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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 1er octobre 2013

- Co-présidence de Mme Michèle André, vice-présidente de la commission des finances et de M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois -

Outils fonciers à disposition des élus locaux - Examen du rapport d'information

Au cours d'une première séance tenue le matin, la commission procède à un examen en commun avec la commission des lois du rapport d'information de MM. Yvon Collin, Philippe Dallier, François Pillet et René Vandierendonck sur « les outils fonciers à disposition des élus locaux ».

Le compte rendu de cette réunion figure à la rubrique de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale.

Présidence de M. Philippe Marini, président de la commission des finances -

Lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde séance, la commission examine tout d'abord le rapport pour avis, en nouvelle lecture, de M. François Marc, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 855 (2012-2013) relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière.

M. François Marc, rapporteur pour avis. - Nous examinerons le 8 octobre prochain en nouvelle lecture le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, dont la commission des finances reste saisie pour avis après son adoption par l'Assemblée nationale le 17 septembre 2013.

Le 23 juillet dernier, la commission mixte paritaire a constaté l'impossibilité d'établir un texte commun. Des divergences subsistaient en effet entre l'Assemblée nationale et le Sénat. Elles portaient principalement sur la création du procureur de la République financier : supprimé par le Sénat et remplacé par une nouvelle compétence du parquet de Paris, il a été rétabli par l'Assemblée nationale. Le Sénat s'était également opposé au recours élargi aux « techniques spéciales d'enquête » et à la possibilité pour les associations anti-corruption de se constituer partie civile. Ces dispositions ont également été rétablies par l'Assemblée nationale.

Elles ne relèvent pas du champ de la saisine de la commission des finances et seront donc traitées par la commission des lois, saisie au fond.

Les dispositions relatives à la lutte contre la fraude fiscale, en revanche, ont fait l'objet d'une large convergence de vues. Leur nombre s'est d'ailleurs considérablement accru au fil de la procédure législative. L'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté conformes de nombreux articles renforçant les moyens de l'administration fiscale et des douanes ainsi que les sanctions des manquements, et se sont accordés - c'est un point important sur lequel nous avions une divergence de vues avec la commission des lois - sur le maintien du monopole de l'administration en matière de déclenchement des poursuites pour fraude fiscale.

Vingt articles de nature partiellement fiscale restent en discussion, dont sept pour des raisons purement rédactionnelles. Les modifications, corrections et précisions apportées par l'Assemblée nationale contribuent à améliorer et à clarifier le texte. La commission des lois nous a délégué huit articles, pour lesquels nous rendrons aussi un avis sur les amendements déposés en vue de la séance publique - c'est l'objet de notre réunion de lundi prochain. Il s'agit des articles suivants :

- l'article 3 sexies sur les logiciels permissifs ;

- l'article 10 quinquies A sur les aviseurs des douanes ;

- l'article 11 bis AA sur l'obligation de fournir une comptabilité analytique ;

- l'article 11 bis DA sur la définition de l'abus de droit ;

- l'article 11 quinquies sur la transmission d'informations par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et par l'Autorité des marchés financiers ;

- l'article 11 decies A sur les « marges arrière » des distributeurs ;

- l'article 11 decies sur les relevés de comptes ;

- et l'article 11 undecies sur l'assistance administrative internationale.

Un point particulier mérite que nous poursuivions le débat : c'est la question de la recevabilité des preuves d'origine douteuse ou illicite que l'administration peut utiliser à l'appui des procédures de contrôle fiscal, et le cas échéant pour une visite domiciliaire.

S'il est acquis - et c'est une avancée importante de ce texte - que l'administration fiscale pourra désormais se baser sur des « listes » qui lui seraient transmises, il n'existe pas d'accord entre les deux assemblées sur la recevabilité de celles-ci en fonction de leur origine.

À l'initiative de la commission des lois, le Sénat avait adopté une position restrictive, limitant la recevabilité des preuves aux seuls cas où elles seraient transmises par l'autorité judiciaire ou par un autre État. À l'inverse, la commission des finances s'était déclarée favorable à la possibilité d'avoir recours à « tout mode de preuve », sans condition de transmission régulière. Nous avions considéré que seul un tel élargissement permettait l'exploitation d'une liste telle que la « liste HSBC », qui serait remise directement aux services fiscaux, sans être transmise par un autre service ou une autre administration.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli sa version du texte, c'est-à-dire une transmission dans le cadre de l'ensemble des droits de communication dont disposent l'administration fiscale et les douanes.

Cependant, je considère que le dispositif n'atteindra sa pleine efficacité que lorsque la condition de transmission régulière des preuves sera levée. C'est la raison pour laquelle j'envisage de redéposer l'amendement adopté par la commission des finances en première lecture en vue de la séance publique. Il est possible que je dépose d'autres amendements, de portée technique, sur lesquels je travaille encore en lien avec le Gouvernement. Je déposerai mes amendements à titre personnel et les présenterai à notre commission au cours de notre réunion de lundi prochain, consacrée à l'examen des amendements extérieurs.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a supprimé trois articles sur lesquels je souhaiterais appeler votre attention, compte tenu de leur importance et parce qu'ils ont été adoptés à l'initiative de membres éminents de notre commission.

Le premier, que l'on doit à notre collègue Eric Bocquet, faisait obligation aux grandes entreprises de fournir leur comptabilité analytique, afin de permettre un meilleur suivi de leur politique de prix de transfert. Cette initiative me semble utile, mais dans la mesure où les prix de transfert sont traités de manière approfondie dans le projet de loi de finances que nous examinerons bientôt, je vous propose de maintenir cette suppression.

Le deuxième, que l'on doit également à notre collègue Eric Bocquet, et qui fait suite à une initiative du Président Philippe Marini, permet de qualifier d'abusif un montage au motif « essentiellement » fiscal, et non plus « exclusivement » fiscal. Là encore, le principe est excellent, mais ses conséquences doivent être expertisées. C'est d'ailleurs ce qu'a promis Bernard Cazeneuve en séance publique. Des explications plus fouillées nous seront transmises à brefs délais.

Le troisième concerne un problème soulevé par notre collègue Jean Arthuis : il s'agit de la pratique de certains acteurs de la grande distribution consistant à percevoir des « marges arrière » par le biais d'entités localisées à l'étranger, contournant à la fois leurs obligations commerciales et leurs obligations fiscales. Là encore, un travail va être mené sur ce sujet qui n'avait pas, jusqu'à maintenant, reçu l'attention qu'il mérite. Aussi est-il plus sage d'en attendre les résultats, les dispositions adoptées par le Sénat posant un certain nombre de difficultés d'application.

Enfin, l'Assemblée nationale a rétabli le passage de trois à six ans pour le délai de prescription du délit de fraude fiscale, que le Sénat avait supprimé à l'initiative de la commission des lois. Compte tenu de la complexité du délit de fraude fiscale et du temps nécessaire à son traitement, cette dérogation me semble légitime.

En conséquence, je vous propose de ne pas adopter d'amendement et de donner un avis favorable à l'adoption des articles relevant du champ de la saisine de notre commission.

M. Philippe Marini, président. - Au cours de notre séance de lundi après-midi, lorsque nous examinerons les amendements dits extérieurs, déposés en vue de la séance publique, vous nous présenterez quelques amendements à titre personnel. Pour ce qui me concerne, je n'exclus pas d'en faire de même pour ce qui est de la définition de l'abus de droit. Pour la clarté des choses, quel que soit le sort du texte que votera le Sénat, il est bon qu'il y ait un compte-rendu qui explicite nos motivations, avec les réponses du Gouvernement.

La commission émet un avis favorable à l'adoption, sans modification, des articles dont elle s'est saisie pour avis.

Traitement équilibré des territoires par une réforme de la dotation globale de fonctionnement - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis la commission examine le rapport de M. Jean Germain, rapporteur, et élabore le texte sur la proposition de loi n° 814 (2012-2013), de M. Gérard Le Cam et plusieurs de ses collègues, tendant au traitement équilibré des territoires par une réforme de la dotation globale de fonctionnement.

M. Philippe Marini, président. - Nous allons désormais entendre Jean Germain et examiner la proposition de loi du groupe communiste républicain et citoyen (CRC) qui traite de la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

M. Jean Germain, rapporteur. - La proposition de loi qui nous est soumise aujourd'hui a pour objet d'augmenter la dotation de base perçue par les communes rurales.

Certaines d'entre elles font face à des difficultés financières, qui résultent d'une part d'une paupérisation de leur population et, d'autre part, d'un poids parfois relativement important de ce que j'appellerais les « charges de ruralité ». Il s'agit notamment des coûts d'entretien de la voirie : je rappelle que les communes de moins de 2 000 habitants comptent à elles seules plus des deux tiers de la voirie communale. On peut également penser aux dépenses d'éducation, qui représentaient, avant l'entrée en vigueur de la réforme des rythmes scolaires, la moitié du budget de fonctionnement des communes rurales.

C'est dans ce contexte d'inquiétude des territoires ruraux qu'ont pu poindre des critiques du mode de calcul de la dotation de base.

La dotation de base est une composante de la dotation forfaitaire, au sein de la DGF des communes. C'est une dotation significative, puisque son montant total s'élève à 6,8 milliards d'euros en 2013 ; elle représente donc plus d'un quart de la DGF des communes.

Selon le code général des collectivités territoriales, la dotation de base est destinée à « tenir compte des charges liées à l'importance de la population ». Aussi, chaque commune bénéficie d'une dotation de base dont le montant par habitant est d'autant plus important que la commune est peuplée : les communes de moins de 500 habitants perçoivent 64 euros par habitant, tandis que les communes de plus de 200 000 habitants bénéficient du double, soit 128 euros par habitant.

Le montant par habitant exact dont bénéficie chaque commune est déterminé par un coefficient logarithmique, dont la valeur varie entre 1 et 2, en fonction de la population.

Le fait qu'il soit logarithmique permet au coefficient de croître d'abord très rapidement avec la population, puis de moins en moins vite.

Par conséquent, les écarts de dotation par habitant diminuent rapidement. Ainsi, l'écart entre une commune de 20 000 habitants et une commune de 200 000 habitants n'est pas de 2 mais de 1,2.

Si l'on raisonne en masses, on observe que la moitié de la population habitant dans les communes les moins peuplées se partage 43 % de la dotation de base.

La proposition de nos collègues du groupe CRC vise « à atténuer les inégalités de traitement » entre les collectivités, grâce à « la disparition progressive des écarts de dotation de base ».

L'article 1er propose ainsi d'aligner à la hausse le montant de dotation de base par habitant pour toutes les communes de moins de 20 000 habitants sur celui actuellement perçu par les communes de 20 000 habitants. Cet alignement serait étalé sur cinq ans.

Par conséquent, entre 2013 et 2018, le montant minimum par habitant perçu par une commune de moins de 500 habitants passerait de 64 à 104 euros. Celui d'une commune de 10 000 habitants de 96 à 104 euros.

J'estime le coût de cette mesure à 150 millions d'euros la première année, avant une montée en charge progressive pour atteindre un coût annuel de 889 millions d'euros à partir de 2018. A titre de comparaison, cela équivaudrait à un doublement de la dotation de solidarité rurale (DSR).

Il faut souligner que la réforme bénéficierait essentiellement aux communes de moins de 3 500 habitants, qui percevraient près de 80 % de l'augmentation de la dotation.

Néanmoins, en termes d'augmentation moyenne par commune, l'impact serait assez faible pour les communes de moins de 500 habitants, avec une augmentation de l'ordre de 9 600 euros environ. Pour les communes dont le nombre d'habitants est compris entre 3 500 et 10 000, l'augmentation moyenne serait plus importante, de l'ordre de 70 000 euros.

Il est proposé, pour financer cette mesure, de relever le taux de l'impôt sur les sociétés ; les recettes ainsi procurées compenseraient à due concurrence la charge nouvelle ainsi créée. Il s'agit en quelque sorte « d'extraire » de la DGF et de l'enveloppe normée la hausse proposée de la dotation de base, afin d'éviter que les collectivités elles-mêmes ne la financent.

Or, le financement d'une telle mesure doit être compatible avec les objectifs en matière de prélèvements obligatoires, de dépense et de déficit publics, définis dans le cadre de notre trajectoire de redressement des comptes publics. Ainsi, en ce qui me concerne, je considère que le mode de financement proposé n'est pas envisageable.

D'autre part, un financement par l'État ne paraît pas envisageable dans un contexte de réduction des dépenses publiques, et alors qu'il a été demandé aux collectivités de participer à cet effort.

Enfin, la participation des collectivités elles-mêmes au financement de ce dispositif selon les modalités « traditionnelles » de compensation de la hausse des dotations de base paraît également inopportune. En effet, les collectivités doivent participer, en 2014, à un effort de maîtrise des dépenses publiques, qui se traduit notamment par une réduction de 1,5 milliard d'euros des concours de l'État aux collectivités. La répartition de cet effort a abouti à un accord au sein du comité des finances locales (CFL), concrétisé par le « Pacte de confiance et de responsabilité » présenté par le Premier ministre le 16 juillet 2013. Il serait inopportun de remettre en cause cet accord.

Outre l'épineuse question du financement, l'appréciation de la situation financière des communes rurales ne saurait se limiter à leur dotation de base.

En effet, la dotation de superficie et surtout la DSR prennent d'ores et déjà en compte certaines spécificités des communes rurales.

Ainsi, l'objectif de la DSR, énoncé par la loi, est de « tenir compte, d'une part, des charges qu'elles supportent pour contribuer au maintien de la vie sociale en milieu rural, d'autre part, de l'insuffisance de leurs ressources fiscales ». Les parts « péréquation » et « cible » de la DSR sont notamment réparties sur la base de critères de charges reconnues comme particulièrement importantes pour le monde rural : il s'agit de la longueur de voirie classée dans le domaine public communal et du nombre d'enfants âgés de 3 à 16 ans. Les autres critères utilisés pour répartir le montant de la DSR entre communes éligibles sont le potentiel financier et l'effort fiscal, ce qui permet de prendre également en compte les marges de manoeuvre fiscales et la richesse des communes.

Or, il faut noter que sur les dix dernières années, le montant de la DSR a plus que doublé puisqu'il a augmenté de plus de 130 %.

Malgré cette augmentation et la création de la fraction « cible » de la DSR, son efficacité est faible en raison de son saupoudrage. Ainsi, près de 95 % des communes bénéficient de la DSR, et 97 % des communes de moins de 10 000 habitants la perçoivent. La moitié des communes éligible à la DSR perçoivent une dotation de 9 600 euros ou moins.

En plus de la DSR, les communes rurales bénéficient de la dotation de superficie, dont le mode de calcul leur est favorable : celle-ci est égale à 3,22 euros par hectare et à 5,37 euros par hectare dans les communes situées en zone de montagne. D'un montant total de 225 millions d'euros, elle est répartie pour 99 % de son montant entre les communes de moins de 20 000 habitants.

La DSR et la dotation de superficie sont donc spécifiquement conçues pour tenir compte des particularités des communes rurales et leur sont favorables.

Par ailleurs, il faut reconnaître qu'il existe des charges liées à la population - les « charges de centralité ».

La prise en compte de ces charges est ancienne et dès la création, en 1985, d'une dotation calculée à partir du nombre d'habitants, un coefficient de pondération avait été mis en place.

Leur montant est en revanche difficile à évaluer. Le choix, en 2004, de retenir un écart de dotation de base par habitant compris entre 1 et 2 avait fait l'objet de débats importants au CFL. Il est difficile aujourd'hui de se prononcer sur la pertinence de ce rapport de 1 à 2 ; cependant, il me semble qu'il demeure indispensable de prendre en compte les charges de centralité.

Enfin, il faut reconnaître que l'effort fiscal des communes de moins de 500 habitants est inférieur à la moyenne nationale : celui-ci croît progressivement avec la population, jusqu'aux communes de 50 000 habitants, et il est maximal pour les communes dont le nombre d'habitants est compris entre 100 000 et 200 000. Il décroit ensuite dans les communes de plus de 200 000 habitants.

S'il convient de prendre en compte les spécificités du monde rural, il est également nécessaire de considérer son hétérogénéité.

En effet, « l'appellation » de territoire rural recouvre une grande diversité de situations, entre les communes touristiques, les communes situées à proximité de grands centres urbains ou encore les communes les plus isolées.

À ce titre, les communes les moins peuplées - et notamment celles de moins de 1 000 habitants - se caractérisent par une grande diversité en termes de revenu moyen par habitant. La situation économique de la population résidant dans ces petites communes est donc très variable.

En outre, s'agissant du potentiel financier, qui mesure la richesse de la collectivité elle-même, il apparaît que parmi les communes de moins de 2 000 habitants, le potentiel financier est lui aussi très variable.

Ainsi, augmenter la dotation de base aurait un impact aussi bien sur les communes « riches » que sur les communes « pauvres », aussi bien sur les communes dont les habitants connaissent une situation économique particulièrement précaire que sur celles dont la population est plus aisée.

Face à cette extrême diversité des situations des communes rurales, je pense que l'augmentation de la dotation de base n'est pas une réponse pertinente aux difficultés rencontrées par certaines d'entre elles. En d'autres termes, un effort financier sur la dotation de base n'aurait pas un effet suffisamment ciblé sur les communes vraiment en difficulté.

C'est pourquoi je considère que la réflexion sur les difficultés du monde rural doit s'inscrire dans le cadre plus global d'une réforme de la DGF. Je vous invite donc à poursuivre dans ce sens la réflexion lancée par le texte examiné aujourd'hui et d'adopter à ce stade une motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi.

Je rappelle par ailleurs que le Gouvernement a évoqué à plusieurs reprises l'ouverture d'un chantier sur la réforme de la DGF. La question de la dotation de base et des territoires ruraux sera l'une des questions à aborder. Nous aurons l'occasion d'interpeller en séance la ministre ou les ministres sur ce sujet.

M. François Marc, rapporteur général. - Je souhaite m'associer aux propos de Jean Germain et confirmer son analyse sur la situation vécue ici et là comme fortement inégalitaire. Il existe en effet une attente de la part des élus locaux qui souhaitent que l'on parvienne à plus d'égalité de traitement entre collectivités territoriales.

Lorsque j'ai été élu rapporteur général, j'ai indiqué qu'en matière de collectivités territoriales, il existait, selon moi, trois chantiers prioritaires qu'il était urgent de conduire ou de poursuivre. Tout d'abord, il me semblait nécessaire d'approfondir la péréquation horizontale et verticale. J'observe que, sur ce premier point, le Gouvernement respecte les engagements pris et poursuit l'effort en direction des territoires les plus modestes malgré les difficultés financières.

Le deuxième chantier concernait la révision des valeurs locatives. La commission des finances du Sénat a fortement insisté pour que le Gouvernement mette en oeuvre la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, qui va concerner 3,3 millions de locaux commerciaux et professionnels dès le 1er janvier 2015 et qui est en cours de finalisation. En matière de locaux d'habitation, nous poursuivons le travail en collaboration avec Bercy et la direction générale des collectivités locales (DGCL). Ces efforts devraient se concrétiser d'ici la fin de l'année, par la définition des modalités concrètes et du calendrier de la réforme. La phase d'expérimentation et de mise au point définitive du processus nécessitera quatre années. J'insiste sur l'importance du travail de préparation et de simulation qui doit être réalisé au préalable pour de telles réformes.

Le troisième chantier, selon moi, est celui de la DGF. Je suis en accord avec l'idée d'une répartition de la DGF qui réponde mieux aux attentes, besoins et charges des collectivités. Mais je pense que deux années au moins sont nécessaires pour mener un travail de préparation et d'analyse satisfaisant, pour que le CFL soit saisi et que la concertation soit menée au sein des associations d'élus locaux. Ce n'est qu'à l'issue de ce travail que pourra être mise en oeuvre une nouvelle étape de « toilettage », voire de refondation de la DGF.

Nous avons suivi avec Jean Germain les travaux qui ont abouti à l'élaboration du « Pacte de confiance et de responsabilité ». Nous avons donc conscience de la situation complexe dans laquelle se trouvent les collectivités territoriales et en particulier des efforts financiers qui leur sont demandés suite à la diminution de leurs dotations de 1,5 milliard d'euros en 2014.

Pour toutes ces raisons, il me semble judicieux d'en rester à ce stade, pour l'instant, avant d'entamer une refondation de la DGF. Je soutiens par conséquent le rapporteur sur ce sujet.

Mme Marie-France Beaufils. - Notre proposition de loi vise à tenir compte des « petites » communes. Cette appellation est à privilégier par rapport à celle de communes « rurales ». Cette dernière n'est pas toujours la plus juste en raison de la diversité des situations qu'elle recouvre. Nous souhaitons qu'il soit possible de définir un « minimum à vivre » pour ces petites communes, qui leur permette de répondre aux obligations auxquelles elles doivent faire face. Ces obligations ont fortement évolué depuis la mise en place de la DGF. Les évolutions de la population, les conséquences de décisions nationales ont créé de nouvelles responsabilités pour ces collectivités. Il leur manque souvent les moyens financiers pour les assumer ainsi que l'accompagnement des services de l'État en matière d'équipement pour y répondre.

Ces petites communes sont également confrontées à l'ampleur de la voirie, à la difficulté de l'entretenir, avec aujourd'hui des matériels agricoles très différents de ceux qui existaient il y a dix ou quinze ans...

Nous aurions souhaité que notre proposition de loi soit discutée et amendée. Nous reconnaissons que notre texte n'est pas parfaitement au point, mais l'adoption d'une motion tendant au renvoi en commission ressemble à un « enterrement », à l'image d'expériences précédentes. Malgré l'existence de « niches » parlementaires, il est parfois difficile de créer le débat autour de sujets qui nous semblent importants.

À l'approche des élections municipales, beaucoup de maires de petites communes éprouvent des difficultés à s'entourer d'élus qui souhaitent certes s'investir, mais qui sont conscients de disposer de peu de moyens. Il faut souligner que ce sont ces élus de terrain qui permettent de maintenir la qualité du lien social.

J'ai entendu la remarque sur la DSR. En effet, elle n'est plus très efficace car son périmètre est trop large. Il y a du travail à faire en ce domaine. Nous comprenons que la question de la réforme de la DGF puisse éventuellement être abordée en deux temps. Cependant, la DGF des petites communes est véritablement un problème à prendre en considération. Or le choix du rapporteur, je le regrette, ne le permettra peut-être pas. Je suis favorable à ce que l'on poursuive la discussion.

M. Philippe Dallier. - En réalité, il existe deux sujets. D'une part, le texte propose de gager la hausse de la DGF par l'augmentation de l'impôt sur les sociétés (IS). Chacun doit avoir conscience que cela nuit à la compétitivité de notre pays.

D'autre part, il y a la question de la péréquation elle-même. Notre rapporteur a rappelé que le montant de la DSR a été doublé tout comme celui de la dotation de solidarité urbaine (DSU). La DSR présente les mêmes défauts que la DSU, dans la mesure où ses critères sont trop larges et que cela nuit à son efficacité. Il ne faut pas non plus oublier qu'il existe un autre mécanisme de péréquation : le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Ce dispositif n'a pas encore produit tous ses effets. Alors que son montant progresse d'année en année, la réflexion se poursuit sur les critères de sa répartition.

Plutôt que d'empiler les dispositifs de péréquation, je pense qu'il faut reprendre le travail à la base. Dans cette logique, il faudrait revoir la DGF de manière globale et dans un second temps seulement, imaginer de nouveaux mécanismes de péréquation. À envisager la hausse de la DGF pour les petites communes, nous allons au-devant de graves difficultés, en particulier dans le contexte économique actuel. Je suis par conséquent favorable à la motion présentée par le rapporteur.

M. Charles Guené. - Le problème soulevé par le groupe communiste républicain et citoyen est réel. Ainsi, les élus au CFL ont parfaitement conscience qu'une refondation du financement des collectivités territoriales sera nécessaire d'ici quelques années. Face aux besoins des communes urbaines qui exigent des moyens supplémentaires pour faire face aux charges de centralité, l'idée d'un « minimum vital » pour les petites communes me semble tout à fait intéressante dans la mesure où elle correspondrait à une sorte de SMIC pour celles-ci. Cependant, l'approche retenue dans ce texte ne tient pas compte des évolutions actuelles avec, d'une part, les dispositifs de péréquation mis en place aujourd'hui dont les effets ne sont que partiellement connus et, d'autre part, la territorialisation qui anime la fiscalité locale : aujourd'hui, on apprécie la richesse des communes à l'échelle d'un territoire, avec l'intercommunalité, il est absurde de raisonner au niveau des petites communes. En effet, les mécanismes de solidarité sont appliqués à l'échelle de territoires plus vastes.

Je pense qu'il faut du recul pour apprécier correctement ces différentes étapes de la fiscalité locale, notamment à la suite de la réforme de la taxe professionnelle, et ce d'autant plus que la crise actuelle a un impact important sur les finances locales. En ce qui me concerne, je souscris globalement à l'analyse du rapporteur. L'idée d'un renvoi en commission permettra de travailler sereinement sur ces sujets.

M. Joël Bourdin. - Je ne pense pas que ce soit la dotation de base qui pose problème pour les petites communes mais la dotation d'intercommunalité. L'intercommunalité se développe à l'image des communautés d'agglomérations, des « métropoles », etc. Dans l'enveloppe de répartition de la DGF, à l'inverse des dotations d'intercommunalité, on observe une diminution des dotations dévolues aux communes quelle que soit leur taille. C'est la raison pour laquelle on a inventé des systèmes d'abondements au niveau des petites communes. La DSR n'est plus dans le système créé à l'origine : on attribuait des dotations aux diverses communes, puis la dotation d'aménagement au sein de laquelle on soustrayait la dotation d'intercommunalité, et finalement il restait la DSR et la DSU. Lorsque l'on a constaté qu'il ne restait plus rien pour la DSR et la DSU, on a alors décidé de créer des dotations latérales supplémentaires. J'évoque cela pour montrer la nécessité d'une révision d'ensemble et non de la seule dotation de base au sein des communes.

En ce qui me concerne, il ne me semble pas non plus opportun de faire supporter la charge de l'augmentation de la dotation de base par l'IS. En faisant peser sur les entreprises une nouvelle charge, ce serait en réalité les épargnants qui seraient victimes du dispositif.

Je suis donc favorable à la proposition du rapporteur.

M. Aymeri de Montesquiou. - Tout d'abord, je souhaiterais souligner que la réforme de la taxe professionnelle a eu peu d'incidences sur les finances des petites communes rurales dont les ressources sont avant tout foncières. En second lieu, il me semble nécessaire d'adresser un message aux différents gouvernements en matière de normes. Ainsi, les dépenses en matière d'accessibilité exigées des communes sont beaucoup trop importantes. Enfin, les maires connaissent de plus en plus de difficultés à comprendre la fiscalité qui s'applique à leur commune. À force d'ajouter des oripeaux, on construit un épouvantail.

Même si je salue la proposition du groupe communiste, républicain et citoyen qui soulève le problème des ressources des petites communes rurales, je rejoins les conclusions du rapporteur et du rapporteur général. Il me semble indispensable de tout remettre à plat.

M. Vincent Delahaye. - Il est sage de suivre les conclusions du rapporteur. Marie-France Beaufils l'a dit, la proposition de loi que nous examinons est imparfaite. L'augmentation de la DGF des « petites » communes qui résulte de ce texte n'est pas anodine. Il existe aujourd'hui un processus de transfert de compétences qui n'est pas négligeable et une péréquation qui monte en puissance. Certes, les critères de la DSR et de la DSU sont perfectibles, car ces dotations bénéficient à trop de collectivités, mais je pense qu'il faut se donner du temps pour examiner les effets de la péréquation. Plutôt que d'augmenter le taux déjà élevé de l'IS, je préconise le renvoi en commission de cette proposition de loi.

M. Philippe Adnot. - Ce texte m'est sympathique. Je pense qu'il serait intéressant pour les collectivités et les citoyens que cette proposition de loi soit débattue. Il faudrait simplement supprimer l'article 3 qui gage le dispositif d'une hausse de la dotation de base des petites communes par une augmentation de l'IS.

En France, il a été décidé de mettre en oeuvre une intercommunalité « idéologique », en octroyant aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) des dotations de 2,5 milliards à 3 milliards d'euros, alors que l'intercommunalité devrait se financer toute seule, à travers les économies de fonctionnement qu'elle permet. Le texte que nous examinons est imparfait, mais nous pourrions l'améliorer pour mettre en oeuvre un système plus équilibré. Je suis donc très favorable à son examen.

M. Philippe Marini, président. - Je rappelle à nos collègues qu'en supprimant les recettes prévues dans ce texte mais en conservant les dépenses, nous nous exposerions à des conséquences fâcheuses...

M. Philippe Adnot. - Je pense que nous pourrions trouver des ressources du côté des intercommunalités.

M. François Patriat. - Je pense qu'il est nécessaire de revenir aux « fondamentaux ». Nous sommes en période de crise, chacun semble conscient des efforts à réaliser et favorable à un partage de ces efforts. Il ne me semble par conséquent pas très judicieux de demander à ce que les petites communes - qu'on affirme être moins bien traitées - échappent à cet effort. D'une part, parce que parmi ces petites communes, toutes ne sont pas à plaindre, je dispose d'exemples dans ma région... D'autre part, parce que le problème n'est pas de savoir si les petites communes sont pauvres - c'est une réalité incontestable pour certaines d'entre elles - mais de décider si l'on souhaite continuer de tolérer cette « exception française » qui consiste en l'existence de 36 000 communes avec chacune leur identité, leur souveraineté et leur féodalité. Le débat est beaucoup plus large que la seule augmentation de la DGF. Je voterai la motion de renvoi en commission.

M. Gérard Miquel. - Je suis très favorable à la proposition du rapporteur. On ne peut pas opposer une collectivité à une autre. Nous avons besoin de simplifier et de clarifier les dotations aux collectivités territoriales. Les intercommunalités ont été créées pour corriger certains déséquilibres entre communes « centre » et communes périphériques et pour assumer les dépenses de fonctionnement. Une remise à plat générale est aujourd'hui nécessaire. Je voterai pour la motion proposée par le rapporteur.

M. François Fortassin. - Je voudrais rappeler que certains économistes et démographes annonçaient il y a 30 ans la mort du monde rural. En réalité, les communes rurales ont prospéré, avec peut-être quelques difficultés, et rares sont les communes qui n'ont pas vu leur population augmenter. Elles ont également évolué : les communes rurales essentiellement agricoles ont vu la majorité de leur population avoir une activité à dominante non agricole, et c'est un élément que nous devons prendre en compte. Certes, en zone urbaine, il existe des besoins considérables liés à des problèmes de sécurité, etc. Mais en zone rurale, les communes ont des besoins croissants en matière d'équipement, ne serait-ce que parce que leur population a augmenté. Ces équipements sont en outre plus chers, car la superficie à couvrir rapportée aux nombre d'habitants est automatiquement plus importante... Si on ne veut pas que ces communes, qui ont, malgré tout, vécu avec des difficultés, périssent alors que leurs besoins sont plus importants que ceux qu'ils étaient il y a quelques années, il faut en tenir compte et c'est pour cela que moi aussi je défendrai le texte de monsieur le rapporteur.

M. Jean Germain, rapporteur. - Je n'ai pas senti de divergences majeures sur le choix que j'ai exprimé précédemment. C'est le rôle du Sénat et de la commission des finances d'examiner la question de la DGF et du monde rural. Ce monde est certainement exaspéré, mais il est divers et sa population s'urbanise. Il faut le prendre en compte. Les maires font face à de nouvelles interrogations : le financement de leur commune, la dotation de solidarité communautaire, les modalités de mise en place des plans locaux d'urbanisme (PLU) intercommunaux...

Peut-on accepter de financer la hausse de la DGF par une augmentation de l'IS ? La réponse est « non ». Il est préférable d'opter pour une réaffectation des ressources locales par la péréquation, comme l'a rappelé notamment Philippe Dallier.

Il faudra poursuivre ce débat ultérieurement dans le cadre plus général de la réforme de la DGF.

M. Philippe Marini, président. - Nous allons pouvoir passer au vote sur la motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi n° 814 (2012-2013), de Gérard Le Cam, tendant au traitement équilibré des territoires par une réforme de la dotation globale de fonctionnement.

La commission décide de déposer une motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi tendant au traitement équilibré des territoires par une réforme de la dotation globale de fonctionnement.

En conséquence, elle n'adopte pas de texte.

En application de l'article 42, alinéa premier, de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.

Mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir et du plan « Investir pour la France »

La commission procède ensuite à l'audition de M. Louis Gallois, commissaire général à l'investissement, sur la mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir et du plan « Investir pour la France ».

M. Philippe Marini, président. - Depuis 2010 et la mise en place de ce dispositif original, nous recevons très régulièrement le Commissaire général à l'investissement, car le programme d'investissements d'avenir (PIA) demeure d'une grande actualité : si les engagements s'accélèrent, les opérations prennent du temps, entre réunion des jurys, choix des thèmes et mise en place, d'où une certaine impatience et un décalage entre prévisions, engagements et paiements.

Le Premier ministre a annoncé cet été un nouveau programme d'investissements d'avenir de 12 milliards d'euros. Comment sera-t-il financé ? On a évoqué des cessions d'actifs publics. Pourquoi pas, mais une information complémentaire du Parlement est indispensable : à toute dépense doit correspondre une ressource certaine...

Nous suivons également les missions confiées au commissariat général en matière d'évaluation et de suivi des investissements de l'État. Nous pourrions aussi évoquer le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), issu du rapport Gallois et dont nous célébrerons prochainement le premier anniversaire. L'inspirateur du dispositif peut-il nous faire part de son analyse sur le lancement et les premiers résultats ?

M. Louis Gallois, commissaire général à l'investissement. - Nous nous voyons régulièrement en effet, et vous êtes familiers du programme d'investissements d'avenir. Pour le premier PIA (PIA 1), les volumes engagés s'élèvent à 28,6 milliards d'euros au 1er octobre ; les montants contractualisés, à 22,5 milliards d'euros ; les montants décaissés, à 5,6 milliards d'euros. Le rythme de décaissement sera de 3 à 4 milliards d'euros par an en 2013, 2014 et 2015, puis diminuera ; le deuxième PIA (PIA 2) prendra alors le relais. Le rythme d'engagement gagnerait à mon sens à être plus rapide, dans une période où les acteurs ont tout particulièrement besoin d'investir.

Le montant initial du programme était de 35 milliards d'euros ; il reste donc 6,5 milliards à engager. Début 2013, 2,2 milliards d'euros ont fait l'objet d'un redéploiement, ce qui nous a conduits à lancer des appels à projets : les engagements se concrétiseront en 2014. L'action « Très haut débit » représente 20 % des sommes restant à engager. Une circulaire de mai 2013 avait réécrit la feuille de route de ce programme ; depuis, nous avons repris les discussions avec les collectivités territoriales. Nous en sommes au stade des engagements, qui s'accélèrent, mais pas encore du décaissement.

Les actions « Rénovation thermique et Ville de demain » représentent 900 millions d'euros, soit 15 % du montant restant. Elles ont été engagées lentement. Le programme « Rénovation thermique », qui visait un habitat de personnes en situation de quasi pauvreté, n'a pas été écoulé au rythme prévu. Le plafond d'accessibilité a donc été relevé, le versement des primes accéléré et l'assiette des travaux étendue. Nous en attendons une accélération des engagements dans les prochains mois.

L'Agence nationale de la recherche (ANR) est en attente de décisions, notamment sur les sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT). Il en reste deux, en effet, celles de Grenoble et de Saclay, pour lesquelles un accord est intervenu, mais sans engagement chiffré. Nous lançons les Instituts d'excellence en énergies décarbonées (IEED) - que je souhaite rebaptiser Instituts de transition énergétique (ITE). Les blocages dus à la procédure bruxelloise sont en passe d'être levés. Les décisions concernant Saclay se prennent au fil de l'eau, en l'occurrence au rythme de la construction de Centrale-Supélec ou du déménagement d'AgroParisTech, grandes opérations que nous finançons - et l'un des rares cas dans lesquels nous finançons de la construction.

Dans le cadre du redéploiement décidé en janvier dernier, des actions ont été lancées par la Banque publique d'investissement (BPI), prêts numériques et prêts à l'industrialisation consentis pour tirer rapidement parti des avancées liées aux synergies créées par les pôles de compétitivité.

Nous attendons la remise imminente du rapport Lauvergeon sur les innovations de rupture, avant de lancer les projets pour un montant de 150 millions d'euros.

Nous allons doter la BPI d'un fonds de fonds multithématique de 590 millions d'euros pour lui permettre d'investir dans le private equity, c'est-à-dire dans le capital-risque et le capital-développement. Le conventionnement est en cours de discussion.

Le programme « Territoire de soins numériques » porte sur les opérations liant les hôpitaux soit à d'autres établissements de soins, soit aux patients à domicile. Là encore, nous sommes en discussion autour de ces opérations très innovantes.

Le second programme d'investissement d'avenir, lancé le 9 juillet dernier et qui porte sur 12 milliards d'euros, prolonge les redéploiements décidés par le Gouvernement en janvier. L'objectif est de renforcer la croissance potentielle du pays (celle qui n'est pas liée à des effets de conjoncture) car sa faiblesse est un handicap pour la croissance réelle. Le programme respectera la trajectoire des finances publiques. Après le vote de la loi de finances, les appels à projets seront lancés fin 2013 et début 2014, pour des engagements en 2014 et des versements en 2015, et surtout 2016 et 2017.

Un tiers seulement des crédits sera délivré sous forme de subventions ; l'essentiel prendra la forme d'avances remboursables, de prêts ou d'interventions en fonds propres que nous ferons en investisseur avisé. Les interventions seront autant que possible assorties d'intéressement. S'ajoute une dotation non consommable de 3,3 milliards d'euros pour la recherche : les initiatives d'excellence (IDEX) et les laboratoires d'excellence bénéficieront ainsi des intérêts sur cette somme mais ne pourront la consommer.

M. Aymeri de Montesquiou. - À combien sont estimés les intérêts ?

M. Louis Gallois. - Ils sont fixés au niveau du rendement de l'obligation assimilable du Trésor (OAT) au moment du lancement du programme, soit 3,41 % pour le PIA 1. Pour le deuxième PIA, le niveau des intérêts ayant baissé, il a fallu augmenter le montant de la dotation pour obtenir le même effet : les 3,3 milliards d'euros porteront intérêt à hauteur de 2,5 % environ. Après un réexamen en 2016, la dotation sera acquise définitivement - mais elle demeurera non consommable.

Parmi les actions nouvelles du PIA 2 : « Transition écologique et énergétique », pour 2,3 milliards d'euros, dont une partie de soutien à l'industrie ; « Industrie durable », pour 1,7 milliard d'euros supplémentaire ; « Économie numérique », pour 615 millions d'euros ; « Recherche », pour 3,7 milliards d'euros, dont 3,3 milliards non consommables ; « Santé », pour 400 millions d'euros ; « Aéronautique et espace » pour 1,3 milliard d'euros ; « Jeunesse, formation et modernisation de l'État » pour 550 millions d'euros ; « Excellence technologique des industries de défense » pour 1,5 milliard d'euros. Cette dernière enveloppe correspond aux ressources exceptionnelles prévues dans la loi de programmation et prendra la forme de subventions à des programmes de haute technologie ; par exception, le versement s'effectuera pour l'essentiel en 2014.

Nous conservons nos principes de gouvernance : gestion étanche des crédits vis-à-vis du budget, pas d'avance de financement budgétaire, recours à appel à projets pour sélectionner les opérations, analyse indépendante par les jurys, approche interministérielle, décision du Premier ministre sur avis du Commissariat général, recherche de co-investissement avec d'autres financeurs, notamment privés.

Nous avons cherché à renforcer l'efficacité de nos procédures et à réduire nos délais. Un audit du Commissariat général à l'investissement, conduit sous l'égide du secrétariat général à la modernisation de l'action publique et avec l'aide d'un cabinet de conseil, nous sera remis prochainement ; nous prendrons alors des décisions de simplification, pour travailler, en quelque sorte, plus en parallèle et moins en série !

Le PIA 2 se caractérise également par l'éco-conditionnalité des investissements. Les critères devront être simples et lisibles ; ils pourront être des critères d'exclusion, de sélection ou de bonification.

Dans le domaine industriel, nous avons trois priorités : la technologie générique, en particulier numérique ; la santé et l'économie du vivant ; la transition énergétique.

Notre deuxième mission est le contrôle des investissements publics. Absence d'inventaire des investissements publics par l'État, évaluation non homogène, voire absence d'évaluation avant le lancement des projets, aucune contre-expertise : voilà notre constat. Parmi les rares bons élèves, le ministère des transports, qui sait évaluer les investissements. L'article 17 de la loi de programmation des finances publiques du 31 décembre 2012 instaure une contre-expertise indépendante, et une évaluation socio-économique des investissements, pilotée par le Commissariat général à l'investissement. Nous ne procédons pas nous-mêmes, bien sûr, aux expertises ; mais nous vérifierons que les experts extérieurs travaillent bien dans les règles de l'art. La contre-expertise sera déclenchée au-delà de 100 millions d'euros, seuil qui donnera lieu à réexamen dans un an. Nous avons demandé aux ministères un inventaire de leurs investissements.

Nous avons déjà, dans ce cadre, été sollicités sur des projets d'hôpitaux à Lille et à Nantes, sur le premier tronçon Sud du Grand Paris Express, ainsi que sur l'autoroute ferroviaire Atlantique. Ces contre-expertises nous prennent en moyenne trois à cinq semaines ; nous comptons en limiter la durée à quatre mois, délai raisonnable, qui n'empêche pas, du reste, la poursuite des procédures. Celles-ci durent souvent de cinq à dix ans. Quoi qu'il en soit, nous ne voudrions pas être un motif de retard.

M. François Marc, rapporteur général. - Ces rendez-vous réguliers sont l'occasion d'informer la commission des finances, ce dont je vous remercie. Vous avez répondu par anticipation à certaines de mes questions, notamment sur la cohérence entre le premier et le deuxième PIA. Ce dernier est donc dans la continuation et l'élargissement du premier, autour d'objectifs prioritaires. La France peut-elle monter en puissance et rattraper son retard dans le champ de l'économie numérique ? Comment la sélection contribue-t-elle à dénicher les projets les plus porteurs pour l'avenir ?

Nous en sommes au préfinancement du CICE. Les remontées du terrain sont assez mitigées, des entreprises nous font part de leur incompréhension vis-à-vis de cette étape préalable. Quel regard portez-vous sur le dispositif ?

Après trois années de mise en oeuvre du PIA, comment les avancées sont-elles évaluées ? Le financement des projets qui ne donnent pas satisfaction est-il réduit ou interrompu ? Le financement des IDEX devait être confirmé au terme d'une période probatoire de quatre ans. L'échéance approche. Où en est l'évaluation ?

L'annonce d'un seuil de 100 millions d'euros et d'un délai maximal de quatre mois pour les contre-expertises nous rassure : on ne prendra donc pas de retard.

Les SATT accélèrent-elles réellement les transferts de technologie ? Les jugez-vous efficaces ?

Enfin, les fonds de fonds multithématiques seront-ils capables de susciter des abondements internationaux, provenant par exemple de pays du Moyen-Orient ? Y a-t-il une recherche de financements extérieurs ?

M. Philippe Marini, président. - Permettez-moi d'ajouter deux sujets de préoccupation. Pouvons-nous être assurés que ces dépenses ne se traduisent pas par la débudgétisation de crédits ? Les aides à la rénovation thermique ne sont-elles pas une forme d'aide aux ménages modestes qui devrait être financée par le budget de l'État ? Autre exemple : les aides à la ré-industrialisation, décidées par le seul ministère du redressement productif, sans jury ni présentation neutre, ne devraient-elles pas plutôt être financées par une dotation dudit ministère ? Idem pour le Fonds national d'amorçage.

Par ailleurs, quels critères utilisez-vous pour garantir, avant la notification à la Commission européenne, que ces financements ne pourront être qualifiés d'aides d'État au regard des règles communautaires ?

M. Louis Gallois. - Le PIA 2 ne comporte pas de nouvelle dotation en faveur du très haut débit. Nous mettons l'accent sur le soutien à l'offre dans le Cloud, le Big Data, les systèmes embarqués, la cyber-sécurité et le calcul intensif. Nous allons également financer les usages. Il s'agit tout d'abord d'opérations pilotes à caractère innovant dans les écoles, qui auront ensuite vocation à être généralisées dans le cadre du budget général. Nous menons également une action en faveur de l'usine du futur, l'usine interconnectée, sur le modèle du programme allemand « Industrie 4.0 », annoncé à Hanovre, qui sera mis en place par les industriels et financé par l'État fédéral et les Länder, pour équiper les usines allemandes.

Troisième axe : les quartiers numériques pour start-up. Xavier Niel souhaite lancer un projet de ce type à la Halle Freyssinet à Paris, sur le modèle d'Euratechnologie à Lille. Nous soutiendrons ces actions en aidant les industriels qui s'installent ; la construction des locaux relève quant à elle des collectivités territoriales.

M. Philippe Marini, président. - Nous n'avons plus d'argent !

M. Louis Gallois. - S'agissant du CICE, au 6 septembre 2013, 9 667 demandes de préfinancement avaient été reçues par la BPI, représentant un total de 844 millions d'euros ; 657 millions d'euros ont déjà été acceptés, et nous aurons dépassé le milliard d'euros à la fin de l'année.

Mme Fabienne Keller. - C'est très peu !

M. Louis Gallois. - Non, car ce préfinancement a un coût pour les entreprises. Si elles y ont eu recours, c'est qu'elles ont vraiment besoin de trésorerie.

Mme Fabienne Keller. - Ça ne marche pas...

M. Louis Gallois. - L'objectif était d'atteindre 1 milliard d'euros sur l'année, nous le dépassons pour la seule BPI. Les banques privées coopératives ont été assez actives, les banques généralistes, moins.

M. François Patriat. - À quel taux la BPI prête-t-elle ?

M. Louis Gallois. - Entre 3 et 4 %, selon les entreprises.

Les chefs d'entreprise ont accueilli assez fraîchement la mesure, craignant des contrôles fiscaux. Cela dit, toutes les entreprises françaises ayant vocation à bénéficier du crédit d'impôt, je vois mal comment on pourrait cibler les contrôles fiscaux ! Il s'est révélé difficile d'obtenir les documents de certification de la masse salariale : les experts comptables estimaient leur rémunération insuffisante pour ce service...

En tout état de cause, le véritable effet macroéconomique du dispositif se fera sentir en 2014, à hauteur de 10 milliards d'euros, et en 2015, à hauteur de 20 milliards d'euros.

Sur l'évaluation du PIA, les discussions sont en cours avec nos différents opérateurs - l'ADEME, l'ANR ou la BPI. Les IDEX seront tous évalués en 2016. D'ici là, un comité de suivi se réunit chaque année. Certains IDEX ont un démarrage poussif, d'autres marchent bien, comme celui de Saclay qui réunit pourtant pas moins de vingt-et-un organismes, dont Paris XI, Polytechnique, Centrale-Supelec, le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) ou SupOptique.

Les SATT ont une compétence régionale ou interrégionale. Parallèlement, il existe des SATT verticales, fonctionnant par secteur au plan national : les consortiums de valorisation thématiques (CVT). Certains organismes, comme l'Inserm ou le CEA, ont leur propre outil de valorisation de la recherche. Les SATT visent d'abord la cible universitaire et le CNRS, avec pour objectif de faire maturer les découvertes, c'est-à-dire de faciliter le passage au prototype, et d'apporter une aide en matière de gestion des brevets ou de licences exclusives. Ces SATT démarrent très bien - par exemple, la SATT Conectus en Alsace.

Le fonds de fonds multithématique a un effet levier. À la BPI d'aller chercher des financements internationaux, que la France peine à attirer sur le private equity... Nous souhaitons que les sommes investies servent d'abord l'industrie française en France, même si une augmentation des fonds propres de certaines entreprises peut aussi se traduire par un développement à l'étranger.

Quant à la débudgétisation...

M. Philippe Marini, président. - C'est l'hydre que nous pourchassons !

M. Louis Gallois. - Et dont les têtes repoussent sans cesse ! Dire que l'État ne cède jamais à la tentation serait excessif. Je ne qualifierais toutefois pas de débudgétisation le soutien à la rénovation thermique, sachant que l'État n'avait aucun programme de ce type. Le ministère du redressement productif ne décide pas seul des aides à la réindustrialisation (ARI) : il y a bien un jury et si la décision a été déléguée par le Premier ministre à son ministre du redressement productif, les procédures restent les mêmes. Malgré quelques glissements dans le passé, dénoncés par mon prédécesseur qui craignait de se trouver en difficulté avec la Cour des comptes, nous n'avons pas constaté de dérapage manifeste pour l'instant. Nous restons vigilants.

Je ne suis pas choqué que le PIA finance le Fonds national d'amorçage, qui agit très en amont, avant même le capital-risque : quelle différence avec les subventions à Oseo ? Philippe Bouyoux, qui est Commissaire général adjoint aux investissements pour encore quelques jours, avant de rejoindre son futur poste de ministre conseiller aux questions économiques et financières de l'ambassade de Washington, peut en dire quelques mots.

M. Philippe Bouyoux, commissaire général adjoint. - Nous avons soumis ce dispositif à la Commission européenne en indiquant qu'il y avait là une défaillance de marché, ce que Bruxelles a explicitement reconnu. Elle nous a donc autorisés à intervenir, y compris sous la forme de prises de participations majoritaires.

M. Louis Gallois. - Nous travaillons quotidiennement sur ces questions d'aides d'État avec la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS), qui a une cellule spécialisée, et le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE). Jusqu'à présent, nous n'avons jamais eu de réponse négative de la Commission européenne. Notre zèle à être bruxello-compatible nous est d'ailleurs reproché par certains de nos bénéficiaires potentiels qui l'estiment excessif. Mais notre crédibilité est en jeu ; et nous maintenons avec Bruxelles une relation très proche, importante pour la pérennité des investissements que nous pilotons.

M. Aymeri de Montesquiou. - Sur le CICE, les acteurs locaux ont un regard différent du vôtre. Un président de la chambre de commerce et d'industrie me confiait ainsi qu'aucun contrat n'avait été accordé dans son département. Ce dispositif ne bénéficie-t-il pas plutôt aux très grandes entreprises ?

M. Louis Gallois. - Le préfinancement n'est ouvert qu'aux PME.

M. Aymeri de Montesquiou. - Une entreprise dont je connais le dirigeant a reçu 5 millions d'euros !

M. Louis Gallois. - L'entreprise a pu inscrire dans ses comptes ces 5 millions d'euros, mais il ne s'agit pas d'un versement au titre d'un préfinancement.

M. Aymeri de Montesquiou. - Quel est l'objectif des investissements en faveur des infrastructures numériques ? Car le très haut débit représente le seul avenir possible pour certains territoires ruraux, qui se trouveraient ainsi à égalité avec les grandes villes mais pourraient mettre en avant des salaires et un foncier moins coûteux.

M. Vincent Delahaye. - Quel est l'impact budgétaire des investissements d'avenir ? Dans votre introduction, vous parlez d'un impact de 3 à 4 milliards d'euros par an ; or j'ai lu que le déficit de 2014 déraperait jusqu'à 82 milliards d'euros, dont 10 imputables au PIA.

M. Louis Gallois. - Et même 12, soit la totalité du programme. Les 3 à 4 milliards d'euros par an dont j'ai parlé sont des flux de trésorerie ; ils augmentent la dette, non le déficit.

M. Vincent Delahaye. - Pourquoi le Gouvernement n'a-t-il pas prévu cette somme dans sa programmation, dont nous avons débattu en avril ? Pourquoi semble-t-il découvrir maintenant ces 12 milliards pour 2014 ?

M. Philippe Marini, président. - Question intéressante, chers collègues.

Mme Fabienne Keller. - Je profite de l'occasion pour saluer les équipes du Commissariat général à l'investissement, qui sont aux côtés de ceux qui entreprennent. Les investissements de la première tranche, dont relève une grande partie des aides aux universités et qui ont été pris en compte dans le déficit de 2008 et 2009, sont-ils sanctuarisés ? Y aura-t-il un jour des versements en capital, et pas seulement, comme aujourd'hui, en intérêts ? À Strasbourg, une fondation a été créée pour recevoir ces sommes : aujourd'hui elle perçoit seulement des intérêts.

Un mot sur la transition énergétique dans le PIA 2. Les élections allemandes ont causé une réorientation de la stratégie de notre voisin en matière énergétique. Cela pourrait être l'occasion de définir ensemble un plan d'investissement conjoint.

Quel regard portez-vous sur votre partenaire naturel, la BPI, qui semble mettre un certain temps à se structurer ? Est-elle aujourd'hui pleinement opérationnelle ?

Enfin, quel est votre point de vue concernant la fiscalité environnementale et en particulier la taxe diesel, dont il a été question dernièrement ? C'est un rééquilibrage qui devra avoir lieu un jour mais qui ne sera pas sans effets sur l'industrie. Ne faut-il pas envisager un accompagnement ? Que prévoit votre programme en ce domaine ?

M. Louis Gallois. - Le préfinancement du CICE est réservé aux PME. Mais il est admis que les entreprises puissent intégrer dans leur comptabilité 2013 un actif égal au crédit d'impôt dont elles bénéficieront. La déduction sur impôt ou le versement s'effectuera cependant en 2014. Nous finançons l'infrastructure numérique sous la forme du plan « Très haut débit », avec pour objectif une couverture à 100 % de la France en 2022. Cela représente un investissement de 20 milliards d'euros ainsi répartis : 7 milliards d'euros investis par les opérateurs pour développer la fibre dans 3 600 communes denses, représentant 57 % de la population ; nous proposons 300 millions d'euros de prêts, que les opérateurs n'utilisent pas car nos conditions ne sont pas meilleures que celles du marché. Pour les autres communes, 13 milliards d'euros seront pris en charge par des réseaux d'initiative publique, dont 6 par les opérateurs, 3,5 par les collectivités territoriales et 3,5 par l'État. Le Fonds national pour la société numérique, que nous gérons, interviendra pour 900 millions d'euros.

M. Vincent Delahaye. - A partir de quel seuil peut-on parler de très haut débit ?

M. Louis Gallois. - Il n'y a pas de définition ; le chiffre de 100 mégabits avait d'abord été avancé, mais il était excessif, car à 30 mégabits on peut déjà parler de très haut débit.

Des étapes intermédiaires sont prévues d'ici 2022. Des raccordements en cuivre seront déposés lorsque les habitations sont proches des relais. Sinon, des solutions dites dégradées seraient possibles de façon transitoire - je songe au satellite. En tant que fabricant de satellites Internet, je peux vous dire qu'il y a là de vraies solutions ! Mais tout le monde préfère tirer les câbles...

M. Aymeri de Montesquiou. - Encore faut-il que les collectivités puissent se financer. Dans le Cantal et dans le Gers, cela sera-t-il possible ?

M. Philippe Marini, président. - Même ailleurs, les ressources des collectivités sont de plus en plus faibles.

M. Louis Gallois. - L'Auvergne et la Bretagne s'équipent. Les collectivités peuvent ajuster le tir en fonction de leurs possibilités et de leurs choix. La Mayenne a choisi une solution moyenne, d'autres départements veulent tout, tout de suite... Je rappelle que les opérateurs privés auront obligation d'équiper les zones denses, dont Auch fait partie.

Le déficit budgétaire pour 2014 inclut les 12 milliards d'euros des investissements d'avenir. Mais il y a un impact budgétaire au sens de Maastricht seulement en cas de dépense réelle : les prêts, les prises de participations ne sont pas pris en compte. La forte proportion de fonds propres et de prêts dans le PIA 2 s'explique peut-être non seulement par le fait qu'on investit vers l'aval des innovations, mais aussi par la volonté de limiter l'impact maastrichtien... De façon générale, pour répondre à votre question, l'impact maastrichtien des versements annuels de 3 à 4 milliards d'euros pour le PIA 1 est donc d'environ 2,5 milliards d'euros.

Personnellement, j'étais sceptique vis-à-vis du programme d'emprunt, connaissant la situation de la dette française. Mais quand on voit à quel faible niveau est arrivé l'investissement public en France, on comprend qu'il n'est pas absurde de financer des investissements dont la rentabilité collective est supérieure aux taux d'intérêt. Larry Summers, qui a failli être président de la réserve fédérale américaine, ne disait pas autre chose lorsqu'il déclarait, dans une tribune restée fameuse dans le Financial Times, que c'était le moment d'emprunter pour les collectivités territoriales et les États. De tels emprunts sont naturellement différents de ceux que l'on contracte pour payer des salaires ou payer les intérêts d'autres emprunts. Mais c'est là un débat qui me dépasse.

M. Philippe Marini, président. - C'est pourquoi dans le domaine universitaire, nous voudrions être assurés que les programmes financés n'incluent pas une composante salariale.

M. Louis Gallois. - Elle peut exister pour la mise en place de nouveaux laboratoires, à condition qu'il s'agisse d'une opération d'excellence, en termes de qualité de la recherche et de gouvernance. Mais il ne s'agit pas de payer des charges normalement couvertes par le budget, comme des salaires de fonctionnaires.

M. Philippe Bouyoux. - Plutôt des rémunérations de doctorants ou d'experts internationaux.

M. Louis Gallois. - Les 35 milliards d'euros du premier PIA ont été inclus pour l'essentiel dans le déficit du budget de 2010. Je le répète, la partie non consommable n'a pas d'impact maastrichtien ; elle est en quelque sorte une fiction et je précise à Fabienne Keller que même après quatre ans, aucun argent ne sera versé à la fondation ; celle-ci recevra en revanche la garantie du versement annuel des intérêts correspondants.

M. Philippe Bouyoux. - Cet argent est en effet sorti du budget, en 2010 pour le PIA 1, en 2014 pour le PIA 2, et déposé sur un compte auprès du Trésor dont le titulaire est l'Agence nationale de la recherche (ANR). Les initiatives d'excellence sont construites autour de deux périodes. La première, probatoire, où l'argent est toujours la propriété de l'État est suivie d'une seconde où le capital, sans quitter le compte de l'ANR, devient juridiquement la propriété de l'université, selon un mécanisme de dévolution.

Mme Fabienne Keller. - Où sont les effets de leviers pour les universités ?

M. Louis Gallois. - La propriété est transmise juridiquement à l'université au bout de quatre ans.

Sur la transition énergétique, vous soulevez un problème fondamental : l'Allemagne a choisi de changer de cap sans consulter personne, en un week-end, pour des raisons liées aussi bien à Fukushima qu'aux élections dans le Bade-Wurtemberg. À Bruxelles, il n'y a pas de coopération franco-allemande pour construire une articulation entre les schémas de transition énergétique. Pourtant, les répercussions sont importantes sur les voisins de l'Allemagne : l'afflux d'énergie intermittente perturbe le marché, les prix à certains moments deviennent nuls voire négatifs. C'est pourquoi je suis partisan d'une telle articulation entre France, Allemagne, Grande-Bretagne, Italie et Espagne, au minimum.

J'ai un regard plutôt positif sur la BPI. Elle a démarré son activité le 12 juillet dernier seulement : attendons un peu ! Il n'est pas facile pour Nicolas Dufourcq de construire une telle institution à partir de composantes diverses. Mais je constate une forte présence en province, au point que les équipes se plaignent d'être trop souvent sur le terrain. Je constate un certain dynamisme concernant le CICE, et le bon fonctionnement d'Oseo n'a pas été affecté par le regroupement.

Vous me demandez mon avis sur la fiscalité environnementale ; nous avons une action nommée « automobile du futur », qui reprend à son compte le projet « véhicule deux litres », lancé par le ministre du redressement productif et qui sera géré par la plate-forme automobile animée par Michel Rollier, ancien dirigeant de Michelin. Il est important que la France ne soit pas dépassée dans cette course internationale aux nouveaux véhicules. Je songe également au véhicule autonome, présenté à la foire de Hanovre : c'est une voiture que vous laissez à l'entrée du parking, qui trouve seule une place et qui revient à l'entrée lorsque vous en avez besoin ; vous n'aurez plus non plus à faire de créneau, elle s'en chargera.

Nous sommes engagés massivement sur l'automobile. Cela est sans doute lié aux difficultés que rencontrent les constructeurs, même si les équipementiers, tels que Plastic Omnium, Faurecia, Valeo et Michelin sont dans le peloton de tête mondial de leurs activités.

Je vous remercie de l'attention toujours très vive de la commission des finances du Sénat, qui est un encouragement pour le CGI.

Loi de finances pour 2014 - Audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget

La commission procède enfin à l'audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget, sur le projet de loi de finances pour 2014, sous réserve de son dépôt.

M. Philippe Marini, président. - Nous reprenons nos travaux, après l'examen en deuxième lecture du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale, l'examen d'une proposition de loi relative à la dotation globale de fonctionnement et l'audition de M. Louis Gallois, que nous avons particulièrement questionné sur le deuxième programme d'investissements d'avenir (PIA). Point d'orgue de cette journée, M. Cazeneuve nous présente le projet de loi de finances pour 2014.

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. - Je vous présente les excuses de Pierre Moscovici, empêché. Pour laisser place au débat, je vous dispenserai des quelque 87 pages du discours qui m'avait été préparé et j'irai à l'essentiel.

Le projet de loi de finances pour 2014 répond à trois objectifs, étroitement liés : inverser la courbe du chômage, faire revenir durablement la croissance, redresser nos comptes. La croissance ne reviendra pas si nous ne maintenons pas la trajectoire de redressement de nos comptes publics, et nous n'avons aucune chance de renverser la courbe du chômage sans croissance.

Le contexte a changé depuis l'an dernier. L'objectif du projet de loi de finances pour 2013, qui vous avait été présenté par Pierre Moscovici et mon prédécesseur, était de retrouver notre souveraineté en relevant un triple défi : redresser nos comptes pour gagner en crédibilité, rétablir notre compétitivité qui était dégradée, relancer l'investissement et la demande pour créer de la croissance.

Le redressement des comptes, engagé dès le projet de loi de finances rectificative pour 2012, s'est poursuivi dans le projet de loi de finances pour 2013, afin d'atteindre les objectifs d'ajustement structurel que nous avions pris devant l'Union européenne et les objectifs nominaux que nous nous étions fixés. En 2012, grâce aux gels décidés et aux mesures fiscales, le déficit s'est établi à 4,8 % au lieu de 5,3 %. Notre contribution au budget de l'Union européenne nous a notamment empêchés d'atteindre les 4,5 % prévus.

Nous avons mis en oeuvre le pacte de compétitivité, avec le crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) ; nous avons réformé le marché du travail grâce à l'accord national interprofessionnel sur la compétitivité et la sécurisation de l'emploi ; nous avons encore réformé en profondeur le financement de notre économie en créant la Banque publique d'investissement (BPI). Le pacte de croissance négocié par le président de la République nous a conduits à mobiliser des fonds structurels européens, à augmenter le capital de la Banque européenne d'investissement (BEI) et à bénéficier ainsi d'une partie des 60 milliards d'euros de prêts proposés aux pays européens. Nous avons pris des mesures de soutien au pouvoir d'achat : coup de pouce au SMIC, revalorisation de l'allocation de rentrée scolaire.

Après un premier trimestre 2013 décevant, le deuxième a enregistré une croissance de 0,5 %. Nos prévisions de croissance sont de 0,1 % pour 2013 et de 0,9 % pour 2014. Le programme de stabilité prévoyait 1,2 % en 2014, et le consensus des économistes s'établissait en juin à 0,6 %. Notre prévision de 0,9 % se situe à mi-chemin. Le Haut Conseil des finances publiques considère cette hypothèse comme plausible. Nous l'estimons prudente, et avons construit notre budget sur cette base.

Celui-ci reflète notre volonté résolue de réduire les déficits. Le déficit nominal a été de 5,3 % en 2011 et de 4,8 % en 2012. Nous escomptons 4,1 % en 2013 et 3,6 % en 2014, et 1,2 % en 2017. Nous procédons, depuis le début du quinquennat, à un effort structurel important et continu : 1,3 % en 2012, 1,7 % en 2013, puis de 1 % pour 2014. Nous faisons en 2014 un effort exceptionnel d'économie en dépenses (9 milliards d'euros pour l'Etat, 6 milliards pour la sphère sociale). Ce dernier chiffre résulte d'abord d'un effort important de maîtrise des dépenses d'assurance-maladie. En 2012 nous avons été à un milliard d'euros en dessous de l'objectif national de dépenses d'assurance-maladie (Ondam) fixé par nos prédécesseurs. En 2013, ce devrait être 500 millions d'euros. L'Ondam croîtra de 2,4 % en 2014, et les économies sur l'assurance-maladie atteindront 3 milliards d'euros. Les mesures que nous avons prises sur le régime général des retraites dégageront 2 milliards d'euros d'économie. Ajoutez à cela un milliard en raison des négociations sur les régimes complémentaires AGIRC-ARCO, ainsi que de la renégociation des contrats d'objectifs et de gestion de certains organismes de sécurité sociale, rendue possible par l'usage des technologiques numériques, ou encore de la négociation entre les partenaires sociaux sur l'Unedic, et nous arrivons à 6 milliards d'euros !

Nous avons engagé avec les ministres la négociation sur le budget 2014 avec pour objectif, non de jouer du rabot pour atteindre arithmétiquement un objectif d'économies fixé, mais d'engager une réflexion très approfondie sur chaque budget et de susciter des réformes d'organisation et de structure, afin d'inscrire ce dialogue dans une perspective de long terme. La modernisation de l'action publique (MAP) nous a considérablement aidés. Par exemple, 50 % des préconisations relatives aux aides aux entreprises ont été intégrées au budget 2014. La réflexion engagée sur les opérateurs de l'État a abouti au plafonnement des taxes affectées aux organismes consulaires et nous a donné une évaluation plus précise de leur niveau de trésorerie, ce qui a dégagé plus de 300 millions d'économies. De même, un meilleur ciblage des exonérations dont bénéficiaient les entreprises situées outre-mer a dégagé 90 millions d'euros d'économies. Le prélèvement de 90 millions d'euros sur le Centre national du cinéma et de l'image animée résulte aussi de la MAP.

Les administrations centrales de l'État voient leurs dépenses de fonctionnement diminuer de 2 % en moyenne. Les mesures catégorielles dont bénéficient les fonctionnaires sont divisées par deux, et le point de la fonction publique reste gelé depuis plusieurs années - reconnaissons que les fonctionnaires fournissent un effort important. Les effectifs sont maîtrisés, même si nous avons procédé à 29 000 recrutements dans les secteurs prioritaires tels que l'éducation nationale, la justice et la police, qui ne sont pas pour autant exemptés de l'effort global d'économie. Nous avons en effet supprimé davantage de postes dans d'autres administrations. Ainsi, en 2014, nous créons 10 979 emplois, tout en en supprimant plus de 13 000 dans d'autres administrations, dont 7 000 au ministère de la défense, et plus de 2 500 au ministère de l'économie et des finances.

A titre d'exemple, trois administrations centrales ont accompli des efforts emblématiques. Le ministère de la justice a économisé 45 millions d'euros en réformant les frais de justice, notamment en modifiant les marchés relatifs aux recherches de traces et en mettant en place une plateforme d'entraide judiciaire. La direction générale des finances publiques dégage à elle seule 50 millions d'euros d'économies grâce à la dématérialisation - y compris dans la procédure budgétaire, où le volume de papier utilisé a été divisé par deux. Aux affaires étrangères, enfin, le regroupement de services culturels et consulaires dans des locaux redimensionnés, a dégagé des économies de fonctionnement d'environ 20 millions d'euros. Ces économies ne se font certes pas sans effort ni sans drame, mais elles ont un sens, une cohérence et s'inscrivent dans la durée.

Les ressources des opérateurs de l'État ont augmenté de 15 % ces dernières années et les dépenses de personnel, de 6 %. Le budget 2014 prévoit une diminution de 4 % de leurs ressources, notamment grâce à des regroupements : nous créons par exemple un opérateur unique de la jeunesse, et les opérateurs de la biodiversité seront regroupés au sein d'une même entité en 2015, afin d'en faire autant à moindre coût. Nous diminuons les budgets de certains opérateurs, qui avaient bénéficié de taxes affectées dont le dynamisme avait alimenté des fonds de roulement devenus fort dodus. Ainsi, le produit des taxes affectées à l'ADEME avait augmenté de près de 70 % en quelques années, et son fonds de roulement était passé de 60 à 300 millions d'euros entre 2003 et 2013. Sans porter atteinte à son action, nous avons pu effectuer un prélèvement. De même, les agences de l'eau subissent un prélèvement qui ne remet pas en cause leur fonctionnement compte tenu du niveau de leur fonds de roulement. Nous avons revu également nos politiques d'intervention et d'investissement, afin d'économiser 3 milliards d'euros.

Nous faisons beaucoup d'efforts pour alléger la fiscalité des entreprises. La mise en place du Crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) allège les charges nettes qui pèsent sur celles-ci de 10 milliards d'euros en 2014. Au titre du budget 2013, 4,5 milliards d'euros avaient été prélevés sur les entreprises qui ne le seront pas en 2014. Nous ne reconduisons pas la totalité des mesures prises l'an dernier. Outre la mesure de rendement de 2,5 milliards d'euros sur laquelle je reviendrai dans un moment, nous cherchons à trouver un milliard en luttant contre la fraude, notamment grâce à la mise en oeuvre des préconisations du rapport de l'Inspection générale des finances sur les prix de transfert. Le milliard d'euros de cotisations des entreprises destiné à financer la réforme des retraites sera intégralement compensé dans le budget 2014. Par rapport à l'année dernière, l'effort fiscal demandé aux entreprises sera moindre, et bien moindre si l'on tient compte des 10 milliards d'euros d'allègements de charges résultant du CICE. Nous faisons bien tout pour que nos entreprises retrouvent leur compétitivité.

Notre réforme de la fiscalité des entreprises s'inspire de la philosophie suivante : nous avons raisonné sur quatre impôts : l'impôt forfaitaire annuel (IFA) et la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), qui pèsent sur la production, et l'impôt sur les sociétés (IS) ainsi que l'impôt sur les dividendes ; nous avons écarté une augmentation de la taxe sur les dividendes de 3 % créée l'an dernier, car cela enverrait un signal négatif à ceux qui contribuent au financement de l'économie française en investissant dans les entreprises ; nous avons supprimé l'IFA, parce que les impôts pesant sur la production taxent des entreprises dont le chiffre d'affaires peut être important mais le résultat, faible. Mieux vaut un impôt sur l'excédent brut d'exploitation, même si cette assiette prend en compte les amortissements, ce qui pourrait pénaliser l'investissement. La concertation engagée avec les entreprises se poursuivra à la faveur des assises de l'entrepreneuriat annoncées par le président de la République. Nous sommes ouverts à tous ajustements techniques pour faire en sorte que cet impôt nouveau ne pénalise pas l'investissement.

Nous mettrons en place un nouveau régime pour les plus-values mobilières ainsi qu'un nouveau dispositif concernant les jeunes entreprises innovantes. Le taux réduit de TVA pour la construction de logements sociaux et les petites réparations, le taux réduit de TVA sur la rénovation thermique, que nous introduirons par amendement, le taux réduit de TVA pour le logement intermédiaire réalisé par les institutionnels et le nouveau régime fiscal des plus-values immobilières sont autant de dispositifs servant nos objectifs. Enfin, la contribution énergie-climat financera le CICE.

Nous ne prenons pas de mesures à caractère général envers les ménages, à l'exception de la ré-indexation du barème de l'impôt sur le revenu et de la mise en place d'une décote. Il s'agit de corriger une injustice qui a contribué, avec la remise en cause de la demi-part des veuves, à l'entrée dans le barème de Français qui n'avaient pas vocation à y entrer. Toutefois, le nombre de Français entrant dans ce barème s'est élevé en 2011 à 2,6 millions, en 2012 à 2,9 millions, et à 2,6 millions en 2013. Ces chiffres proviennent de la direction générale des finances publiques, et je vous invite à venir les vérifier sur pièces et sur place. Nous vous communiquerons la totalité des tableaux.

Nous modifions le quotient familial pour combler le déficit de 2,5 milliards d'euros de la branche famille et financer certaines mesures du plan contre la pauvreté, la création de 270 000 places et solutions d'accueil pour les jeunes enfants, l'augmentation de l'allocation de soutien familial et du complément familial. Pour financer la réforme des retraites, nous augmentons la cotisation des salariés et nous fiscalisons la majoration de pension de 10 % pour les familles ayant élevé trois enfants. La mesure sur la fiscalité des complémentaires santé dans le cadre d'un contrat collectif d'entreprise est destinée à la généralisation des complémentaires-santé. Chacune de ces dispositions a pour objectif de sauver le modèle social français.

J'ai réservé les collectivités territoriales pour la fin, puisque nous sommes au Sénat. Nous diminuons les dotations qui leur sont allouées d'1,5 milliard d'euros, ce qui est considérable. Le pouvoir de taux des collectivités locales varie significativement aux termes des différentes lois de décentralisation : celui des communes ou des intercommunalités est fort, celui des régions, plus faible ; les départements, qui en ont encore un peu, font face à de très lourdes dépenses contraintes qui obèrent leur capacité d'action. Nous avons donc fait porter 56 % de l'effort à la strate communale et intercommunale, 32 % aux départements et 12 % aux régions.

Dans le même temps, nous avons décidé de signer un pacte de confiance et de responsabilité avec les collectivités territoriales, afin d'apurer la situation passée. La négociation a bénéficié d'un consensus relatif : avec les départements, nous avons trouvé un accord satisfaisant l'ensemble des participants à la négociation. Ceux-ci devaient faire face à des dépenses contraintes très dynamiques au titre de la prestation de compensation du handicap (PCH), de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et du RSA, alors que la crise avait fait baisser leurs recettes. Il a été décidé de leur transférer des frais de gestion dynamiques adossés à des impôts locaux, ainsi qu'un pouvoir de taux sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), faisant passer le plafond de 3,8 % à 4,5 %. Comme l'assiette de ceux-ci sera dynamisée du fait de la réforme des plus-values immobilières, les départements pourront mieux faire face à leurs dépenses.

Pour les régions, nous avons décidé de remplacer la dotation générale de décentralisation « formation professionnelle » par des frais de gestion dynamiques ainsi qu'une part de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE). Nous avons ainsi souhaité que les collectivités locales ne perdent ni leur autonomie ni leur capacité d'investissement, puisqu'elles représentent 65 % de l'investissement national.

M. François Marc, rapporteur général. - Il y a quelques semaines, M. Olli Rehn, commissaire européen en charge des affaires économiques et monétaires, a attiré notre attention sur les exigences qui seraient formulées à l'égard de tous les pays européens. Il y a trois jours, il a déclaré : « Je suis conscient des efforts importants consentis par la France pour restaurer ses finances publiques. Ce projet de loi de finances est marqué par la responsabilité et la prudence ». Le Gouvernement a en effet veillé à rester dans la trajectoire sur laquelle nous nous étions prononcés, en retenant des hypothèses macroéconomiques prudentes, que le Haut Conseil des finances publiques a jugées plausibles. Réduire un déficit très important quand nos concitoyens attendent des actions en faveur de la croissance et de l'emploi, et qu'il faut mettre en musique le dispositif sur la compétitivité et l'emploi, demande bien un sens de la responsabilité. Ce budget révèle une préoccupation de redressement des comptes publics en même temps qu'un souci de l'avenir, puisque le Gouvernement donne la priorité à la jeunesse, sans oublier la justice et la sécurité. Il y a aussi des mesures en faveur du pouvoir d'achat. Ce projet de budget reflète ainsi les vertus du Gouvernement.

Faisant partie des croyants, je m'en tiendrai à une question sur les ajustements de trajectoire annoncés récemment. Serez-vous capable d'atteindre l'objectif d'équilibre du solde structurel en 2017 et l'objectif d'un déficit de 3 % en 2015 ?

M. Philippe Marini, président. - La procédure du « Two-Pack » s'appliquant pour la première fois, la Commission européenne doit formuler un avis sur le projet de budget qui lui a été transmis. Comment cette procédure fonctionne-t-elle ? L'article 18 de la loi de programmation des finances publiques 2012-2017 prévoit que les niches fiscales font l'objet d'une évaluation par cinquième chaque année. Quand disposerons-nous de ces évaluations ?

Autre innovation, l'avis du Haut Conseil des finances publiques. Celui-ci constate que l'écart du solde structurel à la programmation sera supérieur à 0,5 % du PIB. Le mécanisme de correction automatique devra être déclenché. Selon quelles modalités ? En outre, comment définissez-vous la pause fiscale : s'agit-il d'une stabilisation des prélèvements obligatoires, ou de l'absence de mesures nouvelles en prélèvements obligatoires ?

Le Haut Conseil, dont l'avis est très équilibré, estime que les prévisions concernant les chiffres de masse salariale sont optimistes, avec comme conséquences possibles une surestimation des recettes et une sous-estimation des dépenses de l'assurance-chômage. Qu'en pensez-vous ? De même, comment le coefficient d'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB est-il calculé ? Enfin, le Haut Conseil estime que le CICE n'a pas des effets comparables à une baisse des charges, et que le chiffre escompté de créations de 90 000 emplois est par conséquent discutable. Quelle est votre analyse sur ce point ?

M. Bernard Cazeneuve. - Nous sommes en discussion constante avec la Commission européenne dans le cadre du semestre européen. Nous lui transmettons tous les documents nécessaires afin qu'elle puisse apprécier l'adéquation du budget à la trajectoire prévisionnelle.

Nos objectifs n'ont pas changé par rapport au programme de stabilité : nous visons toujours l'équilibre structurel en fin de période. Nous souhaitons atteindre cet objectif grâce à des efforts de maîtrise des dépenses publiques : cet effort s'élève à 15 milliards d'euros en 2014 et sera poursuivi en 2015. Il ne portera, à compter de 2015, que sur les économies en dépense. Quant au poids de la dépense publique, il baissera de trois points d'ici à 2017, l'inflexion étant sensible dès 2014. Enfin le déficit nominal s'établira à 1,2 parce que nous n'avons pas rattrapé le niveau de production d'avant la crise.

Pierre Moscovici s'est rendu à Bruxelles pour présenter le projet de budget. Le rapport économique, social et financier a été rendu public aujourd'hui et la Commission européenne dispose d'un délai de quinze jours pour y réagir. Si des problèmes majeurs se présentaient, nous pourrions prendre des mesures de correction.

En outre, nous avons mis en place des conférences fiscales qui ont aidé à supprimer des niches fiscales inefficaces. Nous nous livrons à un travail d'évaluation permanent. Les évaluations seront transmises à la commission et leurs résultats seront connus au plus tard à la fin de l'année. L'objectif de dépense fiscale est plus que respecté : 68,9 milliards en 2014, contre un objectif fixé à 70,8 milliards par l'article 14 de la loi de programmation des finances publiques 2012-2017.

M. Philippe Marini, président. - Et la pause fiscale ?

M. Bernard Cazeneuve. - Je ne voudrais surtout pas donner l'impression d'échapper à cette question délicieuse... L'effort fiscal s'apprécie par l'augmentation de la pression fiscale ou des prélèvements obligatoires. Nous avions prévu dans le programme de stabilité une hausse des prélèvements obligatoires de 0,3 %. Or la hausse ne sera que de 0,15 % en 2014, et même 0,05 % hors lutte contre la fraude fiscale. Alors que le montant des prélèvements obligatoires supplémentaires prélevés en 2011 s'est établi à 20 milliards d'euros, à 22 milliards en 2012, une vingtaine en 2013, il ne sera que d'un milliard en 2014, avant de devenir nul les années suivantes. Cela s'appelle la pause fiscale et elle sera effective dès 2014.

M. Philippe Marini, président. - Qu'en est-il de la procédure de correction automatique ?

M. Bernard Cazeneuve. - Si une telle procédure se révélait nécessaire, elle n'interviendrait que l'an prochain. Le Haut Conseil apprécie le décalage entre la loi de finances et la loi de programmation pluriannuelle de finances publiques. Toutefois, depuis, une négociation a été conduite avec l'Union européenne et le calendrier de nos engagements a été redéfini, ce qui nous a donné davantage de temps pour atteindre nos objectifs. Nous avons transmis ces éléments au Haut Conseil, qui se prononcera de nouveau en mai. Nous aurons dans le courant de l'année 2014 à regarder la manière dont, en liaison avec le Haut Conseil des finances publiques, nous mettons en adéquation la trajectoire avec notre budget.

M. Yannick Botrel. - Comme François Marc, j'appartiens au camp des croyants et je salue la clarté de votre présentation. Sur le gel du barème de l'impôt sur le revenu, vous avez donné quelques chiffres : hausse du nombre de contribuables de 2,9 millions en 2012 et de 2,6 millions en 2013. Quel sera l'effet de la ré-indexation du barème en 2014 ?

L'effort extrêmement important demandé aux administrations de l'Etat aux opérateurs ainsi qu'aux fonctionnaires est-il reproductible, voire amplifiable ? La dette publique devrait s'établir à 95,1 % du PIB en 2014, contre 93,4 % en 2013. Les taux d'intérêt sont actuellement faibles et la charge de la dette est par conséquent stabilisée. Je me demande toutefois quand le niveau de la dette sera stabilisé.

M. Vincent Delahaye. - Je vous remercie pour votre présentation très claire, même si je reste plutôt critique. Le déficit structurel baisse, mais le déficit conjoncturel augmente encore en 2014. Quand devrait-il commencer à se réduire ? Sur quelles hypothèses de taux fondez-vous l'économie de 500 millions d'euros prévue sur la charge de la dette ? J'aimerais être sûr qu'elles ne sont pas trop optimistes...

Les dépenses de fonctionnement des opérateurs diminueront de 4 %, soit 3 milliards d'euros. Pourtant les dépenses du budget général sont stabilisées, ce qui signifie que certains postes augmentent ! Lesquels ? De plus, comment la politique salariale des opérateurs est-elle surveillée ?

M. Francis Delattre. - Sur ce budget, je fais pour ma part partie des mécréants. Le ministre est-il rassuré que son budget soit jugé plausible ? S'agit-il de la reconnaissance d'une limite ou d'un encouragement ? Il annonce une inversion de la courbe du chômage. Nous demandons à voir ! La baisse récente correspond uniquement à des manipulations statistiques et les procédures en cours devant les tribunaux de commerce menacent 165 000 emplois dans le secteur marchand.

Je partage l'avis du ministre : la croissance, voilà la priorité. Nous verrons... Le redressement des comptes est présenté comme le deuxième axe de la politique du Gouvernement. Or l'endettement s'est accru et la dette a franchi le cap des 90 % du PIB. La prévision de déficit a été revue pour s'établir non à 3 % mais à 4,1 % du PIB. La sémantique s'emparant du débat budgétaire, les documents de l'administration emploient le conditionnel : l'effort de redressement « s'établirait » à 1,7 point de PIB en 2013. L'indicatif serait plus rassurant !

Le désenfumage autour du CICE est amorcé. Louis Gallois évoquait un choc de compétitivité de 30 milliards d'euros ; les ministres ont avancé un chiffre de 20 milliards d'euros, puis celui-ci apparaît maintenant à 10 milliards d'euros. De plus, ne convient-il pas de mieux cibler un dispositif qui concerne surtout les banques et la grande distribution ?

Vous souhaitez rétablir la compétitivité, mais la taxe sur l'excédent brut d'exploitation touchera les entreprises qui investissent le plus : les entreprises industrielles. Enfin le fameux engagement du président de la République lors de la campagne électorale de fusionner l'impôt sur le revenu et la CSG a-t-il été abandonné ?

Mme Fabienne Keller. - Nous sommes bien loin de la pause fiscale : au titre de l'impôt sur le revenu, nous atteindrons 71,9 milliards d'euros de recettes cette année contre 59,5 milliards l'an passé, soit 12 milliards de plus, c'est considérable, surtout quand vous prévoyez une nouvelle augmentation du produit de 3,4 milliards d'euros en 2014. La pause fiscale semble remise à plus tard. Il s'agit d'un mauvais signal adressé aux ménages, qui augmentent leur épargne. Je suis inquiète.

Le budget de l'enseignement supérieur et de la recherche apparaît en forte hausse. Comment les investissements d'avenir sont-ils comptabilisés ? Ils augmentent le montant des missions sans jouer sur le déficit annuel.

Vous avez annoncé 3 milliards d'euros de recettes supplémentaires dus à la fiscalité écologique, sans doute sur l'énergie. Or ces montants viennent en totalité compenser le CICE alors que le président de la République avait annoncé lors de la conférence environnementale que les recettes provenant de la fiscalité environnementale seraient, comme c'est leur raison d'être, fléchées vers des aides à l'isolation thermique, l'utilisation de véhicules propres, de l'aide aux entreprises vertueuses, etc. ? Là aussi, les promesses sont-elles remises à plus tard ?

Mme Marie-France Beaufils. - J'ai bien entendu l'exigence du TSCG : ce budget s'efforce de répondre à nos engagements européens. Regardons les pays qui pour s'y conformer ont fortement réduit leurs dépenses : le redressement n'y est pas à l'ordre du jour.

La chute des recettes de l'impôt sur les sociétés m'inquiète. Or son taux est très disparate : 8 % pour les grandes entreprises du CAC 40, mais 33 % pour les PME. Un rééquilibrage serait d'autant plus opportun que la part de la valeur ajoutée consacrée à la rémunération du capital a fortement augmenté.

Je voudrais vous interroger sur les mesures pour lutter contre l'évasion et la fraude fiscales et vous dire mon inquiétude concernant la diminution des moyens des services de l'État. Le recul de l'État implique une sollicitation accrue des collectivités territoriales... dont les dotations sont en baisse. Elles ne pourront répondre aux attentes de service public des populations fragilisées par la baisse de leur pouvoir d'achat, ce qui aggravera les inégalités économiques et territoriales. C'est contre-productif.

La non-indexation du barème de l'impôt sur le revenu les deux dernières années a accru le nombre des personnes contribuables. Même si le projet de loi instaure une décote, ces personnes seront toujours considérées comme contribuables, avec des conséquences diverses : pour l'octroi de l'allocation personnalisée d'autonomie, de l'aide au logement, de chèques-restaurant, les dégrèvements de taxe d'habitation, etc. Le projet procède à nouveau à l'indexation du barème de l'impôt, mais aucun rattrapage n'est prévu pour les personnes devenues contribuables ces deux dernières années.

M. Éric Doligé. - Comme je suis très influençable, monsieur le Ministre, votre présentation m'a presque convaincu. Le projet de budget ouvre aux départements la faculté temporaire de relever le taux des DMTO. L'Assemblée des départements de France (ADF) estime pourtant que le passage de 3,8 à 4,5 % pose des difficultés techniques. La solution pourrait consister à fixer en loi de finances un plafond par défaut à 4,5 %, les collectivités territoriales étant libres de délibérer ensuite pour ne pas relever leur taux. Cette mesure pourrait représenter pour les départements jusqu'à 1,17 milliard d'euros de recettes supplémentaires. Celles-ci seront-elles soumises à la péréquation ? On m'a dit que mon département pourrait dégager 10 millions d'euros de recettes supplémentaires et que s'il y renonçait, il se verrait retirer 5 millions d'euros au titre de la péréquation. Certes, les DMTO sont prélevés dans le secret des études de notaires. Montera-t-on à 6 % l'an prochain de manière à compenser par cette taxe invisible les 4 milliards d'euros des allocations individuelles de solidarité (AIS) conformément à l'engagement du président de la République ?

M. Philippe Marini. - Votre question est bien celle d'un sceptique !

M. Jean-Paul Emorine. - Le projet de budget s'appuie sur une hypothèse de croissance proche de 1 %. Hélas, la réalité n'a jamais été conforme aux prévisions.

La hausse des prélèvements obligatoires serait modérée... N'oublions pas que la France arrive juste derrière le Danemark parmi les pays de l'OCDE en ce qui concerne le taux de prélèvements obligatoires - 46-47 % contre 35 % en Allemagne, soit presque 200 milliards d'euros d'écart ! Le taux de dépenses publiques proche de 57 % du PIB est inquiétant. Bien que vous annonciez vouloir le diminuer, le niveau d'emploi de la fonction publique ne baisse pas. Comment retrouver de la compétitivité et de la croissance sans baisser les charges publiques de l'État, des collectivités territoriales, des entreprises publiques, de la fonction publique hospitalière ? Un pays sans croissance s'appauvrit. Vous comptez stabiliser les effectifs, mais nous sommes un des seuls pays où la proportion des actifs travaillant dans la fonction publique atteint 22 % !

M. Yvon Collin. - Le projet de loi réforme le plan d'épargne en actions en faveur des petites et moyennes entreprises. Vous indiquez que ce dispositif n'est pas chiffrable. Combien coûte le dispositif actuel ?

M. Aymeri de Montesquiou. - A défaut de réconcilier les Armagnacs et les Bourguignons, je voudrais ajouter un codicille aux propos du Bourguignon. Si nous connaissons toute la difficulté de votre tâche, les chiffres ne laissent pas d'inquiéter. Pour diminuer le chômage, il faut améliorer la compétitivité, or nous sommes au 23e rang. Comment les entreprises peuvent-elles investir avec le plus faible taux de marge en Europe ? Vous avez hérité d'une situation difficile, mais celle-ci s'est fortement dégradée. Nous sommes au 134e rang mondial pour la fiscalité et nous devons accomplir un effort gigantesque. Il est impératif de réaliser une forme d'union nationale pour trouver des solutions partagées. Celle que vous nous proposez est désespérément optimiste.

M. Bernard Cazeneuve. - Oui, la croissance et la compétitivité sont liées. C'est pourquoi nous avons créé le CICE afin de donner à notre appareil productif des chances d'affronter la concurrence internationale. La situation, certes difficile, n'est pas apparue en deux ans. Le problème est structurel. Sous le quinquennat précédent, le taux de croissance s'est établi autour de 0 % en moyenne. Le déficit commercial, révélateur de la compétitivité, a atteint 75 milliards d'euros en 2012, très loin des 150 milliards d'euros de l'excédent allemand.

Pour y faire face, nous prenons des mesures multiples. Le CICE, tout d'abord, sera pleinement opérationnel l'an prochain. Le préfinancement est en place dès cette année. Ce dispositif serait trop complexe, différent de la baisse des cotisations sociales envisagée, qu'aurait compensée une hausse de la TVA ? Mais les chiffres du préfinancement montrent une montée en puissance : nous atteignons nos objectifs ; les entreprises s'approprient le mécanisme. Leurs charges baisseront de 20 milliards d'euros, non financés en totalité par le consommateur, mais pour moitié par des économies de dépenses, et pour le reste par une hausse de 6 milliards d'euros de la TVA ainsi que par la montée en puissance de la fiscalité écologique. Pour parvenir au même niveau d'allègement de charges avec la TVA sociale, il aurait fallu augmenter les recettes de TVA de 33 milliards d'euros afin de compenser le fait que vous récupérez par l'impôt sur les sociétés une part des allègements de charges ! Je présenterai peut-être un graphique en séance...

M. Philippe Marini, président. - Depuis longtemps la commission des finances milite pour que l'hémicycle soit équipé d'un dispositif de vidéo-projection.

M. Bernard Cazeneuve. - Je transmettrai à la commission des finances un tableau précis sur l'évolution du nombre de contribuables. Chaque année celui-ci fluctue en raison de l'évolution des situations personnelles. Les chiffres de 2013 ne montrent aucune rupture : ainsi le nombre des nouveaux contribuables s'établit à 2,6 millions en 2013, contre 2,9 millions en 2012, 2,6 millions en 2011, 3,1 millions en 2010, ou 2,7 millions en 2009. Aucune explosion liée à une quelconque frénésie fiscale ! De plus, 92 % des nouveaux contribuables deviennent redevables à cause de la hausse de leurs revenus. La majoration exceptionnelle de la décote décidée l'an passé a profité à 7,2 millions de contribuables et 366 000 foyers fiscaux n'ont pas été imposés grâce à cette mesure.

Le gel du point des fonctionnaires ne pourra pas durer indéfiniment, même si l'effort de maîtrise de la masse salariale a vocation à se poursuivre. L'effort demandé obéit d'ailleurs à des considérations de justice : les fonctionnaires de catégorie C bénéficieront de mesures particulières. Le maintien du pouvoir d'achat des populations modestes est bien au coeur de nos préoccupations.

La dette atteint 93,4 % du PIB en 2013, et sera de 95,1 % en 2014 ; la courbe s'infléchira en 2015 avec un taux de 94,7 %. M. Delahaye, le déficit conjoncturel baissera quand la croissance sera supérieure à son potentiel, soit en 2016 ; le déficit, structurel et nominal, se réduit constamment depuis 2012. La charge de la dette, quant à elle, s'établira à 46,7 milliards d'euros en 2014 contre 45 milliards d'euros en 2013. Nos hypothèses sont prudentes : nous estimons que le taux d'intérêt à 10 ans sera à 3,5 % en moyenne en 2014, quand le consensus prévoit 3 %. L'économie de 0,5 milliard d'euros prévue sur la charge de la dette n'est pas liée à des hypothèses de taux imprudentes mais à une réduction du déficit de 17 milliards d'euros depuis 2012.

Le CICE montera en puissance progressivement : 10 milliards d'euros en 2014, 15 milliards d'euros en 2015 et 20 milliards d'euros en 2016. Sur le compte des entreprises, il s'agit 4 % de masse salariale en 2013 et 6 % à compter de 2014.

En outre, notre scénario d'emploi n'est pas biaisé : il repose, c'est bien le moins, sur l'hypothèse que les dispositifs que nous avons mis en place produiront leur effet : le CICE, qui créera 90 000 emplois, les emplois d'avenir, les contrats de génération, la réforme de la formation professionnelle ou encore le renforcement de l'efficacité de Pôle emploi.

Le rendement de la fiscalité écologique sera de 340 millions en 2014, 2,5 milliards en 2015, 4 milliards en 2016. Nous rétrocéderons un milliard aux ménages, les 3 milliards restant financeront le CICE. Dès 2014, nous financerons la TVA sur les travaux de rénovation thermique, différentes mesures d'aide à la rénovation thermique, et les tarifs sociaux de l'électricité : les rétrocessions aux ménages seront importantes dès 2014. Ni dissimulation ni tour de magie sur le PIA. Il n'a pas été pris en compte en 2010 dans le calcul du déficit en comptabilité nationale : nous faisons exactement la même chose. Les décaissements interviennent au fur et à mesure de l'avancement des projets. En 2014 et hors Défense, nous payons le PIA décidé sous le quinquennat précédent à hauteur de 3,5 milliards d'euros.

Marie-France Beaufils m'interroge sur l'impôt sur les sociétés. Outre le CICE, qui l'impacte mécaniquement de 9,4 milliards d'euros, les mesures votées en loi de finances initiale pour 2013 ont un contrecoup de 4,1 milliards d'euros. Nous examinerons lors du débat les autres éléments qui expliquent son évolution.

Eric Doligé s'inquiète des conditions d'augmentation des DMTO. Non, il n'y a pas d'obstacle technique : nous nous rapprocherons de l'ADF pour comprendre ses craintes. Cette augmentation est possible jusqu'en mars 2016. Je l'ai dit au Comité des finances locales, les modifications de la fiscalité immobilière enclencheront une dynamique qui vous conduira peut-être à ne pas augmenter les taux, compte tenu du choc d'offre. Comme il n'y a pas de péréquation sur les DMTO, je crois pouvoir vous assurer que le risque que vous évoquez est plus qu'hypothétique. Mes collaborateurs se rapprocheront de l'ADF.

M. Éric Doligé. - Les tableaux sont parlants !

M. Bernard Cazeneuve. - Nous verrons s'ils nous parlent et vous adresserons une réponse écrite.

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie, monsieur le Ministre délégué. Croyants ou non croyants, nous avons tous apprécié votre disponibilité et votre sens du dialogue.

Mercredi 2 octobre2013

- Présidence de Mme Michèle André, vice-présidente, puis de M. Philippe Marini, président -

Nomination du président de l'Autorité de régulation des jeux en ligne - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport de M. François Marc, rapporteur, et à l'élaboration du texte sur la proposition de loi organique n° 812 (2012-2013), de M. François Marc et Mme Michèle André, relative à la nomination du président de l'Autorité de régulation des jeux en ligne.

Mme Michèle André, vice-présidente. - Nous examinons aujourd'hui la proposition de loi organique relative à la nomination du président de l'Autorité de régulation des jeux en ligne que j'ai co-signée avec le rapporteur général François Marc, à qui il revient également de rapporter ce texte.

M. François Marc, rapporteur. - Je ne vais pas prolonger trop longtemps le suspense : je vous propose d'adopter sans modification cette proposition de loi organique, dont Michèle André et moi sommes les auteurs, comme elle vient de le rappeler.

Naturellement, il convient d'étayer cette position, même si Michèle André l'a déjà fait en grande partie quand elle a défendu, en juillet dernier, un amendement « miroir » dans le cadre du projet de loi relatif à la consommation - d'ailleurs adopté par le Sénat et devenu l'article 72 quinquies A de ce projet de loi.

En France, l'Etat considère que les jeux sont son affaire. Cela vient de loin puisque ce sont deux lois du XIXe siècle qui ont établi les grands principes sur lesquels reposent encore aujourd'hui notre droit en la matière :

- pour les loteries, une loi de la Monarchie de juillet (loi du 21 mai 1836), complétée en 1983 et abrogée seulement l'année dernière afin d'être codifiée au sein du code de la sécurité intérieure ;

- pour les courses hippiques, une loi de la IIIe République (loi du 2 juin 1891), la distinction entre pari mutuel sur les hippodromes (PMH) et pari mutuel urbain (PMU) ayant été établie ultérieurement par la loi du 16 avril 1930.

Les jeux et paris ont été organisés et exploités par deux monopoles, sur les paris hippiques d'une part, et sur les loteries, jeux de grattage et paris sportifs d'autre part. Le groupement d'intérêt économique PMU a ainsi été constitué en 1983 par les sociétés de courses, et la Française des jeux (FdJ) a succédé à France Loto en 1990, sous la forme d'une société anonyme publique détenue à 72 % par l'Etat.

C'est dire si la loi du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne (loi n° 2010-476) a bousculé des principes plus que séculaires pour ce qui concerne les jeux d'argent et de hasard en posant le principe de l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne.

Pour autant, chacun le sait, les jeux se trouvent au carrefour de préoccupations multiples de grande importance pour l'Etat, en particulier la lutte contre le blanchiment d'argent, la prévention de l'addiction, la préservation de l'intégrité des compétitions, mais aussi la préservation des recettes publiques et du financement de certaines filières. Le montant total de ces prélèvements était de l'ordre de 5,6 milliards d'euros en 2012. Avec François Trucy, nous nous étions d'ailleurs interrogés, en 2010, sur la possible érosion de ces recettes publiques. Fort heureusement, pour l'instant, elles font mieux que se maintenir.

Les jeux en ligne ne sont pas épargnés a priori par les risques associés aux jeux, bien au contraire. Le fait de pouvoir jouer chez soi sur des supports dématérialisés peut, au contraire, accentuer certains de ces risques. Le législateur de 2010 a donc dû pallier l'absence de contrôle direct des opérateurs par l'Etat par l'établissement de règles strictes.

Un régulateur sectoriel a donc été chargé de veiller à la bonne application de ces règles par chacun : l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Le rôle de l'ARJEL est évidemment d'une grande importance. Elle doit définir les catégories de compétition et les phases de jeu pouvant faire l'objet de paris sportifs en ligne. Elle octroie les agréments aux opérateurs qui les sollicitent. Elle contrôle le respect de leurs obligations par les opérateurs agréés et, le cas échéant, enclenche le processus de sanction. Elle évalue les résultats des actions menées par les opérateurs agréés en matière de prévention du jeu excessif ou pathologique. Elle effectue les contrôles nécessaires en matière de lutte contre les conflits d'intérêts. Elle lutte contre les sites illégaux. Elle propose également aux pouvoirs publics les évolutions législatives et réglementaires qui lui semblent nécessaires.

Il nous a donc semblé, à Michèle André et moi, que la présidence de l'ARJEL gagnerait à faire partie des emplois et fonctions pour lesquels le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée, conformément aux dispositions du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. Pour mémoire, un grand nombre de présidents d'autorités de régulation relève déjà de ce régime, comme l'Autorité de la concurrence, l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, l'Autorité des marchés financiers, l'Autorité des normes comptables, etc.

C'est pourquoi je vous propose d'adopter cette proposition de loi organique. Son dispositif sera complété par l'article que nous avons inséré dans le projet de loi relatif à la consommation, qui précise que ce sont les commissions des finances des deux assemblées qui seront compétentes pour se prononcer sur la nomination du président de l'ARJEL.

Présidence de M. Philippe Marini, président.

M. Philippe Marini, président. - Je remercie le rapporteur général de cette présentation. Cette proposition de loi organique n'est effectivement pas une surprise après nos débats du mois de juillet sur le projet de loi relatif à la consommation.

M. François Trucy. - Je suis très satisfait du dépôt de cette proposition de loi organique. Elle est très opportune et je soutiendrai donc son adoption. Je considère qu'il s'agit de la première évolution significative de la loi du 12 mai 2010 après une « revoyure », prévue par la loi elle-même, un peu décevante.

Vous vous souvenez à quel point nous avons lutté, il y a trois ans, afin d'obtenir la création dans la loi d'un Comité consultatif des jeux (CCJ) qui a pu mettre de l'ordre dans les interventions disparates des différents ministères - pas moins de sept étaient concernés - et d'appréhender le phénomène des jeux dans sa globalité, notamment au travers de l'Observatoire des jeux. Seule la menace d'une navette prolongée, incompatible avec une entrée en vigueur de la loi avant la Coupe du monde de football de 2010, avait pu débloquer le dossier.

Quant à l'ARJEL, créée elle aussi par la loi du 12 mai 2010, elle a su pour l'instant répondre aux défis de la libéralisation.

En conclusion, ce texte me convient très bien et je remercie leurs auteurs de l'avoir déposé.

M. Jean Germain. - Je n'ai pas d'observation particulière à formuler sur la proposition de loi organique, mais je tiens à remercier le rapporteur général pour son rappel historique. Il est vrai que le sujet des jeux a des racines lointaines.

Ainsi, souvenons-nous que le 16 juillet 1789, deux jours après la prise de la Bastille, le peuple se pressait au tirage de la Loterie royale, à l'Hôtel de Ville de Paris. Des débats passionnés ont eu lieu au sein de la Convention afin de savoir s'il fallait supprimer cette loterie. Robespierre souhaitait d'ailleurs plutôt son maintien, à l'inverse de Mirabeau. Finalement, la loterie, supprimée par la Convention, a été rapidement rétablie sous le Directoire puis fortement développée par Napoléon Bonaparte, essentiellement pour des raisons budgétaires, en l'occurrence plus fortes que celles de la morale...

Mme Michèle André. - Comme l'a rappelé François Marc, nous avons déjà examiné le principe de la nomination du président de l'ARJEL après avis public des commissions des finances dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la consommation, porté par Benoît Hamon, dont j'étais rapporteure pour avis. Ce texte comprenait d'ailleurs un véritable volet sur la régulation des jeux. C'est à cette occasion que j'ai constaté que de nombreux acteurs du monde des jeux, aux points de vue divers par ailleurs, se rejoignent pour se féliciter de l'action de l'ARJEL. Et la presse, qui se fait parfois l'écho de scandales liés à des paris truqués, souligne que la France est peut-être moins exposée que d'autres pays du fait de sa réglementation et grâce à son régulateur sectoriel.

M. Philippe Marini, président. - J'ajouterai que la loi du 12 mai 2010 montre bien qu'il est techniquement possible de taxer un secteur économique en ligne sur lequel opèrent des groupes internationaux. Plus de 600 millions d'euros ont été ainsi prélevés sur les mises encaissées par les opérateurs en 2011 et en 2012, les deux premières années pleines de la réforme. Il est vrai que des impératifs d'ordre public justifient, pour le secteur des jeux, une procédure d'agrément nationale qui permet notamment d'assurer l'effectivité des prélèvements.

M. François Trucy. - Restons quand même prudents : le combat n'est jamais gagné. Certes, aujourd'hui, le jeu légal, correctement encadré, capte une très forte part du marché global des jeux en ligne.

Mais les opérateurs souffrent sur le plan économique. Cela ne saurait durer trop longtemps sans avoir des conséquences. Personne n'a intérêt à voir apparaître certaines dérives.

M. François Marc, rapporteur. - Je remercie l'ensemble des intervenants. Je pense que le dispositif proposé par le texte que nous examinons sera utile et que nous pouvons nous retrouver pour l'adopter.

M. Philippe Marini, président. - Je vais donc mettre aux voix la proposition de loi organique relative à la nomination du président de l'Autorité de régulation des jeux en ligne.

La proposition de loi organique est adoptée sans modification.

Convention entre la France et le Canada tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et la fortune - Examen du rapport

Puis la commission procède à l'examen du rapport de Mme Michèle André, rapporteure, sur le projet de loi n° 517 (2012-2013), autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Canada tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et la fortune.

Mme Michèle André, rapporteure. - Nous sommes aujourd'hui réunis pour examiner le projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention fiscale passée entre la France et le Canada, dont le Sénat a été saisi en premier lieu.

La convention fiscale franco-canadienne a été signée à Paris le 2 mai 1975, puis modifiée à deux reprises, en 1987 et en 1995. Elle est largement conforme au modèle de convention fiscale élaboré par l'OCDE, qui fixe le standard international en la matière.

Je vous épargne une description du Canada et de ses relations avec la France : ce n'est pas le sujet de l'avenant. En effet, celui-ci n'a pas pour objet de modifier les dispositions de la convention, mais d'en étendre le champ d'application à la Nouvelle-Calédonie, qui en était jusque-là exclue.

Cette extension répond à un besoin bien précis : permettre l'achèvement et la pérennisation du grand projet minier de Koniambo.

Une courte explication s'impose : en 1998, les accords de Bercy portant sur la valorisation du nickel au nord de la Nouvelle-Calédonie avaient prévu que l'exploitation du massif de Koniambo serait réalisée par un consortium canadien et néo-calédonien. C'est la société canadienne Falconbridge, rachetée par le groupe suisse Xstrata en 2006, qui a été choisie et qui a réalisé l'essentiel des 4,35 milliards de dollars d'investissement - 85 % pour être précise.

Pour que son engagement soit rentable, la société Falconbridge doit pouvoir rapatrier ses dividendes au Canada en franchise d'impôt, grâce au régime canadien des sociétés mères, qui est l'équivalent du régime mère-fille en droit français. Or le régime des sociétés mères nécessite l'existence d'une convention fiscale : en étendant le champ de la convention franco-canadienne à la Nouvelle-Calédonie, cette condition est désormais remplie.

Je souligne que ce régime des sociétés mères, nécessaire à l'équilibre financier du projet, n'est en aucun cas dérogatoire ; je souligne également qu'il n'aura aucun impact budgétaire pour la France, puisque la réduction d'impôt est à la charge du Trésor canadien, qui a donné son accord de longue date.

L'usine de Koniambo est un projet crucial pour le développement économique et social de la province Nord de la Nouvelle-Calédonie. À terme, l'usine pourrait employer directement près de 1 000 personnes, et indirectement près de 5 200 personnes, et porter à 15 % la part de la Nouvelle-Calédonie dans la production mondiale de nickel. Ce grand projet a d'ailleurs depuis longtemps suscité l'intérêt de notre commission, et particulièrement de nos collègues Roland du Luart en 1996, Henri Torre en 2005, et Eric Doligé en 2011.

La construction de l'usine est aujourd'hui presque achevée, et une première coulée de nickel a pu avoir lieu en avril 2013, peu de temps avant la visite du Premier ministre le 26 juillet dernier.

Les négociations de l'avenant ont formellement débuté en 2008. Il a été signé à Paris le 2 février 2010, puis approuvé par le congrès néo-calédonien le 20 septembre 2012, conformément à la procédure prévue. Du côté du Canada, les procédures internes requises pour l'entrée en vigueur sont achevées et ont été notifiées à la France.

Par ailleurs, la négociation de l'avenant a été l'occasion d'actualiser les stipulations de la convention franco-canadienne relatives à l'échange de renseignements fiscaux. Il s'agit de mettre le dispositif en conformité avec le dernier modèle de l'OCDE, qui date de 2010. Il serait ainsi explicitement précisé que l'État requis doit transmettre les informations demandées, quand bien même il n'en aurait pas l'usage pour l'application de sa propre loi fiscale. Les données bancaires sont elles aussi explicitement visées dans cette nouvelle version.

Cela dit, cette actualisation se limite à l'échange d'informations sur demande. Or, vous n'ignorez pas qu'il se forme en ce moment un consensus européen et international en faveur du passage à l'échange automatique d'informations fiscales, supposé bien plus efficace que l'échange à la demande pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. Cette question, devenue incontournable après l'adoption du dispositif « FATCA » par les Etats-Unis, figurait à l'ordre du jour du sommet du G20 de Saint-Pétersbourg des 5 et 6 septembre 2013, et fait l'objet de plusieurs négociations entre États membres de l'Union européenne - notamment à l'initiative de la France.

Il importera donc, le moment venu, de modifier une nouvelle fois la convention franco-canadienne, lorsqu'un nouveau standard permettant l'échange automatique aura été adopté au niveau international. Compte tenu de la bonne coopération fiscale entre la France et le Canada, je ne doute pas que cette occasion se présentera.

Compte tenu de ces observations, je vous propose d'adopter sans modification ce projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention fiscale entre la France et le Canada.

M. Philippe Marini, président. - Malgré l'excellence du rapport présenté, j'ai, pour ma part, quelques états d'âme à livrer.

Il s'agit d'optimiser une opération d'un grand groupe international, opération au demeurant déjà décidée et pour des investissements déjà réalisés.

Surtout, nous sommes dans une phase de mise en oeuvre des nouvelles conventions types de l'OCDE. Faut-il nous précipiter pour ratifier une convention qui est conforme au précédent modèle, alors que le nouveau est en cours de définition et devrait permettre d'assurer une lutte plus efficace contre l'optimisation fiscale des sociétés multinationales sans âme ?

Mme Michèle André, rapporteure. - J'entends bien vos observations. Le bénéfice du régime mère-filles était, dès le départ, une condition nécessaire pour le financement du projet. Le fait que la Nouvelle-Calédonie était exclue de la convention fiscale franco-canadienne nous oblige à adopter l'avenant que je vous ai présenté.

Je ne doute pas que, dans les mois, voire les années qui viennent, nous pourrons opérer quelques progrès avec notre partenaire canadien s'agissant de la signature d'une nouvelle convention fiscale.

La commission adopte le projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Canada tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et la fortune.

Gestion du patrimoine immobilier des centres hospitaliers universitaires (CHU) - Audition pour suite à donner à enquête de la Cour des comptes

La commission procède enfin à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la gestion du patrimoine immobilier affecté aux soins des centres hospitaliers universitaires (CHU).

M. Philippe Marini, président. - Nous allons maintenant procéder à une « audition pour suite à donner » à une enquête réalisée par la Cour des comptes, à la demande de notre commission des finances, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

L'enquête d'aujourd'hui concerne le patrimoine immobilier dédié aux soins des centres hospitaliers universitaires (CHU).

Cette enquête vient utilement compléter les précédents travaux, réalisés par la Cour des comptes à notre demande, sur le patrimoine « privé », non affecté aux soins, des établissements publics de santé. Cette enquête nous est particulièrement utile pour se situer dans l'environnement complexe du monde hospitalier.

Il y a eu une prise de conscience, parmi les hôpitaux, des enjeux que représente le patrimoine immobilier. Cette prise de conscience progressive s'explique notamment par la forte dégradation des finances hospitalières. L'endettement des hôpitaux publics a presque doublé depuis 2006 et continue de progresser, pour s'établir à plus de 26 milliards d'euros.

Le Premier ministre a annoncé, le 9 juillet dernier, l'objectif de réaliser 45 milliards d'euros d'investissement dans les hôpitaux sur les dix prochaines années. A cet égard, l'enquête de terrain de la Cour des comptes nous fournit de précieux éléments de réflexion. Le monde hospitalier est en effet parfois contradictoire. Les grands sites hospitaliers ont connu des périodes successives de développement, une sorte de sédimentation de l'espace, qui n'a pas toujours débouché sur des solutions optimales en termes d'organisation de l'espace.

Plusieurs questions se posent. Quels enseignements tirer des expériences passées pour les futurs investissements immobiliers hospitaliers ? Quelles idées peuvent être avancées pour rendre encore plus efficace la maîtrise d'ouvrage publique ? Les décisions prises dans ce domaine ont des conséquences sur une longue période.

Suivant l'usage, l'audition est ouverte aux membres de la commission des affaires sociales, représentée par notre collègue Yves Daudigny, rapporteur général, sénateur et président du Conseil général de l'Aisne. Elle est également ouverte à la presse.

Je donnerai tout d'abord la parole à M. Antoine Durrleman, président de la 6ème chambre de la Cour des comptes, pour un résumé des travaux de la Cour. Assisté de Mesdames Marianne Lévy-Rosenwald, Céline Prévost-Mouttalib et Sylvie Apparitio, il nous présentera une synthèse de cette étude aussi concrète que possible.

À l'issue de cet exposé, Jean-Pierre Caffet, rapporteur spécial des crédits de la mission « Santé » et rapporteur pour avis de la commission des finances sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), s'exprimera et posera ses questions. Les rapporteurs généraux, s'ils le souhaitent, pourront aussi intervenir.

Puis, nous entendrons trois intervenants : Jean Debeaupuis, représentant l'autorité de tutelle et directeur général de l'offre de soins ; Philippe Domy, président de la conférence des directeurs généraux de CHU et directeur général du CHU de Montpellier et Christian Anastasy, directeur général de l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé (ANAP).

Je rappelle aux membres de la commission des finances que nous aurons, à l'issue de cette audition, à prendre une décision sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes au sein d'un rapport d'information.

Je donne maintenant la parole à Antoine Durrleman. Je le remercie ainsi que ses collaborateurs pour la qualité du travail accompli.

M. Antoine Durrleman, président de la 6ème chambre de la Cour des comptes. - Je vous présenterai l'étude menée par la Cour des comptes au travers des trois questions suivantes : de quoi parlons-nous ? Comment en parlons-nous ? Qu'en disons-nous ?

Les trente-deux centres hospitaliers universitaires (CHU) représentent 21 % de l'ensemble de l'offre hospitalière et 25 % du patrimoine immobilier hospitalier. Ils constituent le fleuron de l'offre hospitalière publique et préfigurent l'évolution à venir du monde hospitalier. Vous comprendrez donc que nos conclusions ne se limitent pas aux seuls CHU.

Dans la mesure où ces centres se caractérisent par une grande diversité, nous avons concentré notre analyse sur sept établissements nous paraissant correspondre à un panel représentatif : Paris, Lyon, Marseille, Nantes, Toulouse, Tours et Besançon.

Cette enquête intervient à un moment particulier et charnière dans l'évolution des CHU. Les plans « Hôpital 2007 » et « Hôpital 2012 » ont en effet permis de dégager des financements considérables, respectivement 16 milliards d'euros et 10 milliards d'euros. Les CHU en ont été les principaux bénéficiaires du fait de leur état de vétusté avancée. Aujourd'hui, ces efforts de financement ont trouvé leur aboutissement, tandis que d'autres crédits sont prévus pour l'avenir. Nous nous sommes donc attachés à éclairer tant le passé que le futur avec, à l'esprit, les notions indispensables de progrès médical et d'efficience des coûts.

Voici les principaux éléments de conclusion suite à nos travaux.

Tout d'abord, si des efforts ont été réalisés, la connaissance du patrimoine immobilier des CHU demeure imparfaite. Parmi les efforts notables, je veux en particulier relever l'atlas du patrimoine immobilier, établi par le CHU de Toulouse. On doit néanmoins regretter l'absence d'une méthodologie commune permettant une vision agrégée du patrimoine immobilier des centres. La direction générale de l'offre de soins (DGOS) met en place un nouvel outil de connaissance partagée dans ce domaine. Mais nous avons constaté que celui-ci reste largement inconnu dans les CHU, ce qui appelle une plus forte implication des équipes hospitalières sur ce projet.

En outre, l'effort de financement a obtenu des résultats positifs, mais les gains d'efficience auraient pu être plus importants. Parmi les résultats obtenus, on peut notamment évoquer l'amélioration de l'accueil du patient et l'intégration du progrès médical. Toutefois, des difficultés subsistent. L'accroissement des normes (générales et spécifiques) a eu pour conséquence une véritable course poursuite. Par exemple, à Tours, plus de 1 000 normes ont dû être intégrées en dix ans. La DGOS doit se mobiliser sur ce terrain. En particulier, la pression des normes incendie a mobilisé d'importants financements. Il faut rappeler que 16 % des bâtiments hospitaliers sont interdits d'exploitation. Certains CHU ont enregistré de réels progrès. Ainsi, l'Assistance publique-hôpitaux de Paris (AP-HP) a réussi à lever trente interdictions, mais vingt-deux nouvelles ont été prononcées. Il convient de rappeler que la responsabilité personnelle des directeurs généraux des CHU est engagée sur ce terrain. Une question se pose : plutôt que de rechercher une mise en conformité à tout prix, ne vaut-il pas mieux abandonner certains sites ? Dans cette perspective, la reconversion de l'Hôtel-Dieu à Paris nous paraît un exemple à suivre.

Il faut également souligner que la restructuration des CHU n'est pas achevée. Concernant les blocs opératoires ou le virage ambulatoire, des retards dans la programmation des nouveaux plateaux médicaux techniques sont à déplorer. Dans certains cas, ces plateaux ont eu tendance à s'accroître plutôt qu'à se resserrer, ce qui est paradoxal. C'est par exemple la situation à Tours. Dans le domaine de la stérilisation, l'effort d'investissement a amené à concentrer les sites. Mais un tel regroupement n'est pas toujours achevé, comme par exemple à Marseille. Des difficultés, selon nous davantage culturelles qu'opérationnelles, nous semblent freiner ce mouvement.

La modernisation s'est traduite par une augmentation des surfaces : + 30 % au CHU d'Orléans par exemple. Cette augmentation est justifiée par l'amélioration des conditions d'accueil du patient. Mais elle trouve aussi son explication dans l'augmentation du nombre de lits. Or, les durées moyennes de séjour se réduisent fortement et la part de la médecine ambulatoire s'accroît. Dès lors, on peut penser que le levier d'efficience représenté par la modernisation et l'investissement immobilier aurait pu être mieux utilisé.

Les CHU ont déjà beaucoup évolué. On doit notamment citer une professionnalisation plus affirmée, l'intégration des problématiques de maintenance, une meilleure maîtrise d'ouvrage et une plus grande prise en compte des enjeux financiers. Nous avons ainsi relevé de bonnes pratiques en matière de réorganisation à Toulouse et Paris. Toutefois, des progrès restent à accomplir dans la programmation en faveur d'un resserrement des surfaces. Celui-ci suppose une bonne connaissance du coût de fonctionnement au mètre carré. Par exemple, à la Pitié-Salpêtrière à Paris, ce coût s'élève à 107 euros par mètre carré. La mesure relative au ratio entre les différentes surfaces (dédiées à la circulation, à l'accueil, à l'hospitalier...) doit être plus rigoureuse. Par exemple, nous avons relevé une surface importante non affectée aux soins à l'hôpital Port-Royal à Paris. A cet égard, il convient de rappeler que l'Assistance publique-hôpitaux de Paris (AP-HP) a pour objectif une réduction de 15 % de ses surfaces d'ici à 2015.

Par ailleurs, les tutelles doivent également avoir une vision claire des programmations. De création récente, les autorités régionales de santé (ARS) souffrent d'une certaine forme de myopie : elles manquent d'expertise, de moyens et de vision transversale. Pour s'opposer à certains projets peu efficients, les ARS doivent désormais acquérir un surcroît d'expertise.

En ce qui concerne les autorités de tutelle nationales, nous avons constaté un resserrage très net de leur contrôle (par exemple s'agissant des emprunts contractés par des CHU connaissant des difficultés financières). Concernant les projets immobiliers, un référentiel a été mis en place, ainsi qu'un dispositif de contre-expertise. Cette dynamique s'inscrit d'ailleurs dans le prolongement de la programmation des finances publiques pour la période allant de 2012 à 2017. Le commissariat général à l'investissement recommande le déclenchement de l'expertise à partir d'un certain seuil de masse financière. Selon nous, ce seuil doit toutefois être assez bas pour permettre l'exercice d'une réelle contre-expertise. Nous pensons également qu'il faut inclure dans cette réflexion les investissements liés aux problématiques de mise en sécurité. Ces dernières se traduisent en effet souvent par la rénovation du bâtiment.

Les pouvoirs publics ont demandé l'élaboration de schémas régionaux d'investissement en santé (SRIS), ce qui correspond à une offre de soins territorialisée. Un outil reste toutefois à finaliser et devra être mis en partage : il s'agit de la grille et de la méthode d'évaluation du retour sur investissement.

En conclusion, je voudrais dire que, pour notre pays, l'hôpital public est à la Ve République ce que l'école fut à la IIIe République : un vecteur de progrès essentiel à notre pacte social. Nous espérons que le rapport de la Cour des comptes présenté ce matin aide à progresser encore davantage sur ce chemin.

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie Monsieur le président. Il était en effet important d'apporter cette dimension historique à l'évolution des CHU et des hôpitaux publics dans leur ensemble. Je donne maintenant la parole à Jean-Pierre Caffet.

M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur spécial. - Monsieur le président, je vous rejoins sur l'intérêt d'alimenter notre réflexion par une remise en perspective historique.

Tout d'abord, permettez-moi de rappeler les motifs qui ont conduit la commission des finances à confier une enquête à la Cour des comptes sur le patrimoine immobilier hospitalier : d'une part, il s'agissait d'établir l'état des connaissances et la nature du patrimoine détenu par les hôpitaux ; et, d'autre part, d'analyser les modalités de gestion de leurs différents types de biens.

Ce second volet de l'enquête sur le patrimoine dédié aux soins nous est présenté à un moment décisif. En effet, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 confirme la volonté du Gouvernement de soutenir les investissements des établissements publics de santé et de mieux piloter cet investissement. Un plan de financement à hauteur de 45 milliards d'euros dans les dix prochaines années a également été annoncé. Enfin, l'expérience des plans « Hôpital 2007 » et « Hôpital 2012 » a montré les risques de dérapage de plans d'investissement mal calibrés ainsi que leurs conséquences négatives sur la soutenabilité financière des hôpitaux.

L'enquête de la Cour des comptes appelle trois observations principales de ma part.

Premièrement, je constate des similitudes importantes entre les résultats et les recommandations de la précédente enquête sur le patrimoine privé des hôpitaux et ces nouveaux travaux sur le patrimoine dédié aux soins. En plus du défaut de pilotage national et régional et du manque de formalisation des stratégies immobilières des hôpitaux, je relève à nouveau la fragmentation de l'information.

Certes, au niveau de chaque CHU, la connaissance du patrimoine dédié aux soins est relativement bonne. Mais qu'en est-il précisément de l'outil de recensement national « OPHELIE » ? Celui-ci était censé être opérationnel en 2012. Des expérimentations ont eu lieu, mais le champ exact des établissements concernés demeure flou. La connaissance précise de l'existant apparaît pourtant comme un préalable nécessaire à la définition d'une politique nationale efficace.

Je me tourne donc vers le directeur général de l'offre de soins : pourriez-vous préciser quels seront les établissements et la part du patrimoine hospitalier concernés par « OPHELIE » à partir de 2014 ? L'ensemble des établissements publics de santé a-t-il bien vocation à utiliser « OPHELIE » ou bien s'agira-t-il uniquement des établissements dont les comptes seront certifiés en 2014 ?

Deuxièmement, le rapport de la Cour relève une volonté récente de superviser les projets immobiliers des hôpitaux aux niveaux national et régional, au travers de nouveaux instruments.

Je m'adresse à nouveau à Jean Debeaupuis. Pourriez-vous nous présenter l'état d'avancement des schémas régionaux d'investissement en santé (SRIS) qui doivent être préparés par les agences régionales de santé (ARS) ? Ces schémas auront-ils un caractère contraignant vis-à-vis des hôpitaux ? Comment est organisé le nouveau Comité interministériel de la performance et de modernisation de l'offre de soins (COPERMO), en charge d'examiner les projets d'investissement supérieurs à 50 millions d'euros ? Combien de projets ce comité devrait-il évaluer par an ? Selon quels critères ? Quelle sera l'articulation entre le COPERMO et le commissariat général à l'investissement ?

Troisièmement, je note la prise en compte par le Gouvernement des diverses recommandations de la Cour des comptes, de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'Inspection générale des finances (IGF) sur un point important : les prochains efforts d'investissement hospitalier ne devraient pas suivre une logique de plan à caractère pluriannuel. En pratique, est-ce-que cela signifie que les aides de l'assurance maladie ne seront inscrites en loi de financement de la sécurité sociale qu'une fois les projets sélectionnés ? Quel niveau d'autofinancement sera attendu de la part des établissements ?

Bien entendu, il sera particulièrement instructif de recueillir le sentiment de Philippe Domy, de la conférence des directeurs généraux de CHU, et de Christian Anastasy, de l'ANAP, sur les méthodes et instruments permettant de mieux piloter l'immobilier hospitalier.

Pour conclure, je tiens à saluer l'excellent travail des magistrats de la Cour des comptes. Je les remercie, ainsi que nos autres intervenants, d'avoir bien voulu venir nous éclairer sur ce sujet.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Je m'associe aux appréciations portées par le rapporteur spécial Jean-Pierre Caffet. Je voudrais compléter son propos par trois questions supplémentaires, qui s'appuient sur la philosophie de la commission des finances sur ces sujets, et qui font aussi écho au fait que le Sénat est la chambre des collectivités territoriales, et que nous avons parmi nous des élus de tous les territoires, soucieux de rendre le plus opérationnel possible le système hospitalier.

Ma première question est générale et s'adresse à Antoine Durrleman et Jean Debeaupuis. Un grand nombre d'acteurs intervient dans les décisions d'investissement immobilier hospitalier : la commission médicale d'établissement, la tutelle ministérielle, les agences régionales de santé (ARS), le Comité interministériel de performance et de la modernisation de l'offre de soins (COPERMO) et le Commissariat général à l'investissement (CGI) pour les projets les plus coûteux. Pouvez-vous nous expliquer comment s'articulent leurs différentes interventions ? Quel est le cheminement type d'un projet ? Afin de concrétiser les choses et de prendre un exemple relativement connu, pourriez-vous nous indiquer par quelles phases d'examen doit encore passer le projet de pôle de santé universitaire de l'Hôtel Dieu ?

Ma deuxième question s'adresse à l'ensemble de nos intervenants : plusieurs rapports recommandent de conditionner strictement les aides publiques à l'investissement hospitalier selon différents critères. La Cour des comptes propose des critères liés à l'offre de soins (diminution des capacités, réduction des surfaces...), l'IGAS et l'IGF mettent en avant des critères de gestion (désendettement, évolution des besoins en fonds de roulement, marge brute non aidée...). Quelle approche vous semble la plus pertinente au regard de la spécificité des hôpitaux ? En appliquant de telles approches de façon trop stricte, ne risque-t-on pas de détériorer l'offre de soins sur certains territoires ?

Enfin, ma troisième question s'adresse à Antoine Durrleman et Christian Anastasy : la présente enquête de la Cour des comptes n'approfondit pas la question des partenariats publics privés dans le champ hospitalier. Ce type de contrat constitue-t-il une piste pour l'intégration de la maintenance préventive ? Existe-t-il d'autres outils pour mieux prendre en compte la maintenance dès la phase de conception des projets ?

M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. - Je m'associe aux remerciements qui ont été adressés aux membres de la Cour des comptes. Pour ma part, je formulerai deux questions. La ministre de la santé et des affaires sociales a présenté la semaine dernière les grandes lignes d'une stratégie nationale de santé. Il est vrai que le discours a davantage porté sur le début de la chaîne de soins que sur l'hôpital. Mais la question peut être posée : comment prendre en compte, au-delà des normes, les évolutions à venir dans l'organisation de la chaîne de soins ? Comment prendre en compte, aussi, la cohérence de l'organisation des soins sur un territoire ? Un exemple me semble parlant à cet égard : celui de la prise en charge ambulatoire, dont il est vivement souhaité qu'elle se développe en France, à l'égal de ce qui se passe dans d'autres pays.

Ma deuxième question est plus anecdotique : la Cour écrit, dans son rapport, que plusieurs CHU se caractérisent par une certaine inventivité architecturale. Cette particularité a-t-elle pu avoir pour conséquences des difficultés supplémentaires dans l'organisation du travail, ainsi que des coûts supérieurs à ce qu'ils auraient pu être ?

M. Philippe Marini, président. - Sur la question de la maîtrise d'ouvrage publique, il s'agit de savoir comment parvenir à une vision intégrée de l'investissement et des fonctionnalités si diverses d'un CHU.

M. Jean Germain. - Je voudrais préciser que dans « CHU », il y a « université ». Je m'étonne, tout en le regrettant, que la Cour n'ait pas consulté un certain nombre de personnes pour réaliser son enquête : le président du conseil de surveillance de chaque CHU choisi pour l'enquête, le président de la commission médicale d'établissement (CME) et le doyen de la faculté de médecine. Est-ce normal ? Cela fait dix-neuf ans que je suis président du conseil d'administration, devenu conseil de surveillance, du CHU de Tours. C'est le lien entre l'administration de l'hôpital, les élus et la population. Il ne faut pas oublier la dimension humaine des hôpitaux. Les personnels administratifs ne représentent qu'une partie de l'hôpital. Le CHU, c'est comme l'école publique. On ne parle pas ici de cliniques privées mais des CHU, créés par Robert Debré, un des succès de notre pays et dont les personnels sous aujourd'hui sous tension. Un CHU est un ensemble humain, qui doit vivre.

On m'a proposé en 1995 de supprimer l'hôpital Bretonneau, pour faire des économies, et de construire un hôpital à quinze kilomètres de la ville. J'ai imposé le maintien d'une partie du CHU en centre-ville. De plus, on a créé une maison de santé à côté, ce qui a permis de soulager les urgences. Il faut tenir compte de la vie locale sur ces sujets. Je souligne aussi que je préside le conseil de surveillance d'un CHU qui n'est pas en déficit, et qui n'est pas soumis à la législation sur les emprunts, car son endettement est limité.

Le deuxième sujet que je souhaite aborder est celui des normes : on découvre là ce que vivent les maires au quotidien. Pourquoi ne devrait-on pas respecter la loi, sous prétexte qu'on est dans un CHU, et au nom de l'impératif d'économies ? J'ai lu très attentivement le rapport de la Cour des comptes. Les normes d'accessibilité, les normes relatives à l'amiante, aux incendies et à la légionellose sont très importantes. Je pourrais d'ailleurs ajouter à cette liste les impératifs liés aux maladies nosocomiales.

Certaines recommandations de la Cour des comptes me semblent pertinentes : la nécessaire suppression de sites, le regroupement des fonctions logistiques, qui devrait être imposé partout, tout comme l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments, que j'ai imposée en tant que président du conseil de surveillance.

De surcroît, L'Etat doit fournir au directeur du CHU et au président du conseil de surveillance un certain nombre de documents, en amont, par exemple pour établir le budget de l'établissement. Or, bien souvent, nous ne disposons pas de l'ensemble des chiffres permettant la préparation du budget de l'hôpital !

Je veux, enfin, sur un sujet plus personnel, signaler une inexactitude à la page soixante-quatorze du rapport, qui concerne le CHU de Tours. Il est indiqué que « les résistances locales des élus et de la population n'ont pas permis le regroupement du pôle pédiatrique ». Les élus et la population ne représentent pas rien !

Les élus ont souhaité regrouper la maternité et la néo-natalité, mais conserver un hôpital pédiatrique, où les enfants venant de différentes régions peuvent profiter de la présence de leurs parents à côté d'eux grâce au système de résidence qui a été instauré. Je le répète, un hôpital doit rester humain. Je plaide pour davantage de lien entre les élus et les différentes administrations. Et, en matière d'administration hospitalière, il y a un millefeuille à simplifier ; ceci serait certainement source d'économies.

M. Philippe Marini, président. - Merci. Ce témoignage concret illustre l'utilité pour un maire de présider le conseil de surveillance d'un hôpital.

M. Éric Doligé. - Je remercie à mon tour les membres de la Cour des comptes. Je souhaiterais aborder un sujet non traité dans votre présentation, celui du service d'aide médicale urgente (SAMU) et des pompiers. Je le vois à Orléans, où nous construisons un hôpital. On construit un centre d'alerte sur l'hôpital pour le SAMU, ce qui coûte très cher et, parallèlement, un deuxième centre pour les pompiers, pour un coût de 5 millions d'euros. Il y avait une économie d'échelle à réaliser, mais chacun sait qu'entre le « 15 » et le « 18 », beaucoup de tensions existent. Cela implique un manque d'efficacité, des problèmes de qualité de secours, et des surcoûts inutiles.

En pleine construction de l'hôpital, il y a déjà deux ans, nous avons réalisé que le projet comportait une centaine de places en trop. Mais, une fois que le projet était lancé, on ne pouvait plus rien faire pour pallier ce défaut. La question de l'affectation des surfaces supplémentaires n'est pas réglée et pose un vrai problème.

S'agissant des normes, il ne s'agit pas de ne pas les respecter. J'ai produit un rapport sur le sujet. Le problème vient de la superposition des normes. Peut-être pourrait-on avoir une vision plus européenne et plus égalitaire en la matière ?

Enfin, je voudrais insister sur l'impact de la désertification médicale concernant les besoins en matière de services d'urgences. A Orléans, les saturations sont extrêmes du fait de l'absence de médecins localement. Les pompiers emmènent tout le monde aux urgences, qui s'en retrouvent totalement embouteillées. En conséquence, il faudrait des surfaces supplémentaires, car nous ne sommes pas en capacité de régler ce problème dans les conditions actuelles.

M. Edmond Hervé. - Je lirai avec beaucoup d'attention l'excellent rapport de la Cour des comptes et je me joins aux remerciements précédemment exprimés. Vous évoquez la mutualisation, la coordination, les relations avec l'extérieur : ce sont des processus absolument nécessaires, qui rencontrent parfois des obstacles. Je me souviens par exemple des violentes oppositions du corps médical, en 1984, avec la mise en oeuvre de la départementalisation. 

J'ai beaucoup apprécié l'intervention de Jean Germain. Dans mes fonctions de maire, ce qui m'a le plus intéressé, c'était la présidence du conseil d'administration du CHU de Rennes, que j'ai exercée pendant trente-et-un ans. Je n'ai jamais manqué une seule de ces réunions, même ministre. J'ai voté tous les budgets. On ne rend pas suffisamment hommage aux personnels des hôpitaux, si impliqués. Le directeur général doit être soutenu par le président du conseil d'administration. Je dirais même plus : lorsque l'on travaille sur le bon fonctionnement d'une institution telle qu'un CHU, il faut une parfaite entente entre le président du conseil de surveillance, le directeur général, le doyen, le président de la commission médicale d'établissement (CME) et le préfet ou son représentant.

A partir de là, quels enseignements tirer ? Premièrement, la France a une excellente administration hospitalière, mais l'administration de la santé est dépourvue de moyens, indépendamment de la qualité et du dévouement des personnes qui exercent ces fonctions.

Il y a des explications à cela : je m'agace notamment des différences d'indemnités entre hauts fonctionnaires, selon que l'on exerce au ministère des affaires sociales ou à Bercy. On doit avoir le courage de traiter cette question.

S'agissant de la tutelle, il faut être conscient de l'écart existant entre celle-ci et l'opinion générale, y compris celle des responsables hospitaliers et des élus locaux, ce qui me paraît grave dans une démocratie. Je pense que loyauté, responsabilité et bon sens ne sont pas incompatibles avec l'exercice de la tutelle.

Par ailleurs, je suis très attaché aux grands équilibres budgétaires, mais on ne peut pas raisonner de manière générale sur un sujet comme les CHU. Certes, il faut un cadre, mais n'oublions pas la territorialisation, c'est-à-dire la nécessité de répondre à des besoins différents selon les territoires. De plus, il existe une grande spécificité des CHU. Par exemple, sur le concept de durée moyenne de séjour : globalement, il y a une grande baisse de cette durée. Mais je ne pense pas que la durée de séjour dans une maternité de CHU, de l'ordre d'une journée et demie, soit la panacée, surtout lorsque l'on sait quel type de populations fréquente les maternités des CHU.

S'agissant de la sécurité : oui, il faut respecter des normes. Mais on se heurte à une application extrême des normes de sécurité dans le cadre de la commission de sécurité. Chacun se protège, cherche à se couvrir. Il faut un dialogue entre le ministère de la justice et le ministère de la santé sur ces sujets. Je ferai allusion à cet égard à un exemple personnel dans ma région : une nuit, l'incendie d'une clinique privée a causé vingt-cinq morts. Il est évident que ceci a des répercussions. Et, lorsque vous êtes membre d'un conseil d'administration, que vous avez un choix à faire entre l'acquisition de cinq portes coupe-feu dans une cave ou l'ajout d'un instrument important dans un bloc opératoire, vous n'hésitez pas ! J'en connais les conséquences.

Sur les surfaces : j'entends bien qu'il faut des normes de surface, mais il faut prendre le temps de voir concrètement comment elles peuvent être gérées. Quand on a une salle d'urgence, dans un CHU, égal au dixième de notre salle de réunion, la première chose que l'on fait est de l'agrandir, ce qui n'a rien de répréhensible.

Enfin, quand on parle de lits, il faut là encore raisonner service par service. Par exemple, en matière de soins palliatifs, on a des efforts à faire. Les coordinations sont nécessaires, il faut une certaine spécialisation. Par ailleurs, il arrive que dans certains services de nos CHU, le confort hôtelier n'égale pas le confort qui existe dans d'autres établissements privés.

Enfin, je ne suis pas opposé aux partenariats public-privé (PPP), mais je pense que le ministère doit jouer dans ce domaine un rôle de conseil et d'expertise en relation avec l'administration hospitalière, pour que, dans les rapports avec le privé, tout le monde se retrouve à égalité. De plus, l'application du PPP dans le secteur hospitalier est particulièrement difficile, tant il faut préciser de points dans le contrat. Je m'excuse pour la longueur de mon intervention, mais ce sujet me tient à coeur, et l'on ne peut pas le traiter du seul point de vue comptable.

M. Philippe Marini, président. - Chacun peut ici mesurer l'engagement des élus locaux au côté des établissements hospitaliers. Nos collègues ont parlé avec leur expérience, mais aussi avec leur coeur. N'oublions pas que les CHU sont des établissements publics de l'Etat, que le principe de territorialisation s'y applique et que cela rend complexe l'exercice des fonctions de régulation et de tutelle. D'où la pluralité des organismes qui s'en occupent. Au nom de l'Etat, la vision la plus globale est celle du directeur général de l'offre de soins. Je passe donc la parole à Jean Debeaupuis.

M. Jean Debeaupuis, directeur général de l'offre de soins (DGOS). - Je remercie la Cour des comptes ainsi que la commission des finances pour avoir demandé une enquête sur ce sujet. Celle-ci est extrêmement détaillée et restitue les échanges nourris avec le ministère des affaires sociales et de la santé et avec les opérateurs concernés.

En introduction, je souhaiterais souligner deux points. Tout d'abord, quels que soient nos parcours respectifs, nous connaissons bien, autour de la table, les CHU, leurs spécificités, leurs réussites et leurs difficultés. Pour la gouvernance de ces établissements, la bonne entente entre les présidents de conseil de surveillance, que vous êtes, et l'ensemble de la communauté hospitalière est nécessaire. Ensuite, je signale que mon propos sera plus large que le champ de l'enquête. Comme vous l'avez souligné, Monsieur le Président, la DGOS, ancienne direction de l'hospitalisation, s'occupe désormais de l'offre de soins et prend en compte l'ensemble du parcours de santé. Je suis convaincu que les outils que nous avons conçus s'adressent autant aux trente-deux CHU qu'aux autres établissements de santé.

Les trois axes majeurs qui ont guidé l'action du ministère de la santé en matière de gestion patrimoniale des établissements sont une meilleure connaissance du patrimoine, le développement d'une approche plus stratégique du patrimoine existant et la mise en place d'un dispositif de pilotage renforcé, avec notamment le comité interministériel de la performance et de la modernisation de l'offre de soins (COPERMO) mis en place par la ministre en décembre dernier.

Sur la meilleure connaissance du patrimoine, la Cour des comptes nous appelle à aller plus loin. C'est un défi fondamental pour nous. Je rappelle qu'il concerne l'ensemble des acteurs : les établissements au premier chef, en tant que maîtres d'ouvrage, les agences régionales de santé (ARS) et l'échelon national de pilotage. Le travail de fond a abouti puisque le système d'information « OPHELIE », élaboré grâce à la collaboration de l'ANAP et de l'agence technique de l'information sur l'hospitalisation (ATIH), sera déployé dans une trentaine d'établissements avant la fin de l'année. Cet outil va donc être testé en conditions réelles. Nous avons choisi d'articuler le déploiement de cet instrument avec la démarche de certification des comptes des établissements de santé. Les premiers établissements à faire l'objet d'une certification le seront pour les comptes de l'année 2014. La montée en charge sera ensuite progressive. Les décrets sur la certification ont récemment été examinés par le Conseil d'Etat et devraient être publiés très prochainement. Je rappelle que le seuil fixé par le Gouvernement pour la certification est de 100 millions d'euros de budget annuel. La certification et l'utilisation d' « OPHELIE » devraient donc concerner la majorité des établissements. Notre intention est bien de déployer cet outil à l'ensemble des établissements, mais en commençant par les établissements qui se sont portés volontaires et qui prendront part à la première vague de certification des comptes. J'en profite pour rectifier un point : le comité de pilotage du projet « OPHELIE » comprend naturellement des représentants des établissements publics de santé, et notamment des CHU. C'est avec eux que les décisions de partage de données et d'évolutions de l'outil seront prises.

Concernant la mobilisation des acteurs en matière de gestion du patrimoine et de certification des comptes, tous les établissements vont devoir s'engager encore plus fortement dans cette démarche de recensement, d'optimisation et de valorisation de leur patrimoine. C'est une condition évidente pour une vision sincère et fiable des immobilisations. Ce mouvement a été lancé par une circulaire publiée en octobre 2011.

Cette connaissance étant améliorée, comment avoir une approche plus stratégique du patrimoine des établissements ? Chacun a pu mesurer les limites des plans antérieurs, « Hôpital 2007 » et « Hôpital 2012 », même s'ils ont permis la modernisation d'un patrimoine parfois vétuste : une insuffisante prise en compte du patrimoine existant, des effets d'aubaine et surtout la montée de l'endettement. Le ministère de la santé a donc entamé une démarche de remise à plat des investissements en santé au niveau régional. La circulaire du 28 mai 2013 donne un cadre général à l'élaboration des schémas régionaux d'investissement en santé (SRIS). Le champ de ces schémas est le plus large possible : hospitalisation, médico-social, médecine de ville ou encore systèmes d'information.

Dans le cadre de l'élaboration des SRIS, il est demandé aux établissements et aux ARS de répondre à trois exigences. Tout d'abord, il faut argumenter et documenter le plus possible la stratégie territoriale, en cohérence avec la stratégie régionale de santé. Ensuite, les schémas devront promouvoir les parcours de santé, afin de décloisonner et renforcer les complémentarités entre la ville et les établissements de santé. Ensuite, la circulaire demande de prendre davantage en compte le patrimoine existant. La Cour des comptes souligne, en la matière, la démarche exemplaire et pionnière de l'ARS d'Ile-de-France. A priori, les SRIS ne devraient pas conduire à une augmentation des immobilisations, mais favoriser une valorisation des surfaces existantes. Les marges d'optimisation sont importantes ; elles ne sont pas incompatibles avec les priorités de santé publique telles que le développement des soins palliatifs ou des transplantations. Le parcours de santé peut être en effet réparti entre différentes régions.

La Cour des comptes recommande d'adopter un « calendrier réaliste » pour l'élaboration des SRIS, permettant l'établissement d'un état des lieux préalable. C'est bien la méthode qui a été retenue par la ministre. Les ambitions méthodologiques des SRIS ne pourront être réalisées que dans une perspective pluriannuelle. Pour répondre à votre question, Monsieur le rapporteur spécial, sur l'état actuel de préparation des SRIS, les vingt-six ARS ont envoyé durant l'été au ministère une première version des schémas. Cette première génération est amenée à être déclinée et approfondie. Il y a encore un travail méthodologique important avant d'atteindre les ambitions exposées dans la circulaire. Je terminerai sur le troisième axe, concernant le fonctionnement du COPERMO. La Cour des comptes note que ce nouveau comité est susceptible de renforcer la qualité des investissements.

M. Philippe Marini, président. - Quels sont les moyens dont disposera ce comité ? S'agit-il d'une simple réunion ou y aura-t-il une substance ?

M. Jean Debeaupuis. - Cela fait près d'un an que ce comité se réunit en alternant des séances sur la performance et des séances sur l'investissement. Il travaille en lien avec le commissariat général à l'investissement. Déjà onze dossiers ont été examinés par le comité à l'aune des critères de cohérence territoriale, de soutenabilité financière et de validation des référentiels capacitaires les plus exigeants, et ont fait l'objet d'une validation par la ministre.

Je citerai quelques exemples de projets emblématiques avant de laisser la parole à mes voisins : le projet du CHU de Nantes, planifie dans les dix ans à venir une réduction des capacités complètes d'hospitalisation de 30 % avec un fort développement de l'ambulatoire ; le projet du CHU de Clermont-Ferrand intègre, quant à lui, une valorisation importante dans le cadre de la cession de l'Hôtel-Dieu ; le projet du CHU de Belfort-Montbéliard prévoit, à travers le regroupement sur un site unique, un gain structurel de 12 millions d'euros pour un investissement de 250 millions d'euros.

Pour répondre à l'objectif de soutenabilité, il est demandé aux établissements d'atteindre un taux de marge brute non aidée de l'ordre de 8 %.

M. Philippe Marini, président. - Je me tourne à présent vers Philippe Domy, en sa qualité de président de la conférence des directeurs généraux de CHU. Avant de nous indiquer le rôle de cette conférence, pouvez-vous nous faire partager votre expérience en tant que directeur général d'un grand établissement de santé ? Quel est votre point de vue sur le paysage des différentes procédures et entités qui jouent un rôle dans le suivi des investissements hospitaliers ? Je souhaiterais également recueillir votre avis sur les relations entre les établissements de santé et les ARS. Quel est le poids de ces agences vis-à-vis des grands CHU, très structurés et très compétents ? Quelle est la valeur ajoutée de la tutelle régionale par à rapport aux grands établissements ?

M. Philippe Domy, président de la conférence des directeurs généraux de CHU. - Monsieur le président, mesdames messieurs les sénateurs, vos questions et vos commentaires montrent à la fois votre intérêt pour la chose hospitalière et votre attachement à ces grandes institutions de service public que sont les CHU.

Qu'est-ce que la conférence des directeurs généraux de CHU ? Vous l'avez souligné, dans la tradition d'autonomie qui est la leur, les établissements manquent parfois de coordination. C'est la raison pour laquelle, très tôt, nous avons ressenti le besoin de mieux nous connaître afin de mieux agir ensemble. Comme cela a été rappelé, les trente-deux CHU représentent une masse significative de l'offre de soins. De plus, compte tenu de nos missions, soins, enseignement, recherche, nous avons à la fois un rôle de proximité, de référence et de dynamisation de l'enseignement et de la recherche. Nous sommes donc les garants de l'anticipation d'une réponse adéquate à l'évolution des besoins de santé. Nous nous rencontrons en conséquence selon un rythme mensuel, sur des thématiques communes comme la stratégie, les affaires financières, les ressources humaines ainsi que l'architecture et l'ingénierie patrimoniale.

Le principe premier est que l'on agit bien si l'on sait ce que l'on est et ce que l'on fait. Or le premier défaut était l'insuffisance de bases de données permettant de connaître la nature et le volume du patrimoine de nos établissements. A la suite de la réalisation en 2012 d'un « Livre blanc pour l'investissement hospitalier », nous avons décidé de créer une base de données, en lien avec les services du ministère de la santé et l'ANAP. Nous sommes ensuite convenus avec la DGOS de verser cette base de données aux bases de données constituées par les prédécesseurs de l'ANAP afin d'avoir une vision consolidée, au niveau national, du patrimoine hospitalier. Il est important de noter que l'outil « OPHELIE » a pour origine une initiative des CHU et des opérateurs de terrain. Nous sommes engagés auprès du ministère afin de faire en sorte que cet outil devienne une aide à la prise de décision.

Sur les aspects plus stratégiques, je pense que nous allons connaître un bouleversement majeur dans la prise en charge des patients, notamment avec la prise en charge ambulatoire. L'objectif est d'atteindre, dans le champ de la médecine-chirurgie-obstétrique (MCO), la cible de 50 % des indications, établies en vue d'une intervention chirurgicale, qui seraient prises en charge en ambulatoire. Cette évolution aura un effet significatif sur l'organisation des établissements et nécessitera une refondation complète des modes de prise en charge et une adaptation des plateaux techniques.

Par rapport au sujet qui est le nôtre aujourd'hui, je souhaiterais souligner qu'une baisse du nombre de lits n'équivaut pas nécessairement à une baisse des dépenses hospitalières. En effet, le rapport entre les surfaces dédiées à l'hébergement et celles dédiées aux plateaux techniques (exploration, diagnostic, intervention...) devrait s'inverser. Or le coût d'exploitation des surfaces dévolues aux plateaux techniques est bien plus élevé. Plus nous allons monter dans la prise en charge ambulatoire, plus nous allons développer nos plateaux techniques. Sur une plus courte période, avec des équipements plus coûteux, il faudra prendre en charge davantage de patients. Le coût en plateaux techniques va donc significativement augmenter, quand bien même les fonctions hôtelières diminueront drastiquement. Au-delà de la pris en charge ambulatoire, il faut aussi noter le développement de la médecine prédictive et de la thérapie cellulaire.

Le bouleversement qui devrait avoir lieu dans les années à venir pose donc la question de la planification des différents investissements. Il est nécessaire d'adopter une démarche prospective, en tentant d'imaginer ce que sera l'hôpital dans dix ans. Nous savons d'ores-et-déjà qu'il y aura moins de fonctions d'hébergement, davantage de plateaux techniques et une logistique plus légère mais que l'hôpital ne coûtera pas moins cher !

M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur spécial. - Je comprends ce que vous indiquez à propos du transfert de surfaces entre la fonction hôtelière et la fonction d'intervention médicale. Vous nous dites que cela permettra d'accueillir plus de patients. Est-ce que cela signifie qu'il y aura davantage d'interventions ? Comment expliquer cette hausse du nombre d'interventions et de patients en ambulatoire par rapport à l'hospitalisation conventionnelle ? Est-ce l'évolution des pathologies ?

M. Philippe Domy. - Oui, il y aura une plus grande production d'actes et donc une hausse de la productivité de l'hôpital public. Dans le même temps, nous ferons face au développement des maladies chroniques, qui nécessiteront un recours ambulatoire aux plateaux techniques plus important. Il devrait y avoir une diversification de l'offre de soins et des pratiques qui entraînera une hausse du nombre d'actes, y compris d'actes plus coûteux en interventions et en consommables.

Parallèlement, à certaines périodes de l'année, dans les services d'urgences, nous manquons de lits pour faire face aux patients en aval. Il faudrait donc réaffecter une partie du potentiel d'hébergement à l'aval immédiat, dans les services d'urgences. Les CHU sont l'un des derniers lieux où il existe une réponse permanente de proximité, de recours et de référence. Les lits tendent souvent à se remplir le week-end. Il faut également prendre en compte cet aspect médico-social, que les CHU sont les seuls à assumer.

M. Philippe Marini, président. - Les hôpitaux généraux en assument également une partie ?

M. Philippe Domy. - Les hôpitaux généraux, par exemple, ferment des lits de réanimation pendant l'été.

Je me permets de signaler un point important aux élus que vous êtes : les problèmes de cohérence stratégique entre hôpitaux sont parfois liés au poids politique des présidents de conseils de surveillance.

S'agissant des ARS, il est vrai qu'il leur est parfois difficile d'assumer leur rôle face aux CHU. Il peut y avoir des déséquilibres d'expertise entre les grands établissements et les ARS. Mais il y a aussi des rivalités politiques d'un territoire à l'autre. Je plaiderais pour que les élus soient conscients de ce problème et nous aident dans la résolution de ces conflits d'intérêt. Il convient de partir de l'intérêt réel du patient et de veiller à ce qu'y soient affectés les moyens appropriés. Il faut éviter la multiplication des manoeuvres dilatoires. Par exemple, dans ma région, entre Montpellier et Nîmes, ce sont des choses que nous vivons régulièrement.

M. Jean Germain. - J'ajoute que la complémentarité de l'offre de soins ne s'apprécie pas uniquement au sein d'une même région. Il faut l'apprécier au niveau interrégional.

M. Philippe Domy. - Bien sûr. La démonstration est faite au travers des schémas régionaux d'investissement en santé. Dans certaines activités telles que la chirurgie cardiaque, ou la neuroradiologie, nous voyons bien que c'est au niveau suprarégional qu'il faut s'organiser.

M. Philippe Marini, président. - Monsieur Anastasy, vous êtes le directeur de l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé (ANAP). Expliquez-nous votre position dans ce dispositif de conseil des établissements et de l'administration centrale, et d'évaluation des investissements.

M. Christian Anastasy, directeur général de l'Agence nationale d'appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP). - Je dirai pour commencer quelques mots sur l'ANAP. Elle résulte de la fusion de trois entités (la mission nationale d'appui à l'investissement hospitalier - MAINH -, la mission nationale d'expertise et d'audit hospitaliers - MEAH - et le groupement pour la modernisation du système d'information hospitalier - GMSIH), ce qui marque un effort de regroupement de la part de l'Etat pour aller dans le sens d'une meilleure prise en compte de l'aspect systémique de l'organisation des établissements de santé. L'Inspection générale des finances nous considère comme un démembrement de l'Etat, et préférerait que nous ayons le statut d'un service à compétence nationale rattaché au ministère de la santé. Le Conseil d'Etat estime pour sa part que, de par son autonomie, l'ANAP est une agence, et qu'elle joue un rôle de structuration et d'accompagnement d'une politique nationale.

Au sein de l'ANAP, nous sommes tous des professionnels de terrain, des docteurs, des ingénieurs, des soignants. Nous ne créons pas de normes supplémentaires, mais nous nous employons à faire émerger les aspects les plus positifs de notre système hospitalier. On s'intéresse à ce qui va bien, en lien avec les professionnels de terrain. Par exemple, dans le domaine de la gestion des lits - la ministre a annoncé une action structurante dans cent-cinquante établissements - nous avons bâti un programme en lien avec les établissements. Nous avons fait ressortir les meilleures idées des établissements à travers une modélisation des bons outils de terrain. Notre mission est de les diffuser à grande échelle.

Quelle est la vision de l'ANAP sur les investissements immobiliers ? J'ai noté avec intérêt vos interventions qui font ressortir la complexité des réflexions auxquelles nous sommes confrontés. Deux mécanismes contradictoires sont à l'oeuvre : d'un côté, un raisonnement qui postule que la durée de séjour va baisser, et que nous aurons donc moins besoin d'une capacité d'investissement du fait d'un moindre recours aux capacités techniques et d'hébergement. Cette position est fausse. De l'autre, un raisonnement inverse, qui postule qu'en raison du vieillissement de la population, les besoins de santé vont croître et qu'il nous faudra donc davantage de lits. Cette position est également erronée. Quelle est la vérité entre ces deux thèses ? On peut faire ressortir quelques points.

Tout d'abord, le vieillissement de la population est indéniable. De plus, 70 % des personnes âgées habitent dans les villes, ce qui pose des problématiques d'accessibilité. De fait, éloigner les centres de soin des centres villes ne semble pas pertinent.

Ensuite, la part des dépenses d'assurance maladie consacrée aux pathologies chroniques ne cesse d'augmenter : elle est de plus de 50 % aujourd'hui, et sera de 70 % dans dix ans. En conséquence, la pression économique agira sur les enveloppes disponibles pour les autres acteurs du système. Il y aura un effet de vase communicant, avec une pression très forte à venir sur les établissements de santé.

Enfin, je voudrais souligner qu'aujourd'hui, on est capable de faire une carte du génome de chacun d'entre nous, mais qu'il n'y a pas encore de lien entre cette carte du génome et les thérapies géniques. Toutefois, dans dix ans, on commencera à faire ce lien, et les modes de prise en charge seront très différents d'aujourd'hui. Il est donc très difficile de faire des prévisions de long terme.

Au regard de ces constats, quelles peuvent être les pistes d'évolution ?

Je pense qu'il faut traiter les problèmes dans l'ordre. La ministre, avec la stratégie nationale de santé, a souligné la nécessité d'accompagner les personnes dans un territoire. Je rappelle que 15 millions de personnes sont concernées par des pathologies chroniques, pour un enjeu financier de 80 milliards d'euros. Il faudra donc se concentrer sur l'organisation des soins. Or, en France, nous avons deux financeurs : l'Etat, via l'assurance maladie, et les conseils généraux. C'est une spécificité par rapport à d'autres pays. Le premier enjeu est de « chaîner » les parcours (en lien avec la problématique des systèmes d'information) ; le second enjeu consiste à essayer de prendre en compte dans les financements le chaînage des parcours des personnes au sein d'un territoire. Un groupe de réflexion sur ce sujet a été lancé par la ministre. Tout cela n'est pas simple : il s'agit de modifier le modèle économique en s'efforçant de financer à due concurrence les phases du parcours de soins de façon plus cohérente.

Enfin, je souhaiterais souligner deux points qui ont seulement été mentionnés au cours de l'audition. Premièrement, s'agissant des partenariats public-privé, il faut impérativement mieux mettre en perspective les coûts d'exploitation de maintenance dans les investissements, car cela a un impact considérable (90 euros TTC le mètre carré par an estimés pour un CHU). Il y a actuellement une sous-valorisation des cycles d'exploitation de maintenance, par rapport à des investissements très coûteux.

Deuxièmement, dans le contact avec mes homologues étrangers, j'ai pu constater que, dans beaucoup de pays, les établissements de santé se préoccupent des normes environnementales, et notamment des conséquences d'une taxe carbone sur leur exploitation. Nos établissements seront confrontés à cette charge à partir de 2017, à travers leurs dépenses de consommation d'énergie et l'absence de maîtrise, par leurs investissements immobiliers, de rejets et consommations particulières. La Cour des comptes a cité le chiffre de 60 millions de mètres carrés de surface. Si l'on part d'une hypothèse de coût de 500 euros par mètre carré, on mesure l'ampleur des investissements à réaliser dans l'isolation des bâtiments des établissements hospitaliers pour éviter le paiement de la taxe carbone.

M. Francis Delattre. - Après la qualité des différentes interventions, j'ose à peine poser une question purement budgétaire. Je comprends bien la complexité des différentes problématiques. Néanmoins, hier dans cette même salle, le ministre du budget nous a présenté le projet de budget pour 2014. Il a annoncé que 6 milliards d'euros d'économies seraient réalisées en 2014 sur les dépenses sociales, dont 2,4 milliards d'euros sur les dépenses d'assurance maladie. Il est indiqué qu'une partie de ces économies devrait provenir de gains de productivité dans le secteur hospitalier. Pensez-vous que, dans les années à venir, des gains de productivité permettront de réaliser des économies ? A vrai dire, en vous écoutant, j'ai peine à le croire.

M. Jean Debeaupuis. - S'agissant des économies annoncées dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, la ministre a annoncé que l'objectif d'économies pour les établissements publics de santé serait de l'ordre de 440 millions d'euros. C'est à peu près le même niveau d'effort que les deux années précédentes. D'après nos échanges avec la Cour des comptes, ces efforts semblent porter leurs fruits et contribuer à un retour à l'équilibre des établissements. Nous n'avons pas le choix et une vision à long terme s'impose. Nous devrions en effet assister à des évolutions profondes de notre système d'offre de soins dans les années à venir. Les ARS, dans le cadre des SRIS, doivent aider les établissements à faire face à ces évolutions.

M. Philippe Marini, président. - Ces objectifs d'économies, Monsieur Domy, allez-vous les atteindre ?

M. Philippe Domy. - Nous allons tout faire pour ; et ce dans une stratégie de court, moyen et long terme. Par exemple, dans l'établissement que je dirige, nous avons un déficit structurel de 20 millions d'euros et nous sommes engagés, à court terme, dans un contrat de performance pour neutraliser les causes de ce déficit. Ceci passera notamment par une baisse des effectifs de personnel de l'ordre de 400 emplois en vingt mois. C'est un impératif à respecter si l'on souhaite dégager des marges de manoeuvre.

A moyen terme, il y a les démarches de projet d'établissement, en cohérence avec les projets régionaux de santé. Sur le long terme, interviennent les logiques de schéma d'investissement pluriannuel, comme dans les SRIS.

M. Philippe Marini, président. - Merci beaucoup. En effet, il est nécessaire d'être en capacité de se projeter, et dans le même temps, il est essentiel, sur le plan du climat social, d'être capable d'apporter des réponses dans le présent.

Je passe maintenant la parole au président Durrleman pour un mot de conclusion.

M. Antoine Durrleman. - Nous nous trouvons actuellement à une période où les lignes sont en train de bouger. Nous avons constaté que ce mouvement est nécessaire mais qu'il nécessite ordre et méthode pour aboutir à l'hôpital du futur. Les CHU doivent être en situation d'anticiper les progrès et la médecine de demain, ce qui n'a pas été le cas avec les plans « Hôpital 2007 » et « Hôpital 2012 ». Nous l'avons notamment observé à travers l'exemple de l'ambulatoire : le virage de l'ambulatoire, aujourd'hui érigé au rang d'objectif de politique publique, n'a pas été pris en compte à temps dans les investissements immobiliers. Dans le rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de septembre 2013, nous constatons qu'actuellement, l'assurance maladie paie deux fois : d'une part en finançant le maintien d'un parc de chirurgie conventionnelle, qui ne s'est pas réduit depuis dix ans, et d'autre part en surpayant les interventions réalisées en ambulatoire. Bien sûr, des financements incitatifs peuvent avoir un sens, mais maintenir le double paiement d'activités qui pourraient se substituer l'une à l'autre ne nous paraît pas normal.

Il en va de même de l'investissement hospitalier. Aujourd'hui, il est principalement financé par l'emprunt des établissements. Cette dette est supportée par des abondements de l'assurance maladie. Mais comment sont-ils financés ? Ils sont financés, en réalité, par la dette sociale. Les déficits de l'assurance maladie sont récurrents depuis plus de vingt ans. Cette dette n'est pas consolidée ; elle est pour une bonne part encore portée, à très court terme, par l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

Il ne s'agit pas d'arrêter d'investir, mais d'investir sobrement et en tenant compte de la médecine de demain. C'est pour cela que nous appelons à porter notre regard vers l'étranger : l'hôpital de demain s'invente, non seulement dans les CHU français, mais aussi dans les pays d'Europe et d'Amérique du Nord.

Nous insistons aussi sur un autre point : privilégier l'investissement immobilier, surtout dans une logique de surdimensionnement, comporte un risque d'éviction par rapport à d'autres besoins hospitaliers, en particulier les besoins en équipements médicaux, en imagerie ou en systèmes d'information. Ce qui a été par le passé le parent pauvre de l'investissement hospitalier doit être aujourd'hui au coeur des CHU. Ces derniers doivent incarner le fer de lance de la médecine, conformément à la vision du professeur Robert Debré.

Pour cela, l'effort de tous est nécessaire. Dans notre rapport, nous montrons bien qu'il y a partout des exemples de bonnes pratiques : aux niveaux des administrations centrales, des ARS et des établissements. Mais la mutualisation de ces bonnes pratiques nous paraît encore insuffisante. Nous appelons donc à un pilotage raffermi. Si l'on souhaite que tous les progrès constatés convergent, ceci est nécessaire.

Je souhaiterais réagir aux propos de Philippe Domy concernant les urgences. Ce qu'il a dit est très juste, je l'ai moi-même vécu. Une réflexion est nécessaire sur l'organisation de notre système de soins : il n'est pas normal que la permanence des soins fonctionne aussi mal aujourd'hui. Comme cela est démontré dans le dernier rapport sur la sécurité sociale, on y met beaucoup d'argent pour peu d'efficacité. De même, nous avons étudié l'an dernier, dans le rapport public annuel, la question de la prise en charge des personnes âgées et leur proportion importante aux urgences. De nombreuses expériences ont été lancées pour améliorer la prise en charge en médecine de ville de ces personnes, mais très peu ont été évaluées et aucune n'est en situation d'être généralisée.

Nous considérons que les CHU sont l'essence même de l'hospitalisation publique. Ils ont déjà beaucoup bougé mais chaque CHU ne pourra se réinventer que dans un cadre clarifié. Sinon, le risque serait que chaque communauté médicale et hospitalière se réinvente « dans son coin » si j'ose m'exprimer ainsi.

De ce point de vue, je souhaiterais saluer le rôle de la conférence des directeurs généraux de CHU. Il s'agit d'une enceinte de partage et de maturation des réflexions très importante, même si son rôle est encore insuffisant.

M. Philippe Marini, président. - Monsieur le président, je suppose, qu'à l'occasion de futures enquêtes, la Cour prendra soin de consulter les présidents des conseils de surveillance des hôpitaux. Je pense que vous avez bien noté la remarque de notre collègue Jean Germain.

En tout état de cause, le travail de la Cour des comptes est d'une grande valeur ; il s'agit d'une mise en perspective très utile des enjeux de l'immobilier hospitalier.

La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte-rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.