Mission "Enseignement scolaire" et article 55 rattaché

MM. Gérard Longuet et Thierry Foucaud, rapporteurs spéciaux

ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »

I. DANS UN CONTEXTE DE DIMINUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES, LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » FAIT FIGURE D'EXCEPTION

Évolution des crédits des programmes de la mission « Enseignement scolaire »

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

La mission « Enseignement scolaire » est dotée pour 2015 de 66,32 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 66,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une progression de + 1,81 % par rapport à la loi de finances pour 2014 en AE et de + 2,21 % en CP.

Cette progression concerne l'ensemble des programmes de la mission à l'exception du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale », dont les crédits diminuent significativement en AE (- 6,15 %) et légèrement en CP (- 0,20 %).

Hors contribution au CAS « Pensions », les crédits de paiement de la mission « Enseignement scolaire » s'élèvent à 47,43 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015 , en hausse de 1,1 milliard d'euros (+ 2,4 %) par rapport à la loi de finances pour 2014. Ce montant correspond à celui fixé pour 2015 dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) 2014-2019.

Cette tendance devrait se poursuivre dans le cadre de la programmation triennale 2015-2017. Ainsi, les CP de la mission devraient augmenter, hors contributions au CAS « Pensions », de 0,52 % en 2016 puis de 0,79 % en 2017. Sur l'ensemble du triennal, les CP de la mission connaîtront, par conséquent, une hausse de 1,31 % (+ 623 millions d'euros).

Plafonds des crédits de paiement* de la mission « Enseignement scolaire »
pour les années 2015 à 2017

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performance annexé au présent projet de loi de finances

* Hors contributions de l'État au CAS « Pensions »

II. UNE MISSION COMPOSÉE À PRÈS DE 93 % DE DÉPENSES DE PERSONNEL

Répartition des crédits de paiement de la mission « Enseignement scolaire » par nature de dépense

Source : commission des finances à partir du projet annuel de performance pour 2015

Le plafond d'emplois de la mission est fixé en 2015 à 989 546 ETPT, soit près de 43 % du plafond d'emplois de l'État au sens large (État, opérateurs de l'État, établissements à autonomie financière et autorités publiques indépendantes) .

La mission « Enseignement scolaire » présente en outre la particularité d'être composée à près de 93 % de crédits de rémunération des personnels (titre 2 ). Ces dépenses s'élèvent pour 2015 à 61,5 milliards d'euros en CP.

Compte tenu de l'importance de la dépense relevant du titre 2 dans le total des crédits de la mission « Enseignement scolaire », il convient d'analyser de manière détaillée les principaux déterminants de celle-ci.

A. UNE POLITIQUE DE RECRUTEMENTS MASSIFS RECONDUITE EN 2015...

1. La création de 9 561 postes en 2015

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, 60 000 emplois devraient être créés dans l'enseignement au cours du quinquennat, parmi lesquels 54 000 emplois au ministère de l'éducation nationale , 5 000 au ministère de l'enseignement supérieur et 1 000 au ministère de l'agriculture au titre de l'enseignement technique agricole .

Répartition des 54 000 emplois créés au ministère de l'éducation nationale dans la loi d'orientation et de programmation

(en ETP)

Source : rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école

En 2015, la mission « Enseignement scolaire » bénéficiera de la création de 9 561 ETP (cf. tableau ci-après).

Les créations d'emplois intervenant pour la plupart au 1 ^er septembre de l'année n, elles ne produisent d'effet en année pleine que le 1 ^er janvier de l'année n+ 1. Aussi, le plafond d'emplois de la mission proposé par le projet de loi de finances pour 2015 s'élève à 989 546 ETPT (soit une hausse de 9 180 ETPT hors mesures de transferts).

Évolution proposée du plafond d'emplois dans le PLF 2015

(ETPT)

* (2) = (1) + (3) + (4) + (5)

Source : projet annuel de performances

Pour 2015, le gouvernement affiche donc, une nouvelle fois, un schéma d'emplois particulièrement ambitieux.

Schéma d'emplois 2015

(ETP)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

(1) Les autres motifs de départs définitifs comprennent les décès, les radiations et les démissions.

2. Une politique du chiffre qui pourrait se traduire par une baisse du niveau exigé aux différents concours

L'analyse de l'exécution 2013 met en exergue une sous-consommation significative du plafond d'emplois traduisant notamment les difficultés liées au recrutement.

Ainsi, dans son rapport sur le règlement du budget et l'approbation des comptes de l'année 2013, votre commission des finances a relevé que le plafond d'emploi de la mission n'a été consommé qu'à hauteur de 959 072 ETPT, soit 10 959 ETPT de moins que le niveau inscrit en loi de finances pour 2013. Cette sous-consommation résultait de deux phénomènes :

- un nombre d'entrées inférieur aux prévisions dû à un moindre rendement des concours (seuls 72 % des postes ont été pourvus dans le second degré) et à une sous-consommation des postes de stagiaires et de contractuels (dans le second degré public, seuls 71 % des postes de contractuels ont été pourvus à la rentrée 2013) ;

- un nombre de sorties plus important (hors départs à la retraite, dont le nombre a été plus faible que les prévisions) que ce qui était prévu en loi de finances pour 2013.

Votre commission des finances chiffrait à 38 500 le nombre de créations de postes nécessaires entre 2014 et 2017 pour atteindre l'objectif de 54 000 postes fixé par la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

Dans l'hypothèse où, contrairement à 2013, les objectifs fixés en loi de finances pour 2014 et dans le projet de loi de finances pour 2015 seraient atteints, 20 095 postes resteraient à créer entre 2016 et 2017, soit plus de 10 000 par an.

Ces difficultés interrogent la capacité du gouvernement à atteindre les objectifs fixés dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République sans que cette politique de recrutement se traduise par une baisse du niveau d'exigence attendu au concours.

Ainsi, à l'occasion de la session 2014 du concours externe de professeur des écoles, les académies de Créteil et Versailles ont affiché des taux de candidats admis par rapport au nombre de candidats présents supérieurs à 60 % contre respectivement 39,6 % et 34,2 % en 2011. En moyenne nationale, ce ratio s'élevait à 31 % en 2014, contre 21 % en 2011, alors que près de 5 800 candidats supplémentaires étaient présents lors de la session 2014.

3. Un objectif dont la nécessité n'est pas avérée

Selon l'OCDE ^{1 ( * )} , le nombre d'heures passées en classe par les enseignants français du premier degré est plus élevé que la moyenne des pays de l'organisation. Il s'élevait ainsi à 936 heures en 2012, contre 790 heures en moyenne dans les autres pays de l'OCDE. En revanche, celui des enseignants du second degré s'élevait en 2012 à 648 heures par an, contre 664 heures en moyenne dans les pays de l'OCDE (692 heures au Royaume-Uni et 736 heures en Allemagne).

S'il convient d'interpréter ces comparaisons internationales avec prudence, les heures effectuées par les enseignants ne se limitant pas aux seules heures de classe, il conviendrait néanmoins de ne pas écarter la possibilité de faire davantage appel à ces enseignants.

Or, l'analyse de l'évolution des contingents d'heures supplémentaires met en exergue, à l'inverse, une diminution des heures effectuées. En effet, les crédits de paiement concernant les heures supplémentaires effectives (HSE) sont en diminution pour la deuxième année consécutive : 338,4 millions d'euros durant l'année scolaire 2013-2014 pour l'enseignement public et privé (- 2,6 % par rapport à l'année scolaire 2012-2013 après une diminution de 3,7 % l'année précédente).

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans les programmes relatifs à l'enseignement public

ns : non significatif.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans le programme 139 relatif à l'enseignement privé

ns : non significatif

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Cette diminution des CP rémunérant les heures supplémentaires effectives semble valider la prévision formulée par votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012 : une partie de l'augmentation des effectifs est compensée par une diminution des heures supplémentaires effectuées.

Enfin, la mise en place d'une politique des ressources humaines plus efficiente apparaît plus que jamais nécessaire. En 2005, notre collègue député Jean-Yves Chamard ^{5 ( * )} relevait ainsi que les enseignants sans classe et sans activité pédagogique représentaient « au minimum 32 000 ETP et une charge annuelle de l'ordre de 1,5 milliard d'euros » dont « 9 500 remplaçants inoccupés, 1 900 surnombres disciplinaires, 1 000 remplaçants incapables d'enseigner, 700 enseignants en réadaptation, ainsi que de nombreuses décharges diverses, dont beaucoup sont jugées par la Cour [des comptes], soit " obsolètes ou aux justifications mal contrôlées ", soit simplement non statutaires ». En 2013-2014, si 76,3 % des enseignants du premier degré exerçaient leur activité devant les classes de l'enseignement préélémentaire et élémentaire, 23,7 % étaient affectés au remplacement, à la scolarisation des élèves malades ou handicapés, à la formation des personnels enseignants ou à d'autres fonctions. Dans le second degré, ces taux s'élevaient respectivement à 91,6 % et à 8,2 % ^{6 ( * )} .

Dans un contexte de recrutements massifs, il conviendrait, par conséquent, que le ministère effectue un recensement plus systématique des ressources mobilisables.

B. ... SE TRADUISANT PAR UNE AUGMENTATION SOUTENUE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

Avec 61,5 milliards d'euros, les dépenses de personnel inscrites dans le projet de loi de finances pour 2015 sont en hausse de 2,1 % par rapport à la loi de finances pour 2014 (60,2 milliards d'euros), soit une accélération par rapport à 2014 (+ 1,1 %). L'augmentation de ces dépenses contribue à près de 90 % à la progression des crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

Les rémunérations d'activité évoluent au même rythme, s'élevant à 35,6 milliards d'euros contre 34,9 milliards en 2014, soit une progression de + 2,14 %.

Enfin, les cotisations et contributions sociales connaissent une évolution comparable avec une hausse de 2,3 %.

Répartition des crédits de paiement du titre 2

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances

Plusieurs facteurs expliquent cette hausse des dépenses de personnel (cf. tableau ci-après) :

- l'impact du schéma d'emplois (+ 300 millions d'euros) , correspondant d'abord à l'extension en année pleine des créations d'emplois de la rentrée 2014 (+ 210 millions d'euros), puis aux effets sur quatre mois (du 1 ^er septembre au 31 décembre) des créations d'emplois prévues à la rentrée 2015 (+ 90 millions d'euros) ;

- les mesures catégorielles, pour un effet de + 85,1 millions d'euros ;

- les mesures générales (+ 90,5 millions d'euros) , correspondant à la garantie individuelle en faveur du pouvoir d'achat ( GIPA ) à hauteur de 83,4 millions d'euros et les mesures en faveur des bas salaires (7 millions d'euros) ;

- un glissement vieillesse technicité ( GVT ) solde de + 176 millions d'euros .

Principaux facteurs d'évolution de la masse salariale

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

C. UNE DÉPENSE NE REFLÉTANT QU'IMPARFAITEMENT LA RÉALITÉ DES EFFECTIFS

1. Les assistants d'éducation : des effectifs nombreux non soumis au plafond d'emplois

Les assistants d'éducation (AED) ont été créés par la loi n° 2003-400 du 30 avril 2003 relative aux assistants d'éducation.

L'article L. 916-1 du code de l'éducation dispose que les AED peuvent être recrutés par des contrats d'une durée maximale de trois ans, renouvelables dans la limite d'une période d'engagement totale de six ans.

Par ailleurs, le dispositif des assistants d'éducation est destiné à bénéficier en priorité à des étudiants boursiers.

Le décret n° 2003-484 du 6 juin 2003 énumère les missions pouvant être exercées par ces personnels :

- encadrement et surveillance des élèves dans les établissements et les écoles, y compris le service d'internat, et, en dehors de ceux-ci, dans le cadre d'activités nécessitant un accompagnement des élèves ;

- appui aux personnels enseignants pour le soutien et l'accompagnement pédagogiques ;

- aide à l'utilisation des nouvelles technologies ;

- participation à toute activité éducative, sportive, sociale, artistique ou culturelle complémentaire aux enseignements ;

- participation à l'aide aux devoirs et aux leçons ;

- participation aux actions de prévention et de sécurité conduites au sein de l'établissement.

Recrutés par les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), les assistants d'éducation ne relèvent ni du plafond d'emplois de l'État, ni du plafond des opérateurs.

Dans sa note d'exécution budgétaire 2011, la Cour des comptes a ainsi recommandé de mettre les emplois d'assistants d'éducation sous plafond d'emplois ministériel ou de créer un plafond spécifique.

Malgré des critiques récurrentes tant de votre commission des finances que de la Cour des comptes, il n'est pas prévu, pour 2015, de plafond d'emplois spécifique pour cette catégorie de personnels. Cette situation est d'autant plus insatisfaisante que leur nombre est passé de 47 438 en 2004-2005 à 90 893 en 2013-2014 (+ 91,6 %).

Effectifs des assistants d'éducation

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Il est regrettable que, cette année encore, ces catégories de personnels ne figurent pas dans le plafond d'emplois de la mission « Enseignement scolaire » ou ne fassent pas l'objet d'un plafond d'emplois spécifique.

2. Des personnels rémunérés sur des crédits d'intervention

La rémunération des assistants d'éducation fait l'objet d'une dotation en crédits de titre 6 (intervention) au sein du programme 230 « Vie de l'élève » et non en crédits de titre 2 (personnel).

Compte tenu du niveau de ces dépenses, dont le montant devrait s'élever à 1,3 milliard d'euros en 2015, cette situation est critiquable dans la mesure où elle ne permet pas une gestion précise de la masse salariale, ni une information sincère du Parlement.

3. La professionnalisation de la fonction d'accompagnant des élèves en situation de handicap, une évolution nécessaire

Dans le prolongement des conclusions du groupe de travail présidé par Pénélope Komitès et chargé de réfléchir notamment à la professionnalisation des personnes exerçant des fonctions d'auxiliaire de vie scolaire (AVS) auprès des élèves en situation de handicap, l'article 124 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a créé dans le code de l'éducation un nouveau chapitre consacré aux « accompagnants des élèves en situation de handicap » (AESH) et un article unique L. 917-1 fixant leurs conditions de recrutement et d'emploi.

Ces personnels, qui peuvent être recrutés à temps complet ou incomplet par l'État, par les EPLE ou par les établissements d'enseignement privé sous contrat, remplacent désormais les assistants d'éducation-auxiliaires de vie scolaire (AED-AVS) auprès des élèves et des étudiants handicapés. L'accès à un contrat à durée indéterminée pourra leur être proposé à l'issue de six années d'exercice des fonctions d'accompagnement des élèves en situation de handicap en qualité soit d'AE-AVS, soit d'AESH.

Le décret n° 2014-1274 du 27 juin 2014 pris pour l'application de l'article L. 917-1 précise la nature de leurs missions.

Les AESH interviennent soit auprès d'un seul élève (aide individuelle), soit auprès d'un groupe d'élèves (aide mutualisée), soit dans des structures d'accueil collectif des établissements scolaires (aide collective).

La professionnalisation de la fonction se traduit notamment par l'exigence d'un diplôme professionnel dans le domaine de l'aide à la personne, sauf dispense sur justification d'une expérience professionnelle de deux années. Les candidats qui ne sont pas titulaires d'un diplôme professionnel sont mis en situation de le préparer sur leur temps de service.

La rémunération des AESH évolue à l'intérieur d'un espace indiciaire déterminé par arrêté (correspondant au minimum à l'indice plancher, soit l'indice brut 307, majoré 313).

Cette réforme devrait permettre une meilleure information du Parlement dans la mesure où, désormais, les rémunérations de l'ensemble des AESH font l'objet d'une dotation de titre 2 sur le programme 230 « Vie de l'élève ». 281,7 millions d'euros sont inscrits dans le présent projet de loi de finances afin de rémunérer 11 841 AESH.

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* ¹ Regards sur l'éducation 2013 : Les indicateurs de l'OCDE

* ² Les HSA rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants excédant de manière permanente sur l'ensemble de l'année scolaire leur maximum hebdomadaire de service.

* ³ Les HSE sont versées dès lors que le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier.

* ⁴ Les HI dans les classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) sont contingentées et proportionnelles à l'effectif des élèves inscrits dans ces classes.

* ⁵ Rapport d'information n° 2215, XII ^ème Législature, La gestion des personnels enseignants des premier et second degrés n'exerçant pas devant des classes de l'enseignement scolaire.

* ⁶ Ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, Repères et références statistiques - édition 2014.