le MAEE paraît sensible à ce type d'arguments, comme le montre le récent ajournement de la cession du logement du ministre conseiller à Brasilia après qu'une mission de l'inspection générale eut opportunément alerté le service immobilier sur la hausse des loyers sur le marché local.

B. PROGRAMME 185 « DIPLOMATIE CULTURELLE ET D'INFLUENCE »

1. Principaux chiffres

Le programme « Diplomatie culturelle et d'influence » regroupe 758,7 millions d'euros d'AE et de CP , soit 25,8 % des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, ces crédits affichent une diminution de 0,3 % par rapport à 2011 .

Il compte 1 048 ETPT, correspondant aux emplois :

- de la direction générale de la mondialisation et des partenariats ;

- de 49 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) à l'étranger ;

- de 34 établissements culturels pluridisciplinaires, dotés de l'autonomie financière ;

- de 7 centres de recherche, bénéficiant également de l'autonomie financière ;

-   du réseau des 60 « alliances françaises », établissements de droit local, dans lesquels le MAEE affecte des agents expatriés ;

-   de l'assistance technique mise à la disposition des institutions des pays partenaires.

Il est scindé en six actions, dont les demandes de crédits sont ainsi réparties :

Répartition par action des crédits demandés pour 2012 pour le programme 185

Source : projet de loi de finances pour 2012, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de personnel

Les dépenses de personnel sont portées exclusivement par une action ad hoc , dénommée « Dépenses de personnel concourant au programme « Diplomatie culturelle et d'influence » ».

Le montant demandé pour 2012 s'élève à 84,1 millions d'euros , soit 11,1 % des CP du programme. A périmètre constant, cette enveloppe progresse de façon modique (+ 0,4 %).

Les dépenses correspondent à la rémunération des 1 048 ETPT du programme, évoqués ci-dessus.

b) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 530 millions d'euros d'AE et de CP, soit 69,9 % des crédits du programme .

Ces crédits sont portés par l'action n° 5 « Agence pour l'enseignement français à l'étranger » et, dans une moindre mesure, par les actions n° 1 « Animation du réseau », n° 2 « Coopération culturelle et promotion du français », n° 3 « Enjeux globaux » et n° 4 « Attractivité et recherche ».

Ils correspondent :

- à la subvention pour charges de service public aux opérateurs du programme , se répartissant entre l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ( AEFE ), à hauteur de 422,5 millions d'euros , l'Institut français ^{11 ( * )} pour 37,6 millions d'euros et le nouvel établissement public Campus France ^{12 ( * )} pour 1,8 million d'euros ;

- à la dotation aux établissements à autonomie financière culturels (EAF, 34,5 millions d'euros).

Sur ce dernier point, il est à noter qu'au titre de la fusion entre les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et les EAF ^{13 ( * )} , 129 ETPT doivent être transférés vers le plafond d'emplois des EAF dont :

- 50 ETPT et la masse salariale correspondante, soit 0,8 million d'euros, depuis le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » ;

- et 79 ETPT et la masse salariale correspondante, soit 2,1 millions d'euros, depuis le présent programme 185.

En outre, des crédits de fonctionnement d'un montant de 0,4 million d'euros seront transférés aux EAF à partir du programme 105 pour les charges de fonctionnement engendrées par ces transferts.

Il est à noter qu'au titre de la fusion entre les SCAC et les EAF, 35 ETPT doivent être transférés vers le plafond d'emplois des EAF.

c) Les dépenses d'intervention

Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 144,6 millions d'euros en AE et en CP, soit 19 % des crédits du programme .

Ces dotations regroupent notamment des moyens d'influence, dont :

- des bourses destinées, en particulier, à favoriser l'accueil en France d'étudiants étrangers ( 93 millions d'euros pour l'ensemble des bourses ). Le ministère souligne que le niveau des bourses sera augmenté par rapport à 2011 (+ 3,3 millions d'euros) afin que la France réponde à l'actualité internationale (printemps arabes, poursuite de la cible géographique sur les grands émergents tels que l'Inde et la Chine) ;

- des ressources destinées à renforcer l'influence universitaire de la France , grâce à des réseaux bilatéraux ou des formations supérieures délocalisées ( 7,8 millions d'euros ) ;

- des programmes d'échanges scientifiques et des subventions à des acteurs dans le domaine de la coopération scientifique ( 19,1 millions d'euros ) ;

- des dotations pour opérations aux EAF (13,6 million d'euros). Ces crédits financent la contribution des ambassades quand elles demandent aux EAF de porter une activité de coopération ponctuelle.

3. Objectifs et indicateurs

Le projet annuel de performances a connu quelques évolutions par rapport à l'année dernière.

Ainsi, le premier objectif du programme, « Relever les défis de la mondialisation », a été supprimé, du fait des doutes quant à la pertinence de n'avoir qu'un indicateur dans cet objectif.

L'ancien indicateur 1.1, « Fréquentation et efficience du site de l'Agence pour la diffusion de l'information technologique (ADIT) dédié à la base de connaissances produite par les services scientifiques », et les deux sous-indicateurs qui lui sont associés ont été transférés dans l'ex-objectif n° 2, devenu n° 1, « Renforcer l'influence de la France en Europe et dans le monde ». La référence au site de l'ADIT a été supprimée en raison d'une privatisation partielle de cet organisme en 2011.

L'indicateur 2.2 de la nouvelle « Évaluation de la performance des opérateurs par rapport aux engagements des contrats d'objectifs et de moyens (COM) ou des contrats d'objectif et de performance (COP) » a connu des ajustements afin de tenir compte de la création de trois établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) prévue par la loi n°2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État. Cette loi précise que l'Institut français se substitue à l'association Cultures France, ce qui explique la modification du sous-indicateur 2.2.1.

Elle crée également l'établissement public Campus France et l'EPIC France Expertise Internationale, qui s'est substitué au groupement d'intérêt public (GIP) « France Coopération Internationale », d'où l'introduction des sous-indicateurs 2.2.3 et 2.2.4.

Le tableau ci-après résume ces changements.

Evolution de la maquette du programme annuel de performances entre 2011 et 2012

Source : MAEE

4. Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux

a) AEFE : une gestion sous tension

Les crédits destinés à l'AEFE n'évoluent pas et apparaissent même en très légère baisse par rapport en 2011 à périmètre constant, à 422,5 millions d'euros .

Or, il revient à l'Agence de supporter des types de charges particulières.

Il s'agit, tout d'abord, de l'augmentation de la charge pour les pensions civiles ^{14 ( * )} . D'après le rapport remis au Parlement par le Gouvernement en vertu de l'article 143 de la loi de finances pour 2011 (à l'initiative de notre ancien collègue Yves Dauge), cette hausse devrait être la suivante.

Charges de pensions civiles et besoin en ressources propres de l'AEFE
sur la période 2011-2013

(en millions d'euros)

Source : MAEE

Le rapport souligne, certes, que l'AEFE devrait être en mesure de financer l'augmentation de la charge des pensions civiles à compter de 2012, du fait de la croissance de deux de ses sources d'autofinancement :

- d'une part, la participation des établissements en gestion directe (EGD) et des établissements conventionnés à la rémunération des personnels résidents, dont l'augmentation est évaluée à environ + 20 millions d'euros sur la période ;

- d'autre part, la contribution de 6 % assise sur les droits de scolarité perçus par les établissements en gestion directe et conventionnés (mise en place depuis le 1 ^er septembre 2009). Cette contribution, qui a permis de dégager des recettes d'un montant de 30 millions d'euros en 2010, devrait croître de 3 à 4 millions d'euros d'ici à 2013 en raison de l'augmentation du nombre d'enfants scolarisés dans les EGD et les établissements conventionnés.

Toutefois, ces recettes supplémentaires , ainsi utilisées, ne permettront de financer :

- ni la redéfinition de l'indemnité spécifique de vie locale ( ISVL ), qui égalise les conditions de ressources d'un pays à l'autre. A cet égard, la politique consistant à faire prendre ces dépenses en charge par les parents au travers de l'augmentation des frais d'écolage risque d'atteindre prochainement ses limites, de nombreuses familles étant susceptibles de s'orienter vers d'autres établissements ;

- ni les besoins d'investissements immobiliers de l'AEFE : laquelle, en particulier, la contribution de 6 % devait être affectée en priorité. Or, ces besoins ne font aucun doute, les locaux de nombreux établissements nécessitant une « remise à niveau ». De plus, la situation risquait de se tendre en raison de l'interdiction faite à l'Agence de s'endetter au-delà de douze mois ^{15 ( * )} . Certes, un mode de financement a été trouvé pour l'année à venir : en 2012, l'AEFE aura recours à des avances auprès de l'Agence France Trésor (AFT) pour un montant de 12,6 millions d'euros afin de lui permettre de poursuivre le financement de sa programmation immobilière pluriannuelle . La durée de ces avances reste à déterminer précisément (elle devrait avoisiner une dizaine d'années ^{16 ( * )} ).

Vos rapporteurs spéciaux en prennent acte. Toutefois, bien qu'il permette à l'Agence de bénéficier d'un meilleur taux et à l'Etat d'avoir une meilleure vision des engagements de l'AEFE, ce système apparaît comme assez dérogatoire au principe de l'interdiction d'endettement des organismes publics. Il s'agira de voir s'il peut être pérennisé.

b) La montée en puissance de l'Institut français

L'année 2011 a été celle de la mise en place de l'Institut français , nouvelle agence culturelle créée par la loi relative à l'action extérieure de l'Etat précitée. Les structures de pilotage sont à présent en place et l'Institut a récemment pu s'installer dans ses nouveaux locaux (au carré Suffren). Son président devrait recevoir une lettre de mission avant la fin de l'année.

Placé sous la double tutelle du MAEE et du ministère de la culture et de la communication, cet établissement public a repris toutes les missions traditionnelles de l'ancien association Culturesfrance, en particulier la promotion et l'accompagnement à l'étranger de la création française, le développement des échanges avec les cultures européennes, francophones et étrangères, la diffusion du patrimoine cinématographique et audiovisuel ainsi que le soutien à une large circulation des écrits, des oeuvres et des auteurs, en particulier francophones.

En outre, l'expérimentation du rattachement à l'Institut français d'une partie du réseau culturel à l'étranger commence à être mise en oeuvre ^{17 ( * )} . Cette expérimentation vise à examiner , à partir de l'échantillon des postes retenus ^{18 ( * )} , la pertinence et l'opportunité d'un éventuel rattachement de l'ensemble du réseau à l'Institut français , en analysant les avantages, les difficultés éventuelles, le coût et les conditions de mise en oeuvre, ainsi que de mesurer la plus-value du rattachement en termes, notamment, de capacité à lever des cofinancements.

Vos rapporteurs spéciaux, conscients du caractère sensible de cette question au sein de l'administration du MAEE, surveilleront attentivement les résultats de cette expérience. De manière générale, ils souhaitent que l'Institut français puisse rapidement imprimer sa « marque » partout dans le monde et dispose des moyens nécessaires pour mener à bien son action.

c) Nouveau Campus France : les incertitudes demeurent

En revanche, de sérieuses difficultés subsistent s'agissant de la mise en place du nouvel établissement public Campus France , qui doit se substituer, à la date d'effet de leur dissolution, à l'association Egide, chargée de la gestion des programmes de mobilité internationale de l'Etat, et au GIP Campus France, chargé de la promotion de l'enseignement supérieur français. Il doit aussi absorber les activités internationales du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS). Le nouvel opérateur sera placé sous la tutelle conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Nos collègues Adrien Gouteyron et Yvon Collin en pointaient déjà les risques dans leur rapport d'information ^{19 ( * )} réalisé à la suite de l'enquête demandée par votre commission des finances à la Cour des comptes sur Egide, conformément aux dispositions de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

A leurs yeux, plusieurs facteurs de succès essentiels ne paraissaient pas tous remplis :

- tout d'abord, une harmonie entre les tutelles de la future agence , à savoir le MAEE et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR). Or, après une histoire marquée par la concurrence entre Egide et le CNOUS pour ce qui concerne la gestion des bourses du gouvernement français allouées à des étudiants étrangers, la communauté de vision entre les deux ministères ne leur semblait pas garantie ;

- ensuite, la redéfinition des conditions financières dans lesquelles Campus France exercera ses missions . Comme la Cour des comptes l'avait souligné dans son enquête, il ne serait pas opportun de reproduire l'ancien modèle dans lequel, sans subvention pour charges de service public, Egide ne pouvait pas non plus facturer ses prestations à coût complet. La conclusion rapide d'une convention d'objectifs et de moyens paraissait s'imposer de ce point de vue.

De fait, un an après, le dossier patine toujours . En particulier, les ministères de tutelle ne semblent pas pouvoir se mettre d'accord sur le niveau des effectifs du CNOUS à rattacher au nouvel opérateur. Or, pour un établissement qui (comme Egide actuellement) sera, pour l'essentiel, rémunéré et non subventionné, il s'agit là d'une question cruciale.

Vos rapporteurs spéciaux regrettent vivement cet état de fait au vu de l'importance des missions que doit poursuivre Campus France. Il importe que l'Etat, dans son ensemble, fasse ce qu'il convient pour que le nouvel établissement public ait les moyens de se mettre en ordre de marche dans les meilleurs délais .

C. PROGRAMME 151 « FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET AFFAIRES CONSULAIRES »

1. Principaux chiffres

Ce programme regroupe 368,5 millions d'euros d'AE et de CP , soit 12,6 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. Ces crédits augmentent de 4,9 % à périmètre constant .

Il compte des effectifs représentant 3 361 ETPT , correspondant aux emplois de la direction des français de l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) et du réseau consulaire.

Il est divisé en trois actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Répartition par action des crédits demandés pour 2012 pour le programme 151

Source : projet de loi de finances pour 2012, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de personnel

Les dépenses de personnel , portées par les actions n° 1 et n° 3, représentent 200,7 millions d'euros, soit 54,5 % des CP du programme .

Elles correspondent à la rémunération des 3 361 ETPT du programme.

La réforme du réseau consulaire a été présentée supra , dans le cadre des considérations générales de vos rapporteurs spéciaux sur la présente mission.

b) Les dépenses de fonctionnement

Les moyens demandés au titre de ces dépenses s'élèvent à 22,5 millions d'euros , soit 3,9 % des CP du programme.

Entièrement portés par l'action n° 1, ils visent à pourvoir au fonctionnement de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE, 3,4 millions d'euros), des services (17,7 millions d'euros) ainsi que du pôle télé-administration et accueil (1,4 million d'euros).

Les crédits des services, qui bondissent de plus de 120 % à périmètre courant, subissent l'effet des élections prévues en 2012, en particulier des premières élections législatives auxquelles participeront les Français établis hors de France (invités à élire onze députés).

c) Les dépenses d'intervention

Ces dépenses s'élèvent à 145,3 millions d'euros , soit 39,4 % des CP demandés pour l'ensemble du programme.

Portées par les actions n° 1 et n° 2, elles correspondent :

- aux services publics administratifs offerts aux Français de l'étranger (19,8 millions d'euros), dont le montant est parfaitement stable par rapport à l'année dernière. Ce montant comprend notamment une ligne de 16,2 millions d'euros d'aide aux personnes ainsi qu'une subvention de 0,5 million d'euros à la Caisse des Français de l'étranger (CFE) au titre de l'aide à la prise en charge des déficits résultant des adhérents dits « de troisième catégorie » ;

- au coût prévu de la prise en charge (PEC) des frais de scolarité des lycéens français inscrits au sein du réseau AEFE ainsi que des bourses ordinaires . Les crédits demandés au titre de ces deux dispositifs s'établit à 125,5 millions d'euros pour l'année budgétaire 2012, en augmentation de 5,5 % par rapport à 2011.

3. Objectifs et indicateurs

Les objectifs et indicateurs du programme n'ont pas été modifiés par rapport à la loi de finances pour 2011.

4. Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux

a) Réussir les élections législatives de 2012 pour les Français établis hors de France

Comme indiqué précédemment, 2012 sera l'année au cours de laquelle, pour la première fois, onze députés seront élus par nos compatriotes établis hors de France. Il importe de tout faire pour que cette opération se déroule dans les meilleures conditions .

D'un point de vue budgétaire, selon les éléments transmis par le Gouvernement, le coût du processus électoral est estimé à 10,3 millions d'euros au sein du présent programme.

Plus précisément, une somme de 8 millions d'euros , correspondant à une partie de la participation du ministère de l'intérieur , fait l'objet pour partie d'un transfert. Il s'agit notamment de financer l'organisation des bureaux de vote, l'envoi de courriers d'information sur les modalités particulières des élections législatives, l'envoi des identifiants et des authentifiants pour donner les moyens aux électeurs de voter par voie électronique, et l'envoi des matériels électoraux aux électeurs.

Par ailleurs, des crédits d'un montant de 1 million d'euros seront consacrés à la campagne de communication spécifique à l'étranger . Le MAEE précise que cette campagne vise à inciter les Français de l'étranger à voter et à leur expliquer les modalités de vote, qui sont différentes selon les élections ^{20 ( * )} .

Enfin, une dotation de 1,3 million d'euros permettra de faire face à une partie des charges induites par certaines obligations résultant de l'autorisation du vote par voie électronique : munir chaque électeur à l'étranger d'un identifiant et d'un authentifiant, et respecter le règlement général de sécurité ainsi que les recommandations de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Le MAEE relève, à cet égard, que d'importantes modifications techniques sont en cours de réalisation sur la machine de vote et que cet investissement au titre des élections législatives sur les crédits initialement destinés à l'Assemblée des Français de l'étranger permettra de diminuer les dépenses liées, en 2013, à l'élection de l'AFE.

Il sera particulièrement intéressant de voir si le vote électronique se répand et s'il permet d'assurer, dans des conditions de sécurité satisfaisantes, une participation renforcée de nos compatriotes établis hors de France au processus électoral.

b) Une réforme administrative bien avancée, une mutualisation à poursuivre en matière de visas

Comme cela a été décrit plus haut, la réforme de l'administration consulaire est déjà très avancée et elle s'est traduite par une refonte de la carte du réseau : des postes ont été créés, d'autres transformés ou supprimés, les effectifs étant globalement redéployés des postes « d'héritage » vers des postes « d'avenir ».

Vos rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'approuver cette évolution, en phase avec les nouveaux besoins des Français à l'étranger.

Ils souhaitent également que soit poursuivie la rationalisation du processus de délivrance des visas, par l'externalisation de la collecte des dossiers de visas et, quand cela est possible, la mutualisation de ce processus avec certains de nos partenaires de l'espace Schengen, même s'ils sont conscients que cela se traduit par un coût supplémentaire supporté par les demandeurs de visas. En outre, il serait opportun d'étudier sérieusement la possibilité de constituer des bureaux communs de délivrance des « visas Schengen », susceptible d'engendrer des économies significatives.

Selon les informations transmises par le ministère, l'externalisation de la collecte des dossiers de demande de visas est pratiquée actuellement par 28 de nos postes qui représentent environ 46 % des visas délivrés . Cette pratique a permis de soulager lesdits postes de toutes les tâches accessoires liées à la délivrance des visas afin qu'ils puissent se concentrer sur leur coeur de métier, c'est-à-dire le contrôle, la prise de décision et la délivrance. De plus, une trentaine de postes n'ont externalisé que la prise de rendez-vous. Les résultats obtenus sont très positifs tant en matière de qualité de service (suppression des files d'attente, délais de rendez-vous raccourcis voire supprimés, etc.) qu'en matière de fonctionnement des services consulaires (meilleure utilisation des compétences des agents).

Il est à noter que, conformément aux dispositions de l'article 4 du décret n° 2010-645 du 10 juin 2010, l'externalisation sous forme d'expérimentation va être étendue à la collecte des données biométriques dans trois de nos consulats (Alger, Londres et Istanbul). En fonction du bilan de cette expérimentation, l'externalisation de la collecte des données biométriques pourra être étendue aux autres postes déjà externalisés et permettra la poursuite de l'externalisation en général à d'autres postes devant faire face à une forte demande de visas.

Quant à la mutualisation de l'externalisation des visas avec d'autres Etats, elle se caractérise par des centres externalisés communs qui rassemblent, autour d'un même prestataire de service, différents Etats membres qui ont choisi de délocaliser le recueil des demandes de visas. Cette co-externalisation permet à la fois de soulager nos consulats et d'harmoniser les pratiques entre partenaires Schengen. Aujourd'hui 21 de nos centres externalisés sont mutualisés avec d'autres Etats membres de l'espace Schengen.

c) Le dynamisme persistant de la prise en charge des frais de scolarité et des bourses pèsent de plus en plus sur les crédits du programme

L'article 141 de la loi de finances pour 2011, issu d'un amendement identique de notre ancien collègue Adrien Gouteyron et de notre collègue Robert del Picchia ^{21 ( * )} , a abouti au plafonnement de la PEC, au niveau des tarifs de l'année scolaire 2007-2008 ^{22 ( * )} .

Pour autant, les dépenses d'aide à la scolarité continuent d'augmenter, sur une base dynamique : bourses et PEC confondues, la hausse atteindra encore 5,5 % en 2012 . Les crédits devraient atteindre 125,5 millions d'euros, à comparer avec la programmation triennale de 112 millions d'euros prévue à ce titre. Seule la baisse notable des crédits des OMP inscrits sur la programme 105 a permis de redéployer les crédits nécessaire sur cette action du présent programme.

Pour l'avenir, un problème de financement devrait néanmoins se poser . En effet, même si les crédits de la PEC devaient se maintenir à un niveau désormais maîtrisé, les bourses devraient continuer leur forte progression : le chiffre de 103 millions d'euros devrait être atteint dès 2013 (contre 93,6 millions d'euros dans le présent budget).

Cela s'explique tant par la progression du nombre de boursiers (pour des raisons conjoncturelles et parce que le profil des Français établis hors de France se diversifie) que par la hausse des bourses, en relation avec l'évolution des frais de scolarité.

Afin d'éviter l'impasse, une nouvelle réflexion s'impose donc sur nos outils d'aide à la scolarité .

Votre rapporteur spécial Richard Yung considère que, pour des raisons sociales, il n'est pas envisageable de réduire le montant des bourses. C'est donc sur la PEC que de nouveaux efforts devraient être faits. Le moyen le plus juste serait de compléter son actuel plafonnement en fonction de l'année scolaire par un plafonnement en fonction du revenu des familles . Ainsi, sans rejoindre la logique des bourses mais en dégageant des moyens supplémentaires pour celles-ci, ce dispositif ne bénéficierait plus aux familles les plus aisées. Telle est la logique sur laquelle repose l'article additionnel qu'il vous propose d'adopter .

d) Un certain flou sur le partage des charges entre l'Etat et la Caisse des Français de l'étranger

Enfin, comme l'année dernière, le présent projet de loi de finances propose de limiter à 500 000 euros la prise en charge par l'Etat de la troisième catégorie (aidée) de cotisation maladie-maternité à la CFE , accessible aux Français dont les ressources n'excèdent pas 50 % du plafond de la sécurité sociale, le poids réel de cette charge étant de l'ordre de 2,5 millions d'euros.

De fait, aux termes de l'article 140 de la loi de finances pour 2011, le financement de cette action doit être assuré « par la Caisse des Français de l'étranger et par un concours de l'Etat », alors qu'auparavant prévalait le principe d'un financement intégralement mis à la charge de l'Etat.

Vos rapporteurs spéciaux regrettent ce désengagement contraire à l'esprit de la loi de modernisation sociale (loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002) mais, ne disposant pas d'éléments relatifs à la capacité financière de la CFE de faire face à cette dépense, ils souhaitent que le Gouvernement s'exprime précisément sur ce point lors de la séance publique.

D. PROGRAMME 332 « PRÉSIDENCE FRANÇAISE DU G 20 ET DU G 8 »

1. Principaux chiffres

Ce programme , placé sous la responsabilité du directeur général de la mondialisation, du développement et des partenariats, ne regroupe aucune AE et seulement 20 millions d'euros de CP , soit 0,7 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission.

Créé l'année dernière, à titre temporaire , il a pour objet de porter les dépenses (hors sécurité) liées à la préparation, l'organisation et le déroulement des deux sommets du G 8 et du G 20, ainsi les coûts de l'action diplomatique préparatoire.

Il est divisé en six actions, dont les crédits se répartissent de la façon suivante :

Répartition par action des crédits demandés pour 2012 pour le programme 332

Source : projet de loi de finances pour 2012, annexe « Action extérieure de l'Etat »

2. Justification des crédits

Le programme ne comporte que des dépenses de fonctionnement .

Les CP demandés ne visent qu'à solder les dépenses engagées en 2011, dans le cadre de la présidence française du G 8 et du G 20, et non encore réglées à la fin de l'exercice.

3. Objectifs et indicateurs

Le projet annuel de performances n'a pas évolué par rapport à l'année dernière.

4. Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux

Vos rapporteurs spéciaux n'ont pas d'observation particulière à formuler sur le présent programme , le principal « rendez-vous » le concernant devant se situer désormais au moment de l'examen du projet de loi de règlement du budget de 2011, en juin prochain.

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* ⁵ Cette action regroupe les contributions à des organisations internationales à vocation européenne, en premier lieu le Conseil de l'Europe (36 millions d'euros).

* ⁶ Rapport d'information Sénat n° 390 (2010-2011) : « Organisations internationales : la France paie-t-elle trop ? »

* ⁷ Rapport général n° 111 (2010-2011), Tome III, annexe 1.

* ⁸ Cette terminologie recouvre les travaux relatifs aux clos et couvert des bâtiments, voiries et réseaux divers (VRD) ainsi que ceux de mises aux normes techniques et réglementaires. Les mises aux normes électriques, incendie ou handicapés sont également concernées.

* ⁹ Programme 723.

* ¹⁰ Les produits de cessions ont représenté, pour le MAEE, 29,3 millions d'euros en moyenne annuelle sur les cinq exercices 2006-2010. Les opérations de 2010 et 2011, ainsi que les prévisions pour 2012 figurent en annexe au présent document.

* ¹¹ L'Institut français, créé par la loi du 27 juillet 2010 précitée, est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) contribuant à l'action extérieure de la France. Il se substituera à l'association Cultures France en 2011, à la date d'effet de la dissolution de celle-ci. En ajoutant les crédits en provenance d'autres missions, la subvention totale de l'Etat à l'opérateur devrait s'élever à 49,8 millions d'euros en 2012.

* ¹² L'EPIC Campus France, également créé par la loi relative à l'action extérieure de l'État du 27 juillet 2010, doit se substituer à l'association Egide, chargée de la gestion des programmes de mobilité internationale de l'Etat, et au GIP Campus France, chargé de la promotion de l'enseignement supérieur français. Le total des fonds que le nouvel EPIC devrait recevoir du présent programme, dépenses d'intervention incluses, s'élève à 54,6 millions d'euros. En ajoutant les crédits en provenance d'autres missions, le financement total de l'Etat devrait s'élever à 64,4 millions d'euros en 2012.

* ¹³ Recommandée par le CMPP, cette fusion a débuté en 2009 et devrait s'achever en 2012.

* ¹⁴ En 2011, l'AEFE rémunère 10 689 ETPT en poste dans son réseau, dont 11,2 % d'expatriés, 51,8 % de résidents et 37 % de recrutés locaux des établissements en gestion directe. En 2012, les charges de personnel (pensions incluses) devraient s'élever à 563,8 millions d'euros.

* ¹⁵ En vertu des dispositions générales de l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, aux termes duquel « ne peuvent contracter auprès d'un établissement de crédit un emprunt dont le terme est supérieur à douze mois, ni émettre un titre de créance dont le terme excède cette durée les organismes français relevant de la catégorie des administrations publiques centrales ».

* ¹⁶ Cette durée devrait, en tout cas, être inférieure à celle des prêts auxquels avait recours l'AEFE (15 ans).

* ¹⁷ Selon les termes de l'article 20 du décret n° 2010-1695 du 30 décembre 2010 relatif à l'Institut français et du cahier des charges approuvé par arrêté du ministre des affaires étrangères et européennes en date du 15 février 2011.

* ¹⁸ Après l'arrêt de l'expérimentation en Syrie du fait des événements en cours dans ce pays, celles-ci concerne les douze postes suivants : Cambodge, Chili, Danemark, Emirats arabes unis, Géorgie, Ghana, Inde, Koweït, Royaume-Uni, Sénégal, Serbie et Singapour.

* ¹⁹ Rapport d'information n° 34 (2010-2011) : « Le Centre français pour l'accueil et les échanges internationaux (EGIDE) : une réforme à concrétiser pour sortir de la crise ».

* ²⁰ Le vote électronique et le vote par correspondance sous pli fermé ne seront admis que pour les élections législative, et non pour l'élection présidentielle.

* ²¹ Ces amendements reprenaient une proposition du rapport que Geneviève Colot et Sophie Joissains avaient remis au Président de la République.

* ²² Selon les dispositions du décret n° 2011-506 du 9 mai 2011.