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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 24 juin 2014

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

La réunion est ouverte à 15h05

Mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir et nouvelle procédure d'évaluation des investissements publics - Audition de M. Louis Schweitzer, commissaire général à l'investissement

La commission procède tout d'abord à une audition de M. Louis Schweitzer, commissaire général à l'investissement, sur la mise en oeuvre du programme d'investissements d'avenir et sur la nouvelle procédure d'évaluation des investissements publics.

M. Philippe Marini, président. - Nous avons le plaisir de recevoir le troisième commissaire général à l'investissement, Louis Schweitzer, comme c'est devenu notre habitude depuis la création du programme d'investissements d'avenir (PIA), pour suivre régulièrement la mise en oeuvre de ces crédits extrabudgétaires, principale source de financement de projets ambitieux qui peut prendre des formes aussi diverses que des subventions, des prêts, des avances remboursables ou des dotations non consomptibles. Au premier programme - le fameux « grand emprunt » de 2010 - d'un montant de 35 milliards d'euros, s'est adjoint un deuxième programme cette année, doté de 12 milliards d'euros. Nous évoquerons également votre rôle dans l'évaluation des investissements publics et en particulier les contre-expertises des évaluations socio-économiques que vous devez réaliser pour les projets dans lesquels le financement public atteint 100 millions d'euros hors taxe et au moins 5 % de l'investissement total.

M. Louis Schweitzer, commissaire général à l'investissement. - Je m'inscris en effet dans la continuité de mes prédécesseurs. Le rattachement du Commissariat général, non plus au Premier ministre, mais au ministre de l'économie, du redressement productif et du numérique, auquel la presse avait fait écho et qui avait suscité l'émotion des deux coprésidents de notre comité de surveillance, Alain Juppé et Michel Rocard, n'a pas eu, en réalité, l'importance qui lui avait été prêtée. En application de la loi de finances, les décisions relèvent, en effet, du Premier ministre et, par délégation, du commissaire général ou du commissaire général adjoint. Cela n'a pas changé et les procédures, fondées sur des appels à projets et des expertises externes, n'ont pas été modifiées. De ce fait, Alain Juppé et Michel Rocard, qui sont à l'initiative de la création de ce PIA, ont, à ma demande, accepté de continuer à présider le comité de surveillance ; cela garantit la qualité et le caractère non partisan de notre travail, qui explique peut-être que le Commissariat n'ait pas été remis en cause en 2012, bien au contraire, puisque son programme d'investissement a été porté de 34,6 à 46,6 milliards d'euros.

Cette continuité se résume en un mot, l'exigence. Exigence de qualité, d'abord : nous n'aidons pas n'importe quel projet, mais voulons soutenir l'innovation et l'excellence pour préparer l'avenir et non gérer le présent. Exigence de solidité des bénéficiaires, ensuite : nous n'aidons pas les entreprises en difficulté. Exigence, enfin, pour que le PIA intervienne là où il est irremplaçable, en finançant ce qui n'aurait pas pu l'être par des dotations budgétaires normales.

Au service de cette exigence, nos procédures, qui prennent la forme d'appels à projets et à manifestations d'intérêt, sont construites de manière à sélectionner des candidatures de qualité. L'appréciation incombe à des jurys ou à des experts. Le Commissariat général à l'investissement, avec une trentaine de personnes, a plus le format d'un cabinet ministériel que d'une administration : la gestion est toujours confiée à des opérateurs tels que l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), la Banque publique d'investissement (BPI), l'Agence nationale de la recherche (ANR) ou l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Mais la décision finale est prise soit par le commissaire général, soit, au-delà d'un certain montant, par le Premier ministre.

Nous avons des marges de progression sur la vitesse et la simplicité. La lourdeur de nos procédures a été critiquée, en particulier celles gérées par l'ADEME, dans lesquelles dix-huit mois passaient entre le dépôt du dossier et le premier versement. Mon prédécesseur a engagé des réformes pour accélérer le process, le principe étant de traiter les dossiers simples en trois ou quatre mois. C'est indispensable : l'innovation, c'est la vitesse et les organismes ou entreprises que nous aidons n'ont généralement pas une trésorerie très abondante. Concernant la simplicité, il est de bonne pratique, pour des projets innovants techniquement complexes, de faire appel à une deuxième expertise, et pas seulement à celle du distributeur. Cela garantit l'absence de biais dans l'appréciation. Mais ces contre-expertises doivent être simplifiées, elles ne doivent pas être un poids pour les bénéficiaires.

Une autre de nos activités est la contre-expertise des grands investissements publics, ceux de plus de 100 millions d'euros de l'État ou ses établissements publics. La douzaine de celles que nous avons produites ont été transmises à votre commission et aux auteurs des projets. Pour ne pas allonger indûment des délais que nous voulons de un à trois mois, nous cherchons à travailler en temps masqué, en travaillant en parallèle avec d'autres expertises engagées. Nous prenons, par ailleurs, appui sur des experts indépendants et compétents afin que l'État ne s'engage pas d'une manière inconsidérée. Nous n'avons dans ce domaine aucun pouvoir de décision.

M. Philippe Marini, président. - Merci pour ces propos concis. Nous sommes nombreux à nous souvenir des interventions que vous faisiez à la radio quand vous étiez en charge de la HALDE...

M. Louis Schweitzer. - Elles devaient durer trois minutes.

M. Philippe Marini, président. - Vous les teniez admirablement bien et saviez tenir en haleine vos auditeurs.

M. François Marc, rapporteur général. - Votre fonction est essentielle. Quels que soient nos groupes politiques, nous nous préoccupons d'investissement. Une question rituelle d'abord : que dire des retards dans la mise en oeuvre, comme pour les réseaux à très haut débit, pour lesquels un milliard d'euros n'a toujours pas été employé ou pour l'action capital risque - capital développement technologique, dont la dotation de 600 millions d'euros n'a pas été engagée ? Ces retards peuvent-il entraîner leur abandon ? Peut-on se satisfaire du faible niveau de décaissements de certaines actions ? Cela est-il un rythme de croisière acceptable pour le premier PIA ?

Votre prédécesseur, lors de sa dernière audition, nous avait indiqué que des discussions étaient en cours avec les opérateurs pour évaluer les procédures. Le choc de simplification pourrait-il s'appliquer aux PIA ?

Par ailleurs, le Gouvernement a pris l'engagement que la moitié au moins des projets du deuxième PIA soient soumis à un critère d'éco-conditionnalité : comment l'appliquerez-vous ?

Puisque vous êtes chargé de la contre-expertise dans la nouvelle procédure d'évaluation des investissements publics, comment choisissez-vous les experts indépendants ? Quel est leur statut et selon quels critères sont-ils rémunérés ?

M. Louis Schweitzer. - Voilà deux mois que j'ai été nommé à cette fonction dont le caractère bénévole renforce encore un peu plus l'indépendance. Louis Gallois avait examiné la procédure avec la BPI et l'ADEME pour en éliminer les éléments inutiles et faire faire en parallèle ce qui était fait jusqu'à présent en séquentiel. En faisant un parallèle avec l'industrie automobile, l'essentiel du temps de passage d'une voiture sur la chaîne de production est de l'attente : c'est en s'attaquant à ce temps d'attente que l'on fait baisser les délais. Les process du Commissariat ont été rénovés jusqu'à durer moins de trois mois pour la BPI et quatre mois pour l'ADEME. Le temps entre la réunion du comité de pilotage interministériel qui prépare la décision et la décision proprement dite a été ramené à moins de cinq jours - la décision finale est en effet prise par le CGI et cela ne doit pas conduire à créer un retard.

Les 3,3 milliards d'euros de financement public du très haut débit comprenaient notamment une tranche de subventions qui est totalement engagée, et une part de prêts et de ressources à venir sur l'attribution de la 4G ; or, nous avons découvert que la forme du prêt était inadéquate pour des investissements dont l'impact socio-économique est évident mais dont la rentabilité est plus délicate - sinon, les acteurs privés les auraient pris en charge... La nature du financement n'est donc pas adaptée au projet.

Les 600 millions d'euros consacrés au capital-risque ont été versés à la BPI et pris en compte dans le déficit de l'État. Il s'agit de financements que la BPI doit exécuter en investisseur avisé, c'est-à-dire en veillant à ce que la rentabilité de ceux qui réussissent couvre l'échec des autres. Le rythme des décaissements est lent, notamment parce qu'ils ont lieu au fur et à mesure des travaux qu'entraîne par exemple le transfert de diverses écoles sur le plateau de Saclay ; il ne s'agit pas d'un délai administratif. Globalement, les engagements du PIA ont commencé en 2010 ; ce n'est qu'en 2016 que les décaissements commenceront à être supérieurs aux engagements. Cela ne reflète pas un retard, mais une structure propre aux investissements dont certains se prolongeront même au-delà de 2020.

Nous souhaitons simplifier les procédures sans pour autant diminuer notre exigence. Le critère d'éco-conditionnalité doit porter sur 50 % des investissements du PIA 2. Il y a trois catégories de projets : ceux qu'il serait difficile de soumettre à un tel critère, comme les technologies spatiales ou le nucléaire militaire ; ceux qui sont directement fondés sur l'éco-conditionnalité, comme les démonstrateurs de la transition écologique et énergétique, la ville durable et la transition énergétique ; les autres, pour lesquels nous ajoutons un critère aux critères d'excellence qui leur sont propres, comme l'usine du futur, qui devra certes être efficiente, mais aussi plus respectueuse de l'environnement. Avec une liste de critères pas trop compliqués et facilement vérifiables, 51 % des projets du PIA2 seraient ainsi compatibles. Je vous transmettrai pour le 30 juin un rapport détaillé sur le sujet, que nous vous devons.

Nous choisissons des experts compétents et indépendants vis-à-vis des décideurs. Pour les infrastructures de transport, comme le tronçon de Noisy-Champs à Mairie de Saint-Ouen du Grand Paris Express à 4 milliards d'euros ou le grand projet ferroviaire du Sud-Ouest à 11 milliards d'euros...

M. Aymeri de Montesquiou. - Il s'agit de Bordeaux-Montpellier ?

M. Louis Schweitzer. - De la sortie de Bordeaux en direction de Toulouse et du premier tronçon vers Hendaye. Nous avons fait appel notamment à Claude Abraham, ancien directeur général de l'aviation civile, ingénieur des ponts et chaussées à la retraite, forte personnalité indépendante. Les experts ne sont pas rémunérés si ce sont des fonctionnaires en activité et la rémunération des experts indépendants ou consultants est modeste. Pour les projets hospitaliers, il était difficile de trouver des personnes qui soient au fait de ces problématiques ; nous avons donc choisi de ne pas dévoiler leurs noms au ministère de la santé.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial de la mission « Défense ». - Le PIA n'est pas là pour gérer le présent, dites-vous. Pour autant, dans le budget 2014, 1,5 milliard a été affecté à des actions décidées il y a plusieurs années. Dans le projet de loi de finances rectificative pour 2014, 250 millions du PIA seraient également affectés à la mission « Défense » pour des opérations que je n'ai pas identifiées mais qui ne semblent pas correspondre à des investissements d'avenir. Le CGI s'est rapproché de Bercy : doit-on voir dans ce déplacement un glissement vers la gestion du présent au détriment de l'avenir ?

M. Philippe Marini, président. - Ces 250 millions d'euros sont affectés au Commissariat à l'énergie atomique (CEA) au titre des applications militaires : ne s'agit-il pas pour lui, faute d'un arbitrage budgétaire favorable, de se tourner vers une autre source de financement ? Une telle porosité des cloisons perturberait la lisibilité des PIA.

M. Louis Schweitzer. - Le changement de rattachement administratif n'affecte en rien le processus défini par la loi de finances : la décision incombe au Premier ministre ou, par délégation, au commissaire général à l'investissement. Alain Juppé et Michel Rocard auraient-ils accepté sans cela de reprendre leur démission ? Nous conservons une dimension interministérielle et sommes toujours rue de Babylone, chez le Premier ministre.

Quant à ce qu'il faut bien appeler les débudgétisations, il y a une différence entre l'investissement budgétaire et les investissements d'avenir, mais pas une frontière naturelle absolue : l'État, autrefois, a consenti des investissements d'avenir sur son budget, en finançant par exemple des laboratoires de recherche importants. Il existe donc un territoire commun et le Commissariat général à l'investissement a été créé pour que l'avenir ne soit pas sacrifié aux économies budgétaires. La frontière n'est donc pas naturelle. La débudgétisation existe depuis l'origine...

M. Philippe Marini, président. - ... des budgets ?

M. Louis Schweitzer. - Au moins depuis l'origine du Commissariat général à l'investissement ! Couverts par le secret militaire, les financements accordés au CEA, qui est l'un de nos opérateurs, seront suivis par des personnes habilitées à connaître l'emploi de ces fonds et informeront le CGI. Sur la forme rien n'est donc critiquable. L'avance à Airbus pour l'A350 constitue sans doute un investissement d'avenir, mais par le passé, il a figuré dans le budget de l'État. Les 250 millions affectés au CEA entrent donc dans cette même catégorie. Nous voulons nous assurer surtout que des décisions de ce type ne soient pas prises par un ministre. Toutes les lignes du PIA2 ne sont pas concernées, la proportion de subventions, par lesquelles passent les débudgétisations, baissant par rapport au premier PIA. Aller au-delà des 250 millions d'euros, qui s'ajoutent aux prélèvements déjà effectués par le passé, compromettrait effectivement l'action du PIA et je ferai mon possible pour éviter cela.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables ». - Aller au-delà des 250 millions d'euros compromettrait effectivement la capacité d'action du PIA. Le projet de loi de finances rectificative redéploie 250 millions d'euros vers l'excellence technologique des industries de défense au motif qu'une partie des crédits n'a pas été employée. Sur cette somme, 170 millions d'euros concernent des actions dont l'ADEME est l'opérateur : 120 millions d'euros sur l'action « Démonstrateurs, énergies renouvelables et chimie verte » et 50 millions d'euros sur l'action « Économie circulaire ». Pourquoi cette non-consommation ? Le redéploiement ne remet-il pas en question des actions prévues dans le domaine du développement durable ?

M. Philippe Marini, président. - Pouvez-vous nous rappeler ce que recouvre l'économie circulaire ?

M. Louis Schweitzer. - L'économie circulaire concerne soit la récupération, soit le recyclage. L'automobile entre dans cette catégorie, puisqu'elle a normalement trois propriétaires successifs et est recyclable à 95 %, à la différence du téléphone portable, par exemple. Je n'ai pas procédé à une analyse en détail des raisons qui expliquent que l'ADEME ait beaucoup de crédits inemployés. La situation tient pour partie à ce qu'un nombre insuffisant d'interlocuteurs - des entreprises - s'est emparé d'une politique très volontariste pour présenter des projets convaincants. Le Concours mondial d'innovation, appelé aussi le « concours Lauvergeon », sélectionne des start-up : il y a eu très peu de candidatures sur l'économie circulaire. La réaffectation d'une partie de ces crédits ne compromettra pas la capacité d'action du PIA dans ce domaine. Si le rythme venait à s'accélérer, nous pourrions réaffecter des crédits dans le cadre prévu par la loi, compte tenu également du PIA2 ; ce redéploiement n'empêchera pas les engagements pris d'être suivis par des paiements.

M. Philippe Marini, président. - Fabienne Keller est membre du comité de surveillance des investissements d'avenir.

Mme Fabienne Keller. - Je peux témoigner de l'efficacité des investissements d'avenir, et en particulier dans le domaine universitaire. L'université de Strasbourg en a notamment bénéficié, avec les initiatives d'excellence (IDEX), les laboratoires d'excellence (LABEX), les instituts hospitalo-universitaires (IHU) et autre sociétés d'accélération des transferts de technologie (SATT). Il faut sanctuariser ces crédits, même si la machinerie des crédits non consomptibles a parfois découragé les acteurs. Le second PIA a moins de crédits de subvention que le premier. Cette mécanique budgétaire gêne-t-elle le respect des engagements en termes de montant ? La question de l'emploi devrait, par ailleurs, être prioritaire ; y a-t-il une inflexion dans ce sens ?

M. Richard Yung. - Votre horizon semble être 2020 ; la durée globale serait donc de l'ordre de dix ans, soit cinq milliards par an, c'est-à-dire une contribution importante. Les 400 millions qui seront rabotés dans la loi de finances rectificative...

M. Louis Schweitzer. - Il faut distinguer le redéploiement de 250 millions d'euros de la prévision de moindre consommation des crédits de paiement de 400 millions d'euros.

M. Richard Yung. - Je m'apprêtais à vous interroger sur ses conséquences... Quels sont les effets des projets vers les entreprises ? Certes, il s'agit de préparer l'avenir, mais certains projets ont certainement des retombées sur des créations ou le renforcement d'entreprises existantes. Crédit budgétaire pour la recherche, crédit impôt recherche, crédit d'impôt innovation..., la puissance publique fait beaucoup en termes de recherche et développement, mais cela semble aller difficilement vers les entreprises. Des esprits chagrins disent que nous finançons tout cela et que les Américains viennent faire leur shopping technologique chez nous...

M. Philippe Marini, président. - Cette question revient régulièrement, dans un pays où les entreprises, notamment cotées, ne peuvent que difficilement faire appel à des volumes importants d'épargne nationale, faute de fonds de pension.

M. Vincent Delahaye. - Ayant du mal à m'y retrouver sur l'impact budgétaire des investissements d'avenir, j'aurais bien besoin d'un tableau récapitulatif.

M. Philippe Marini, président. - Je partage tellement ce point de vue que j'en ai fait part avant la réunion au commissaire général à l'investissement. Même si seule une partie de ces investissements est prise en compte dans la dette maastrichtienne, la totalité constitue bien une dette économique

M. Louis Schweitzer. - Merci, madame la sénatrice, d'avoir mentionné les investissements universitaires : représentant un peu plus de la moitié des PIA, ils fournissent des ressources aux universités qui sont dans l'excellence mais aussi l'occasion de se restructurer, notamment pour affronter la concurrence internationale. Les dotations ne sont pas consomptibles : seuls les intérêts sont versés. Mais après une période de quatre ans, le jury qui les avait attribuées devrait faire le point sur ce qu'en ont fait les universités et les transformer éventuellement en rentes perpétuelles - c'est ainsi que sont financées les universités américaines. Cela a pris un certain temps à nos universités et c'est bien compréhensible, de s'adapter à ce nouveau mode de fonctionnement.

Les 400 millions d'euros ne sont pas un coup de rabot mais un changement de prévision d'exécution : les rythmes font apparaître un besoin moins élevé qu'estimé. Cela ne conduira donc pas à retarder des paiements prévus.

Il n'y a pas d'aide directement orientée en faveur de l'emploi - je m'en occupe dans le cadre de l'association Initiative France. Toutefois, nous finançons des investissements favorisant l'hébergement d'apprentis, qui peuvent avoir un effet positif et assez rapide sur l'emploi.

La mécanique budgétaire n'a pas changé entre les deux PIA. Mais effectivement, elle n'est pas si simple. Par conséquent, je me suis fait faire un tableau qui pourra, si le président en est d'accord, être joint au compte rendu de cette audition. Chaque type de dépense a un impact différent sur le déficit. Les dotations non consommables...

M. Philippe Marini, président. - Doit-on dire non consommables ou non consomptibles ?

M. Louis Schweitzer. - Je n'ai pas recueilli d'expertise sur la question. La totalité de ces dotations non consommables est comprise dans le déficit l'année de la loi de finances, mais en exécution, seuls les intérêts annuels comptent dans le déficit maastrichtien. Les subventions suivent un schéma classique, comptant pour le déficit budgétaire lors du vote, puis pour le déficit maastrichtien au décaissement. Les prêts et prises de participation font exception : comme nous agissons en investisseurs avisés, ils n'ont pas d'effet sur le solde budgétaire au sens de Maastricht.

M. Philippe Marini, président. - Voilà une vue globale d'une réalité complexe : je ne pense pas que vous puissiez faire mieux.

Impact budgétaire des différentes interventions du programme d'investissements d'avenir

 

Dette

Déficit budgétaire

Déficit maastrichtien

Dotations non consommables

Intérêts annuels

100 % l'année de la loi de finance

Intérêts annuels

Prêts/Prises de participations

Impact lors du décaissement

100 % l'année de la loi de finance

0 % au décaissement, impact si réévaluation ultérieure

Subventions

Impact lors du décaissement

100 % l'année de la loi de finance

100 % au décaissement

Avances remboursables

Impact lors du décaissement

100 % l'année de la loi de finance

100 % au décaissement (impact positif les années de remboursement)

M. Louis Schweitzer. - En réponse à Richard Yung, certaines mesures sont concentrées sur la création d'entreprises. Les cent lauréats du « concours Lauvergeon » recevront une subvention de 200 000 euros ; au bout de deux ans, ces créateurs d'entreprises pourront recevoir jusqu'à deux millions d'euros, puis, dans une troisième phase, une avance remboursable pouvant atteindre 20 millions d'euros : ils ne sont donc pas à la merci de prédateurs, nous les accompagnons jusqu'au stade de la maturité. Les SATT, elles, sont donc des pré-incubateurs...

M. Michel Berson. - Des accélérateurs de transfert de technologie.

M. Louis Schweitzer. - Nous faisons en sorte que ces idées soient exploitées en France par des acteurs économiques français, y compris par des interventions en capital par la BPI. Nous aidons à la création et au développement d'entreprises de telle manière que leurs dirigeants ne soient pas contraints de recourir à des financements étrangers pour se développer.

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie d'avoir répondu à notre invitation. Nous aurons plaisir à vous recevoir à termes réguliers suivant notre récente mais heureuse tradition.

Demande de saisine et nomination d'un rapporteur pour avis

M. Philippe Marini, président. - Je vous propose de demander une saisine pour avis sur le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale qui, des deux textes rectificatifs pour 2014, est certainement celui qui porte les dispositions les plus importantes.

Mme Nicole Bricq. - Il faudrait que nous fassions une motion pour demander une fusion des parties recettes des deux textes financiers.

M. Philippe Marini, président. - Je suis tout à fait d'accord avec vous et j'appuie une telle démarche. Nous l'avions d'ailleurs préconisé avec Jean Arthuis dans le cadre la commission Camdessus, mais cela n'avait malheureusement pas prospéré. Je vous propose de nommer M. Jean-Pierre Caffet rapporteur pour avis.

La commission demande à se saisir pour avis du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014 et nomme M. Jean-Pierre Caffet rapporteur pour avis.

Inventaire des oeuvres d'art en dépôt dans les représentations diplomatiques - Contrôle budgétaire - Communication

La commission entend enfin une communication de M. Roland du Luart, rapporteur spécial, sur l'inventaire des oeuvres d'art en dépôt dans les représentations diplomatiques.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de la France ». - Il me revient de vous présenter les conclusions de mon contrôle budgétaire de cette année, qui a porté sur l'inventaire des oeuvres d'art et autres meubles en dépôt dans les représentations diplomatiques. Un tel sujet peut, de prime abord, paraître quelque peu futile. Pourtant, il s'agit d'un véritable enjeu patrimonial - qui a longtemps été négligé par l'État. Le ministère des affaires étrangères dispose, selon le dernier décompte, de plus de 18 000 objets d'art dans son réseau à l'étranger, dont près de 11 000 ne lui appartiennent pas.

Je dirai simplement quelques mots au préalable pour évoquer ce que sont les dépôts. Des meubles et objets d'art peuvent, depuis des temps anciens - le Mobilier national est le successeur du Garde meuble royal créé sous Henri IV, être déposés dans des locaux autres que des musées. Actuellement, ces dépôts servent en particulier à meubler les résidences présidentielles, l'hôtel et les résidences affectées au Premier ministre, les ambassades de France, les hôtels ministériels, les hôtels des présidents des assemblées ainsi que les cabinets de travail des chefs des grands corps de l'État.

Les principaux déposants sont le Mobilier national, le centre national des arts plastiques (CNAP) pour les objets inscrits sur l'inventaire du Fonds national d'art contemporain (FNAC) et, même s'ils ne procèdent plus à de tels dépôts, certains grands musées ainsi que la Cité de la céramique pour les services de Sèvres. Pour sa part, le ministère des affaires étrangères est évidemment l'un des principaux dépositaires tant du fait de l'importance de son réseau que de son rôle de représentation de notre pays.

Chaque dépôt fait à présent l'objet d'une convention détaillant notamment les responsabilités de chacun, les conditions de conservation des objets, les conditions dans lesquelles ils devront être restaurés ou rapatriés le cas échéant et les obligations du dépositaire en matière d'inventaire.

Tout d'abord, il faut rappeler que le ministère des affaires étrangères, comme les autres, vient de loin.

L'intérêt de l'État pour la question de son patrimoine mobilier et ses oeuvres d'art en dépôt date, en fait, d'un rapport public particulièrement vif de la Cour des comptes de février 1997, sur les musées nationaux et les collections nationales. La Cour des comptes a alors mis en lumière relevé l'insuffisante rigueur de la tenue des inventaires et du suivi des dépôts consentis par l'État depuis deux siècles, qui s'était traduite par des disparitions significatives dans les collections nationales.

Cette enquête a abouti en 1996, avant même la publication de ses conclusions, à la création de la commission de récolement des dépôts d'oeuvres d'art (CRDOA), aujourd'hui présidée par Jacques Sallois, ancien directeur des musées de France et ancien directeur de cabinet de Jack Lang. La commission veille au récolement, c'est à dire au contrôle sur place des dépôts d'oeuvres d'art effectués par les déposants au bénéfice des dépositaires.

Dans ce contexte, le ministère des affaires étrangères se montrait aussi peu soucieux que les autres du patrimoine dont il disposait. Il ne tenait aucun inventaire, la conservation des objets était plus qu'incertaine, la confusion sur leur statut ou leur valeur était complète. Une anecdote l'illustrera : en 1973, une pendule de grande valeur patrimoniale, issue d'un cadeau du roi d'Espagne à l'Empereur en 1808, appartenant au Mobilier national a été vendue à un antiquaire américain par notre ambassade à Washington avec d'autres objets qui croupissaient dans un grenier depuis qu'un incendie, douze ans auparavant, avait endommagé les lieux. Nous savons que l'antiquaire n'a pas fait une très bonne affaire puisqu'il a cédé la pendule pour 100 dollars...

La mission de la Cour des comptes et les actions entreprises par l'État afin de mieux gérer son patrimoine mobilier en dépôt a trouvé sa traduction au sein du ministère des affaires étrangères.

En premier lieu, ce ministère a créé en son sein, en 1998, une mission du patrimoine, désormais dénommée « secteur du patrimoine ». Celui-ci fait partie du bureau du patrimoine et de la décoration au sein de la direction des immeubles et de la logistique.

Puis, en 2001, le ministère a créé sa base de données « Rodin », pour« répertoire des oeuvres en dépôts sur les inventaires nationaux ». Elle inventorie l'ensemble des oeuvres et des meubles en dépôt, au sein de l'administration centrale comme dans les postes, à partir d'informations homogènes. Cette base est l'outil du ministère qui doit permettre d'assurer le suivi précis de chaque objet. Y sont notamment énumérés la description précise de l'objet avec une photo, son numéro de référencement chez le déposant, son état de conservation et la place précise, c'est-à-dire la pièce à laquelle il se trouve.

Ensuite, en 2004, une note du ministre aux chefs de postes diplomatiques et consulaires a instauré plusieurs mesures importantes : la signature par l'ambassadeur d'une prise en charge sous sa responsabilité propre des dépôts d'oeuvres d'art de l'État lors de sa prise de fonctions ; l'envoi annuel de l'inventaire des oeuvres d'art du poste dès que la base Rodin aura été en service dans les postes ; le retrait immédiat, aux frais du poste, des restaurations et changements de localisation de dépôts effectués sans l'autorisation du département ; le signalement au département et dépôt d'une plainte en cas de disparition d'objet d'art.

Malgré ces efforts, le bilan dressé par la CRDOA en 2007, après dix ans de récolement, soulignait surtout le chemin qui restait à parcourir. Il faisait apparaître, en particulier, une proportion d'objets « non vus », c'est-à-dire les objets non localisés, présumés détruits ou volés de l'ordre de 22 % pour les dépôts hors de France. Pour le seul ministère des affaires étrangères et en excluant Sèvres, ce taux d'objet « non vus » avoisinait 12 %.

M. Philippe Marini, président. - Eh oui ! On exclut Sèvres, car cela se casse davantage !

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - En effet, et cela s'emporte également plus facilement...

D'où la nécessité de faire un nouveau point précis aujourd'hui. Pour ce faire, j'ai envoyé un questionnaire écrit au ministre Laurent Fabius, j'ai rencontré les personnes compétentes de son administration ainsi que les responsables du Mobilier national et de la commission nationale de récolement des dépôts d'oeuvres d'art. Je me suis également rendu à Vienne, dans une ambassade riche en objets d'art et où quelques problèmes avaient été signalés dans le passé.

Tout d'abord au fil des années, d'incontestables progrès en termes de pratique mais que l'on pourrait même qualifier de « culturels » ont été enregistrés au sein de l'administration du Quai d'Orsay.

Ainsi, le pourcentage de réponses des postes à la demande d'inventaire annuel formulée par le secteur du patrimoine varie entre 75 % et 85 % selon les années - la plupart des postes répondant une année sur deux. Cela reste perfectible mais n'est pas si mal quand on songe d'où l'on vient.

En outre, on a pu constater le dépôt effectif de plaintes par le ministère dans des cas où la disparition d'un objet d'art semblait suspecte. Selon le relevé qui m'a été adressé, quelque 123 plaintes ont ainsi été déposées à ce titre à ce jour.

Les échanges de télégrammes entre les postes et l'administration centrale montrent bien à quel point cette évolution ne s'est pas faite sans résistance. Après sa demande initiale d'inventaire annuel, le département est amené à formuler une relance générale puis, pour les postes « réfractaires », des relances individuelles par télégramme. Certains échanges, assez vifs, font bien apparaître l'incompréhension de certains chefs de postes diplomatiques face à une telle démarche. Tel ambassadeur en Allemagne a estimé par écrit que les interrogations du département sur des oeuvres présumées détruites en 1945 constituaient un bel hommage à la mémoire de Courteline... Cela montre qu'il y a encore des progrès à faire aussi du côté de l'administration centrale dans l'envoi des demandes.

Quant aux dépôts de plainte, on peut dire qu'ils n'existaient tout simplement pas avant 2008. Là encore, cette démarche a pu entraîner une prise de conscience dans les postes.

Enfin, les inventaires ont permis de mettre en lumière l'inadéquation de certaines oeuvres à certains lieux. Un dessin à l'encre de Chine sur papier de riz, inscrit au Fonds national d'art contemporain et estimé à près de 500 000 euros, a ainsi été rapatrié en 2012 de notre ambassade à Caracas où il était accroché dans une chambre de passage. Il a été remplacé par une oeuvre plus adaptée au goût et au climat vénézuéliens.

Le secteur du patrimoine emploie donc la pédagogie mais aussi la fermeté - au moins verbale - face aux postes qui traînent les pieds. Il procède également à des récolements en interne en fonction de différents critères : problèmes révélés par les états annuels, travaux, nouveaux aménagements ou, évidemment, fermeture.

Cette politique, et surtout sa constance dans le temps, ont abouti à une diminution sensible des écarts entre les bases du ministère et celles de la plupart des institutions déposantes. Les progrès sont notables par rapport au passé, même récent.

Avec le mobilier national, l'écart qui subsiste s'explique principalement par les restitutions de 2013 dont la base du Mobilier national ne tient pas encore compte et par l'absence des « non vus » antérieurs à 2001, date de la constitution de la base Rodin, dans le fichier du ministère des affaires étrangères.

Quant aux écarts avec le CNAP et Sèvres, bien plus conséquents, ils illustrent la situation d'origine. Le CNAP, qui coopère pourtant bien avec le ministère des affaires étrangères, n'a pas encore pu pleinement fiabiliser sa propre base de données, ce qui est un travail de longue haleine. Quant à Sèvres, les écarts énormes résultent sans doute tant de défauts d'enregistrement de certains retours que du destin sur deux siècles de pièces plus souvent manipulées et susceptibles d'être cassées que les autres.

Pour ces deux déposants, on ne saurait donc parler de succès ; mais, dans un cas comme dans l'autre, les données du ministère des affaires étrangères sont probablement les plus proches de la réalité. Mieux tenues au fil du temps, les bases du ministère sont donc plus fiables et permettent désormais de limiter la survenue de problèmes dans la gestion du patrimoine ainsi que de les détecter au plus vite.

Néanmoins, tout n'est pas encore idéal, loin de là.

En termes informatiques, la base du ministère ne communique pas encore avec celle de la CRDOA.

En termes opérationnels, plusieurs missions récentes ont montré encore des quantités d'objets « non vus » relativement importantes dans certains cas : sur 418 objets déposés dans des endroits relevant de la responsabilité de l'ambassade de France en Autriche, 50 n'ont pas été vus en 2013. La plupart de ces objets manquants étaient entreposés au Palais Clam Gallas qui abrite le centre culturel, lieu de passage public qui n'est clairement pas un endroit de dépôt idéal. Vous vous souvenez que nous avons évoqué le projet de cession de ce palais avec Laurent Fabius dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement. Si ce projet de cession peut se comprendre, il conviendrait de mener toutes les expertises nécessaires afin d'éviter qu'un promoteur immobilier ne réalise, à nos dépens, une juteuse opération dans cette affaire. Sortant un peu de mon rôle d'aujourd'hui, j'estime qu'il serait également opportun de prendre en compte les réserves du lycée français de Vienne.

Pour ma part, lors de mon inspection partielle au sein de l'ambassade, je n'ai pas trouvé d'objet manquant, ce qui est l'essentiel. En revanche, j'ai relevé une proportion significative, d'environ 15 %, d'objets entreposés dans des endroits différents de ce qu'indiquait la base Rodin. De plus, j'ai constaté l'existence d'une « réserve sauvage » dans un grenier où l'on trouve en particulier un certain nombre de chaises - ce sont des chaises Art nouveau qui, en mauvais état, ont été envoyées à Paris pour restauration et, au bout de trois ans, ont été renvoyées à l'ambassade faute de crédits pour les restaurer... Il s'agit là de contraventions aux règles de gestion patrimoniale du ministère et de la CRDOA. Malgré le réel sérieux dont fait preuve l'ambassade sur la question, en dépit de l'absence d'intendant depuis plusieurs mois, la gestion au jour le jour reste donc perfectible.

Par ailleurs, au niveau des plaintes, selon les fichiers dont je dispose, quelque 111 plaintes réclamées par les déposants restent « à déposer » par le ministère des affaires étrangères, qui m'a indiqué vouloir rassembler tous les éléments nécessaires à de tels dépôts.

Enfin, reste la question des moyens financiers. Le ministère des affaires étrangères dispose, pour l'administration centrale uniquement, d'une enveloppe annuelle relativement modique d'un peu moins de 350 000 euros afin de rapatrier les oeuvres signalées en réserve dans les postes (80 000 euros en 2013), restaurer les oeuvres qui doivent l'être (203 000 euros en 2013) et payer les titres de perception émis par les institutions déposantes (59 500 euros l'an dernier). Il est sans doute un peu étrange de mélanger l'ensemble de ces budgets et de ne faire participer les postes à aucun de ces financements.

En conclusion, je voudrais de nouveau saluer le réel effort entrepris par le ministère, depuis 2001 et plus encore depuis 2008, afin de mieux gérer le patrimoine mobilier dont il dispose - et qui participe de l'image de la France. Je souligne également les progrès enregistrés, en particulier dans la tenue des inventaires et le dépôt de plaintes.

S'agissant de mes recommandations, elles suivent les principes de réalisme et de responsabilité. Concrètement je préconise d'abord, par réalisme, de maintenir l'acquis d'expérience du personnel de gestion du ministère, quitte à ne pas appliquer toujours strictement la règle du changement d'affectation tous les trois ans. Par exemple, au niveau des postes, il est souvent intéressant de confier la responsabilité de cette gestion à un agent local, qui a la stabilité nécessaire au suivi des objets déposés, sous la responsabilité d'un membre de l'équipe diplomatique.

Par réalisme encore, je propose de maintenir l'effort du ministère, notamment en termes de relance des postes par télégramme diplomatique. L'expérience passée a montré que, dès que la pression se relâche un peu, le taux de réponse a tendance à baisser. Or les mauvaises habitudes pourraient se réinstaurer assez rapidement dans un réseau aussi décentralisé si l'administration centrale baissait la garde.

Par souci de responsabilité, je propose de donner suite aux demandes de plainte en cours des déposants. Il ne s'agit évidemment pas de laisser « dormir » de tels dossiers.

Je pense également qu'il faut renforcer la responsabilité des postes en adaptant le système de sanctions à leur encontre. Comme je vous l'ai indiqué, selon la circulaire de 2004, « à défaut d'envoi de l'inventaire, les oeuvres déposées seront rapatriées en France, aux frais du poste ». Une telle sanction n'a évidemment jamais été appliquée et n'est donc pas crédible, à raison même de sa sévérité. Il serait plus réaliste de prévoir une sanction plus légère mais réellement appliquée. Ainsi, en cas de défaut d'inventaire ou de manquement constaté lors d'une inspection, les postes fautifs pourraient subir une sanction financière proportionnée, qui pourrait par exemple financer les titres de paiement à régler aux déposants, lesquels, je l'ai dit, n'ont pas à diminuer le budget « rapatriement et restauration des oeuvres ».

Je propose également de faire participer financièrement les postes, dans une proportion éventuellement modique, aux rapatriements que l'on pourrait qualifier « de confort », dus par exemple aux seuls goûts artistiques du chef de poste.

Enfin, et j'avance prudemment sur ce terrain sensible, je recommande aux déposants une attitude souple sur la question du déclassement de certains objets. Cela concerne en priorité certains objets en très mauvais état qu'il serait plus économe de détruire sur place plutôt que de les rapatrier. Mais cela vise aussi des objets en bon état mais typiques d'un lieu et donc difficilement reclassable, afin de permettre leur cession. Je n'ignore pas les difficultés résultant du fait que ces objets sont, par définition, possédés par les déposants et non par le ministère des affaires étrangères mais il ne faut pas s'interdire des solutions raisonnables du point de vue de l'intérêt financier global de l'État.

De façon générale, j'ai été frappé de voir la prise de conscience de cette problématique depuis 2008 environ, soit dix ans après le rapport de la Cour des comptes. Le problème étant que l'administration centrale n'a plus assez de crédits pour procéder à ces vérifications sur place.

M. Philippe Marini, président. - Il existe heureusement désormais des moyens d'envoyer des images sans avoir à se déplacer ! Merci pour cette présentation très concrète et utile.

M. François Marc, rapporteur général. - Je tiens également à remercier Roland du Luart, pour son exposé qui est non seulement instructif mais qui nous fait voyager de Berlin à Vienne en passant par Caracas.

M. François Trucy. - Les objets ne portent-ils pas sur eux une identification qui permet de les suivre ? Y a-t-il un suivi de la valeur patrimoniale des objets ?

M. Roland du Luart, rapporteur spécial. - S'agissant de Sèvres, chaque pièce de vaisselle porte un code au dos. Les pièces du mobilier national portent également un tampon, un numéro et le nom du château pour lequel elles ont été réalisées. Pour les autres pièces, il y a normalement des étiquettes collées, mais beaucoup ont été décollées involontairement au cours du temps. S'agissant des pièces du FRAC, elles sont chacune référencées avec une photographie.

M. Philippe Marini, président. - À ce sujet, je tiens à vous signaler que les traditionnelles tapisseries de notre salle de commission, qui en font le charme et en déterminent l'atmosphère, pourraient partir en restauration.

Mme Nicole Bricq. - Il faut veiller à ce qu'elles reviennent !

M. Philippe Marini, président. - Si cela devait se produire, j'ai demandé que nous recevions, dans l'attente de leur retour, une tapisserie de même époque et d'égale qualité - je me rendrai personnellement au Mobilier national.

La commission donne acte de sa communication à M. Roland du Luart, rapporteur spécial, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est levée à 16 h 48

Mercredi 25 juin 2014

- Présidence de M. Philippe Marini, président, puis de M. Jean-Pierre Caffet, vice-président -

La réunion est ouverte à 9 h 41

Réforme ferroviaire - Examen du rapport pour avis

La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport pour avis de M. François Patriat, sur le projet de loi n° 1468 (AN - XIVe législature) portant réforme ferroviaire.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

M. François Patriat, rapporteur pour avis. - Le système ferroviaire français, dans sa configuration actuelle, résulte de la loi de 1997 qui a créé Réseau ferré de France (RFF). Il s'agissait alors de séparer le transporteur et le gestionnaire d'infrastructure, conformément aux premières règles européennes en la matière.

Seulement, nous ne sommes pas allés au bout de la logique. En effet, si RFF est propriétaire et gestionnaire de l'infrastructure, il se doit se tourner vers une filiale de la SNCF - SNCF-Infra - pour réaliser les travaux. SNCF-Infra, qui comprend environ 40 000 cheminots, est ainsi qualifiée de gestionnaire d'infrastructure délégué. Cette solution avait été retenue en 1997 afin de préserver la paix sociale au sein de l'entreprise SNCF.

Le gestionnaire d'infrastructure et le gestionnaire d'infrastructure délégué sont donc dans une situation de collaboration forcée, formalisée par de nombreuses conventions, au contenu procédural et tatillon.

En 1997, RFF a repris 20,5 milliards d'euros de dette à la SNCF. Ainsi, l'opérateur historique retrouvait des marges de manoeuvre financières pour son développement. En outre, l'État ne reprenant pas cette dette, il était plus aisé d'atteindre les critères de Maastricht en vue du passage à l'euro. RFF est en effet considéré comme une entreprise commerciale puisque son actif - le réseau - lui procure des recettes qui permettent de couvrir son passif. RFF n'est donc pas consolidé dans les comptes des administrations publiques. C'est, en quelque sorte, une structure de cantonnement d'une dette quasi-publique.

Enfin, RFF pilote la gestion et l'attribution des « sillons », c'est-à-dire des créneaux de circulation sur le réseau, mais c'est une direction autonome de la SNCF, appelée la direction de la circulation ferroviaire (DCF), qui en assure la gestion opérationnelle au quotidien.

Pour résumer, RFF, bien que propriétaire et gestionnaire de l'infrastructure, est obligé de s'en remettre à deux filiales du transporteur historique - SNCF-Infra et la DCF - pour mener à bien ses missions.

Aujourd'hui, ce système fonctionne mal. S'agissant de la gestion des sillons, la France a été condamnée l'année dernière par la Cour de justice de l'Union européenne. Il faut donc que la DCF quitte le giron de la SNCF pour être pleinement intégrée à RFF.

S'agissant de la maintenance, une enquête de la Cour des comptes demandée en 2012 par Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial pour les transports terrestres, avait tracé un constat accablant.

RFF et SNCF-Infra sont des partenaires contraints avec des objectifs contradictoires. Guillaume Pépy, président de SNCF, et Jacques Rapoport, président de RFF, disent eux-mêmes que les deux entreprises ont l'habitude de se « faire la guerre ». En conséquence, elles ont conclu différentes conventions dont le suivi est assuré par plus de 200 personnes de part et d'autre. Les systèmes d'information ne sont pas non plus compatibles.

Plus grave, les coûts d'entretien du réseau sont insuffisamment maîtrisés. Les arbitrages entre sillons et travaux sont mal assurés. En effet, le gestionnaire doit arbitrer entre réaliser des travaux et perdre des recettes de péages. Il s'agit d'un réglage fin, que les deux entreprises, faute d'une bonne communication, ne réalisent pas au mieux.

Le diagnostic est largement partagé. Il avait fait l'objet d'un consensus lors des Assises du ferroviaire, organisées par le Gouvernement à la fin 2011.

Le remède est lui aussi consensuel : il s'agit de réunir au sein d'un même établissement public RFF, SNCF-Infra et la DCF. C'est ainsi que le projet de loi crée un nouvel établissement public industriel et commercial appelé SNCF Réseau. Ce dernier sera donc le propriétaire et le gestionnaire à part entière de l'ensemble du réseau ferré national.

Un autre établissement public industriel et commercial est également créé. Il poursuit les activités de l'opérateur historique en matière de transports de voyageurs et de marchandises. Il s'appellera SNCF Mobilités.

SNCF Mobilités et SNCF Réseau sont deux filiales parfaitement étanches l'une de l'autre, pour des raisons d'euro-compatibilité. Elles sont coiffées par un établissement public industriel et commercial (EPIC) appelé SNCF.

La tête aura vocation à assurer des fonctions transversales à l'ensemble du groupe (sûreté ferroviaire, informatique, définition de la politique de ressources humaines, etc.).

Ainsi, le projet de loi procède à la réunification de l'infrastructure mais aussi à la création d'un groupe public ferroviaire. C'est un point important d'un point de vue financier.

La dette ferroviaire atteint environ 44 milliards d'euros, à raison de 7 milliards d'euros pour la SNCF et de 37 milliards d'euros pour le gestionnaire du réseau. La dette de la SNCF apparaît sous contrôle et ne pose de problème particulier.

En revanche, la dette de RFF est plus préoccupante. En l'état actuel, l'établissement est confronté à un déficit annuel de 1,5 milliard d'euros au titre de la maintenance du réseau existant. En outre, il doit également lever environ 1,5 milliard d'euros pour financer le développement de quatre nouvelles lignes à grande vitesse (LGV), qui seront mises en service à compter de 2017.

Ainsi, en l'absence de réforme, on estime que la dette de RFF pourrait atteindre 70 milliards d'euros d'ici dix ans. Il est donc urgent d'agir et de rétablir les comptes du gestionnaire.

L'équilibre financier de la réforme est le suivant. D'abord, la constitution de SNCF Réseau doit permettre de dégager de substantiels gains de productivité et de mutualisation, estimés à environ 900 millions par an d'ici dix ans.

Ensuite, SNCF Mobilités est engagé dans un plan de performances qui doit permettre de dégager 500 millions d'euros en 2020. Une partie de cette somme serait transférée de SNCF Mobilités vers SNCF Réseau via l'EPIC de tête. Autrement dit, une partie des bénéfices de Mobilités permet de rééquilibrer les comptes du gestionnaire du réseau, d'où l'importance de constituer un groupe unique. Parallèlement, l'État ne percevrait plus de dividendes de la part de SNCF Mobilités.

Enfin, l'État a accepté que le groupe ferroviaire se constitue en groupe fiscal. Ainsi, les déficits de SNCF Réseau pourront être compensés par les bénéfices de SNCF Mobilités, ce qui réduit l'impôt sur les sociétés dû par le groupe.

Au total, l'effort de l'État, au titre de l'abandon du dividende et de l'impôt sur les sociétés, représente un gain de 500 millions d'euros pour SNCF Réseau.

L'objectif poursuivi par la réforme consiste donc à stabiliser la dette de SNCF Réseau à horizon dix ans. Je note cependant que mes interlocuteurs sont restés très prudents sur la cible visée d'ici 2025. Certains ont évoqué une stabilisation à hauteur de 60 milliards d'euros à cette date.

Le projet de loi comprend des garde-fous pour éviter que SNCF Réseau ne dérive de la trajectoire financière fixée par l'État.

Ainsi, l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) a pour mission d'émettre un avis sur le projet de budget annuel de SNCF Réseau et de l'inciter à le corriger s'il s'écarte de la trajectoire retenue.

Le second garde-fou, c'est la « règle d'or » ou règle prudentielle pour le financement des investissements de développement, c'est-à-dire l'ouverture de nouvelles lignes.

Aujourd'hui, l'article 4 des statuts de RFF prévoit que, pour la création d'une nouvelle ligne, il ne peut s'endetter qu'à hauteur des recettes prévisionnelles. Dans le cas contraire, les autorités publiques doivent apporter le complément de financement.

En pratique, le retour sur investissement de plusieurs lignes mises en chantier récemment risque de se révéler plus faible que prévu. Autrement dit, RFF va devoir supporter une part du financement plus importante. Le renforcement de la règle d'or part donc du constat que les opérations de développement ont lourdement pesé sur les comptes de RFF.

Le projet de loi propose de réécrire la règle d'or. Ainsi, la capacité de SNCF Réseau de financer des investissements serait évaluée en fonction de différents ratios, notamment le poids de la dette par rapport à sa marge opérationnelle. Si SNCF Réseau apparaît déjà comme étant trop endetté, il ne pourra pas investir dans un projet de développement.

Dans le cas contraire, il pourra investir mais, tout comme aujourd'hui, seulement à hauteur des recettes attendues. Le respect de la règle d'or est lui-même surveillé par l'ARAF.

Cette trajectoire financière est-elle tenable ?

Aux dires de la SNCF et de RFF, l'État ne va pas assez loin et les comptes ne seront pas équilibrés à horizon dix ans. Il est vrai que des contraintes fortes pèsent sur le secteur.

D'abord, les recettes de SNCF Réseau risquent de ne pas être dynamiques. La crise économique a conduit à une baisse du trafic voyageurs et de marchandises. Les hausses des péages d'infrastructure, fortes ces quatre dernières années, seront limitées au moins jusqu'en 2018. SNCF Réseau ne pourra donc pas augmenter ses recettes par un effet-prix.

Ensuite, les subventions publiques seront, au mieux, maintenues mais il y a peu de chance pour qu'elles augmentent.

Enfin, SNCF Réseau reste exposé, comme l'État, au risque que les taux d'intérêt remontent dans les mois qui viennent.

Les efforts sur la dépense devront donc être très importants. L'idée de la reprise d'une partie de la dette de SNCF Réseau par l'État est régulièrement avancée pour l'aider à retrouver plus rapidement une trajectoire financière équilibrée.

Cette idée s'appuie notamment sur le fait que l'INSEE, le mois dernier, a requalifié un tiers de la dette de RFF, soit environ 10 milliards d'euros, en dette publique. Il s'agit donc de la fin d'un tabou et peut-être aussi d'une forme d'hypocrisie.

Néanmoins, il faut souligner que l'INSEE a reconnu qu'un actif - le réseau - était inscrit face à cette dette. En conséquence, le stock de dette publique nette - celui qui est pris en compte pour le calcul des ratios « maastrichiens » - n'est pas modifié.

À l'inverse, si l'État venait à reprendre cette dette, il n'y aurait plus d'actif inscrit en contrepartie et la dette nette augmenterait à due concurrence. La reprise de dette me semble être fausse bonne idée pour l'instant.

D'abord, RFF reste un emprunteur crédible sur les marchés. Une analyse de Standard & Poor's montre que les investisseurs considèrent qu'il s'agit d'une dette de l'État français. La dette est donc peu risquée et la différence de taux d'intérêt entre RFF et l'État est minime. En pratique, il n'y a pas d'urgence à libérer RFF de ce fardeau.

Surtout, on pourrait s'interroger sur le caractère vertueux d'une reprise de dette par l'État. Aujourd'hui, le poids de la dette est un puissant moteur pour que RFF, puis SNCF Réseau, se transforme et se modernise. C'est aussi un aiguillon qui pousse à choisir avec parcimonie les projets de développement.

Enlever un tiers de la dette ne contribue pas à nous interroger collectivement sur les bons choix à opérer pour notre réseau ferré national. En particulier, tous les rapports d'expertise soulignent que le réseau est trop grand et qu'il doit être réduit pour que nous réussissions à le maintenir dans un état de performance acceptable. L'année dernière, le rapport de la Commission Mobilité 21 a souligné que nous devions faire des choix, établir des priorités entre la construction de nouvelles infrastructures et maintenir le réseau en l'état. La reprise de la dette ne doit pas occulter ces questions fondamentales.

Ceci étant dit, il y a également un consensus pour dire qu'une partie de la dette de SNCF Réseau ne sera pas amortissable par le système ferroviaire. À terme, l'État sera donc probablement contraint d'en reprendre une partie.

L'article 2 ter du projet de loi, voté à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des finances de l'Assemblée nationale, demande au Gouvernement de rendre un rapport, d'ici deux ans, afin d'étudier les possibilités permettant de « traiter l'évolution de la dette historique du système ferroviaire ». Faudra-t-il faire une caisse d'amortissement de la dette ferroviaire (CADEF) ? La question sera posée.

Cela me semble un bon compromis. Pour l'instant, la reprise de dette ne me paraît pas urgente, moins urgente en tout cas qu'une réflexion collective sur le devenir de notre réseau.

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements que je vous proposerai, je suis d'avis que la commission des finances propose au Sénat d'adopter le projet de loi portant réforme ferroviaire et, plus particulièrement, les articles 1er, 2, 2 ter, 4 et 5 qui comportent des dispositions qui intéressent plus directement l'équilibre financier de la réforme.

Ce texte de loi a quatre points essentiels. Celui de maintenir l'unité de la SNCF ; celui de garantir le statut des personnels ; celui de permettre de faire des économies et de réduire la dette ; celui de permettre l'ouverture à la concurrence que demande l'Europe d'ici 2019.

M. Philippe Marini, président. - Permettez-moi de saluer votre position courageuse en ce qui concerne le refus de l'hypothèse de la reprise par l'Etat de la dette, ou d'une quote-part de celle-ci. Cette position va dans le sens des responsabilités qu'une commission des finances doit exercer.

M. François Marc, rapporteur général. - Notre rapporteur est fondé à proposer l'adoption de ce texte, qui a la vertu d'éclaircir la situation, de laisser ouverte la perspective de la concurrence sur les réseaux et de clarifier les choses en ce qui concerne la dette.

Ma question porte sur la nouvelle règle d'or et son lien avec les préconisations du rapport Duron. La règle d'or, qui était auparavant un peu sommaire dans sa mise en oeuvre, tiendrait désormais compte de différents ratios. La nouvelle règle d'or implique-t-elle un examen des projets au cas par cas ? En d'autres termes, s'agit-il d'une logique - osons le mot - libérale, qui impliquerait que chaque ligne ferroviaire soit financée par ses propres recettes, de manière autosuffisante ? Dès lors, les préoccupations d'aménagement du territoire et de solidarité peuvent paraître quelque peu mises à l'écart par la formulation de cette nouvelle règle d'or. Les préconisations du rapport Duron aboutiraient alors à une hiérarchisation entre les projets rentables, lesquels seraient mis en oeuvre tout de suite, et les projets qui le sont moins, lesquels seraient repoussés ad vitam eternam...

M. Philippe Marini, président. - Permettez-moi de faire une réserve sémantique sur l'utilisation de l'expression « règle d'or ». Cette expression recouvre d'ordinaire l'idée selon laquelle l'emprunt doit être réservé aux investissements. La « règle d'or » proposée ici est plus complexe, car adaptée au contexte du système ferroviaire public - même s'il fallait bien trouver une appellation simple et pédagogique. Pourriez-vous nous rappeler ce que cette règle d'or contient en l'espèce ? Qu'en est-il de l'aménagement du territoire évoqué par le rapporteur général ? On peut toutefois rappeler qu'il existe d'autres outils d'aménagement du territoire, comme par exemple le fait de ne pas appliquer de manière homogène les écotaxes...

M. François Marc, rapporteur général. - Il y a aussi la navigation fluviale...

M. Philippe Marini, président. - Absolument. Et de fait, tous les territoires ne sont pas traversés par des canaux... Nous vivons bien nos contradictions.

M. François Patriat, rapporteur pour avis. - D'abord, une réflexion personnelle du président d'exécutif local que je suis : peut-être que si nous avions eu d'autres règles d'or plus tôt, nous aurions aujourd'hui sur nos territoires moins d'équipements dont l'efficacité n'est pas démontrée... Je pourrais vous citer maints exemples de dépenses importantes en matière d'équipements portuaires, aéroportuaires ou ferroviaires, à la charge de l'Etat et des collectivités territoriales, dont l'efficacité n'a pas été vérifiée.

Par exemple, mon prédécesseur à la tête de la région Bourgogne - auquel je n'ai pas de reproches à faire - avait engagé entre 2002 et 2004 près de 10 millions d'euros pour huit gares de transport de bois, dans les massifs du Morvan et du Châtillonnais. Aujourd'hui, ces huit gares-bois sont fermées. Si nous nous étions demandé à l'époque si ces gares-bois allaient être utilisées, aurait-on réalisé ces investissements ? Voilà pourquoi nous avons besoin d'une règle d'or intelligente, qui permette d'investir avec lucidité. Certains équipements sont parfois brillants sur le plan politique, excellents en termes de perspectives et d'espoir pour les territoires, mais leur rentabilité n'est pas prouvée. Voyez par exemple la ligne « Paris - Orléans - Clermont-Ferrand » (POCL), pour laquelle j'ai dû participer à plus de 35 réunions...

La règle d'or permettra donc de protéger les finances de SNCF Réseau, d'où un raisonnement au cas par cas sur les projets. Quant au développement de projets d'intérêt général pour le territoire, il n'est évidemment pas oublié, mais leur financement sera à la charge de l'Etat ou des collectivités, et pas de SNCF Réseau.

M. Roger Karoutchi. - Je remercie François Patriat qui, en creux, dit assez clairement les choses sur la dette, sur le risque que cette dette ne s'amenuise pas et sur le fait que les résultats de cette réforme demeurent incertains.

Une fois de plus, on ne prend pas le taureau par les cornes, on ne met pas tout sur la table, on ne fait pas complètement la réforme des transports publics qui est pourtant un vrai sujet. Après la Bourgogne, je prendrai le cas de l'Île-de-France : la SNCF et la RATP se font concurrence sur certaines lignes, ouvrent des lignes parallèles... uniquement parce que les deux entreprises refusent de travailler ensemble ! Combien de gares avec un quai SNCF et un quai RATP ? Cela coûte des dizaines de millions d'euros et personne n'intervient pour remettre de l'ordre. Voilà qui nécessiterait une règle d'or ! On nous explique que les ingénieurs ne travaillent pas ensemble et que les entreprises ont des projets différents pour le territoire, mais ce sont les collectivités territoriales et les usagers qui paient le prix de ces divergences.

Deuxièmement, je n'ai jamais été favorable à la séparation entre la SNCF et RFF. J'ai organisé des réunions entre les deux, au titre de mes différentes fonctions : ils répètent qu'ils ne peuvent pas travailler ensemble et en oublient qu'ils travaillent d'abord pour le service des usagers. On ne peut donc pas se lamenter de la disparition de RFF.

Mais en réalité, que fait-on ? On remplace RFF par SNCF Réseau, mais cette nouvelle entité sera gérée de manière totalement autonome par rapport à SNCF Mobilités, et pour que l'ensemble puisse fonctionner, on va prendre de l'argent à SNCF Mobilités pour le donner à SNCF Réseau qui est couvert de dettes ! En clair, on nous dit très sereinement qu'il va falloir soit augmenter les tarifs des voyageurs, soit demander aux collectivités territoriales de faire les compensations nécessaires, pour que SNCF Mobilités puisse combler les dettes de SNCF Réseau. Nous sommes quand même dans un système un peu fou ! Et je ne parle pas des grèves qui viennent d'avoir lieu, car le statut des cheminots n'est pas en cause dans cette réforme.

La réalité est que l'équilibre financier du système n'est absolument pas garanti. La réforme ne change absolument rien. Elle va supprimer un monstre de technocratie, de bureaucratie et d'administration... pour en créer un autre ! Elle est présentée comme une réorganisation, mais ne fait que transférer deux entreprises à une entité qui couvre en fait deux entreprises totalement autonomes, qui ne sont ni à l'équilibre, ni réformées. Il n'y a pas de réforme, il n'y a qu'un transfert. Ce n'est pas plus simple, c'est la même chose !

En Île-de-France, nous nous battons pour une vision plus rationnelle du transport public, mais personne n'intervient sur la RATP, personne n'intervient sur la SNCF. Ces autorités considèrent qu'elles sont les seules détentrices de la capacité et de la compétence, que les hommes politiques sont par définition des incompétents et des incapables. Mais viendra un moment où l'on ne pourra plus faire l'économie d'une véritable réforme du transport public en Île-de-France. En attendant, je ne voterai pas la réforme proposée.

M. Philippe Marini, président. - Je remercie Roger Karoutchi pour son exposé éclairant. Il faudrait que nous puissions mieux comprendre ce que change concrètement cette nouvelle organisation, même si nous ne sommes en l'occurrence que saisis pour avis. S'agit-il d'une simple réorganisation juridique ? Ou bien d'une véritable simplification qui permettra de réduire les coûts et de clarifier le financement des investissements, comme le dit le Gouvernement ?

J'ai vu passer de nombreuses réformes depuis 1986. On nous disait que la séparation des infrastructures et de la gestion du réseau était indispensable au regard du droit communautaire et permettrait l'ouverture à la concurrence des infrastructures de transport ; il semblerait qu'il soit désormais possible de regrouper ces deux activités au sein du même établissement public.

Je me demande cependant si les deux filiales auront deux bilans et deux comptes d'exploitation séparés ? C'est un point important car une seule d'entre elle est tenue de respecter la règle d'or.

M. Aymeri de Montesquiou. - Le rapporteur peut-il nous dire s'il y a des pays comparables dont le réseau ferroviaire est bénéficiaire ? Par ailleurs, nous n'avons pas abordé la question du statut des 250 000 cheminots, sur lequel on entend des choses délirantes. Or cela a un effet sur le coût du fonctionnement.

Enfin, j'entends le rapporteur dire qu'il faudrait supprimer les lignes déficitaires. Mais ces lignes constituent un service public. Il est schizophrénique de vouloir supprimer des lignes de chemin de fer quand dans le même temps on tient des discours environnementalistes...

M. Dominique de Legge. - On nous dit que cette réforme devrait permettre des gains de productivité, mais je ne vois pas bien d'où ils pourraient provenir... Je note par ailleurs que l'addition de deux dettes ne permet pas à elle seule de les faire diminuer...

S'agissant de l'état du réseau de la SNCF, il est tout à fait satisfaisant en ce qui concerne le réseau principal, mais l'état du réseau secondaire m'inquiète. En quoi cette réforme permettra-t-elle d'améliorer cette situation ? Sinon, ce sont les collectivités territoriales qui devront financer...

Je partage le souci de Roger Karoutchi de mettre de l'ordre dans notre dispositif. Il faut que les diverses autorités organisatrices des transports s'entendent.

Mme Marie-France Beaufils. - La séparation de RFF et de la SNCF n'a pas fonctionné, en termes de service public proposé, que ce soit pour le transport de passagers ou de marchandises. Les entreprises qui voudraient recourir au fret ferroviaire ne le peuvent pas, faute d'une offre suffisante. Mais cela n'empêche pas de tenir parallèlement des discours volontaristes lors des Grenelles...

Je suis sceptique quant aux gains de productivité que permettrait le projet qui nous est présenté. Pour en réaliser, il faudrait investir dans les infrastructures et sur le matériel roulant. Sinon, les seuls gains de productivité porteront sur la réduction des personnels... qui a ses limites, si on ne veut pas dégrader le service rendu.

On nous avait dit qu'on ferait payer les sillons à un niveau qui permettrait d'équilibrer le budget. Mais ce n'est pas le cas ! Et leur niveau est pourtant très élevé... D'ailleurs, on voit bien en matière de transports urbains qu'il faut toujours une intervention publique pour équilibrer les budgets. Et l'on observe que l'Allemagne et le Royaume-Uni ont dû réinjecter de l'argent public dans leur système ferroviaire. Il faut des outils de financement.

Ce projet de loi ne répond pas à la nécessité de rendre le système plus efficace. On risque d'augmenter encore la dette de la SNCF. Quant à l'ouverture à la concurrence, on a bien vu qu'elle ne fonctionnait pas concernant le transport de marchandises, en se portant exclusivement sur les créneaux les plus rentables.

M. Vincent Delahaye. - Je n'étais pas convaincu à l'époque que la séparation des deux entités permette des économies, pas plus que je ne suis persuadé que leur réunification aujourd'hui puisse permettre d'améliorer le système.

Néanmoins, les mouvements sociaux de ces derniers jours ont perturbé la vie de millions de Français et m'ont convaincu qu'il fallait aller dans le sens de cette réforme, car je crois qu'ils étaient alimentés par la crainte de gains de productivité. Mais à combien s'élèveront ces gains de productivité ? Il me semble qu'ils ne sont pas vraiment documentés.

Et comment fonctionnera précisément cette règle d'or ? Il sera possible de s'endetter pour construire de nouvelles lignes à hauteur des recettes prévisionnelles : mais sur quelle durée ? Et ce critère ne me semble pas suffisant : les infrastructures de transport peuvent être créatrices de richesse. Je pense par exemple au Grand Paris Express, pour lequel j'avais d'ailleurs proposé un financement à partir de la valorisation du territoire que ces investissements permettent.

Mme Nicole Bricq. - François Patriat nous a tenu un discours de vérité et, par les amendements qu'il propose, fait ce qu'il peut dans le cadre du dispositif. Je souhaiterais toutefois revenir un peu en arrière. Des choix ont été faits en faveur du TGV. C'était aussi un moyen de soutenir la filière ferroviaire, notamment Alstom dont nous avons beaucoup parlé ce week-end. Mais nous ne l'avons guère vendu qu'au Maroc... et financé par des subventions publiques françaises. Nous sommes concurrencés par d'autres pays qui offrent la même qualité, mais qui sont moins onéreux et qui sont capables de s'inscrire dans une concurrence mondiale - je pense à la Corée, à l'Espagne, et bien sûr à l'Allemagne. Or notre soutien au TGV s'est fait au détriment de l'entretien des infrastructures en Île-de-France, qui ont pour beaucoup plus de 40 ans et ne sont plus au rendez-vous aujourd'hui, d'où d'énormes problèmes causés par de petites pannes. Les gens qui viennent travailler en RER n'en peuvent plus. Ils ont très mal vécu le mouvement de ces derniers jours.

De même, il y a un véritable problème avec Roissy : après 6 heures du matin, il faut deux heures pour arriver à Paris ! Dans une capitale comme Moscou, qui compte 23 millions d'habitants, une demi-heure suffit pour rejoindre le centre-ville depuis l'aéroport. Il faut donc absolument faire quelque chose. Mais on ne trouve ni financement public, ni financement privé. Une grande entreprise française a renoncé il y a quelques années. On me dit que la RATP serait en train de préparer un projet, mais rien n'est joué. Les choix stratégiques du passé pèsent sur les choix que nous sommes obligés de faire aujourd'hui.

Concernant la concurrence que se livrent la SNCF et la RATP, je peux tout de même attester d'une réussite : Systra, une structure commune d'ingénierie, qui fait un excellent travail et mérite d'être soutenue à l'international. Malheureusement, c'est le seul exemple.

La question essentielle à mes yeux est celle de la dette. François Patriat a fait référence à la CADEF, qui serait une structure de cantonnement. La dette est en effet une question essentielle.

Le montage - une holding et deux filiales - est conçu pour passer l'étape bruxelloise : la dette de la nouvelle entité ne sera donc pas prise en compte dans la dette publique au sens de Maastricht, mais il n'empêche qu'elle est là. La question reste donc entière. Cela ne m'empêchera pas, bien sûr, de voter le texte, car il faut en finir avec cette affaire.

Je m'interroge tout de même sur le sens de cette « règle d'or ». Ce n'est pas le terme qui me gêne, mais le fait qu'on fixe une règle qui pourrait ne pas être appliquée. Il y a des représentants de l'Etat dans les conseils d'administration : quel est leur rôle, si ce n'est de choisir les projets, se prononcer pour tel choix et pas un autre ?

M. Philippe Marini, président. - En d'autres termes : faut-il que cela se trouve dans la loi ? En libéral indécrottable, je n'aime pas que tout soit figé dans les textes.

M. Jean Germain. - En libéral anti-européen...

M. Philippe Marini, président. - Mais non, pas anti-européen, euro-réaliste !

Mme Nicole Bricq. - Si l'Etat n'est pas d'accord avec un projet, il peut le dire par la voix de ses représentants. À quoi cela sert-il d'avoir des administrateurs si c'est pour qu'ils soient - c'est le terme qu'on a souvent utilisé - transparents, si c'est pour qu'ils ne participent pas aux choix stratégiques ? C'est leur travail.

M. Philippe Marini, président. - Quand on a l'esprit transparent, on n'y peut rien. On sera toujours transparent. Ça ne se décide pas dans les textes.

Mme Nicole Bricq. - On peut toujours faire mieux. Vous avez une vision de droite pessimiste, j'ai une vision de gauche optimiste.

M. Philippe Marini, président. - La dette, qu'elle soit maastrichtienne ou pas, reste de la dette. Il faudra la rembourser, et c'est du risque qui ne fait que s'accumuler. Il en va pour la dette ferroviaire comme pour la dette des investissements d'avenir, dont on nous exposait hier les règles très complexes : il faudra en assurer le service. Peu importe l'habillage.

M. Jean Germain. - Je n'ai pas l'opinion définitive et déterminée de certains, car je suis utilisateur de la SNCF, et j'ai aussi connu, comme tout exécutif local, les demandes qui nous sont faites par les uns et les autres. Cette réforme est complexe - si les solutions étaient simples, cela se saurait depuis des années. C'est d'ailleurs pour cela qu'à l'Assemblée nationale comme au Sénat, à gauche comme à droite, les opinions des uns et des autres peuvent être différentes et parfois concordantes. Cela d'ailleurs ne me choque pas : je pense que l'un des défauts du système politique français est d'empêcher les accords transpartisans, sauf à être condamné par son propre camp... alors que dans le même temps le parti populaire européen (PPE) et les sociaux-démocrates (S&D) se mettent d'accord pour présider alternativement le Parlement européen.

La SNCF n'est pas une entreprise comme les autres. C'est une entreprise qui a une histoire, une histoire importante dans les moments difficiles de notre pays, et qui touche énormément de Français chaque jour - c'est pour cela que les conflits sociaux sont compliqués.

Voici ce que je comprends de la réforme. Alors que la dette de 44 milliards d'euros augmente de 3 milliards d'euros par an, la réforme permettrait d'économiser 1,5 milliard d'euros chaque année. De plus, les discussions à l'Assemblée nationale ont permis de dégager un socle social commun, avec notamment un comité central d'entreprise (CCE) unique, qui a convaincu, sinon l'ensemble, au moins un certain nombre de cheminots et de syndicats. Enfin, une règle d'or prévoit que ceux qui demandent de nouvelles lignes - l'Etat ou les collectivités - en assurent le financement. Je pense qu'il s'agit d'une réforme compréhensible pour les Français et d'une véritable avancée à défaut de solution complète. C'est toujours mieux que le statu quo.

Je souscris au propos de Marie-France Beaufils : comme tout service public, le transport ferroviaire ne peut fonctionner sans subvention publique. Certes, l'Allemagne n'a plus de dette ferroviaire, mais la raison est très simple : lors de la réunification, il a été décidé du rachat total des dettes des deux systèmes, celui de la République fédérale d'Allemagne et celui de la République démocratique d'Allemagne - rachat d'ailleurs en partie payé par l'Union européenne. Mis à part ce cas très particulier, le système ferroviaire ne s'autofinance dans aucun pays à ma connaissance.

Le TGV illustre le fait que la SNCF est une entreprise spéciale. Le TGV ne s'est certes pas beaucoup vendu : à l'Espagne, à l'Italie, à la Corée du Sud et au Maroc - et encore dans ce dernier cas s'agit-il d'une compensation du roi pour avoir préféré le F16 américain au Rafale français. Mais le TGV, c'est aussi un rêve français. Bien sûr, on pourrait raisonner en purs technocrates et en constater après le résultat - notamment la progression de certains partis. Le TGV ne s'est pas vendu, mais il est quand même une grande réussite technologique de l'intelligence française. On peut se moquer des records de vitesse, mais pour beaucoup dans notre pays, c'est une fierté - et je ne m'en désolidarise pas. Évidemment, nous pourrions avoir de meilleurs commerciaux, mais il reste que nos ingénieurs ont accompli quelque chose de bien. Il est légitime que les cheminots en soient fiers.

Un dernier mot sur les gares-bois évoquées par François Patriat. Il y a dans certaines régions des mots sacrés, et j'imagine qu'en disant « le bois ! » dans un hémicycle, on suscite immédiatement l'enthousiasme des écologistes, des sylviculteurs, du monde agricole, des conseillers généraux, de certains maires etc.

Ensuite, les choses s'enchaînent : nous avons le plus grand réseau forestier, mais nous n'arrivons pas à le vendre, faute de pouvoir le transporter. Comment le transporter ? Arrêtons les camions qui polluent et choisissons le rail. On ne peut que voter pour cela ! Ensuite, les syndicats accentuent leurs pressions, enthousiastes devant les perspectives de créations d'emplois. Puis l'on trouve un petit village avec une gare en dépérissement : c'est l'endroit idéal pour la gare-bois, car cela permettra de maintenir l'école. Et pour peu que le directeur de l'école vienne s'étonner que l'on transporte du bois - même si cela ne marche pas - et pas des élèves, on décide de faire passer un TER !

Bien sûr, je suis le seul à céder à ce genre de pressions, à avoir cette espèce de faiblesse devant les électeurs... Je fais cette confession. Je sais que chacun, autour de la table, a refusé de manger de ce pain-là, n'ayant pour seul souci que le solde structurel du pays. Je demande donc à tous ceux qui savent lutter de me dire comment ils ont réussi à le faire !

Plus sérieusement, il faut bien comprendre que c'est notre système lui-même qui aboutit, de fil en aiguille, à cette situation : la responsabilité est partagée.

M. Philippe Marini, président. - Vous nous avez exposé votre vécu de ce système, que nous partageons... Chacun doit faire son autocritique.

Mme Nicole Bricq. - Je suis convaincue que nous avons les meilleurs ingénieurs du monde.

M. Philippe Marini, président. - Quand ils font du rentable, ce n'est pas plus mal ! Ils sont parfois un peu perfectionnistes.

Ainsi, je dois dire que mon père - qui était ingénieur - avait une notion de la vérité, du blanc et du noir, ce qui est vrai, ce qui est faux... Il avait certainement raison. Quant à moi, la vie m'a plutôt amené dans des zones grises...

M. Francis Delattre. - Ça tombe bien, pendant vingt ans on m'a appelé « le député des petits gris » !

La vraie question que pose ce texte c'est qu'il y a de la bonne et de la mauvaise dette. Or nous sommes désormais bloqués dans notre possibilité d'investir par les critères européens sur le déficit. Je pense qu'il faudrait que les investissements finançant des infrastructures soient exclus de la dette maastrichtienne. Il me semble que ce genre de mesure pourrait être acceptable... sinon on ne peut plus rien négocier ! Je souhaiterais que cette motion soit mise aux voix.

M. Philippe Marini, président. - On peut négocier quand on respecte ses engagements ; mais si l'on veut faire évoluer les règles pour pouvoir toujours s'endetter davantage... La vraie question est de savoir pourquoi on a exclu les investissements dans les infrastructures du périmètre des investissements d'avenir. Les deux co-présidents du comité de surveillance du programme d'investissements d'avenir (PIA) avaient d'ailleurs sur ce point des avis différents : Michel Rocard y était favorable, tandis qu'Alain Juppé y était opposé.

Nous ne pouvons pas faire de motion mais peut-être pourrions-nous formuler un voeu sur l'intégration du transport terrestre dans le périmètre du PIA.

M. Yannick Botrel. - Je constate que le statut des personnels n'est pas en cause, on peut donc se désoler de l'archaïsme de certains syndicats qui pendant plusieurs jours ont pénalisé les entreprises et les usagers.

Je note également que la séparation de la SNCF et de RFF a été un facteur de confusion et une erreur, puisque l'on revient dessus.

Par ailleurs, je m'inquiète des difficultés à financer la ligne à grande vitesse vers la Bretagne, qui est pourtant nécessaire. À l'issue de cette réforme, quelle sera la capacité d'investissement de la SNCF ? Enfin, pense-t-on sérieusement que la SNCF sera en capacité de rembourser sa dette, dans le contexte que nous venons de décrire ?

Mme Fabienne Keller. - J'ai été pendant quatre ans administratrice de RFF, je connais donc bien le sujet. RFF faisait des travaux pour justifier la non inclusion de sa dette dans le périmètre maastrichtien, en se basant sur la rentabilité de son réseau... mais la réalité financière des dernières années a montré que cela ne fonctionnait pas. La dette de RFF a augmenté comme une boule de neige, notamment car l'État n'a pas respecté le contrat d'objectifs et de moyens. Je pense en particulier au plan de régénération du réseau secondaire. Je souhaite souligner qu'aucun réseau ferroviaire ne s'autofinance... mais que cela est également vrai pour les réseaux routiers.

Par ailleurs, le conseil d'administration était préoccupé du glissement des charges de personnels, dont 10 000 avaient le statut SNCF. Au traumatisme du partage du patrimoine a succédé une tension SNCF - RFF liée à cette question du personnel mis à disposition.

Nicole Bricq faisait remarquer il y a un instant qu'il y avait des représentants de l'État dans les conseils d'administration, mais ils ne sont pas toujours d'accord entre eux... entre les budgétaires, ceux qui s'occupent des comptes de RFF, ceux qui représentent le ministère des transports... d'où la nécessité d'une règle d'or.

M. François Patriat, rapporteur pour avis. - Il faut effectivement être lucide. Si l'on fait un état des lieux : le service du réseau ferré s'améliore-t-il en France ? Non ! Il se dégrade. Chaque jour, je prends le TGV entre Dijon et Paris. Quatre fois sur cinq, le train a entre quinze et vingt minutes de retard. Il n'est jamais à l'heure, pour des raisons d'infrastructures, de caténaires, etc.

Un rapport de l'École polytechnique fédérale de Lausanne confirme que l'état de notre réseau est dramatiquement mauvais. Sur certaines lignes, il n'est plus possible de rouler au-delà de 40 kilomètres par heure, sous peine que les trains ne versent. Nous n'avons pas le meilleur système du monde, ni le plus performant, ni le plus sécurisé. Je vous livre le sentiment de l'usager que je suis.

En tant que président de région, en donnant chaque année 150 millions d'euros à la SNCF pour faire fonctionner les TER, j'ai l'impression de ne pas en avoir pour mon argent. Quand je prends le TER et qu'il est à l'heure à Paris : « la SNCF est heureuse de vous avoir accompagné et vous souhaite une bonne journée » ; s'il est en retard : « la région Bourgogne s'excuse du retard »...

J'ai donc un peu du mal à comprendre ceux qui ne veulent pas voter cette réforme. Soit ils pensent que ça marche très bien, soit ils pensent qu'elle ne va pas assez loin. En tout cas, une chose est sûre, de mon point de vue, le statu quo ne permettra pas de meilleurs résultats.

La SNCF s'est engagée, d'ici 2020, sur un plan de performances permettant de dégager un milliard d'euros et pas seulement - je le dis à Marie-France Beaufils - sur les réfactions de personnel.

Monsieur le Président, la réforme va au-delà d'une simple clarification juridique. La mutualisation des métiers de l'infrastructure (RFF, SNCF-Infra et DCF) est un élément fort de la maîtrise des coûts et de l'équilibre du gestionnaire. Il y aura bien deux bilans et une séparation stricte entre Mobilités et Réseau. La tête a notamment pour fonction de recevoir des dividendes depuis SNCF Mobilités et de les faire redescendre vers SNCF Réseau. Cette organisation permet de garantir l'euro-compatibilité tout en visant l'équilibre financier.

On peut faire des économies à la fois par des gains de productivité mais aussi en évitant tous les dysfonctionnements qui coûtent chers aujourd'hui. L'objectif c'est la stabilisation de la dette. Sans réforme, sans économies, la dette atteindra 70 milliards d'euros dans 10 ans, continuera à croître et le système ira à vau-l'eau.

Pour répondre à Aymeri de Montesquiou, je suis désolé d'avoir gâché sa matinée... Les fonctions de gestion de réseau sont rarement bénéficiaires, comme vient de le dire Jean Germain. En Allemagne, la situation serait plus favorable car l'État a repris la dette. Quand j'en discute avec Guillaume Pépy, il me dit « donnez moi les conditions d'exploitation allemandes et, demain, je serai bénéficiaire ». Il parle aussi bien de la dette que du statut et des rémunérations.

Sur le fret, les concurrents de la SNCF peuvent atteindre des prix 45 % moins chers. Le problème un jour, se posera dans ces termes-là. Je ne dis pas qu'il faut changer le statut...

M. Aymeri de Montesquiou. - Et pourquoi pas ?

M. François Patriat, rapporteur pour avis. - ... Mais il faut avoir à l'esprit que les conditions d'exploitation doivent être modifiées.

S'agissant des gains de productivité, pour répondre à Dominique de Legge et à Vincent Delahaye, le Gouvernement a mené des contre-expertises sur les montants avancés par les deux entreprises. Néanmoins, nous ne pouvons avoir aucune certitude sur leur montant et leur échéance. Nous avons fixé un cap. Le rapport écrit sera plus précis sur ce point.

Je rappelle que la « règle d'or » ne s'applique qu'à SNCF Réseau : elle n'empêche pas que l'État ou tout autre demandeur finance le développement d'une infrastructure.

Je voudrais rassurer Marie-France Beaufils : il est bien prévu que les interventions publiques soient maintenues. D'ailleurs, l'État consent 500 millions d'euros pour l'abandon des dividendes et la moindre recette d'impôt sur les sociétés.

Il nous faut fermer des lignes TER. En Bourgogne, si nous payions un taxi pour transporter les gens entre Saulieu et Avallon, je gagnerais de l'argent ! Vous avez dit « il faut des outils de financement ». Oui, mais lesquels envisagez-vous ?

Nicole Bricq a justement rappelé que les investissements pour développement le TGV ont été réalisés au détriment de l'entretien du réseau existant. Au surplus, ils ont contribué à augmenter la dette de RFF. Pour l'instant, nous avons pour objectif de stabiliser - et pas de diminuer - cette dette. Pour l'instant, si l'INSEE considère que 10 milliards d'euros de dette portée par RFF est de la dette publique, cela n'a d'impact que sur le niveau de la dette brute et non sur celui de la dette nette.

Comme le disait Jean Germain, dans aucun pays ou presque, le gestionnaire du réseau n'atteint l'équilibre financier. C'est aussi pourquoi il n'a souvent pas la responsabilité de financer le développement, qui est laissée à l'État et aux collectivités territoriales. Pour le reste, je souscris totalement à ses propos.

Si l'on suit la proposition de Francis Delattre, à savoir ne pas inclure dans les ratios les dettes dites « productives », alors, demain, toutes les dettes seront ainsi qualifiées. Ce serait un artifice.

Quant aux analyses de Fabienne Keller, je les partage

Elle connaît bien la question également d'un point de vue régional. La région Alsace a fait un effort conséquent en finançant deux LGV en même temps. Sur la ligne Rhin-Rhône, pour 10 kilomètres en Bourgogne, nous avons participé à hauteur de 110 millions d'euros. Nous avons donc beaucoup aidé l'Alsace. Cette voie fait déjà la liaison entre les régions Bourgogne et Franche-Comté, même si elle n'a de terminaison ni vers Mulhouse, ni vers Dijon.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Philippe Marini, président. - Pouvez-vous nous présenter vos amendements ?

M. François Patriat, rapporteur pour avis. - Ils sont tous rédactionnels ou quasi-rédactionnels. Certains procèdent à des réorganisations au sein du texte. Ils visent à la clarification des dispositions financières.

M. Philippe Marini, président. - Je crois que nous pouvons donner au rapporteur acte de son travail et le soutenir dans son entreprise de clarification.

Les amendements n° 1, n° 2, n° 3 et n° 4 sont adoptés.

M. Philippe Marini, président. - Sur l'avis sur les articles dont nous sommes saisis, je vais consulter la commission.

Quant à la proposition de Francis Delattre, un amendement doit être présenté par écrit et fera l'objet d'un avis de la commission saisie au fond.

M. Francis Delattre. - Je souhaite que la commission des finances se prononce.

M. Philippe Marini, président. - Je me retourne alors vers notre rapporteur. Il s'agit d'un amendement visant à financer les infrastructures de transport ferroviaire au titre des programmes d'investissement d'avenir. Cet amendement doit encore être rédigé, mais cela ne doit pas être trop difficile.

M. François Patriat, rapporteur pour avis. - Il faut que cet amendement soit rédigé pour que nous puissions en débattre. Je ne vois pas très bien comment on pourrait, à la hussarde, à la va-vite, voter une motion d'une telle importance.

M. Philippe Marini, président. - Vous ne souhaitez donc pas émettre d'avis à ce stade ?

Mme Michèle André. - La procédure des commissions parlementaires, c'est de présenter des amendements écrits pour qu'ils soient soumis à la discussion et au vote. Il ne faudrait pas créer de précédent. Notre tradition est celle du droit écrit.

M. Philippe Marini, président. - Faute d'un support écrit, nous ne pouvons aller plus loin.

M. Francis Delattre. - On va tous pleurer sur les investissements et la dégradation des infrastructures... Je regrette qu'il n'y ait pas une unanimité de notre commission pour envoyer un signal sur cette question importante. Je m'expliquerai donc lors de la séance publique.

M. Philippe Marini, président. - Je regrette que votre intention généreuse n'ait pas été suivie.

Je vais maintenant vous consulter.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des articles dont elle s'est saisie, tels que modifiés par ses amendements.

M. Philippe Marini, président. - Nous devons également donner l'autorisation au rapporteur de déposer en vue de la séance publique les amendements que la commission du développement durable, saisie au fond, n'aurait pas intégrés à son texte.

Il en est ainsi décidé.

Présidence de M. Jean-Pierre Caffet, vice-président

Dépense fiscale en faveur des anciens combattants - Contrôle budgétaire - Communication

La commission entend ensuite une communication de M. Philippe Marini, rapporteur spécial, sur la dépense fiscale en faveur des anciens combattants.

M. Philippe Marini, rapporteur spécial de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». - Monsieur le Président, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, je vais vous présenter les résultats du contrôle que j'ai mené cette année, en tant que rapporteur spécial, sur la dépense fiscale en faveur des anciens combattants. La dépense fiscale est un enjeu de pilotage des finances publiques. Elle augmente de manière importante et prend au fil des années une part grandissante dans cette mission que j'ai le plaisir de rapporter. C'est une évolution spontanée, car il n'y a aucune disposition législative nouvelle qui ait alourdi la dépense fiscale depuis 2002, année de l'exonération d'impôt sur le revenu de l'allocation de reconnaissance pour les harkis.

Le chiffrage de dépense fiscale, tous dispositifs confondus, s'établissait en 2008 à 420 millions d'euros, c'est-à-dire 12 % des crédits de paiement consommés de la mission. En 2013, il s'agirait de 566 millions d'euros, soit près de 19 % de ces crédits. Cela représente une hausse de près de 35 % et de 146 millions en six ans, alors que pendant la même période, les crédits de paiements consommés avaient baissé de 16 %. Cette hausse est appelée à se poursuivre et s'accentuer, la projection donnant environ 775 millions d'euros en 2018.

La dépense fiscale de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » comprend trois principaux dispositifs : premièrement, la demi-part supplémentaire pour les contribuables et leurs veufs ou veuves de plus de soixante-quinze ans titulaires de la carte du combattant, deuxièmement, l'exonération de l'impôt sur le revenu de la retraite du combattant, des pensions militaires d'invalidité et de divers autres dispositifs, et troisièmement, la déduction du revenu imposable des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant.

Je vais plus précisément axer ma présentation sur la demi-part supplémentaire qui est la dépense fiscale la plus importante, la plus dynamique. Cette dépense présentait un coût de 200 millions d'euros en 2002, de 295 millions en 2012 et l'estimation s'établit à 540 millions en 2018. Pourquoi ?

Rappelons que ce dispositif résulte de la loi de finances pour 1982. Il n'a pas changé depuis. Il est prévu qu'une demi-part supplémentaire de quotient familial est accordée aux contribuables âgés de plus de soixante-quinze ans et titulaires de la carte du combattant ou d'une pension servie en vertu des dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, ainsi qu'à leurs veuves ou veufs, sous la même condition d'âge. Pour bénéficier de la demi-part supplémentaire, il faut donc remplir deux conditions cumulatives : avoir plus de soixante-quinze ans et être titulaire de la carte du combattant ou d'une pension servie en vertu du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre.

L'avantage de quotient familial dont bénéficient les contribuables mariés ou pacsés s'applique, dans ce domaine comme dans d'autres domaines, au niveau du foyer fiscal et ne peut excéder une demi-part. Les veuves ou veufs de personnes ayant bénéficié de la demi-part supplémentaire en bénéficient à leur tour personnellement. Cet avantage est plafonné. Le plafond est de 2 997 euros en 2014. Le coût de la demi-part supplémentaire a été évalué de manière définitive à 295 millions d'euros pour l'année 2012. Ceci équivaut à une dépense moyenne de 510 euros par foyer bénéficiaire. Il y en avait 578 000 en 2012.

On peut s'expliquer l'augmentation de la charge que représente cette dépense fiscale par l'entrée progressive dans le dispositif des anciens combattants de la guerre d'Algérie. La classe d'âge qui a eu vingt ans en 1953 et a constitué ce qu'on a appelé « des rappelés », a eu soixante-quinze ans en 2008, première année où l'augmentation est constatée après des années de baisse. L'année 2010, qui a enregistré une brusque augmentation de 44 000 nouveaux bénéficiaires, pourrait correspondre à la classe de mobilisation de 1956, massivement appelée sous les drapeaux.

Selon le ministère des finances, « les générations d'anciens combattants de la guerre d'Algérie (2,8 millions d'appelés au total) ont commencé à atteindre l'âge de 75 ans. De ce fait, il peut être considéré que l'augmentation de la dépense fiscale observée en revenus 2011 sera encore observée pendant plusieurs années ».

À vrai dire, avant que nous nous y intéressions, ceci n'avait fait l'objet d'aucune anticipation, ce qui explique les écarts très importants constatés depuis 2009 entre estimation initiale et chiffrage définitif. Par exemple, l'écart observé a été de 65 millions d'euros pour deux années consécutives, en 2011 et 2012. Constatant ces écarts importants, l'administration affine sa méthodologie, mais se repose toujours sur des conventions, faute de données statistiques. Elle estime désormais qu'en 2018, le coût de la demi-part supplémentaire sera de 540 millions d'euros, soit plus du double du coût de l'exercice 2011.

Malgré le contexte budgétaire contraint, aucune réforme du régime de la dépense fiscale en faveur des anciens combattants n'est actuellement envisagée. Les marges de manoeuvre évoquées par le ministère des finances sont les suivantes : premièrement, améliorer le chiffrage de la dépense liée à la demi-part fiscale en demandant au ministère de la défense la transmission de données prospectives générationnelles sur les anciens combattants de la guerre d'Algérie, ce qui pourrait être fait via le logiciel KAPTA déjà mis en place pour la gestion des cartes et des titres ; deuxièmement, réfléchir à un recadrage des dispositifs relatifs à la rente mutualiste qui bénéficie d'exonérations à l'entrée et à la sortie, par exemple en supprimant la déductibilité des versements ou en restreignant les critères d'éligibilité.

À mon sens, ces pistes demeurent limitées. Il est vrai que le sujet est sensible. 578 000 foyers sont concernés et les dépenses fiscales participent à la juste réparation en faveur du monde combattant. Ceci étant dit, nous ne pouvons non plus nous contenter de constater les effets de l'évolution spontanée de la dépense fiscale, sans essayer de mettre au point un pilotage, sinon sans insérer ce sujet dans une réflexion plus globale sur l'évolution, le contingentement de la dépense fiscale dans son ensemble.

Peut-être est-il nécessaire d'ouvrir deux chantiers, l'un pour régler rapidement la question du chiffrage et du pilotage de la dépense fiscale. Dans ce cadre, le ministère des finances en premier lieu devrait affiner ses méthodes pour évaluer et surtout piloter la dépense fiscale. Son effort pour obtenir des données démographiques prospectives ne peut se limiter aux seuls anciens combattants de la guerre d'Algérie. Cet effort doit être poursuivi auprès de tous les titulaires de carte, afin d'anticiper les entrées dans les dispositifs et de simuler les conséquences de toutes modifications de ceux-ci. Rappelons que 61 268 cartes du combattant ont été délivrées au titre des opérations extérieures (OPEX) au 15 juillet 2013. Toutes ces personnes atteindront soixante-quinze ans un jour et bénéficieront dès lors de la demi-part. Aucun recensement ni actualisation n'est fait pour connaître cette population.

Ceci faisait déjà partie des recommandations formulées l'an dernier lors de mon contrôle sur l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG). Le ministre chargé des anciens combattants avait été informé officiellement de cette recommandation, mais n'y a pas donné suite.

En second lieu, il conviendrait de mieux intégrer la dépense fiscale dans le budget de la mission et dans la documentation budgétaire. Celle-ci en constitue en effet une part croissante et n'est absolument pas prise en compte dans la présentation stratégique du projet annuel de performance ou dans la présentation des actions. La dépense fiscale n'est mentionnée que dans un tableau et sans commentaire. Or, il serait utile d'expliquer en quoi la dépense fiscale contribue aux objectifs des programmes. J'attends plus de détail que la simple mention « aider les anciens combattants », qui est l'objectif mentionné actuellement et qui est une expression assez minimaliste.

Il me semble qu'une réflexion sur la manière de mesurer la performance de la dépense fiscale devrait également être menée. On ne peut à mon sens consacrer aujourd'hui 566 millions d'euros à une mission sans essayer d'en vérifier la performance.

Un autre chantier, plus prospectif, me semble devoir être mené, en concertation avec le monde combattant, pour réfléchir notamment au poids de la dépense fiscale dans la mission et aux avantages et inconvénients qu'il y aurait à transformer, ne serait-ce que partiellement, la dépense fiscale en subvention budgétaire.

Dans ce cadre, deux réflexions par lesquelles je termine. Premièrement, je demande la mise en oeuvre sans délai de l'évaluation prévue par l'article 18 de la loi de de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 pour mesurer l'efficience et l'efficacité des dépenses fiscales de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». Je rappelle qu'un rapport élaboré en 2011 par le Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, que dirigeait alors l'inspecteur général des finances honoraire Henri Guillaume, avait attribué la note de 0 sur 3 à deux des trois principales dépenses fiscales de la mission, les considérant inefficaces, en fonction des raisonnements qui étaient les siens bien entendu. Il s'agissait des dispositifs liés à la demi-part fiscale supplémentaire et à la déduction du revenu imposable des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant. À mon sens, nous pourrions reprendre cette analyse.

Par le passé, nous avons demandé deux fois dans des lois de finances au Gouvernement de remettre un rapport sur l'opportunité de transformer les dépenses fiscales en faveur de l'outre-mer en subventions budgétaires. Ce rapport n'a jamais été remis. Il est des rapports ou des idées qui brûlent les doigts de leurs auteurs. Or un jour ou l'autre, il faudra bien entrer dans ces débats, que ce soit pour l'outre-mer, que ce soit pour les anciens combattants.

Deuxièmement, je suggère l'organisation d'une concertation avec les associations représentatives d'anciens combattants en vue de la refonte du système de la dépense fiscale. Il semble opportun d'adapter ces dispositifs au contexte actuel, de réfléchir en fonction de la professionnalisation de l'armée, d'une couverture sociale meilleure, d'une durée plus brève des conflits. Est-ce qu'il est indispensable, même s'il s'agit d'enjeux à moyen, voire à long terme, de laisser le régime vivre et apporter chaque année des demi-parts supplémentaires à des gens qui ont pu s'engager beaucoup plus récemment que la guerre d'Algérie. Peut-être faudrait-il au minimum que la population soit délimitée, peut-être pourrait-on aussi, mais je le dis très timidement, regarder les conditions, par exemple de ressources.

Une telle discussion pourrait permettre de réfléchir à l'opportunité de contingenter la dépense fiscale (notamment, au moyen de conditions de ressources) pour favoriser les mesures d'intervention directes qui bénéficient de manière plus décisive à tous ceux qui en ont réellement besoin, par exemple, en améliorant la couverture sociale, en augmentant éventuellement la retraite du combattant pour certains publics qui seraient plus précisément ciblés.

Voilà les quelques considérations que je voulais vous livrer, en souhaitant que la question de la dépense fiscale soit examinée en profondeur, pour qu'elle ne soit plus subie, pour qu'elle fasse l'objet un jour de réels choix budgétaires et d'un pilotage. Je crois que sur une mission comme les anciens combattants, si l'on s'abstient de regarder cette masse que constitue la dépense fiscale et qui est celle qui évolue le plus vite, on risque de passer à côté de l'essentiel.

Je vous remercie de votre attention.

M. Jean-Pierre Caffet, président. - Merci pour cette présentation complète mais également préoccupante.

M. François Marc, rapporteur général. - Je remercie Philippe Marini pour cet exposé détaillé et sans tabou sur un sujet sensible. Nous sommes tous, dans le cadre de nos fonctions respectives, amenés à participer aux assemblées annuelles des anciens combattants. Nous savons que nos compatriotes qui ont accomplis ces missions au service de la France sont vigilants quant à la reconnaissance qu'ils attendent de la part de la Nation. Les questions posées sont certainement tout à fait judicieuses et appellent une réflexion sur la performance du dispositif en question.

Je me rallie tout à fait à la préconisation qui est faite, car il faut examiner cette dépense fiscale, comme toutes les autres d'ailleurs, et je m'associe aux conclusions de notre rapporteur spécial.

M. François Trucy. - Je me rappelle l'état d'esprit pendant la guerre d'Algérie. Plus que les efforts à produire et les dangers, c'est la question du temps qui préoccupait les appelés. J'ai fait vingt-huit mois et je ne m'en suis pas plus plaint que les autres. Mais je sais que lorsqu'on a fait cet effort-là, on en demande de la reconnaissance et souvent des décorations. Par contre, je suis parfaitement le rapporteur Marini : s'il y a un avantage financier représentant un coût fiscal important, il faut le soumettre à des conditions de ressources. Cela est vrai d'ailleurs de toute mesure fiscale spéciale, sortant du cadre ordinaire. J'ai vu tout au long de ma longue carrière des aberrations, y compris au niveau local, lorsqu'on ne tenait pas compte des différences de ressources et qu'on gaspillait beaucoup d'argent sans en obtenir de reconnaissance particulière.

M. Jean Germain. - Il y a deux sujets dans ce que nous a exposé Philippe Marini. Tout d'abord, l'écart entre la prévision et la réalité de la dépense : vous nous l'aviez d'ailleurs déjà dit l'année dernière, lors de la présentation de votre rapport sur la mission. Je rappelle que la dépense fiscale de la mission « Anciens combattants » augmente mais que les autres crédits diminuent. Des mesures ont déjà été proposées, comme la diminution de 20 % sur la partie mutualiste. C'est un sujet important, mais c'est également un sujet délicat. Au départ les choses avaient été faites pour des personnes qui avaient fait quatre, cinq, six ans de service militaire - avec les conséquences que l'on imagine sur leur carrière, quel que soit leur niveau de fortune. Je ne parle pas seulement de la première guerre mondiale : il y a des gens qui ont fait leur service militaire en 1936, qui ont été libérés en 1939, qui ont fait la guerre jusqu'en 1940 et qui ont ensuite été dans la Résistance. Et ce n'est pas une question de revenus. Il y a des gens comme Emmanuel d'Astier de la Vigerie qui ont été de grands résistants, il y a des gens modestes qui ont été collaborateurs. L'inverse a aussi existé. Sur la guerre d'Algérie, on a moins de recul. Faire de la technocratie là-dessus, je crois que c'est difficile.

L'autre sujet est qu'on est passé d'un service militaire pour tous à une armée professionnelle. Cela change les choses. La question se pose de ces avantages qui vont désormais à des personnes qui ont fait le choix de l'armée professionnelle. De plus, tous les militaires ne sont pas exposés aux mêmes risques. Les gens qui sont allés en opération, par exemple sur la frontière entre le Liban et Israël, attendent que cela soit reconnu. Ils demandent à être distingués des autres militaires. Je suis opposé à toute réfaction des avantages des personnes qui ont participé à des opérations, dans le cadre de leur service militaire, au nom de la Nation française. Je suis peut-être très rétrograde, mais je suis de ceux qui sont convaincus que cela a été une grave erreur de supprimer totalement le service militaire. Plus aucun internat, plus de service militaire, dans ces conditions comment réussir la mixité sociale ... Comme, en plus, les gens ne vivent pas dans les mêmes lieux et n'ont pas les mêmes logements, c'est compliqué. Pour les militaires de carrière, c'est un autre sujet. Voilà mon opinion et, comme dirait un humoriste, je la partage. Je m'avancerais là-dedans avec une grande prudence.

M. Philippe Marini, rapporteur spécial. - La question est posée : à quoi doit servir l'outil fiscal ? Souvenez-vous, nous avions eu un débat analogue - et à vrai dire assez cruel - sur la demi-part des veuves. L'outil fiscal est-il destiné à apporter une reconnaissance de la Nation à des personnes qui ont exercé des missions que l'on va considérer comme d'intérêt général ? Ou bien l'outil fiscal n'est-il qu'un moyen de répartition des ressources et des charges, d'intervention au bénéfice des plus faibles dans la société ? Nous sommes face à une politique mixte, ce qui nous met parfois mal à l'aise. Au demeurant, nous pouvons aussi transposer ce débat à la politique familiale, notamment au sujet du plafonnement du quotient familial. J'entends des personnes invoquer la famille, la démographie, l'avenir du pays, la morale, etc. Je les écoute toutes volontiers, mais j'écoute aussi ceux qui disent que cet avantage n'a pas la même portée selon les ressources globales du foyer et qu'il n'est pas totalement illogique de le plafonner. S'agissant de la demi-part des anciens combattants, raisonnera-t-on un jour de la même manière ? Il y a déjà un plafonnement, mais un ministre des finances ne sera-t-il pas un jour tenté de réguler ce plafond, de revoir les conditions d'entrée dans le dispositif ? Quand on a fixé, en 1982, l'âge de soixante-quinze ans, l'espérance de vie n'était pas la même. C'était une excellente mesure qui ne coûtait pas cher. Ne faudrait-il pas se remettre dans les conditions de 1982 et s'adapter à la progression de l'espérance de vie ? Il y a une réflexion à avoir. J'ai été très prudent dans mes recommandations. Nous avons un peu avancé en termes de prévisibilité de la dépense. Pourquoi y avait-il de tels écarts ? Parce que le sujet était un peu tabou. La mission de contrôle nous a permis de mieux explorer cette question.

La commission donne acte de sa communication à M. Philippe Marini, rapporteur spécial, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Agences des aires marines protégées (AAMP) et politique de protection du milieu marin - Contrôle budgétaire - Communication

La commission entend enfin une communication de M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, sur l'Agence des aires marines protégées (AAMP) et la politique de protection du milieu marin.

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». - Monsieur le Président, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, dans le cadre de ma mission de contrôle en tant que rapporteur spécial de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », j'ai souhaité m'intéresser à l'Agence des aires marines protégées (AAMP), opérateur qui joue un rôle fondamental dans la politique de protection du milieu marin.

Cet établissement public administratif est une structure récente, née en 2006 dans le cadre de la loi relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels régionaux et aux parcs naturels marins. Sa création répondait à la volonté de pouvoir disposer d'un opérateur de l'État dédié à la protection des milieux marins, dans un contexte de développement des activités maritimes pouvant avoir un impact sur la biodiversité marine. Il s'agissait en quelque sorte de mettre un terme à la vision de la mer comme un « dépotoir », en instaurant un cadre de régulation de l'ensemble des activités marines.

L'enjeu est d'autant plus important que la France détient le deuxième domaine public maritime au monde, derrière les États-Unis, avec 11 millions de kilomètres carrés.

Les missions de l'agence sont définies dans son contrat d'objectifs et de performance, qui couvre actuellement la période 2012-2014. L'agence apporte un appui aux politiques publiques pour la constitution et la gestion d'un réseau d'aires marines protégées, au premier rang desquelles les parcs naturels marins, outils qui reposent sur une gouvernance originale associant l'ensemble des parties locales dans le cadre d'un conseil de gestion. On en compte six, le dernier en date étant celui d'Arcachon.

L'agence est rattachée au programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». En 2014, elle dispose d'une subvention pour charges de service public de 22 millions d'euros, qui représente plus des trois quart de ses ressources. Les autres subventions d'exploitation issues de cofinancements, notamment européens, sont toutefois en progression.

En outre, son plafond d'emplois s'élève à 146 équivalents temps plein (ETP). Les effectifs réellement présents sont cependant supérieurs au plafond d'emplois, l'agence disposant également d'emplois hors plafond (contrats aidés, agents mis à disposition, postes financés sur des ressources externes, stagiaires gratifiés).

Le personnel de l'agence se caractérise par une grande diversité de profils et de statuts, avec une proportion relativement importante de contractuels de droit public, essentiellement sur les postes d'ingénierie. En effet, on trouve encore difficilement ce type de compétences au sein de la fonction publique. De façon plus générale, l'agence se heurte à un problème de gestion des compétences au sein des corps.

Je m'arrêterai un instant sur la question des implantations immobilières, qui représente une spécificité de l'AAMP. Son siège se situe à Brest, réparti sur deux sites. L'un abrite le secrétariat général et l'agence en est propriétaire. L'autre accueille le département d'appui aux politiques publiques et fait l'objet d'une location, pour un coût voisin de 100 000 euros par an. C'est pourquoi l'agence a indiqué mettre en oeuvre des solutions pour s'en séparer et réintégrer l'ensemble de ses personnels sur le premier site, à travers son extension. Les travaux doivent être financés par un prélèvement sur son fonds de roulement. Elle a d'ailleurs constitué une réserve de trois à quatre mois de fonctionnement à cet effet.

En outre, pour exercer ses missions, l'organisation de l'agence repose sur une structure intégrée comprenant deux organes déconcentrés : les parcs naturels marins d'un côté, les antennes de l'autre. En ce qui concerne les parcs, l'étendue de l'espace maritime peut nécessiter la mise en place d'un deuxième site en plus du siège afin d'assurer une couverture complète de l'espace couvert par le parc. S'agissant des antennes, elles sont chargées de décliner la mission d'appui aux politiques publiques de l'agence. Elles sont les interlocuteurs privilégiés des services déconcentrés de l'État, des organismes professionnels ou associatifs locaux.

L'agence compte sept antennes à ce titre, aussi bien en métropole qu'en outre-mer. Les équipes des antennes sont logées en majorité au sein des services de l'État et ne disposent généralement que d'un site, sauf cas particulier. L'agence exploite aussi les possibilités de mutualisation : par exemple, l'antenne Antilles est assurée par le parc national de Guadeloupe.

Au total, les dépenses de loyer représentent 61 % des charges de fonctionnement de l'agence.

L'Agence des aires marines protégées doit aujourd'hui faire face à la montée en puissance de ses missions autour de trois chantiers principaux : le déploiement du réseau Natura 2000 en mer, la création et la gestion des parcs naturels marins, et la mise en oeuvre de la directive-cadre « Stratégie pour le milieu marin » (DCSSM). Cette dernière fixe un objectif très ambitieux et sans équivalent au niveau terrestre, qui consiste à atteindre ou à maintenir un « bon état écologique » du milieu marin au plus tard en 2020. Cette obligation de résultats sera ensuite réappréciée et mise à jour tous les six ans. Elle s'applique aux eaux métropolitaines sous souveraineté ou juridiction française. Elle implique la définition et l'élaboration de nombreux indicateurs et documents opérationnels.

Dans ce contexte, on constate une inadéquation entre des moyens contraints et des objectifs toujours plus nombreux au regard des exigences européennes. Ainsi, l'estimation des moyens nécessaires, dans le périmètre de missions actuel et des objectifs assignés à l'agence dans son contrat d'objectifs 2012-2014, était de 32 millions d'euros et 263 ETP en 2013, puis 39 millions d'euros et 340 ETP en 2014.

On est donc loin du compte et l'agence ne peut plus satisfaire aux objectifs de son contrat, tout en ayant bénéficié d'un traitement privilégié au regard des autres opérateurs. Le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie lui accorde en effet une attention particulière compte tenu de son rôle fondamental dans la politique de protection du milieu marin. Cette dernière présente des enjeux budgétaires très lourds, estimés à 100 millions d'euros par an à compter de 2015 puis 500 millions d'euros par an à compter de 2020.

En conséquence, l'agence a dû opérer des arbitrages entre ses différentes activités. Elle a privilégié le fonctionnement et la gestion des parcs naturels marins existants au détriment de son activité de collecte de données. Cette situation a également eu pour conséquence de retarder l'ouverture de plusieurs parcs, au risque d'entamer la crédibilité de l'agence auprès des parties concernées. En outre, les travaux d'étude ayant été provisoirement délaissés, cela pose la question de la péremption des études sur lesquelles se fondent les travaux de l'agence. Autrement dit, celle-ci ne pourra pas mettre en sommeil très longtemps cette activité.

Au terme de ce contrôle, je souhaite donc plus particulièrement appeler votre attention sur deux points.

D'une part, la création de l'Agence française de la biodiversité, dans le cadre du projet de loi sur la biodiversité, offre des perspectives intéressantes de mutualisation. L'idée est de regrouper les moyens jusqu'à présent dispersés dans différentes structures pour mutualiser les activités comme la connaissance ou l'information. De plus, la future agence a pour ambition de mieux prendre en compte la gestion de la biodiversité ordinaire et les dynamiques globales telles que celles qui sont liées au cycle de l'eau.

Dans sa configuration actuelle, avant l'examen du projet de loi par le Parlement, la future agence regroupe notamment l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), l'Agence des aires marines protégées et Parcs nationaux de France. Cela permettra de couvrir tout le champ de la biodiversité terrestre et marine, ce qui est de nature à renforcer la protection des différents milieux. En effet, la plupart des pollutions marines proviennent d'activités terrestres. Le regroupement proposé me paraît donc pertinent, en répondant à une logique de solidarité terre/mer.

D'autre part, je crois qu'il faut envisager une diversification des ressources de la politique de protection du milieu marin. En effet, comme je l'ai dit, les besoins estimés pour la mise en oeuvre de cette politique, notamment au titre de la directive-cadre stratégie sur le milieu marin, sont très importants. Or, les recettes actuellement mobilisables ne sont pas à la hauteur des enjeux. Cela fait donc courir le risque à la France de ne pas être en mesure de respecter ses engagements européens et internationaux dans ce domaine avec, au-delà du préjudice environnemental que cela impliquerait, des conséquences budgétaires en cas de contentieux, comme cela a été le cas par le passé avec la mise en oeuvre de la directive sur les eaux résiduaires urbaines.

L'une des solutions envisageables, bien que peu orthodoxe du point de vue de la commission des finances, serait de pouvoir affecter une ressource dédiée spécifique à la politique de protection du milieu marin. Des réflexions sont en cours sur la valorisation du domaine public maritime et leur aboutissement pourrait constituer une piste intéressante à cet égard. Je vous remercie de votre attention.

M. François Marc, rapporteur général. - La protection du milieu marin est un sujet auquel je suis particulièrement sensible, puisque le département dont je suis élu possède 900 kilomètres de côtes et a également pu disposer du premier parc naturel marin, celui d'Iroise. En outre, comme Gérard Miquel l'a dit, l'Agence des aires marines protégées a son siège à Brest. Il me semble donc que la région brestoise aurait une certaine légitimité à accueillir la future Agence française de la biodiversité, dont il faudra définir une localisation optimale.

Après ces considérations locales, je voudrais remercier Gérard Miquel pour la pertinence de ses interrogations, notamment s'agissant des inquiétudes exprimées en ce qui concerne la création de certains parcs marins, qui n'aboutit pas toujours aussi vite qu'espéré, dans un contexte budgétaire particulièrement contraint.

En outre, Gérard Miquel a évoqué la question centrale des études. On connaît l'accélération du réchauffement climatique et ses conséquences considérables sur le milieu marin. Je pense donc que retarder l'activité d'études approfondies sur des sujets aussi sensibles pour l'avenir pourrait se révéler dommageable, voire inquiétant. Je partage donc les analyses du rapporteur spécial sur ce point.

Toutefois, des arbitrages devront être opérés, notamment en ce qui concerne les moyens humains - Gérard Miquel a parlé de 340 ETP. On se trouve une nouvelle fois confronté à la problématique de la réduction des moyens, qui affecte l'ensemble des services publics. Je crains donc qu'au-delà des questionnements, nous ne puissions pour le moment que demander à l'Agence des aires marines protégées de faire plus avec moins.

M. Philippe Marini, président. - Comme toutes nos communes !

M. François Marc, rapporteur général. - C'est peut-être possible. Gérard Miquel pourra nous dire quels sont les risques principaux qu'il perçoit s'agissant du manque de moyens, ce dont nous pourrons nous souvenir au cours des débats budgétaires pour soutenir cette cause majeure pour notre avenir.

Mme Michèle André. - Avez-vous ressenti une inquiétude ou, au contraire, une adhésion de la part des personnes que vous avez pu rencontrer au sujet de la création de l'Agence française de la biodiversité ? Celle-ci s'annonce importante, si l'on en croit l'espérance qu'elle suscite et la diversité des missions qui seront les siennes. Le choix de son implantation devra prendre en compte le fait que l'agence traitera de l'ensemble des problématiques de biodiversité.

M. Philippe Marini, président. - Vous avez indiqué que les ressources de l'agence proviennent pour 75 % de subventions publiques, et pour 25 % de subventions d'exploitation issues de cofinancements notamment européens. Vous dites que ceux-ci sont en progression. Pensez-vous qu'il serait possible de diversifier quelque peu les ressources de l'Agence des aires marines protégées ? Au-delà, dans le cadre de l'Agence française de la biodiversité, peut-être pourrait-on nous dire ultérieurement quels seraient les équilibres financiers et comment se partagerait le financement de l'agence fusionnée entre la subvention issue du ministère et le reste des ressources ?

M. Gérard Miquel, rapporteur spécial. - Comme je l'ai déjà dit au rapporteur général, nous avons été remarquablement reçus à Brest, par une équipe particulièrement dynamique, dans des locaux superbes, sur la rade, par un jour de grand soleil. Nous avons pu voguer sur la mer d'Iroise et voir un peu comment travaillent les agents qui mettent en oeuvre les politiques de l'agence. Nous avons été reçus par son président, notre collègue député Paul Giacobbi, et par son directeur Olivier Laroussinie, tous deux favorables et très impliqués dans la création de l'Agence française de la biodiversité, même s'ils ne sont pas sûrs de retrouver leurs hautes fonctions au sein de la future structure. Ils pensent en effet que l'on pourra mutualiser les moyens et réaliser des économies pour investir sur d'autres sites. Ils estiment également que le regroupement des structures de protection de la biodiversité terrestre et marine est pertinent, dans la mesure où, et il ne faut pas l'oublier, la pollution marine vient aussi de la terre. Ce sont des personnes particulièrement innovantes et progressistes, attitude que je souhaite saluer. Loin de pleurer sur leur sort, ils vont de l'avant, avec les moyens dont ils disposent ; ils se heurtent cependant à un problème particulier au niveau de la gestion des personnels, en raison d'un manque de souplesse dans les recrutements. En effet, les compétences requises pour la protection du milieu marin sont assez spécifiques et on ne les trouve pas toujours dans les différents corps existants de la fonction publique.

Le risque de contentieux européen existe : si l'on ne met pas les moyens aujourd'hui, on se limitera notamment dans la mise en place de nouveaux Parcs naturels marins, ce qui est également dommageable du point de vue environnemental.

Le périmètre actuel de l'Agence française de la biodiversité conduit à regrouper 1 200 personnes et à consolider au sein d'un budget unique les 211 millions d'euros actuellement dédiés aux structures composant l'agence, mais la question des moyens doit plus précisément être arbitrée dans le cadre du programme triennal 2015-2017. En principe, le premier budget de l'agence pourrait être voté dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, si la création de l'agence est adoptée d'ici là, mais le texte n'a pas encore été examiné par le Parlement.

Pour ma part, je suis extrêmement favorable à la création de l'Agence française de la biodiversité. Je crois que nous aurons là un bel outil de protection de la nature, dans ses dimensions terrestre et marine.

La commission donne acte de sa communication à M. Gérard Miquel, rapporteur spécial, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est levée à 12 h 26