Mission "Sécurité"

M. Jean-Vincent PLACÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LA MISE EN oeUVRE DE LA RGPP AU SEIN DE LA MISSION

II. LA MISSION « SÉCURITÉ » À L'ÉPREUVE DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES (RGPP)

A. LES RÉDUCTIONS D'EMPLOI AU SEIN DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE

La mise en oeuvre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) impacte durement, depuis 2009, les deux programmes de la mission « Sécurité », tout particulièrement dans l'évolution de leurs effectifs respectifs.

D'une manière générale, votre rapporteur spécial s'inquiète des réductions d'effectifs ayant affecté tant la police que la gendarmerie sous l'effet de la RGPP : ces réductions mettent, en effet, en péril le niveau de sécurité dû à nos concitoyens et sont préjudiciables à la présence des forces de sécurité sur le terrain .

1. Le programme « Police nationale » : - 1 322 ETPT sur la période 2009-2011

Pour le programme « Police nationale », la mise en oeuvre des « mandats » de la RGPP sur la période 2009-2011 a eu pour conséquence la suppression de 1 432 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT) en 2009, 1 329 ETPT en 2010 et 833 ETPT en 2011. Au total, 3 594 ETPT ont été supprimés en trois ans.

Compte tenu notamment des plans de recrutements exceptionnels d'adjoints de sécurité (ADS) en 2010 et en 2011 ^{8 ( * )} , l'évolution réelle des effectifs policiers, au titre des schémas d'emplois exécutés sur la période 2009-2011, s'est traduite par une diminution plus modérée. Ces effectifs ont ainsi été réduits de 1 405 ETPT en 2009 et de 5 ETPT en 2010, mais ils ont connu une hausse de 88 ETPT en 2011. Au total, les effectifs policiers ont enregistré une réduction réelle de 1 322 ETPT sur la période 2009-2011.

2. Le programme « Gendarmerie nationale » : - 3 717 ETPT sur la même période

Le programme « Gendarmerie nationale » a enregistré un total de 3 034 ETPT supprimés entre 2009 et 2011 : - 771 ETPT en 2009, - 1 303 ETPT en 2010 et - 960 ETPT en 2011.

Pour sa part, l'évolution réelle des effectifs de ce programme, au titre des schémas d'emplois exécutés, s'est traduite par une diminution de 2 535 ETPT en 2009, de 1 286 ETPT en 2010 et par une augmentation de 104 ETPT en 2011 (en raison notamment du recrutement exceptionnel de gendarmes adjoints volontaires ^{9 ( * )} ). Au total, les effectifs du programme « Gendarmerie nationale » ont enregistré une baisse réelle de 3 717 ETPT sur la période 2009-2011.

Concernant le recours aux gendarmes adjoints volontaires, votre rapporteur spécial exprime toutefois ses craintes de voir cette politique déboucher sur une dégradation de la qualité du service public offert par la gendarmerie et/ou une précarisation des emplois offerts au sein de cette force .

B. LES PRINCIPALES MESURES ENGAGÉES AU TITRE DE LA RGPP ENTRE 2009 ET 2011

1. La rationalisation des dispositifs de formation

Pour la police nationale , la rationalisation du réseau de formation a été initiée en 2009 pour tenir compte de l'évolution des niveaux de recrutements. Elle s'est traduite par la fermeture de huit centres de formation initiale et la transformation de deux autres en centres régionaux de formation dédiés à la formation continue.

Cette rationalisation s'est poursuivie par la fermeture des écoles de police de Vannes et de Marseille à l'automne 2010 et par la transformation des écoles de Draveil et de Paris en centre de formation continue en 2011 . Par ailleurs, il a été décidé en 2011 la fermeture de l'école nationale de police (ENP) de Châtel-Guyon.

Une autre école devrait être fermée en 2012 . Toutefois, pour préserver les capacités opérationnelles des services, il a été décidé de lisser une partie des suppressions d'effectifs initialement prévues.

Au final, ces opérations se traduiront par une baisse des effectifs de 1 040 ETPT .

Par ailleurs, dans le cadre du mandat visant à adapter ses capacités de formation, la gendarmerie nationale a, elle aussi, revu ses structures de formation, notamment via la dissolution de quatre écoles au 1 ^er septembre 2009 (Libourne, Châtellerault, Montargis et Le Mans). Des formations spécialisées ont également été mutualisées avec la police, ces mutualisations s'accompagnant de la suppression de 480 ETPT au total.

2. La redéfinition des systèmes d'information et de communication (SIC)

Le transfert de la gendarmerie nationale sous l'autorité du ministre de l'intérieur a débouché sur la disparition de 30 ETPT entre 2009 et 2010 au titre de la gouvernance des systèmes d'information et de communication (SIC).

En outre, 60 ETPT ont été supprimés, en 2011, dans les SIC déconcentrés du faut de la centralisation de la maintenance.

3. Le champ d'action plus restreint des forces de sécurité

Le recentrage des compagnies républicaines de sécurité (CRS) sur les missions d'ordre public et la réduction de leur format, engagé dès janvier 2009, a déjà débouché sur une réduction de 910 ETPT .

Dans le cadre de la révision du format des forces mobiles, la fin de la garde des centres de rétention administrative (CRA) par la gendarmerie mobile ^{10 ( * )} a engendré la suppression de 900 ETPT du fait de la dissolution de huit escadrons de gendarmerie mobile (EGM) en 2010. Sept autres EGM ont été dissous en 2011, permettant de redéployer 750 ETPT (prioritairement vers les unités territoriales les plus sollicitées).

Le désengagement des forces de sécurité intérieure des missions périphériques a débouché sur la réduction, en 2010, du dispositif de garde de plusieurs administrations centrales . Par ailleurs, le déploiement de systèmes de vidéosurveillance a induit une réduction des gardes statiques effectuées par la police. Enfin, certaines escortes motorisées ont été externalisées et des protections rapprochées non justifiées ont été supprimées.

Les missions exercées par les forces de la sécurité intérieure au profit de la Justice ont également été revues en ce qui concerne la police des audiences et la garde des dépôts . Le recours accru à la vidéoconférence a permis de réduire les transferts de détenus et s'est accompagné de la suppression de 100 ETPT pour la gendarmerie et de 165 ETPT pour la police.

4. La réorganisation de la sécurité routière

Afin de favoriser la lutte contre l'insécurité routière, il est procédé à une réorganisation des forces et à l'amélioration de leurs outils. Ces mesures ont conduit à la disparition de 350 ETPT en gendarmerie .

S'agissant de la police , la restructuration des effectifs dédiés à la sécurité routière, initiée en septembre 2009 par la fermeture de huit détachements d'unités motorisées zonales (DUMZ) et la modernisation des outils (éthylotest électronique, kits salivaires, radars embarqués), a débouché sur la suppression de 735 ETPT depuis 2009 .

5. Une répartition différente sur le territoire

L'évolution de la présence de la gendarmerie et de la police nationales dans leurs zones de compétence respectives a conduit, pour la police, à supprimer 407 ETPT et, du côté de la gendarmerie, à la suppression de 450 ETPT (auparavant respectivement affectés en zone de compétence gendarmerie et police).

Au total, de 2009 à 2011, l'ensemble des mesures visant à restructurer le dispositif territorial de la gendarmerie nationale a eu pour conséquence la suppression de 1 471 ETP .

C. UN BILAN DÉCEVANT

1. Une économie de 216,3 millions d'euros

Sur la période allant de 2009 à 2011, les « mandats » RGPP ont donc induit la suppression de 6 628 ETPT au sein de la mission « Sécurité » , dont 3 594 ETPT sur le programme « Police nationale » et 3 034 ETPT sur le programme « Gendarmerie nationale », comme on l'a vu plus haut.

Il convient de souligner que ces économies en emplois sont à distinguer des suppressions d'emplois résultant des schémas d'emploi des programmes . Ces schémas d'emploi mesurent, eux, l'évolution réelle des effectifs entre le 31 décembre de l'année n et le 31 décembre de l'année n-1. Ainsi que votre rapporteur spécial l'a indiqué supra , ils prennent notamment en compte les recrutements exceptionnels de 1 500 ADS en 2010 et de 1 000 ADS en 2011, qui ont permis de renforcer le potentiel opérationnel des forces de sécurité.

Les économies d'emplois réalisées dans le cadre des « mandats » RGPP ont entraîné des économies de 216,3 millions d'euros entre 2009 et 2011.

Le tableau ci-après retrace ces économies et les ventile selon les taches accomplies par la police et la gendarmerie.

Les économies réalisées par la RGPP entre 2009 et 2011

(en ETPT et en euros)

Source : ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration

Les économies réalisées ont deux sources principales. D'une part, les économies de masse salariale, obtenues grâce aux suppressions d'emplois, se montent à 190,1 millions d'euros . D'autre part, les économies hors dépenses de personnel (dépenses hors titre 2), correspondant aux dépenses de fonctionnement associées à ces emplois, s'élèvent à 26,2 millions d'euros .

2. Les limites d'une politique fondée sur la suppression des effectifs

La RGPP se définit comme une politique visant à la rationalisation et à la réduction de l'emploi public, via notamment la réalisation de gains de productivité grâce aux nouvelles technologies. Or, cette politique a désormais atteint ses limites au sein de la mission « Sécurité » .

Tout d'abord, votre rapporteur spécial souligne la « dégradation qualitative » des emplois induite par la logique de recrutement d'ADS en nombre ( cf. supra ). En effet, une substitution de fait a eu lieu entre des « policiers-fonctionnaires », avec un statut stable relevant de la fonction publique, et des agents contractuels, au statut beaucoup plus précaire. Il faut dans cette perspective rappeler que les ADS sont des agents recrutés par contrat, pour une période de trois ans, renouvelable une fois, et rémunéré au SMIC. Le résultat de la politique menée conduit donc à une précarisation des agents et à une perte, pour ceux-ci, des avantages liés au statut de la fonction publique.

Au-delà du statut, cette précarisation touche également le métier même des policiers et des gendarmes . Avec son corollaire de suppression d'emplois, la RGPP entraîne un surcroît de tensions professionnelles et la multiplication des heures supplémentaires pour compenser les manques.

Le recours croissant aux réservistes, tant dans la police que dans la gendarmerie, ainsi qu'aux citoyens (cas des « civils volontaires » ou des « voisins surveillants » ^{11 ( * )} ) témoigne du déficit en emplois et de la difficulté désormais bien réelle d'assurer une présence effective des forces de sécurité partout sur le territoire.

De même, l'essor des agences de sécurité privées signe le recul de l'Etat sur l'une de ses fonctions régaliennes par excellence : assurer la sécurité des citoyens.

Votre rapporteur spécial s'inquiète donc des conséquences de la RGPP sur la mission « Sécurité » et considère qu'un seuil a été atteint, au-delà duquel l'efficacité de la politique de lutte contre l'insécurité n'est plus garantie. Le risque consiste désormais en une « privatisation rampante » de la sécurité, faute d'un Etat ayant les moyens de répondre par lui-même aux attentes légitimes de nos concitoyens .

3. La refonte de la répartition des forces de sécurité sur le territoire

Mis en oeuvre progressivement, le processus de redéploiement police-gendarmerie fait l'objet d'une mesure clairement identifiée au sein de la RGPP. Finalisé à la fin de l'année 2008, le projet de réajustement territorial prévoit un transfert de 17 circonscriptions de sécurité publique vers la gendarmerie et un transfert de 29 communes situées en zone gendarmerie vers la police.

Toutefois, dans son rapport sur « L'organisation et la gestion des forces de sécurité publique » ^{12 ( * )} , la Cour des comptes souligne qu'« en ce qui concerne la police nationale, en dépit d'un mouvement correctif introduit à compter de 2007, la répartition territoriale des effectifs de sécurité publique laisse subsister des inégalités importantes entre les circonscriptions, révélatrices de situations de sur-dotation ou sous-dotation au regard des niveaux de délinquance . En particulier, la présence des services de la DCSP [direction centrale de la sécurité publique], plutôt que des unités de la gendarmerie départementale, dans des circonscriptions de moins de vingt mille habitants où la loi ne l'impose pas, est un facteur de déséquilibre au détriment des villes les plus exposées à la délinquance ».

Dans le prolongement des observations de la Cour des comptes, votre rapporteur spécial s'inquiète des critères de répartition des effectifs sur le territoire, non seulement entre les policiers et les gendarmes mais aussi concernant la concentration de ces deux forces dans leurs zones de compétence respectives. Il estime que ces critères doivent plus clairement apparaître que ce n'est le cas actuellement. Les clefs de répartition doivent évidemment se fonder sur la prise en compte des taux de délinquance sur les différents territoires, mais aussi faire l'objet d'une prise de décision concertée au niveau le plus adapté, c'est-à-dire le niveau déconcentré.

Le redéploiement police-gendarmerie est en outre mis en phase avec le développement des nouvelles polices d'agglomération. Ces polices préfigurent une nouvelle organisation territoriale, axée autour de « bassins de criminalité » et en recherche d'une plus grande efficacité des forces de police et de gendarmerie. Alors qu'elle n'a connu que peu d'évolutions depuis les années 1940, la carte des circonscriptions de sécurité publique doit désormais, selon cette politique de mise en place de polices d'agglomérations, coller au plus près aux nouveaux paysages et à la nouvelle géographie de la délinquance.

Par son intervention à un niveau pertinent (l'agglomération), la police d'agglomération est censée être en mesure de permettre une meilleure adaptation du dispositif de sécurité (sécurisation, ordre public et collecte du renseignement) aux réalités du terrain, tout en dégageant des économies d'échelle sur les moyens mis en oeuvre.

Entrée en application le 14 septembre 2009 à Paris et dans les trois départements limitrophes de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne), la police d'agglomération s'étend progressivement, depuis 2011, sur les plaques urbaines de Lyon, Lille, Marseille et Bordeaux .

Ainsi, les communes de Feyzin, Chassieu, Ecully et Rillieux-la-Pape ont-elles été rattachées à la circonscription de sécurité publique de Lyon . De même, dans le département du Nord (où la circonscription de Lille-agglomération existe depuis février 2009), la mise en place de la police d'agglomération s'est traduite en janvier 2011 par l'intégration de la circonscription de sécurité publique de Bailleul à celle de Lille-agglomération , par la création de quatre circonscriptions de sécurité publique d'agglomération (Dunkerque agglomération, Maubeuge agglomération, Valenciennes agglomération et Douai agglomération) et par le transfert (en avril 2011) de la circonscription de sécurité publique de Fourmies en zone de gendarmerie nationale. Parallèlement, la commune de Marck est transférée sous le régime de la police.

Ainsi, les frontières administratives, qui faisaient jusqu'à présent barrière aux objectifs opérationnels de la police, peuvent-elles être supprimées. En outre, grâce à la mutualisation des unités et des renforts projetables , la présence policière sur la voie publique, aux heures et dans les lieux où la délinquance est le plus active, doit être optimisée.

De façon complémentaire, la gendarmerie déclinera le concept de police des territoires élaboré au profit des zones dont elle a principalement la charge.

Au sein même de la gendarmerie , la mise en oeuvre d'outils de mesure et de pilotage a affiné la connaissance des phénomènes de délinquance. Cette meilleure connaissance a permis de réorganiser le schéma d'implantation des unités territoriales, en favorisant le renforcement de la composante « surveillance et intervention » et en privilégiant trois axes de réforme :

- poursuivre le désengagement des grandes plaques urbaines tenues par la police, par des suppressions d'unités ou des ajustements d'effectifs ;

- réorganiser les unités spécialisées en police judiciaire en prenant en compte les évolutions de la carte judiciaire et les charges d'enquêtes ;

- équilibrer les effectifs des unités territoriales par rapport à leurs zones d'intervention.

Après déjà plus de deux ans de mise en oeuvre au sein de l'agglomération parisienne et alors que l'extension de la police d'agglomération est en cours sur d'autres territoires, votre rapporteur spécial souhaiterait désormais le lancement d'un audit en vue d'évaluer précisément l'efficacité de ces nouveaux dispositifs, leurs retombées en termes d'économies et leur retour en « sécurité intérieure » .

4. La police de proximité à réinventer

Au cours des dernières années, l'approche du Gouvernement en matière de police de proximité a beaucoup fluctué . Plusieurs « outils » ont été créés, ont perduré, ont été modifiés ou ont disparu.

Ainsi, créées en septembre 2008, les Unités Territoriales de Quartier (UTeQ) avaient été mises en place avec pour objectif la lutte contre la délinquance et les violences urbaines, la recherche du renseignement opérationnel ainsi que le développement du lien de confiance entre la police et la population.

Toutefois, à partir des conclusions d'un audit commun de l'Inspection générale de l'administration (IGA), de l'Inspection générale de la police nationale (IGPN) et de l'Inspection générale des services (IGS) ^{13 ( * )} , il a été décidé de faire évoluer les UTeQ en Brigades Spécialisées de Terrain (BST) . Cette décision constitue d'ailleurs un spectaculaire revirement au regard de l'annonce faîte par le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, alors Brice Hortefeux, peu de temps avant ^{14 ( * )} de créer 26 nouvelles UTeQ.

La création des BST remonte au 14 septembre 2010 . Les missions de ces unités d'intervention spécifiquement dédiées à la lutte contre la délinquance doivent être précises et ciblées, tant en terme de temps que d'espace. Les BST ne sont plus rattachées systématiquement à un seul quartier mais déployées dans des zones sensibles au périmètre bien circonscrit, pouvant comporter un ou plusieurs quartiers au sein d'une agglomération. Ces unités doivent s'appuyer sur une analyse régulière de l'évolution de la délinquance pour adapter en permanence leur présence aux réalités du terrain.

Le dispositif initial issu des UTeQ a été complété par la création de neuf nouvelles unités : deux BST ont été créées en novembre 2010 à Toulon/La Seyne-sur-Mer et Perpignan, et sept autres dans l'agglomération parisienne (Belleville et Nord des Hauts-de-Seine en janvier 2011, Aulnay-Sevran, Saint-Ouen, Pantin-Aubervilliers, Champigny-sur-Marne, Nanterre au premier semestre 2011).

Depuis le printemps 2011 , les BST ont vocation à s'intégrer dans le dispositif des patrouilleurs de la police nationale , nouvellement créés, dans le cadre d'un schéma rénové de couverture des circonscriptions de sécurité publique établi en fonction des spécificités locales.

Ce nouveau dispositif correspond à la mise en place de patrouilles de terrain, en tenue d'uniforme, couvrant l'ensemble d'une circonscription de sécurité publique et assurant les premières interventions, avec une triple mission préventive, dissuasive et répressive . Cette démarche vise à développer la présence des forces de l'ordre sur la voie publique et à promouvoir un climat de sécurité par une visibilité accrue, dissuasive et rassurante. Elle sera déclinée, dans les quartiers sensibles, par la création de « patrouilleurs de secteur », intervenant dans un secteur précis, dit « secteur à surveillance renforcée », de manière plus ciblée. L'action des patrouilleurs repose sur une cartographie opérationnelle de la délinquance enregistrée chaque jour ^{15 ( * )} .

Votre rapporteur spécial estime que ces mutations successives des dispositifs de police de proximité traduisent en réalité le malaise du Gouvernement en la matière. Il considère qu'il est désormais temps de réinventer cette police en l'axant sur le lien de confiance à nouer réellement avec la population, l'action de prévention (qui doit nécessairement précéder la répression) et l'ancrage dans le temps (seul garant du succès de cette politique) .

Enfin, il faut regrette la récente déclaration d'intention du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, Claude Guéant ^{16 ( * )} , selon laquelle la police aura recours à des « citoyens réservistes » ^{17 ( * )} . Le ministre a ajouté que « des habitants volontaires (...) recevront une formation, un uniforme et seront indemnisés lors de leurs vacations ». Votre rapporteur spécial estime que la police de proximité ne doit pas consister à transformer des civils en « voisins surveillants » .

5. Les incertitudes pesant sur la politique de transfèrements des détenus

Depuis plusieurs années, votre commission des finances appelait de ses voeux la nécessaire « remise à plat » du système des transfèrements ^{18 ( * )} .

Le mode de fonctionnement de ce système n'était, en effet, pas conforme à la LOLF , dès lors qu'il avait pour conséquence d'opérer un transfert indu de charges entre la mission « Justice » et la mission « Sécurité » ^{19 ( * )} , au détriment de celle-ci.

Après de nombreuses années d'atermoiements, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration et le ministère de la justice et des libertés semblent toutefois désormais engagés dans un processus de régularisation de cette « anomalie » opérationnelle et budgétaire .

a) La charge de travail induite par les transfèrements sur la police et la gendarmerie

Dans le domaine des transfèrements, le préalable à toute redéfinition des compétences respectives de la police et de la gendarmerie, d'une part, et de l'administration pénitentiaire, d'autre part, et à toute modification du format d'emploi de ces trois administrations réside dans une juste appréciation de la charge de travail induite par cette tache.

De ce point de vue, votre rapporteur spécial ne peut que regretter le caractère très imprécis des réponses apportées tant par la police que par la gendarmerie au questionnaire budgétaire qui leur a été adressé dans le cadre de la LOLF ^{20 ( * )} .

La gendarmerie nationale se contente d'indiquer avoir constaté une baisse du nombre de services de transfèrements en 2010 par rapport à 2009 : 96 204 transfèrements judiciaires (contre 101 997 en 2009) et 6 824 transfèrements administratifs (contre 8 353 en 2009).

Toujours selon la gendarmerie nationale, « les chiffres disponibles pour le premier semestre 2011 confirment cette diminution du nombre des missions de transfèrements judiciaires sous l'effet, notamment, du développement progressif de la visioconférence entre les juridictions et les établissements pénitentiaires. Il en est de même pour les transfèrements administratifs, grâce à une rigueur accrue dans la gestion des demandes issues de la direction de l'administration pénitentiaire (DAP) ».

La police nationale n'est guère plus précise puisqu'elle indique seulement à votre rapporteur spécial que « l'année 2010 démontre une légère augmentation des transfèrements de détenus des établissements pénitentiaires vers les juridictions et des transferts de détenus vers les hôpitaux » ^{21 ( * )} .

b) La réforme des transfèrements

Le 30 septembre 2010, le Premier ministre a décidé le transfert de la responsabilité des transfèrements judiciaires ainsi que de l'escorte et de la garde des détenus hospitalisés dans les unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) du ministère de l'intérieur vers le ministère de la justice ^{22 ( * )} .

Ce transfert de responsabilité s'accompagne lui-même d'un transfert de 800 ETPT , dont 533 ETPT prélevés sur la gendarmerie et 267 ETPT retirés à la police. Il doit s'étaler sur trois ans : 200 ETPT en 2011, 250 ETPT en 2012 et 350 ETPT en 2013.

Une expérimentation a été menée du 4 avril au 30 août 2011 dans les ressorts des tribunaux de grande instance d'Epinal (Vosges) et de Cusset (Allier).

Depuis septembre 2011, le transfert est étendu à l'ensemble des régions Lorraine et Auvergne .

Une seconde expérimentation a débuté le 5 octobre 2011 en région Basse-Normandie . En décembre 2011, la reprise de la mission par l'administration pénitentiaire devrait être étendue à l'ensemble de cette région.

En 2012 , le transfert de la mission sera étendu, dès le mois d'avril, aux régions Picardie, Champagne-Ardenne, Bourgogne, Centre, Poitou-Charente, Limousin, Aquitaine et Languedoc-Roussillon, puis, en octobre, aux régions Rhône-Alpes , Haute-Normandie, Nord-Pas-de-Calais et Alsace.

S'agissant des UHSI , la totalité des transfèrements a été reprise en charge par l'administration pénitentiaire depuis septembre 2011. La garde statique des détenus hospitalisés hors UHSI demeure de la responsabilité des forces de l'ordre, leur escorte relevant des attributions de l'administration pénitentiaire.

c) La nécessaire évaluation des résultats en 2012 et les marges de progression encore envisageables

Votre rapporteur spécial suivra avec attention la poursuite de la mise en oeuvre de cette réforme en 2012 ^{23 ( * )} . Afin que celle-ci puisse se révéler concluante, un certain nombre de conditions devront toutefois être réunies .

En premier lieu, le transfert d'emplois, sur lequel les deux ministères se sont entendus, doit effectivement avoir lieu et respecter le calendrier du transfert des responsabilités. Si tel n'était pas le cas, la réforme risquerait notamment d'avoir des conséquences préjudiciables sur la santé des détenus et d'engendrer de sérieux dysfonctionnements judiciaires. Il faut, à cet égard, rappeler qu'au cours des derniers mois la France a été condamnée plusieurs fois par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) s'agissant des conditions dans lesquelles se déroulent les extractions médicales de détenus ^{24 ( * )} .

En deuxième lieu, le niveau de sécurisation des transfèrements ne doit pas pâtir de ce transfert de responsabilité de la police et la gendarmerie vers l'administration pénitentiaire.

Cette observation renvoie à la troisième et dernière condition qui consiste en l'accompagnement et en la formation des personnels pénitentiaires affectés à cette nouvelle tache .

Par ailleurs, d'autres chemins peuvent également être évoqués afin de réduire la mobilisation des agents de l'Etat sur les missions de transfèrement .

En effet, la mobilité du magistrat , dans le respect de la procédure et des droits de la défense, peut également être envisagée. Le déplacement d'un magistrat dans un établissement pénitentiaire est en effet dans tous les cas moins coûteux que le transfèrement d'un ou plusieurs détenus.

En outre, un recours accru à la visioconférence ^{25 ( * )} entre les magistrats et les détenus ou prévenus incarcérés pourrait être explorée ^{26 ( * )} , à la condition que les droits de la défense ne soient pas ainsi remis en cause et que la relation entre le prévenu et le magistrat n'en soit pas déshumanisée. A cet égard, il convient de relever que la mise en oeuvre de la loi n° 2011-392 du 14 avril 2011 relative à la garde à vue a contribué à accélérer le processus d'équipement des services de la direction de la sécurité de proximité de l'agglomération parisienne. D'ici à la fin de l'année 2011, soixante commissariats des Hauts-de-Seine, du Val-de-Marne et de la Seine-Saint-Denis devraient être équipés et quatorze autres le seront au début de l'année 2012.

6. La vidéosurveillance : un investissement à fonds perdus

L'année 2010 et le début de l'année 2011 ont vu l'accélération des mesures de déploiement de la vidéosurveillance .

Ainsi, à la fin du premier semestre 2011, en zone police , 318 communes étaient pourvues de caméras dédiées à la surveillance de la voie publique (soit + 7,55 % au cours des six premiers mois de l'année). En outre, 127 villes disposent d'un centre de supervision urbain (CSU), dont 96 raccordés aux services de la police nationale.

Le déploiement des dispositifs de vidéosurveillance dans les établissements scolaires est en cours avec, pour ce qui touche au ressort de la sécurité publique, 76 établissements publics locaux d'éducation (EPLE) équipés dans le courant de l'année 2010.

En zone gendarmerie , 880 communes ont fait le choix de la vidéosurveillance, pour un total de 8 100 caméras.

Par ailleurs, la gendarmerie et la police s'équipent de dispositifs novateurs tels que des caméras embarquées sur les hélicoptères, des dispositifs « oeil » ^{27 ( * )} ou des caméras « piétons ». Chaque groupement de gendarmerie départementale est également doté d'au moins un véhicule équipé du dispositif « Lecture automatique des plaques d'immatriculation et Verbalisation assistée par Vidéo » (L2V).

Au regard de ces différentes applications de la vidéo, votre rapporteur spécial souligne toutefois la nécessité de distinguer les cas où celle-ci apparaît vraiment utile et les autres.

Depuis 2007, l'Etat prend en charge, via le fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) ^{28 ( * )} , les raccordements des systèmes vidéo vers les unités de gendarmerie et les services de police ainsi qu'une partie des matériels.

Le plan de déploiement le plus massif de caméras se trouve à Paris, avec 1 106 caméras de voie publique ainsi qu'environ 10 000 caméras de réseaux partenaires dépendants de la RATP, de la SNCF, de grands magasins ou de musées.

Il convient à cet égard de souligner que la décision d'implantation de ces caméras sur la voie publique à Paris rentre en contradiction avec les positions prises par la Ville de Paris ^{29 ( * )} .

Compte tenu de la complexité du projet, il a été décidé de le conduire sous la forme d'un partenariat public-privé (PPP). Le coût total du contrat s'élève, sur quinze ans, à 251,9 millions d'euros , sous la forme du versement d'un loyer annuel ^{30 ( * )} .

Lors de la signature du contrat en juillet 2010 , 98,4 millions d'euros en AE de couverture ont été mis en place. En 2011 , la dépense en CP s'élève à 55 000 euros consacrés à l'accompagnement de la préfecture de police par une assistance à maitrise d'ouvrage au titre du « plan vidéo-protection » de la ville de Paris (34 caméras).

En 2012 , le premier loyer du contrat représentera 13,6 millions d'euros . Le financement de ce projet est entièrement porté par l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et soutien » du programme « Police nationale ».

Dans son rapport précité sur « L'organisation et la gestion des forces de sécurité publique », la Cour des comptes regrette qu'« aucune étude d'impact, réalisée selon une méthode scientifiquement reconnue, [n'ait] encore été publiée. Contrairement au Royaume-Uni, la France n'a pas encore engagé un programme de recherche destiné à mesurer l'apport de la vidéosurveillance dans les politiques de sécurité publique ».

De même, votre rapporteur spécial déplore cet investissement d'un coût élevé dans des systèmes de surveillance potentiellement attentatoires aux libertés publiques et dont aucune étude sérieuse (ni en France, ni à l'étranger) n'a prouvé l'efficacité en termes de sécurité publique .

Votre rapporteur spécial demande donc un moratoire sur ce type d'investissement dans l'attente d'une étude scientifique indépendante sur les apports véritables de la vidéosurveillance en termes de sécurité (en termes de taux d'élucidation, de lutte contre la délinquance, de prévention, de sentiment de sécurité, d'aspects psycho-sociaux, de suppression de la présence humaine, de garantie des libertés publiques...).

Il rappelle également sa proposition concernant un indicateur de performance portant sur ce type de dispositif ( cf. supra Partie I.E.1.).

7. Le particularisme de la préfecture de police de Paris

Le préfet de police de Paris est, conjointement avec le préfet de Paris, le représentant de l'Etat pour la commune et le département de Paris. Il a la charge de l'ordre public dans les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val de Marne. Il est également préfet de la zone de défense et de sécurité de Paris, dont les limites correspondent à celles de la région d'Ile-de-France.

La dotation allouée à la préfecture de police relève du budget opérationnel de programme (BOP) zonal « Ile-de-France » . Elle regroupe les crédits de fonctionnement et d'équipement des services de police de la préfecture de police, dont ceux des services territoriaux de la petite couronne parisienne (depuis la création de la police d'agglomération parisienne le 14 septembre 2009).

En revanche, la dotation budgétaire ne comprend aucune dépense relative aux charges de personnel , à l'action sociale, à l'investissement immobilier ou informatique ainsi qu'au contentieux. Ces dépenses relèvent soit d'autres programmes soit, au sein du programme « Police nationale », d'autres BOP.

Pour 2011, la programmation actualisée ^{31 ( * )} des crédits de la préfecture de police est de 171,7 millions d'euros en AE et 121,9 millions d'euros en CP.

Par ailleurs, la préfecture de police dispose d'un budget spécial abondé par des contributions liées à l'exercice de pouvoirs et attributions du préfet de police à caractère « municipal ». Ce budget est alimenté par l'Etat ^{32 ( * )} , la Ville de Paris ^{33 ( * )} , les trois départements limitrophes (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne) et les 123 communes de la petite couronne. Il retrace les recettes et les dépenses des services d'intérêt local ^{34 ( * )} de la préfecture de police (c'est-à-dire non liées à la police active).

Présentée dans le tableau ci-dessous, la section de fonctionnement de ce budget spécial s'élève pour 2011 à 638,7 millions d'euros .

La section de fonctionnement du budget spécial
de la préfecture de police de Paris en 2011

(en euros)

Source : direction générale de la police nationale (DGPN)

La section d'investissement du budget spécial de la préfecture de police de Paris se monte, quant à elle, à 80,2 millions d'euros . Elle comprend les dépenses liées à l'immobilier, dont les casernements de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), ainsi que les dépenses d'équipement et d'acquisition de matériel.

Eu égard aux montants en jeu et au particularisme de ce financement impliquant plusieurs collectivités territoriales, votre rapporteur spécial sera attentif aux conclusions du rapport en cours de la chambre régionale et territoriale des comptes (CRTC) d'Ile-de-France concernant le budget de la préfecture de police de Paris et la transparence de sa gestion .

Devant ce particularisme de la préfecture de police de Paris, votre rapporteur spécial s'interroge en outre sur l'éventualité de faire revenir la Ville de Paris dans le droit commun .

D. LES PERSPECTIVES POUR 2012 : LA « RGPP 2 »

Alors que votre rapporteur spécial estime que la politique menée en application de la RGPP depuis 2009 a atteint ses limites ( cf. supra Partie II. C.), il ne peut donc que vivement déplorer qu'une nouvelle phase (la « RGPP 2 ») soit mise en oeuvre en 2012 .

Il estime que cette nouvelle vague de mesures va porter un nouveau coup sévère à la mission « Sécurité » et se traduire par une perte substantielle de qualité de ce service public .

1. Les principes de la seconde vague des « mandats » RGPP

En 2012, la mission « Sécurité » connaîtra en effet une seconde vague de « mandats » RGPP, dite « RGPP 2 ». Celle-ci va prolonger les mesures lancées durant la première phase de la RGPP, en approfondissant certaines mesures ou en en lançant de nouvelles .

Selon le Gouvernement , cette seconde phase concernera plus particulièrement les fonctions « support », la dimension qualitative du service public (charte d'accueil du public) et la simplification des relations entre l'Etat et le citoyen (dématérialisation de certaines démarches).

Les principales réformes définies lors du le conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 30 juin 2010 sont les suivantes :

- poursuivre la rationalisation des fonctions support de la gendarmerie et de la police nationales, y compris au sein de la préfecture de police de Paris ;

- généraliser la mise en place du procès verbal (PV) électronique ;

- mettre en oeuvre la direction de la coopération internationale commune à la police et à la gendarmerie ;

- optimiser la gestion administrative de la police nationale en administration centrale et dans le réseau territorial, en identifiant les fonctions ressources humaines (RH) sans valeur ajoutée avérée ;

- réduire le nombre de formations musicales dans la police et la gendarmerie.

Par ailleurs, dans le domaine des fonctions « support » , la mission contribue à l'avancement des chantiers transverses portés par la RGPP, qu'ils soient propres au ministère ou interministériels :

- l'optimisation de la fonction immobilière ;

- l'optimisation de la fonction « achats » ;

- la rationalisation des SIC, tant en matière de gouvernance que d'infrastructures et d'exploitation ;

- l'optimisation de la fonction paye, avec notamment la mise en place de l'opérateur national de paye (ONP).

Enfin, dans l'attente de la fin du transfert de la mission à l'administration pénitentiaire, il est espéré une réduction du nombre de transfèrements de détenus effectués par la gendarmerie et la police grâce au recours accru à la visioconférence entre les établissements pénitentiaires et les tribunaux ( cf. supra ).

2. De nouvelles suppressions de postes annoncées

a) Dans la police

Pour la police , le nombre de suppressions d'emplois en 2012 s'élèvera à 1 682 ETPT .

Ces suppressions seront la conséquence d'une réorganisation du travail en matière de gestion administrative :

- du fait des retombées de la création de la police d'agglomération à Paris et de celle de la direction des ressources et des compétences de la police nationale (DRCPN), par exemple ;

- du fait du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, via notamment la création de la direction de la coopération internationale (DCI) et l'amélioration des infrastructures des SIC ;

- du fait de certaines restructurations concernant les fonctions de soutien logistique dans les CRS ou les fonctions d'entretien automobile, par exemple.

b) Dans la gendarmerie

Pour la gendarmerie, 1 466 ETPT seront supprimés.

Les principales mesures porteront sur les fonctions « support » .

Elles toucheront l'administration centrale et les états-majors. Ce processus sera mené conjointement avec les transformations de postes visant à substituer des personnels administratifs et techniques (de statuts militaires et civils) aux gendarmes exerçant des activités de soutien ou de support.

La restructuration du soutien automobile sera prolongée. Cet objectif sera poursuivi via la mutualisation des ateliers automobiles avec la police nationale ou par la mise en place d'ateliers communs.

c) La réalisation d'une économie budgétaire annoncée pour 2012

Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les nouveaux « mandats » RGPP engendreront une économie de 76,7 millions d'euros , se décomposant de la manière suivante :

- pour le programme « Police nationale », les suppressions d'emplois (- 1 682 ETPT) correspondent à une économie de 52,9 millions d'euros (compte d'affectation spéciale « Pensions » compris) ;

- pour le programme « Gendarmerie nationale », les économies anticipées s'élèvent à 19,4 millions d'euros en dépenses de personnel (hors compte d'affectation spéciale « Pensions ») et à 4,4 millions d'euros en dépenses de fonctionnement et d'investissement.

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* ⁸ 1 500 ADS ont été recrutés en 2010 et 1 000 le seront en 2011.

* ⁹ Un gendarme adjoint volontaire (GAV) n'est pas un gendarme de carrière. Il seconde les sous-officiers de gendarmerie. Il acquiert ainsi une première expérience professionnelle, permettant de poursuivre une carrière dans la gendarmerie ou dans le civil. La gendarmerie propose ainsi aux jeunes de 18 à 26 ans d'entrer dans la gendarmerie sous statut militaire, en tant que gendarme adjoint volontaire agent de police judiciaire adjoint (APJA) ou gendarme adjoint occupant un emploi technique (secrétariat, métiers du bâtiment, de la restauration, mécanique...).

* ¹⁰ Mission désormais effectuée par la police aux frontières.

* ¹¹ Cf. infra (Partie II.C.4).

* ¹² Rapport thématique de juillet 2011.

* ¹³ Rapport de janvier 2010.

* ¹⁴ Annonce du 24 juin 2011, lors du déplacement du ministre à la préfecture de Seine-Saint-Denis.

* ¹⁵ Le dispositif des patrouilleurs de la police nationale a d'abord été expérimenté, à compter du mois de mai 2011, à Marseille, Nice, Mantes-la-Jolie, Poitiers, Strasbourg, Paris (dans les huit arrondissements du premier district de la préfecture de police) et dans le département de la Seine-Saint-Denis. La généralisation de ce dispositif est intervenue le 1 ^er juillet 2011.

* ¹⁶ Lors de son déplacement à Saint-Ouen, le 1 ^er novembre 2011.

* ¹⁷ Pris en application de la LOPPSI 2, le décret n° 2011-1372 du 27 octobre 2011 relatif à la réserve civile de la police nationale stipule que « la réserve civile de la police nationale (...) effectue des missions de soutien aux forces de sécurité intérieure (à l'exception de celles tendant au maintien de l'ordre) et des missions de solidarité, en France et à l'étranger ». Cette réserve civile existe depuis 2003, mais jusqu'alors elle était uniquement composée de retraités de la police. Désormais, elle est ouverte « à tout citoyen français âgé de 18 à 65 ans », à condition qu'il possède « la capacité physique et morale que requiert un emploi dans la police nationale ». Les réservistes volontaires seront indemnisés et auront la qualité de « collaborateur occasionnel du service public ». Ils peuvent travailler 90 jours maximum par an.

* ¹⁸ Cf . par exemple, rapport spécial n° 101 (2009-2010), tome III - annexe 28 : « Sécurité ».

* ¹⁹ Jusqu'en 2010, les principales règles de répartition des compétences en matière d'escortes et de gardes des détenus étaient complexes et, au final, elles faisaient peser une charge importante sur la police et la gendarmerie. Les transfèrements administratifs , qui consistent en la conduite d'un détenu d'un établissement pénitentiaire à un autre, étaient réalisés par l'administration pénitentiaire . Dans des cas exceptionnels, lorsqu'un détenu était réputé dangereux, le concours des forces de l'ordre (police ou gendarmerie) pouvait être sollicité. Les extractions consistent à conduire les détenus de l'établissement dans lequel ils sont incarcérés jusqu'au palais de justice où ils doivent être présentés ou comparaître, et à en assurer la garde. Les translations judiciaires sont effectuées à la demande de l'autorité judiciaire. Elles résident dans le transfert des détenus d'un établissement pénitentiaire vers un autre. Les extractions et les translations judiciaires étaient intégralement assurées par la police et la gendarmerie . Le conseil de sécurité intérieur du 6 décembre 1999 avait, par ailleurs, décidé la prise en charge à 100 % par l'administration pénitentiaire des escortes médicales pour consultations . A l'instar des transfèrements administratifs, le concours des forces de l'ordre pouvait être sollicité lorsque le détenu extrait était réputé dangereux.

* ²⁰ Question n° 61 : « Indiquer la charge de travail induite (estimation en ETPT, en nombre d'heures et en euros), pour la police nationale et la gendarmerie nationale, par les transfèrements de détenus ».

* ²¹ Pour ce qui concerne la préfecture de police de Paris, le travail entrepris en 2010 par la direction de l'ordre public et de la circulation (DOPC) afin de rationaliser la prise en compte des transfèrements des détenus a abouti à la redéfinition des compétences de la compagnie des transferts, escortes et protections (CoTEP) sur le ressort des quatre départements composant l'agglomération parisienne (Paris, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne).

* ²² Le concours des forces de l'ordre peut toutefois être sollicité pour renforcer l'escorte de l'administration pénitentiaire de détenus particulièrement signalés (DPS) ou dont le transfèrement présente des risques importants pour l'ordre public.

* ²³ A Nancy, en septembre dernier, un détenu n'a pas pu être extrait de sa cellule pour être présenté au juge dans les délais légaux, faute de personnels pour assurer son transfèrement. Le dealer présumé a donc été remis en liberté, sur décision du tribunal.

* ²⁴ Cf. par exemple, arrêt Duval c. France (requête n° 19868/08) , CEDH.

* ²⁵ Il s'agit d'ailleurs d'une mesure recommandée par la RGPP.

* ²⁶ Dans cette perspective, votre rapporteur spécial rappelle que l'article 706-71 du code de procédure pénale, modifié par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 dite « loi Perben II », autorise l'usage de la visioconférence en matière pénale pour l'audition ou l'interrogatoire de personnes en cours d'enquête ou d'instruction. La visioconférence peut aussi être utilisée avant la prolongation d'une garde à vue, lorsque la présentation de la personne devant le magistrat est obligatoire. La visioconférence est enfin possible dans le cadre de l'examen d'un contentieux en matière de détention provisoire, dans certaines conditions limitativement énumérées par le texte.

* ²⁷ Il s'agit d'une caméra placée sur un mât télescopique que les unités de gendarmerie emploient dans le cadre du maintien de l'ordre afin de matérialiser, par l'image, les infractions commises lors des manifestations.

* ²⁸ Adossé à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé), le FIPD relève du programme 147 « Politique de la ville et Grand Paris » de la mission « Ville et logement ». Il vise à financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance via , en particulier, le cofinancement de dispositifs de vidéosurveillance à la charge des collectivités territoriales.

* ²⁹ Cf. Assemblée nationale, compte rendu de la commission élargie du 25 octobre 2011 : le ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, Claude Guéant déclare que « 1 000 caméras de vidéosurveillance seront déployées dans Paris d'ici à la fin de l'année prochaine. La Ville de Paris refusant d'assurer le financement de ce programme, l'Etat s'en chargera ».

* ³⁰ Ce loyer englobe l'amortissement de l'investissement initial, les frais financiers, la maintenance, le renouvellement des équipements et l'exploitation du dispositif.

* ³¹ A la date du 1 ^er août 2011.

* ³² La contribution de l'Etat au budget spécial de la préfecture de police vise à couvrir les missions relevant de la police nationale, ainsi que les dépenses de soutien logistique et immobilières (loyers budgétaires compris).

* ³³ Ce budget spécial fait partie intégrante du budget de la commune de Paris.

* ³⁴ Les services d'intérêt local contribuent à l'exercice des pouvoirs et des attributions municipales conférés au préfet de police. Ce budget supporte ainsi les dépenses de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), du stationnement payant (agents de surveillance de Paris), des services administratifs (secrétariat général pour l'administration, direction de la police générale, direction des transports et de la protection du public), ainsi que celles des laboratoires et des services de soutien technique.