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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 2 février 2016

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

La réunion est ouverte à 17 h 35.

Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) - Audition de Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique

La commission entend Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Mme Michèle André, présidente. - Le projet de loi de finances pour 2016 proposait une réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal qui modifiait profondément les modalités de répartition entre les collectivités de cette enveloppe de près de 20 milliards d'euros. Le Gouvernement a finalement annoncé le report d'un an de la réforme, qui devrait donc entrer en vigueur en 2017. C'est pourquoi la commission des finances du Sénat a souhaité travailler sur ce sujet. Nous partageons le diagnostic porté par notre ancien collègue, le regretté Jean Germain, et Christine Pires-Beaune qui estimaient la réforme de la DGF indispensable. Il nous faut désormais poursuivre le travail initié.

Aussi, le bureau de la commission des finances a-t-il créé un groupe de travail, piloté par les rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », Charles Guené et Claude Raynal, et associant des représentants des différents groupes politiques. Nous envisageons de coordonner nos travaux avec ceux de nos collègues députés, s'ils devaient eux aussi se saisir du sujet. Le calendrier est particulièrement serré, puisque l'article 150 de la loi de finances pour 2016 prévoit la remise d'un rapport au Parlement d'ici le 30 juin ; nos propositions devront être formulées suffisamment tôt pour être prises en compte dans le projet de loi de finances pour 2017.

Le groupe de travail aura sans doute besoin, Madame la ministre, de l'appui de vos services, notamment de la direction générale des collectivités locales (DGCL), pour travailler avec efficacité. Pour initier les travaux de notre commission, et puisque vous nous aviez fait part de votre disponibilité, nous vous recevons aujourd'hui avec grand plaisir.

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique. - Merci de votre accueil. Ce sujet est complexe et la proposition faite l'an passé tenait compte des conclusions du rapport de Jean Germain et de Christine Pires-Beaune : ils considéraient qu'on ne pouvait pas réformer la DGF en partant de ce qu'elle était devenue, et que la seule solution pour sortir de l'empilement de strates qui la constituent était de tout réécrire. Pour que la DGF continue à être versée à toutes les communes, riches ou pauvres, Jean Germain défendait l'idée d'une dotation universelle, qui serait amendée en fonction de paramètres comme la ruralité ou la centralité et qui ferait l'objet d'une péréquation. Perçue par plus de 34 000 communes, la dotation de solidarité rurale (DSR) ne joue plus son rôle de péréquation auprès des collectivités rurales. Il en va de même de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) ou de la dotation nationale de péréquation (DNP).

Mais notre projet a été repoussé au motif qu'on ne pouvait réformer la DGF tant que le périmètre des nouvelles intercommunalités ne serait pas connu, ce qui ne sera le cas qu'en avril 2016. Aussi avons-nous proposé aux présidents des deux commissions des finances et au comité des finances locales (CFL) de travailler avec eux. Il me semble en revanche que, vu le nombre d'associations d'élus - nous avons eu par exemple 256 réunions en amont de la loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) et de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) - il ne serait pas opportun que j'initie un nouveau cycle de consultations, qui prendrait trop de temps : le Gouvernement a proposé une copie, c'est aux parlementaires qu'il revient à présent de proposer des ajustements. La bonne méthode consiste à faire confiance au Parlement, et d'abord au Sénat.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il fallait commencer par cela !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Nous avons commencé par une mission parlementaire. Hélas, lors du changement de majorité dans votre assemblée, la création d'une mission parlementaire conjointe et transpartisane a été repoussée.

Les discussions nous ont permis d'identifier des points à prendre en compte - je ne dis pas que le Gouvernement sera favorable aux évolutions proposées : les DGF « négatives », tout d'abord, qui n'existeraient plus si l'on mettait en oeuvre la dotation universelle préconisée par Jean Germain et Christine Pires-Beaune ; le lissage des pertes, ensuite, pour les communes qui perdraient tout ou partie de la péréquation ; enfin, le périmètre de la dotation de centralité.

La dotation de centralité a fait l'objet d'un large débat : à notre sens, elle doit se référer au territoire de l'intercommunalité et les communes les plus peuplées doivent percevoir une part significative du fait de leurs charges de centralité. On nous a objecté que Villeurbanne ou Villeneuve d'Ascq, par exemple, pourraient ne pas percevoir cette dotation en dépit de leurs charges. Outre ces trois principales critiques, j'ai senti une tension croissante sur le montant, de 75 euros par habitant, de la dotation de base garantie aux communes rurales, qui reconnaît un droit au service public, même si les intercommunalités ont leur rôle à jouer. Ce montant est apparu à certains trop important, d'autant que l'enveloppe globale de DGF diminue. Dès la nouvelle carte intercommunale connue, nous verrons s'il reste des situations choquantes.

En ce qui concerne le devenir de la DNP, les avis divergent et évoluent. Faut-il la supprimer ? Quant à la DSR, avec 34 000 bénéficiaires, ce n'est plus une dotation de solidarité mais une dotation supplémentaire. La conditionner à des critères comme la présence effective d'une école réduirait le nombre de communes concernées à 23 000 environ. Il faudrait aussi sans doute supprimer l'effet de seuil de la DSU-cible. Et, si nous réformons la DGF sans partir de l'existant, nous mettrons de facto fin aux parts figées ce qui impliquerait une réforme progressive pour éviter que des communes ne connaissent des situations par trop difficiles et, sans doute, s'agissant du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), le montant de un milliard d'euros sera le maximum supportable...

M. Francis Delattre. - Ah !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Pour être prêts fin juin, puisque le projet de loi de finances se bâtit en juillet, il serait bon que le travail commence dès janvier-février...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Janvier est déjà passé !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Certains ont déjà commencé à travailler... Puis, il faudra dans les prochains jours un accord sur la méthode. Le groupe de travail pourra se réunir en février et en mars, sans le Gouvernement - qui mettra toutefois à sa disposition, naturellement, toutes les données et documents disponibles. Fin mars, il faudrait que vous nous indiquiez les simulations dont vous aurez besoin. Jusque-là, la DGCL est entièrement mobilisée sur la DGF 2016. Nous publierons la répartition du FPIC mi-avril. Pour aller plus vite, il faudrait créer des postes de fonctionnaires : il n'y a que neuf personnes pour effectuer ce travail. Nous vous remettrons le rapport prévu fin juin, afin que vous puissiez en discuter. Enfin, c'est en juillet que le projet de loi de finances sera finalisé, avant d'être examiné par le Parlement en fin d'année.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous nous réjouissons que notre commission des finances soit associée en amont à la réflexion. Toutefois, comment concilier le calendrier que vous évoquez avec le fait que les nouvelles intercommunalités ne seront constituées que fin mars au plus tôt ? Et pourquoi le Gouvernement ne se montre-t-il pas plus ambitieux ? Quitte à réformer la DGF, pourquoi ne pas supprimer les mécanismes de péréquation comme le FPIC en les intégrant à la réforme ? Cela éliminerait bien des effets pervers. Pour avoir visité la DGCL, je sais que ses agents sont peu nombreux pour les multiples tâches qui leur incombent mais on pourrait réduire le nombre de fonctionnaires en créant une DGF sans correctifs multiples.

M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Nous nous félicitons de la création de ce groupe transpartisan sur la réforme de la DGF : le Sénat, représentant des collectivités territoriales, pourra approfondir le travail. Votre présence témoigne du rôle que notre assemblée peut jouer sur cette question. Nous partageons votre souci de réformer la DGF pour la rendre plus juste et plus lisible, sur la base du constat dressé par le rapport de Jean Germain et de Christine Pires-Beaune. Nous travaillerons sur les difficultés identifiées lors de la discussion budgétaire : conséquences de la suppression des composantes figées de la DGF pour les communes et leurs groupements, DGF négative, durée du lissage... Vous avez également évoqué le montant de la dotation de base et son poids sur la DGF, la répartition de la dotation de centralité - notamment sa part communale -, la territorialisation de tout ou partie de la DGF, sans oublier la contribution des collectivités au redressement des comptes publics.

Sur certains points, la réforme proposée crée plus de problèmes qu'elle n'apporte de solutions. Notre groupe de travail s'efforcera de proposer des solutions tout en respectant un calendrier serré. Les préfets pourraient-il nous communiquer les cartes prévisionnelles des intercommunalités ?

M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Merci, Madame la ministre, de nous associer à votre réflexion. Notre groupe de travail proposera des améliorations, car le rôle des parlementaires n'est pas uniquement de critiquer.

Cette réforme de la DGF intervient alors que les collectivités participent au rétablissement des comptes publics : ne l'oublions pas, car les élus, eux, font le lien entre les deux évènements. Il ne faudrait pas que certaines collectivités territoriales gagnent à la réforme de la DGF, et se voient prélever ce gain au titre de la contribution au rétablissement des comptes publics.

Le FPIC pose problème : il faut l'intégrer dans la réforme. Il a été conçu pour ne pas toucher à la DGF. Mais puisque nous la réformons, allons au bout de la logique.

Vous publierez la répartition du FPIC pour 2016 le 15 avril : j'attends cette date avec grande inquiétude, car l'équilibre entre les intercommunalités de province et la région parisienne pourrait s'en trouver fortement affecté.

Sur la DSR et la DSU, il y a beaucoup à revoir. Certains parlementaires modifient tel ou tel critère, sans considération pour l'équilibre général des différents dispositifs. Ainsi, des amendements curieux surgissent à des heures tardives... Ce fut encore le cas cette année.

M. Vincent Capo-Canellas. - N'est-ce pas !

M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Un système intégré supprimerait ces interventions inopportunes.

Notre groupe de travail rendra ses conclusions en respectant un calendrier permettant de peser sur les choix finaux. À partir du 15 avril, nous travaillerons sur les simulations. Nous proposerons des améliorations, dans le cadre d'un système intégré tenant compte de la baisse du volume global de la DGF. On ne cherche pas à créer une DGF parfaite mais la DGF diminuant, le système doit être extrêmement péréquateur.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Ce débat nous indique déjà certaines des simulations à préparer ! Vous demandez, monsieur le rapporteur général, d'intégrer l'effet péréquateur du FPIC au sein de la DGF. Est-ce possible ? Mis en place en 2012, le FPIC ne devrait plus progresser, mais ce point n'a pas encore été tranché par le Premier Ministre. Cela dit, certaines des collectivités territoriales qui s'en plaignent le plus n'ont pas de problèmes majeurs à régler. N'oublions pas non plus que le FPIC a permis de corriger de grandes inégalités, au lendemain des bouleversements liés à la suppression de la taxe professionnelle.

Les présidents de régions, reçus aujourd'hui par le Premier ministre, demandent davantage de ressources, mais il n'est plus envisageable de créer de bases fiscales supplémentaires ni de nouveaux impôts. La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), bien que dynamique, ne répond pas exactement aux besoins des collectivités d'autant que 33 % de sa base imposable est située en Île-de-France, à comparer aux 17 % pour la taxe professionnelle.

Comme l'a dit Charles Guené, il faudra travailler sur les parts figées et la DGF négative. La dotation de base, comme les autres, pourra être ajustée, mais dans le cadre global prévu. Je fais confiance au Parlement pour faire avancer les choses. Oui, nous vous communiquerons des cartes prévisionnelles. De surcroît, vous aurez accès à toutes les données de la DGCL.

Certes, nous sommes dans une période de réduction de l'enveloppe globale. Fallait-il attendre la fin du processus pour réformer la DGF ? La majorité des élus pensait que non. Les inégalités corrigées par le FPIC peuvent-elles l'être par la seule DGF ? Je n'en suis pas convaincue, mais je suis ouverte à toute proposition constructive. Dans des territoires, certains groupes d'intercommunalités sont dans des situations particulières : Île-de-France, montagne, littoral... Le FPIC a tenu compte de ces disparités. Sans lui, les inégalités perdureront...

Nous nous sommes efforcés de limiter les effets de bord avec la Métropole du Grand Paris.

M. Michel Bouvard. - Nous sommes heureux du report de la réforme et de pouvoir y travailler dans un esprit ouvert. Nous sommes d'accord sur les constats. Merci d'avoir reconnu qu'un maximum avait été atteint pour le FPIC, et que la DGF négative était un vrai problème.

La question des communes touristiques n'a pas été abordée. La réforme de 1995, qui a cristallisé l'ex-dotation touristique, n'a pas été bonne, car cette dotation avait ses propres mécanismes de péréquation qui évitaient la création de rentes et soutenait l'investissement. Or, il faut investir pour que l'outil de travail soit compétitif.

La centralité ne suffit pas à aider convenablement les communes touristiques, en dehors de grandes communes comme Nice ou La Baule. Une « opération vérité » sur les charges, les besoins d'investissement et les dotations doit être menée.

Certaines communes de moins de 1 000 habitants offrent 40 000 lits touristiques, ce qui génère des recettes fiscales considérables pour l'État. Or, elles n'ont pas les moyens de rénover certains équipements collectifs d'altitude. Nous devons régler ce problème, si nous voulons atteindre l'objectif de 100 millions de touristes par an dans notre pays.

M. Jean-Claude Boulard. - Merci d'avoir retenu une méthode associant le Parlement. Les hypothèses formulées devront être confrontées aux simulations. Le ratio d'effort fiscal - rapport entre le produit de l'impôt direct et les revenus moyens - n'a pas été évoqué, alors qu'il faut en tenir compte : il n'y a pas que les ressources.

M. Marc Laménie. - Cette réforme de la DGF est d'autant plus compliquée qu'elle se double d'un effort de redressement des comptes publics. Les fiches DGF transmises par les services de l'État à chaque collectivité territoriale donnent un aperçu détaillé de la situation. Quels critères retenir ? L'effort fiscal, mais aussi le potentiel financier, doivent être pris en compte. L'enveloppe globale de la DGF doit être stabilisée, d'autant que l'État est le premier contributeur au budget des collectivités territoriales.

M. Serge Dassault. - Dans le département de l'Essonne, l'État n'y va pas de main morte : il diminue la DGF de 80 millions d'euros en quatre ans, tout en augmentant le revenu de solidarité active (RSA), qui est une dépense que le département ne peut contrôler, tout comme les aides aux personnes handicapées, aux personnes âgées, aux familles, aux enfants... Nous sommes obligés d'augmenter les impôts... Le Gouvernement devrait réduire le RSA, dont on ne sait trop à quoi il sert, et dont le coût a augmenté de plus de 150 millions d'euros en quelques années. Si l'État veut augmenter le RSA, qu'il règle la facture.

En quatre ans, la ville de Corbeil-Essonnes aura perdu dix millions d'euros de recettes, et quatre millions de péréquation. Comment faire, dès lors que tous les candidats se sont engagés à ne pas augmenter les impôts ?

Mme Michèle André, présidente. - Si chacun se met à évoquer sa commune...

M. Vincent Delahaye. - Je vais résister à la tentation de vous parler de Massy.

Le groupe Union des démocrates et indépendants est d'accord pour participer au groupe de travail et pour réformer la DGF, bien que le contexte soit difficile, étant donné les efforts demandés aux collectivités et la refonte de la carte intercommunale. La DGF est inégalitaire : on observe un ratio de un à deux entre certaines communes, et de un à onze entre certaines intercommunalités. Il est indispensable de réduire ces inégalités. Je pense qu'on a donné au coefficient d'intégration fiscale (CIF) trop d'importance. La mutualisation entre les collectivités doit dégager des économies : pourquoi donner plus à des structures qui font faire des économies, à moins de dire que l'intégration n'en génère pas.

Je regarderai de près la question de la DGF négative et les cas où les dotations de l'État sont inférieures à la TVA versée par les collectivités.

M. Philippe Dallier. - J'ai dit à plusieurs reprises que j'espérais le grand soir de la réforme des dotations, qui devraient être fusionnées - tout en en mesurant bien la difficulté. Je me réjouis d'entendre que nous pourrons réfléchir globalement à la DGF et au FPIC.

Pour la Métropole du Grand Paris (MGP), les critères que vous aviez retenus n'étaient pas applicables - en particulier celui de centralité, puisqu'ils auraient permis à Paris de percevoir 90 % de la dotation. Il va donc falloir inventer autre chose. Quid de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ? Y a-t-il d'autres cas spécifiques ? Nous devrons poser les règles, sans oublier les exceptions.

L'an dernier, une question a été soulevée lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative, par un amendement qui n'avait que peu à voir avec un article auquel il se rapportait, déposé très tard un vendredi soir, pour régler des cas particuliers, l'un à l'ouest de Paris et l'autre qui visait Sarcelles et ses alentours ou Clichy-Montfermeil. Le Conseil constitutionnel a dit ce qu'il fallait en dire. Des dispositions spécifiques vont-elles régler ces problèmes ? Nous seront-elles soumises ?

M. François Marc. - La réforme de la DGF est-elle faisable, et selon quel calendrier ? Je félicite la ministre et sa petite équipe pour l'énorme travail réalisé. Cette réforme est presque aboutie, malgré quelques imperfections. Nous allons devoir les corriger.

Veut-on vraiment faire aboutir cette réforme et répartir plus équitablement la ressource ? Dans le cas contraire, le plus simple serait de tout remettre sur la table et de poser davantage de questions que de réponses - certains le souhaitent ici et là...

Soyons pragmatiques : ne nous posons pas une multitude de questions mais apportons les quelques réponses pertinentes aux problèmes que nous devons trancher. C'est la seule façon d'appliquer la réforme dans de bonnes conditions, au lieu de l'enterrer définitivement.

M. Yannick Botrel. - Comme Michel Bouvard, j'ai été interpellé par les maires de communes touristiques - du littoral, et non de montagne - dont certaines ne perçoivent ni DSR ni DSU, alors qu'elles ont des charges importantes selon les saisons et qu'elles doivent surdimensionner certains équipements. Une réflexion est-elle en cours ?

M. Francis Delattre. - Nous avions quelques appréhensions lors de la première phase de la réforme, mais le résultat n'est pas si mauvais...

M. Daniel Raoul. - Faute avouée à moitié pardonnée !

M. Francis Delattre. - Dans mon département, la carte de l'intercommunalité est achevée ; la plupart des intercommunalités comptent plus de 200 000 habitants mais ont des difficultés à établir leur budget faute d'informations sur la péréquation, notamment sur le FPIC. Si l'on s'en tient aux règles, en fusionnant deux intercommunalités, l'une importante, l'autre plus petite mais plus riche, notre versement au FPIC d'un million d'euros disparaîtrait. Je vois la fin du tunnel... Pourrions-nous disposer rapidement de ces chiffres ?

M. Bernard Delcros. - Je me réjouis que notre commission puisse s'investir sur ce sujet crucial pour l'avenir de nos collectivités. Tout le monde s'accorde sur l'objectif de rendre la DGF plus juste, afin qu'elle assure davantage de péréquation - apporter plus à ceux ayant moins - afin de corriger les inégalités territoriales. C'est juste une question d'équité, d'autant plus urgente dans le contexte de réduction globale des dotations.

J'entends les pistes ouvertes sur la DGF et le FPIC, mais l'objectif est de créer plus - et non moins - de péréquation. Attention à ce que les simulations réalisées n'aboutissent pas un résultat contraire aux objectifs. Dans le Cantal, une grande majorité de communes rurales était perdante avec cette réforme.

M. Jacques Genest. - Ce sujet est complexe et essentiel pour des petites communes dont la survie dépend de la DGF. Les intérêts peuvent être très divergents. Dans certaines petites communes, la nouvelle dotation de base, avec un montant par habitant unique, ne changera quasiment rien.

Comment comparer les charges de la centralité de Villeurbanne à celles d'une commune d'un territoire très rural ? Si les zones n'ont pas la même taille, les frais sont les mêmes. Les anciens chefs-lieux de cantons ont gardé leurs services, notamment l'école.

Je suis ravi que le schéma départemental de coopération intercommunale de Francis Delattre soit achevé, mais ce n'est pas le cas partout ! Entre le vote de la commission départementale de coopération intercommunale et la décision du préfet, c'est en général très compliqué !

Les intérêts des maires des métropoles et de ceux des petites communes divergent. Ne sacrifions pas la ruralité dans cette réforme ! Le FPIC peut être injuste, mais attention aux résultats si on l'intègre dans le calcul de la DGF. Quant à la DSR, je doute en effet qu'il y ait véritablement 34 000 communes rurales en France.

Enfin, les petites communes devront être représentées dans le groupe de travail.

Mme Michèle André, présidente. - Je fais toute confiance aux responsables des groupes politiques pour parvenir à cet équilibre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Vous avez abordé tous les sujets essentiels.

Comme l'ont dit Michel Bouvard et Yannick Botrel, un travail spécifique devra être réalisé sur les communes touristiques et sur le rapport entre la population et les dépenses. L'intercommunalité pourra sans doute améliorer les choses. Dans certaines communes - touristiques, mais aussi à Paris ou près du littoral - les habitants et les travailleurs saisonniers ne peuvent plus se loger sur place en raison de l'explosion du prix du foncier. Nous verrons si la DGF peut y apporter une réponse, même partielle. Mais certaines communes ne sont pas à plaindre, car elles touchent également plus de recettes, comme la taxe de séjour... Ce sujet dépasse celui de la DGF.

Nous avions tenté une simulation prenant en compte les charges et les besoins d'investissements, critères évoqués par Michel Bouvard, mais elle n'a pas fonctionné. Il faudra reprendre le travail.

Marc Laménie, l'effort fiscal et le potentiel financier étaient déjà pris en compte pour le calcul de la DSU, de la DSR et du FPIC. Un groupe de travail sur les départements s'est réuni sur le RSA, mais cela ne concerne pas la réforme de la DGF.

Comme l'a dit Vincent Delahaye, les différentiels de DGF sont de un à deux entre les communes et de un à onze pour les intercommunalités. Vous pouvez nous demander de travailler sur certains cas particuliers. L'intérêt du CIF était d'inciter à la mutualisation mais nous pourrions peut-être faire autrement.

Philippe Dallier, les cas de la MGP et de la métropole d'Aix-Marseille-Provence devront être examinés à part. Nous espérons pouvoir progresser. Pour Lyon, la fusion avec le département a permis de conclure un pacte financier global.

Dans la région parisienne, l'intercommunalité est une nouveauté : dans la première couronne parisienne, plusieurs communes, soudain, ne contribuent plus. L'amendement relatif à Sarcelles, Clichy-Montfermeil et d'autres communes, voté à l'unanimité à l'Assemblée nationale, a été censuré par le Conseil constitutionnel qui l'a considéré comme un cavalier. Je regrette cette saisine.

M. Philippe Dallier. - L'amendement était mal rédigé.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Il s'agissait de corriger des défauts pendant un an, afin d'attendre la réforme. En cas d'accord local, le problème ne se pose pas. En revanche, lorsque certaines communes refusent tout accord, le problème est aigu. Nous vous présenterons donc un texte prochainement pour régler ces cas particuliers, indépendamment de la réforme.

Oui, Jacques Genest, les intérêts divergent : dans les zones rurales, c'est la commune où se trouve l'école qui en supporte la charge. Il n'est pas question de renoncer à ces petites centralités. Alors que certaines communes rurales sans services, sans écoles, sans emprunts, peuvent se permettre d'imposer très peu leur population tout en entretenant leur bourg et leur voirie, d'autres ont une pression fiscale élevée et des charges d'emprunts plus importantes pour assurer des services : voilà le véritable sujet ! Il faudra ajuster cela.

François Marc, si nous n'avons pas touché au FPIC, c'est parce que la réforme de la DGF ne permet pas d'apporter une réponse parfaite. Mais si quelqu'un détient la solution, j'applaudirai. En fonction des typologies de communes, d'intercommunalités et d'ensembles territoriaux, le FPIC, la DSU et la DSR peuvent, dans certains cas, régler des problèmes. À vous de nous présenter d'autres solutions, si elles existent.

Mme Michèle André, présidente. - Madame la ministre, je vous remercie. Nos rapporteurs spéciaux s'attèleront à la tâche. Nous constituerons ce groupe de travail la semaine prochaine.

La réunion est levée à 18 h 50.

Mercredi 3 février 2016

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

Audition de M. Martin Vial, commissaire aux participations de l'État et directeur général de l'Agence des participations de l'État

La réunion est ouverte à 9 h 33.

La commission entend M. Martin Vial, commissaire aux participations de l'État et directeur général de l'Agence des participations de l'État.

Mme Michèle André, présidente. - Nous entendons maintenant Martin Vial, commissaire aux participations de l'État et directeur de l'Agence des participations de l'État (APE), qui a pris ses fonctions l'été dernier.

Nous avions entendu votre prédécesseur, Régis Turrini, peu de temps avant qu'il ne quitte son poste. Vous nous direz sûrement si le changement de commissaire correspond à un changement d'orientation dans la doctrine de l'État actionnaire ou dans la manière de la mettre en oeuvre. La question est importante au moment où l'État actionnaire fait face à des dossiers très délicats, en particulier le sauvetage d'Areva et la refondation de la filière nucléaire.

M. Martin Vial, commissaire aux participations de l'État. - Je vous remercie de m'accueillir aujourd'hui pour parler d'un sujet qui est effectivement très important pour la politique économique et industrielle de l'État. Pour commencer, je voudrais partager avec vous trois convictions.

La première est que l'État actionnaire a beaucoup progressé depuis dix ans. La deuxième est qu'il dispose aujourd'hui de leviers puissants qui le rendent plus efficace. La troisième est que l'État actionnaire n'est pas un actionnaire banal et qu'il doit donc être exemplaire.

S'agissant de la première de ces convictions, je voudrais souligner que ma nomination n'intervient pas dans le cadre d'une rupture de la politique de l'État actionnaire. Il s'agit au contraire de s'inscrire dans la continuité d'une évolution qui a été, depuis une quinzaine d'année, celle d'une plus grande maturité de l'État dans sa conception de son rôle d'actionnaire.

La création de l'Agence des participations de l'État en 2004 avait d'abord permis de distinguer le rôle de l'État actionnaire de celui de régulateur, de client ou de collecteur d'impôts, avec l'idée que l'État devait également pouvoir valoriser son patrimoine sur le long terme.

Une deuxième étape a permis, grâce à la nomination en 2010 d'un commissaire aux participations de l'État rattaché directement au ministre chargé de l'économie et des finances, l'autonomie de l'APE par rapport à la direction générale du Trésor à laquelle elle était jusque-là intégrée et qui poursuit des objectifs propres de régulation macro-économique et financière. Depuis mai 2012, l'APE est sous la double autorité du ministre chargé des finances et du ministre chargé de l'industrie.

L'étape la plus récente est l'ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique qui a doté l'État actionnaire d'une capacité d'action proche de celle d'un actionnaire privé.

Par exemple, en matière de gouvernance, les entreprises à participation publique comportent un seul représentant de l'État, les administrateurs relevant du « contingent » de l'État étant nommés en assemblée générale. Il s'agit donc d'un dispositif normalisé.

En outre, il n'y a plus d'obligation de nommer des agents publics comme administrateurs et nous pouvons désormais recourir à des compétences managériales et entrepreneuriales. C'est ce que nous faisons dorénavant systématiquement pour que l'État ait une légitimité accrue dans ces entreprises et qu'il vienne en appui de celles-ci. Cette maturation progressive depuis quinze ans permet à l'APE d'être un actionnaire beaucoup plus efficace et s'inscrivant dans le fonctionnement normal des entreprises.

L'APE et l'État actionnaire disposent d'une très grande puissance d'action. Aujourd'hui, le portefeuille de l'APE est constitué de 77 entreprises pour 110 milliards d'euros d'actifs. Nous intervenons aux côtés d'autres acteurs : Bpifrance dont les participations détenues représentent 16 milliards d'euros ; le groupe Caisse des dépôts et consignations et le programme d'investissement d'avenir qui disposent d'une enveloppe de 5,6 milliards d'euros dédiée à des actions en fonds propres.

L'APE est le « vaisseau amiral » de l'intervention de l'État en qualité d'actionnaire. Elle est d'ailleurs l'un des plus grands gérants de participations publiques au monde. Les 77 entreprises du portefeuille emploient près d'1,8 million de personnes et représente plus de 145 milliards d'euros de chiffre d'affaires cumulé. Le rôle de l'APE est d'assurer la valorisation de long terme de ce patrimoine et de permettre à l'État d'agir en actionnaire responsable et exemplaire.

S'agissant du bilan des cessions et investissements, nous avons réalisé en 2015 pour 2,3 milliards d'euros de cessions, qui ont essentiellement concerné Safran, Engie et l'aéroport de Toulouse et investi pour plus d'1,2 milliard d'euros, principalement dans des titres Renault et Air France.

La loi de finances pour 2016 dote le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » de cinq milliards d'euros en emplois et en ressources. Les emplois sont consacrés pour trois milliards d'euros aux investissements et pour deux milliards d'euros au désendettement de l'État. Les ressources proviendront de cessions, sous réserve des conditions de marché.

Nous exerçons nos activités dans le cadre d'une nouvelle doctrine d'investissement, formalisée en 2014, qui comporte quatre axes principaux. Premièrement, l'État investit dans des entreprises de souveraineté, qui relèvent par exemple du secteur de la défense, comme Thalès, ou du nucléaire. Deuxièmement, l'État investit dans les secteurs stratégiques pour la vie économique et sociale de la Nation, comme les secteurs de l'énergie, des télécommunications ou du service postal. Troisièmement, l'État intervient pour accompagner des opérations de consolidation, comme cela a été le cas pour PSA Peugeot Citroën, qui a été doté d'un actionnariat stable pour favoriser son développement international. Enfin, l'État agit en cas de risque de crise systémique, comme cela a pu se passer pour le secteur bancaire avec l'intervention de l'État chez Dexia.

A la formalisation de cette doctrine j'ajouterai trois convictions personnelles. 

Première conviction, l'État doit être un actionnaire décomplexé. J'ai exercé pendant vingt-deux ans les fonctions de chef d'entreprise, dans le secteur public et dans le secteur privé. Lorsqu'un actionnaire est l'actionnaire de référence, d'une entreprise, même sans être majoritaire, il a des droits et des devoirs particuliers. Il en va de même pour l'État. Il est normal qu'il exerce son rôle actionnarial de façon active comme le ferait tout actionnaire de référence privé.

Deuxième conviction, l'État doit être un actionnaire responsable. Même lorsqu'il est majoritaire dans une entreprise, il doit savoir respecter les droits des autres actionnaires et le bon fonctionnement des organes de gouvernance.

Troisième conviction, l'État doit être un actionnaire exemplaire, car il n'est pas un actionnaire banal. D'ailleurs, lorsque je lis la presse, je constate qu'on exige de lui qu'il fasse preuve d'une exemplarité très supérieure à celle de n'importe quel autre actionnaire.

Cette exemplarité tient tout d'abord au comportement éthique des instances de gouvernance. Il s'agit d'appliquer les dispositions du décret de 2012 sur la rémunération des dirigeants et celles applicables aux entreprises cotées, qui correspondent d'ailleurs au code AFEP-MEDEF. Nous avons ainsi appliqué le plafonnement de la rémunération des dirigeants à 450 000 euros à l'ensemble des entreprises dans lesquelles l'État est majoritaire. S'agissant des entreprises détenues minoritairement par l'État, un vote favorable sur la rémunération des dirigeants - dans le cadre du say on pay - était conditionné à une baisse significative de leur rémunération - de l'ordre de 30 % - et à l'absence de jetons de présence, de retraite chapeau et d'indemnité de rupture excédant douze mois de rémunération.

Pour être exemplaire, l'État doit également veiller à la poursuite du processus de féminisation des conseils d'administration et de surveillance, conformément au code AFEP-MEDEF et à l'obligation fixée par la loi n° 2011-103 du 27 janvier 2011 relative à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d'administration, dite loi « Copé-Zimmermann ».

Le taux de féminisation des conseils d'administration et de surveillance des entreprises du portefeuille de l'APE s'établissait mi 2015 à 27 % contre 16 % en 2012 et 24 % en juin 2014. Concrètement, 207 femmes siègent actuellement dans les entreprises à participation publique en tant qu'administratrices.

Dans le domaine fiscal, conformément aux directives gouvernementales, les entreprises du portefeuille doivent s'interdire de recourir à des stratégies d'optimisation fiscale au détriment manifeste des intérêts financiers et fiscaux publics français. C'est pourquoi, le ministre des finances et des comptes publics et le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique ont adressé un courrier début 2015 à l'ensemble des dirigeants des entreprises à participation publique pour leur demander d'exprimer leurs intentions en matière de cessation d'optimisation fiscale si celle-ci existe. Les administrateurs de l'État se sont exprimés en conseils d'administration afin de rendre publique la liste des implantations à l'étranger et qu'une information régulière soit faite sur les évolutions à envisager en la matière, notamment en termes de fermeture des filiales ouvertes dans des paradis fiscaux lorsque leur existence n'est pas justifiée par une activité commerciale ou économique.

Pour tous ces sujets, nous ne sommes pas au bout du chemin. L'exemplarité est une longue route à la fois pour l'État actionnaire et pour les entreprises. Il s'agit d'une démarche permanente. D'ailleurs, la responsabilité sociale et sociétale des entreprises du portefeuille s'améliore et s'enrichit dans le temps. C'est aussi notre responsabilité.

Le rôle de l'État actionnaire est complexe car l'Etat doit être plus exigeant avec lui-même que tout autre actionnaire, il doit s'assurer de la bonne performance de sa gestion et il doit prendre en considération des critères de performances qui ne sont pas exclusivement financiers et sont parfois contradictoires.

Mme Michèle André, présidente. - Je me félicite de l'augmentation du taux de féminisation au sein des administrateurs désignés par l'État actionnaire, même si, comme vous l'avez rappelé, du chemin reste à faire pour atteindre l'objectif fixé dans la loi.

Pourriez-vous nous indiquer quelle est la répartition entre agents publics et personnalités issues du secteur privé au sein des administrateurs désignés par l'État ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cette audition intervient à un moment crucial, dans un contexte de soubresauts des bourses et de multiplication du nombre d'entreprises connaissant des difficultés, je pense notamment à Areva, EDF, Vallourec ou encore aux interventions passées ou en cours dans les secteurs de l'automobile et des télécommunications.

Ma première question fait écho à votre propos introductif s'agissant de l'État actionnaire, dont vous avez indiqué qu'il se devait d'être exemplaire. Pourriez-vous nous rappeler quel a été le rôle des représentants de l'État actionnaire au sein du conseil d'administration d'Areva dans l'achat d'UraMin qui est intervenu alors qu'aucun audit préalable n'avait été réalisé et qui s'est soldé par une importante perte. On peut se demander quelle est l'utilité des représentants de l'État actionnaire dans ce type de sociétés. On est très loin de l'État exemplaire...

Ma deuxième question porte sur les contradictions de l'État actionnaire. S'agissant d'EDF par exemple, la position de l'État est ambiguë dans la mesure où il est à la fois actionnaire d'EDF et régulateur du secteur de l'énergie. Peut-on être actionnaire d'une société dont on contrôle par ailleurs les tarifs pour des raisons politiques ou sociales ? Peut-on concilier des intérêts qui paraissent inconciliables : d'un côté ceux de l'entreprise, qui nécessitent que les tarifs soient fixés à leur juste prix - le Conseil d'État a d'ailleurs annulé un arrêté fixant les tarifs de l'énergie - et de l'autre ceux de l'État, dont la politique de fixation des tarifs poursuit d'autres objectifs tels que l'intérêt du consommateur ou des intérêts politiques.

Ma dernière question porte sur la politique de cession et sa mise en oeuvre. En effet, l'affaire de l'aéroport de Toulouse, dont l'acquéreur a « disparu », laisse interrogatif s'agissant de la manière dont sont réalisées certaines opérations. Plus globalement, l'objectif annoncé par le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique le 15 octobre 2014 de cessions d'actifs pour un montant compris entre cinq et dix milliards d'euros sur dix-huit mois vous semble-t-il réalisable compte tenu des cours actuels de la bourse ? Je rappelle que, l'an dernier, seuls deux milliards d'euros d'actifs ont été cédés.

M. Maurice Vincent. - Mon approche sera différente de celle du rapporteur général. En tant que rapporteur spécial du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », j'ai découvert que la doctrine de l'État actionnaire stratège était très récente, ce qui m'a surpris. Or il me semble qu'il y avait en effet une nécessité pour l'État d'adopter une doctrine offensive et positive s'agissant de sa participation dans des entreprises afin d'en optimiser l'efficacité. De ce point de vue, ce changement est peut-être intervenu trop tard.

La situation dont a hérité l'APE était objectivement difficile. Vous avez évoqué la dérive du dossier Areva qui est ancienne et qui se chiffre aujourd'hui à plusieurs milliards d'euros. Je rappelle que l'État a également dû intervenir dans d'autres dossiers, je pense à Dexia ou encore à PSA. Au total, il me semble que le bilan des actions conduites ces dernières années est positif.

Ma première question porte sur la cohérence de l'intervention générale de l'État en tant qu'actionnaire via la banque publique d'investissement, dont il détient 50 % du capital, ou la Caisse des dépôts et consignations, bien que celle-ci jouisse d'une certaine autonomie. La création d'un comité stratégique de l'État actionnaire avait été évoquée. Or celui-ci n'a jamais été mis en place. Pourriez-vous nous indiquer où en est la réflexion sur ce sujet ?

Ma deuxième question porte sur EDF. L'entreprise va être confrontée à des évolutions majeures, je pense par exemple au rachat de l'activité des réacteurs d'Areva pour un montant de 2,5 milliards d'euros. Comment envisagez-vous de traiter la question des dividendes, qui est importante pour le budget de l'État, alors que l'entreprise aura besoin de ressources considérables ?

M. Martin Vial. - Pour répondre à votre question, Madame la Présidente, sur la répartition entre agents publics et personnalités issues du secteur privé, aujourd'hui, les administrateurs qui sont proposés par l'État aux assemblées générales des entreprises dans lesquelles l'État n'est pas majoritaire ou, dans certains cas, majoritaire, sont issus d'entreprises privées ou publiques. Les administrateurs issus du secteur public se retrouvent essentiellement dans les établissements publics et dans les entreprises ayant un statut de société anonyme mais au sein desquelles l'État est actionnaire à 100 %. Cette évolution est récente et résulte de la mise en oeuvre des dispositions de l'ordonnance de 2014 à compter des assemblées générales qui se sont tenues en 2015.

Les questions du rapporteur général mettent l'accent sur le rôle de l'État actionnaire et les difficultés qui en résultent. L'exemple d'EDF montre que ce rôle a évolué. En effet, si l'État actionnaire est représenté au sein du conseil d'administration d'EDF, l'État régulateur, par l'intermédiaire du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, y est représenté par un commissaire du Gouvernement. Or l'ordonnance de 2014 a précisé que si celui-ci pouvait encore exprimer une position, il ne disposait plus de pouvoir en termes de gouvernance de l'entreprise. Par ailleurs, je rappelle que la dérèglementation mise en oeuvre au niveau européen s'est traduite par une diminution de la part des activités régulées dans le chiffre d'affaires de l'entreprise, qui s'élève à un peu moins de 30 %. L'intervention du régulateur ne pèse donc plus que sur moins du tiers de l'activité de l'entreprise. Par ailleurs, l'État régulateur intervient désormais dans un cadre fixé par la commission de régulation de l'énergie (CRE). Au total, si certaines positions prises par l'État régulateur peuvent être différentes des intérêts de l'État actionnaire, j'observe que l'évolution de la régulation et la diminution du poids des tarifs réglementés dans la constitution de la marge d'EDF rend cette question de moins en moins sensible.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les fermetures de centrales nucléaires, qui résultent de décisions politiques, vont cependant à l'encontre de l'intérêt de l'entreprise...

M. Didier Guillaume. - Non, elles participent d'un nouveau mix énergétique.

M. Martin Vial. - Les fermetures de certaines centrales s'inscrivent dans un cadre fixé par le législateur dans la loi de transition énergétique. Or EDF a l'obligation de respecter ce cadre. Je rappelle que si le parc nucléaire français a été conçu pour fonctionner pendant quarante ans, il peut être techniquement prolongé. La question est donc de déterminer quelle partie du parc sera prolongée et quelle partie ne le sera pas. Par ailleurs, l'éventuel manque à gagner résultant de ces fermetures de centrales devra être, selon les termes du Conseil constitutionnel, dûment indemnisé. Pour autant, compte tenu de la place d'EDF, premier opérateur nucléaire mondial en termes de nombre de réacteurs exploités - ce qui est un atout puissant pour l'économie française - un retrait de l'État de ce secteur n'est pas envisagé. C'est d'ailleurs le sens des annonces faites par le président de la République et les entreprises la semaine dernière.

Vous avez raison de souligner que le rôle de l'État régulateur peut être parfois difficile à concilier avec celui de l'État actionnaire. Néanmoins, aujourd'hui, l'État actionnaire agit de façon autonome par rapport à l'État régulateur et la régulation s'inscrit dans un nouveau cadre fixé par les autorités de régulation.

S'agissant du rôle de l'État dans les difficultés rencontrées par Areva et plus spécifiquement dans le dossier Uramin, des instructions judiciaires sont en cours sur lesquelles je ne souhaite pas me prononcer. Des dysfonctionnements ont eu lieu dans la gouvernance de l'entreprise. Mes prédécesseurs, qui ont été entendus par une commission mise en place au Sénat, ont rappelé que l'APE avait alerté à plusieurs reprises l'entreprise sur ces difficultés de gouvernance.

L'opération de cession de l'aéroport de Toulouse a fait l'objet de critiques tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale. La loi « Macron » en tire les conséquences. Dans le cadre de l'opération de cession des participations de l'État dans les aéroports de Nice et de Lyon que nous avons lancée, le processus mis en oeuvre vise à éviter les défauts que vous avez rappelés. En particulier, il a été prévu le lancement d'une consultation en amont sur le cahier des charges et d'une consultation sur les candidats.

S'agissant de l'objectif de cession d'actifs pour un montant compris entre cinq et dix milliards d'euros que vous avez cité Monsieur le Rapporteur général, les ministres ont rappelé à plusieurs reprises que cet objectif était conditionné à l'évolution des marchés. Ainsi, si le montant des cessions s'est élevé à un peu plus de deux milliards d'euros en 2015, nous avons été amenés à annuler certaines opérations du fait de la décélération de l'économie chinoise. Une seule opération de cession a eu lieu au cours du dernier trimestre concernant les titres de Safran, au moment où le cours était le plus haut dans le trimestre.

Pour répondre à Monsieur Maurice Vincent, la mise en place d'un comité stratégique de l'État actionnaire fait en effet partie des axes de progression. Nous avons déjà des relations très étroites avec la banque publique d'investissement, dont l'État est actionnaire à 50 %, et avec la Caisse des dépôts et consignations, avec qui nous avons mis en place un comité d'actionnaires pour gérer les participations que nous avons en commun. En revanche, nous travaillons de façon insuffisamment coordonnée avec le commissariat général à l'investissement. Je ferai des propositions au ministre pour qu'un comité stratégique de l'État actionnaire dans lequel l'ensemble des acteurs concernés puissent être impliqués soit mis en place.

S'agissant de la question d'EDF, je rappelais tout à l'heure que l'entreprise se trouve dans une période de transition dans un contexte où, d'une part, les prix de marché sont au plus bas et, d'autre part, les tarifs sont de plus en plus déréglementés. Par ailleurs, le parc nucléaire atteindra prochainement la phase de maturité de quarante ans, ce qui nécessitera d'importants investissements, au titre de sa prolongation ou de son renouvellement. Dans le même temps, EDF a pour mission d'accompagner la transition énergétique et d'investir dans les énergies renouvelables. Dans ce contexte, la trajectoire financière d'EDF est en effet tendue. Nous travaillons avec l'entreprise pour l'accompagner dans cette phase de transition. S'agissant de la politique de dividendes, cela fait partie des leviers d'actions que nous étudions et que nous devrons mettre en oeuvre. Nous avons commencé à faire évoluer cette politique en acceptant que l'acompte sur dividende au titre de l'année 2015 versé au mois de décembre soit payé en titres et non pas en numéraire à l'État ; cela a évité à EDF une sortie importante de trésorerie. Outre les leviers d'action internes tels que la sélectivité des investissements, les cessions et la maîtrise des charges, un accompagnement de l'État actionnaire sera donc aussi nécessaire pour que l'entreprise traverse le mieux possible cette phase de transition.

M. Michel Bouvard. - Je vous remercie pour les informations que vous nous avez données sur les aspects éthiques et sur la situation de quelques entreprises. Toutefois, l'audition n'aura pas beaucoup fait progresser à ce stade nos informations sur la santé financière de certaines sociétés - EDF ou autres.

J'en viens à une question précise. Vous avez évalué le portefeuille à 110 milliards d'euros. S'agissant de cette évaluation, il y a des sociétés cotées où les choses sont claires et des sociétés entièrement détenues par l'État. Quel est le mode de valorisation retenu et se fait-il de manière contradictoire ? J'ai le souvenir de débats où les valorisations de l'APE, et par exemple sur La Poste avant l'ouverture de son capital, se sont avérées très étonnantes. Si, à l'époque, la commission de surveillance de la Caisse des dépôts n'avait pas pris une banque conseil et si l'on avait souscrit les titres sur l'évaluation de l'APE, je pense que la Caisse aurait fait une très mauvaise affaire. Comment sont valorisées la SNCF, la RATP ? Je ne reviens pas sur la valorisation qui avait été faite d'ERAMET à l'époque et le cours d'ERAMET aujourd'hui.

Ma deuxième question porte sur les besoins de financement. Il y a effectivement la mécanique du compte d'affectation spéciale : vous avez évoqué deux milliards d'euros qui pouvaient être consacrés au désendettement de l'État. Dans ces besoins de financement, prenez-vous en compte un certain nombre d'engagements financiers qui n'ont toujours pas été mis en oeuvre - je pense à la souscription du capital du Fonds stratégique d'investissement devenu Banque publique d'investissement qui n'est pas toujours entièrement libéré ? Et combien reste-t-il à libérer sur cette somme pour ce qui concerne l'État via l'APE ? Est-ce qu'il y a d'autres engagements ? Est-ce que les opérations sur l'Agence française de développement se feront au travers ou en dehors du compte d'affectation spéciale ?

Troisième question, concernant la stratégie des dividendes. Est-ce que le taux de versement de dividendes effectué par l'État sur les entreprises dont il détient la totalité du capital vous parait aujourd'hui compatible avec les stratégies de long terme de ces entreprises - je pense à La Poste, à la SNCF, à la RATP. Sommes-nous au bon taux de distribution de dividendes compte tenu de l'intérêt de l'entreprise et de celui de l'État ?

Pouvez-vous nous dire un mot de la manière dont on opère aujourd'hui pour le mandat des banques conseil, qui avait fait l'objet d'une enquête de la Cour des comptes à la demande du Sénat.

J'en viens aux relations au sein de la Banque publique d'investissement avec la Caisse des dépôts. Or j'ai été choqué tout à l'heure par l'idée d'une APE vaisseau amiral avec la Caisse des dépôts dans la flottille l'accompagnant. Je me permets de rappeler que la Caisse des dépôts est sous la protection du Parlement et que ce n'est pas du tout la manière dont le législateur a vu les choses. J'espère que c'est simplement une présentation un peu simplifiée qui a été faite.

Aujourd'hui, comment sont déterminées les priorités pour les investissements nouveaux au sein de la Banque publique d'investissement ? Je parle des participations en haut de bilan, en distinguant les stratégies de la Caisse des dépôts et celles de l'État actionnaire via l'APE.

Enfin, deux dernières questions. L'une sur les entreprises binationales, comme Airbus par exemple, où la présence de l'État actionnaire est importante vis-à-vis de ses autres partenaires. Parmi ces entreprises, deux sont aujourd'hui en situation sensible : STMicroelectronics et Eutelsat. Quelle est la stratégie de l'État actionnaire via la Banque publique d'investissement par rapport à l'État italien ?

Enfin, dernière question, est-ce que l'APE est intéressée au dossier d'évolution des sociétés immobilières d'Outre-mer ou n'est-elle pas concernée ?

M. François Patriat. - Mes questions portent sur le secteur qui intéresse directement la région que connais bien, la Bourgogne, et surtout sur Vallourec et Areva. Ces deux entreprises sont en passe d'avoir des plans sociaux. J'ai le sentiment que les critiques qui sont adressées aujourd'hui à l'APE sont parfois injustes, même si, par le passé, l'État s'est contenté d'être un sleeping partner en n'étant pas assez présent dans la politique des grands groupes, considérant que ce n'était pas son rôle, qu'il était là pour écouter. On en a vu le résultat sur Renault.

Premièrement, est-ce que lorsque vous participez au plan de sauvetage nécessaire et indispensable de Vallourec pour garder un savoir-faire dans notre pays, la vigilance sociale est-elle réelle ? Serez-vous vigilants pour intervenir sur les plans sociaux ?

Deuxièmement, est-ce que vous pensez aujourd'hui que le niveau de détention dans l'énergie est optimal ? N'est-il pas trop élevé ? Vous avez évoqué le problème en disant que le niveau des bourses aujourd'hui ne permettait pas de se désengager rapidement.

Enfin, tout le monde parle toujours d'un État stratège. Je lis ce matin dans un grand quotidien la déclaration du ministre de l'économie qui dit que « l'État ne doit pas être un actionnaire imprévisible et arbitraire, ni un actionnaire interventionniste et brutal, ni un actionnaire complaisant dont le rôle se bornerait de nommer les copains à la tête des entreprises ». Partagez-vous l'analyse du ministre de l'économie ?

M. Richard Yung. - Si je comprends bien, vous nous avez indiqué qu'il y aurait cinq milliards d'euros de recettes dans le compte d'affectation spéciale pour l'année en cours. À quel type de cessions allez-vous procéder ?

Je me souviens avoir entendu le ministre expliquer que l'État était engagé trop fortement dans de très grandes entreprises, entre autres dans l'énergie, ne permettant pas de mener une politique vraiment offensive, qu'il souhaitait pouvoir se dégager au moins en partie et, entre autres, alimenter les secteurs nouveaux - le numérique, les télécoms, etc. Qu'en pensez-vous ?

M. Philippe Dominati. - Vous avez parlé de la stabilité de l'État. N'y a-t-il pas eu une crise de gouvernance à l'APE en 2015 ? Vous venez de prendre vos fonctions, mais votre prédécesseur est resté très peu de temps, son prédécesseur également, c'est-à-dire même pas quatre ans pour vos deux prédécesseurs. En réalité, pour gérer des participations aussi importantes, il faudrait d'abord une très grande stabilité et continuité dans l'exercice de votre fonction. On a le sentiment que l'État n'est pas cohérent avec sa doctrine qui implique une certaine stabilité. Y a-t-il eu une crise de gouvernance et de doctrine à l'APE en 2015 ?

Pour illustrer mon propos, je voudrais revenir sur la participation de l'État à Renault. L'État a dû investir 1,2 milliard d'euros non pas pour un projet industriel, non pas pour une ambition, mais pour imposer au conseil d'administration de Renault une vision alors qu'il est normalement l'actionnaire de référence. De plus, cet investissement a été temporaire, c'est-à-dire que l'État a accru sa part de capital auprès d'une banque allemande, et s'est engagé à revendre cette participation. Mais entretemps, le cours de l'action a changé, ce qui, si je comprends bien, a entrainé un changement de stratégie de la part de l'État. Qu'en est-il des options souscrites auprès de la Deutsche Bank ? Finalement, le conflit potentiel entre une entreprise et son actionnaire de référence qu'est l'État a coûté peut-être beaucoup d'argent à l'État. J'aimerais avoir le montant de cette somme en 2015 et savoir quelle a été la doctrine de l'État. Si à chaque conflit concernant la stratégie d'une entreprise, il en coûte à l'État une prise de participation 1,2 milliard d'euros, qu'en sera-t-il lorsqu'il y aura une stratégie véritablement industrielle, tenant compte du développement des entreprises ? Je trouve assez étonnant que l'État n'arrive pas à convaincre le président d'une entreprise alors qu'il est l'actionnaire de référence, et qu'il doive montrer les crocs à ce point. Est-ce la décision de l'APE ? Est-ce la décision du ministre, ce qui voudrait dire que l'APE n'est dans ces conditions qu'un supplétif de la politique du ministre et finalement n'a pas de véritable stratégie ?

Mme Fabienne Keller. - Mes questions portent sur deux sujets très différents. Le premier porte sur le risque de la cotation du titre EDF, si je ne m'abuse première participation de l'État en termes de valorisation aujourd'hui. Un débat a été animé au cours des dernières semaines autour de l'évaluation du coût de Cigéo, structure mise en place pour gérer les déchets nucléaires. Vous savez que le coût de la gestion des déchets est à la charge des exploitants d'installations nucléaires. Curieusement, c'est la ministre qui a décidé du coût de CIGEO, arbitrant entre les estimations de l'Andra, dont j'ai eu l'honneur d'être l'administrateur, à 38,8 milliards d'euros et les exploitants : EDF, Areva et le Centre de l'énergie atomique et des énergies alternatives (CEA), plutôt autour de 20 milliards d'euros. Elle a décidé que cela valait 25 milliards d'euros, ce qui a conduit EDF à un provisionnement de 800 millions d'euros cette année. On peut être néanmoins inquiets quant à la stabilité de ces évaluations - le coût risquant d'évoluer au fur et à mesure que le projet va avancer - et s'interroger sur la méthodologie qui permet de calculer la valeur annuelle de ce coût. Est-ce un coût réel d'exploitation ? À quel rythme les déchets seront-ils pris en charge par Cigéo, avec un risque majeur sur la cotation du titre EDF ? Quelle est votre analyse et votre regard sur le risque portant sur la valorisation de la première valorisation de l'État ?

En tant que rapporteure spéciale de la mission « Aide publique au développement » avec Yvon Collin, je voulais vous poser des questions sur le rapport de Rémy Rioux qui prévoit d'intégrer l'Agence française de développement dans l'organigramme de la Caisse des dépôts et consignations. Nous l'avons entendu il y a quinze jours ; il a rappelé qu'il proposait dans son rapport deux opérations financières. La première consiste en la conversion d'une émission obligataire souscrite par l'État en fonds propres pour 840 millions d'euros. Cette opération était déjà planifiée et ne devrait pas poser de problème. Mais une autre est apparue : la conversion en capital du stock total de prêts consentis par l'État à l'Agence française de développement sous la forme de ressources à conditions spéciales, pour 2,5 milliards d'euros. Quelle conséquence de cette opération sur les participations de l'État ?

M. Marc Laménie. - J'aurais une question concernant les partenariats public- privé. C'est un mode d'opération utilisé pour des investissements d'envergure et je pense que vous devez être sollicités à ce titre, car c'est aussi une façon de soutenir le développement économique du secteur du bâtiment et des travaux publics.

M. Éric Bocquet. - Vous avez évoqué la pratique des cessions, qui peut s'entendre. Mais il s'est dit à une époque que leur produit servait davantage au désendettement de l'État qu'à l'investissement dans d'autres entreprises présentes dans votre portefeuille. Est-ce exact ? Jusque-là, la stratégie était justement de réinjecter les capitaux dans d'autres entreprises dont vous assurez l'accompagnement et la gestion.

Deuxième point, vous avez parlé d'éthique, d'État exemplaire, ce qui est évidemment essentiel, notamment sur les questions fiscales, et vous avez relevé les pratiques d'optimisation fiscale de certains groupes - on pourrait citer GDF Suez, Orange, Renault, Airbus, Areva... Vous nous indiquez avoir interrogé les entreprises à participation publique sur leurs intentions quant à la régularisation de ces situations. Je trouve que c'est un peu léger, voire insuffisant. Pour un État actionnaire, parfois même unique, je pense qu'il faut aller plus loin qu'une formule interrogative sur les intentions, et exiger qu'effectivement la situation financière de ces entreprises soit régularisée. Où en sommes-nous de ce point de vue ?

Vous parlez d'activités « justifiées ». Pouvez-vous préciser ce qu'il est entendu exactement par activité justifiée pour expliquer la présence d'une entreprise dans un paradis fiscal ?

Par ailleurs, vous avez évoqué la parité entre les hommes et femmes, démarche que mon groupe politique - qui est paritaire - ne peut que soutenir. Est-ce que cela va jusqu'à la rémunération à compétences, qualifications et responsabilités égales entre les hommes et les femmes ?

Enfin, j'ai du mal à discerner la feuille de route qui vous est impartie. J'ai en tête un article des Échos du 27 juillet 2015 où l'on parlait d'une reprise en main des choses par Bercy: l'intention d'insuffler une dimension plus industrielle. Est-ce que cela veut dire qu'elle était jusque-là davantage financière qu'industrielle ? Voilà une vraie question.

Philippe Dominati évoquait les dysfonctionnements de gouvernance à l'APE : je m'interroge sur le rôle de l'État, dans la mesure où l'APE n'est pas une entité totalement autonome et que l'État a son mot à dire.

M. Claude Raynal. - Il me semble qu'aujourd'hui l'APE a pris sa place dans le paysage institutionnel et que ses actions sont mieux précisées qu'elles ne l'étaient au début de sa création. Les choses apparaissent plus claires. Je m'en suis d'ailleurs rendu compte en écoutant quelqu'un que l'on pourrait qualifier de grand libéral devant l'éternel, le journaliste Nicolas Doze sur BFM, qui a considéré que dans le cas de Vallourec, l'action de l'APE était utile. C'était bien la première fois qu'il considérait que l'action de l'État était utile dans le cas d'une entreprise. Je salue donc cet exploit !

Une question se pose concernant les votes doubles au sein de l'entreprise. Est-ce que la possibilité d'avoir des votes doubles de l'État lorsqu'on est un actionnaire de long terme a un impact sur la capacité de l'APE à céder une partie de ses actifs, considérant que s'il peut être davantage présent par les votes dans l'entreprise avec moins d'actifs, il peut donc se dégager plus facilement ? Si c'est le cas, de quels montants parlons-nous ?

M. Éric Doligé. - Vous nous avez parlé de règles d'exemplarité et de bonne gestion de la rémunération des dirigeants. Le Sénat a débattu il y a quelques jours de la fonction publique, et nous avons évoqué les aller-retour des dirigeants hauts fonctionnaires dans les entreprises privées. Je voulais savoir ce que vous en pensez et quels sont les avantages financiers que peuvent éventuellement toucher les représentants de l'État dans ces grandes entreprises puis à leur sortie. En cas de situations assez compliquées comme celle d'Areva, est-ce que vous trouvez normal que les dirigeants qui s'en vont touchent des sommes relativement substantielles ? J'aimerais savoir si, lorsque l'État est administrateur, ses représentants touchent des jetons de présence et comment sont désignés ses représentants.

Le dernier point porte sur l'intervention de François Patriat qui a cité une intervention du ministre de l'économie : il dit ce que l'État ne doit pas être - est-ce que cela sous-entend que l'État est ?

M. André Gattolin. - Vous nous avez parlé d'un portefeuille de 77 entreprises de 110 milliards d'euros. J'ai eu l'occasion lors d'une mission de contrôle concernant l'audiovisuel public l'an passé de demander aux représentants de l'APE combien valent France télévision et Radio France. On m'a répondu qu'on ne savait pas et que de toute façon ces entreprises n'étaient pas à vendre. Or j'ai souvenir qu'il y a quelques années, on avait parlé d'une privatisation partielle de France 3. Je ne dis pas qu'il faut le faire, je suis même plutôt contre, mais je me demande comment vous arrivez à évaluer ce patrimoine, car je crois que c'est un élément important de connaissance de ce pèse l'État dans la société française. À ce propos, le conseil d'administration de France télévisions se compose de quatorze membres, dont cinq de l'État. Il ne faut pas se cacher qu'entre l'APE qui y est entrée il y a quelques années, mais aussi la direction du budget, le ministère de la culture, le ministère des outre-mer, le Centre national du cinéma, le moins que l'on puisse dire est que l'efficacité et l'accord au sein de la gouvernance pour la partie étatique sont loin d'être garantis. Comment rationalise-t-on la place de l'État actionnaire dans la gouvernance d'entreprises non cotées ?

À propos de Renault, j'ai souvenir qu'en loi de finances on nous a dit que l'augmentation de la participation de l'État voulue par le ministre de l'économie ne serait qu'un aller-retour et serait donc neutre. Or on se retrouve aujourd'hui avec une entreprise qui voit sa valorisation baisser, en lien avec une suspicion de fraude. D'ailleurs la ministre de l'écologie intervient, avant même toute enquête, pour déclarer qu'il n'y a pas fraude, pour soutenir Renault. Alors je m'interroge sur la neutralité et l'objectivité de l'État et surtout sur ce qu'il a été répondu au Parlement quand a été posée durant l'examen de la loi de finances une question sur l'absence de provision. On risque en fin d'année de devoir de toute façon vendre à perte des actions Renault et de voter dans le budget le recouvrement de ces pertes. Or ce n'est pas ce qu'on a raconté initialement au Parlement ; je suis donc un peu gêné et voudrais avoir votre avis là-dessus.

M. Gérard Longuet. - Je constate que par sa formation et sa carrière, Martin Vial a la double expérience du secteur public et du secteur privé, ce qui est un atout pour la fonction qu'il exerce. Mais je voudrais lui livrer un sentiment et lui poser une question. Le sentiment est que l'État est un actionnaire impossible, et que l'APE gère des contradictions permanentes. Vous parlez d'exemplarité et de conflits d'intérêts. Vous ne pouvez ni être exemplaire ni surmonter des conflits d'intérêt, pour la raison simple que l'État est nécessairement un actionnaire dont les préoccupations sont d'une extrême diversité. C'est déjà vrai à l'intérieur de Bercy, entre la valeur de long terme et le rendement de court terme pour boucler le budget ; c'est naturellement vrai avec les ministères qui ont des idées très arrêtées sur ce que doit être tel ou tel secteur d'activités - vous avez évoqué l'énergie avec raison. Vous dites que le régulateur n'est plus dans le conseil d'administration d'EDF. Certes, mais le coût de l'énergie montre que la valeur d'une entreprise d'énergie est déterminée par des considérations politiques qui dépendent de l'État. Vous dites que le législateur n'est pas l'État. Dans les institutions de la Ve République, lorsqu'un ministre annonce une loi, les medias considèrent que cette loi est votée. C'est la contrepartie d'une stabilité institutionnelle. Le système n'est pas dialectique. La loi, à tout moment, pèse sur la valeur d'une entreprise et rend la gestion de cet actif à peu près imprévisible et impossible. Je connais les questions de l'industrie de l'armement. Là encore, il y a des considérations très extérieures à ce que devrait être le comportement d'un gestionnaire tourné vers la valeur de long terme. Et si vous considérez le critère d'aménagement du territoire ou d'urgence sociale - c'est le cas de Vallourec - vous avez évidemment un État qui va demander à son gestionnaire d'actifs d'avoir des attitudes parfaitement contradictoires. Cela se traduit par deux types de problèmes : la détention d'actifs concurrents entre eux - Peugeot et Renault, Engie et EDF - et des problèmes de gouvernance. Vous l'avez évoquée indirectement en parlant d'AREVA : le président de la société ne rend plus compte à son actionnaire mais rend compte à une autorité politique dont il estime à tort ou à raison, mais en général à raison, qu'elle l'emportera sur l'analyse rationnelle que l'APE doit assurer.

La question que je voulais vous poser après avoir fait cette présentation fruit de l'expérience : ne faudrait-il pas que l'APE soit au moins une institution dépendant directement du Premier ministre, puisque dans un gouvernement de la Ve République, il appartient on l'espère à ce dernier de gérer les contradictions naturelles, qui ne sont pas choquantes car l'État a des préoccupations différentes. Ces contradictions naturelles doivent être surmontées, avec une ligne directrice. Je trouve que le rattachement de l'APE, comme celui du Commissariat au plan, à Matignon serait une première étape, ma préférence allant pour la cession progressive, continue et pertinente des participations de l'État qui n'a pas à être actionnaire d'entreprises en économie de marché.

M. François Marc. - Vous avez évoqué tout à l'heure la responsabilité sociale et sociétale et les exigences en matière de rémunération, de féminisation, de transparence fiscale... Je voulais soulever la question de l'environnement. Nous venons de connaitre à la fin 2015 un évènement exceptionnel en France avec la COP 21. Le leitmotiv qui en ressort est l'extrême urgence à agir. Beaucoup d'entreprises ont d'ores et déjà commencé à développer des orientations stratégiques qui permettent de mettre en oeuvre quelques-unes des pistes qui ont été tracées. L'APE a-t-elle commencé à préconiser aux entreprises dont l'État est actionnaire des changements de de comportement ? Ceci vaut notamment pour le développement international et sans doute certains choix stratégiques qui doivent être faits. Y a-t-il déjà des directives précises données en ce sens ou envisagez-vous de formuler ces exigences très rapidement pour aller dans le sens de ce qui est souhaité à la suite de la COP21 ?

M. Michel Canevet. - Vous avez évoqué l'exigence de parité. À quelle échéance pensez-vous y arriver et est-ce facile d'y arriver ? D'autre part vous avez évoqué le programme de cessions d'immobilisations. Y a-t-il dans ce programme les aéroports de Nice et de Lyon et à combien les estimez-vous le cas échéant ? Êtes-vous favorable à une vente à des investisseurs étrangers, à l'instar de ce qui s'est passé à Toulouse ?

M. Martin Vial. - Merci pour l'ensemble de ces questions qui illustrent l'intérêt de votre commission pour le rôle de l'État actionnaire.

En réponse à Monsieur Michel Bouvard, la valorisation des sociétés non cotées se fait au sein de l'APE grâce à un dispositif de valorisation intrinsèque des entreprises.

Du reste, nous l'utilisons également pour les entreprises cotées car, lorsque nous sommes amenés à procéder à une opération de cession, la commission des participations et transferts intervient et nous lui présentons, conformément à des règles extrêmement précises, les évaluations que nous menons avec des conseils externes pour donner notre évaluation intrinsèque de l'entreprise indépendamment du cours de l'entreprise cotée. On trouve plusieurs prestataires sur le marché à même de réaliser ces évaluations.

Pour être tout à fait transparent, nous n'avons pas procédé à cet exercice depuis un an et demi, car il n'y avait pas de besoins immédiats. Nous allons réaliser une nouvelle campagne cette année, bien que ce type d'évaluation coute cher. Nous reviendrons vers vous, à votre convenance, pour vous donner les résultats de ces évaluations.

Mme Michèle André, présidente. - Absolument !

M. Martin Vial. - Nous devons traiter la plupart de nos opérations, qui revêtent un caractère stratégique et sensible, dans une absolue confidentialité, qu'il s'agisse d'évaluations, d'opérations de marché ou bien encore de rapprochements entre entreprises.

Il est vrai que les nouvelles directives européennes et le code des marchés publics nous imposent des contraintes très particulières et le rapport de la Cour des comptes évoqué par Monsieur Michel Bouvard a rappelé les obligations qui s'imposent à l'APE. Heureusement, certains dispositifs permettent d'avoir recours à des prestataires dans des conditions normales de marché afin de ne pas mettre en danger le cours d'un titre en diffusant une information qui serait contraire à l'intérêt de l'entreprise et nous utilisons des procédures liées au secret, autorisées par le code des marchés publics.

Néanmoins, il est vrai que, depuis la parution du rapport de la Cour des comptes, les contraintes se sont accrues et nous faisons intervenir nos conseils externes dans des conditions qui sont objectivement plus compliquées, puisque nous sommes amenés à lancer des appels d'offre qui soient diffusés et rendus publics sur les supports idoines, notamment sur le site de l'APE et, dans certains cas, nous sommes à la limite de ce qui doit relever du secret et ce qui doit être public. Enfin, au niveau des ressources qui sont consacrées à ces conseils externes, elles sont très limitées au regard du niveau de nos interventions.

S'agissant de Bpifrance, son capital n'a pas été totalement appelé, puisqu'il reste encore une tranche de 1,15 milliard d'euros qui n'a pas encore été libérée dans le cadre de l'augmentation de capital qui avait été décidée. En réalité aujourd'hui, ni la Caisse des dépôts et consignations, ni nous-mêmes ne considérons que Bpifrance ait besoin d'appeler cette tranche car elle dispose d'une trésorerie conséquente. Ce capital ne sera donc libéré qu'en tant que de besoin.

Sur la stratégie de dividendes, notre politique peut être différente selon qu'il s'agit d'une société cotée ou non cotée. Si elle est cotée, nous étudions et appliquons les benchmarks du secteur et les taux de prélèvements - je le dis d'ailleurs s'agissant d'EDF, car la critique nous a été formulée à diverses reprises, les taux de prélèvements qui sont faits sur le dividende d'EDF s'inscrivent dans la moyenne du marché en Europe, où certaines entreprises, alors même qu'elles sont en mauvaise santé, ont des taux de prélèvement supérieurs. Notre politique de prélèvement tient compte, évidemment, de la santé de l'entreprise.

S'agissant des entreprises non cotées, c'est le même raisonnement qui prévaut : l'entreprise bâtit une trajectoire financière, qui peut être plus ou moins tendue - vous avez évoqué la SNCF, la RATP, la Poste - et nous décidons du niveau acceptable de prélèvement.

Monsieur Gérard Longuet a naturellement raison d'évoquer les contradictions de l'État actionnaire, dans la mesure où l'État est multiple et multiforme. Ainsi, la direction du budget souhaite que le niveau de dividendes soit le plus élevé possible.

Mais la création de l'APE a constitué un progrès considérable dans la mesure où elle a permis de prendre en compte le rôle de l'État actionnaire de long terme, se préoccupant des capacités d'investissement et de développement de l'entreprise, et de peser sur les arbitrages en matière de prélèvements sur les résultats.

J'ajoute que certaines des entreprises que vous avez évoquées ont des croissances externes à financer et, bien évidemment, nous prenons en compte dans leur trajectoire financière les prélèvements qui sont faits au titre des dividendes pour ne pas peser sur leur situation financière.

Je suis désolé que mon propos ait pu heurter Monsieur Michel Bouvard. Je voulais seulement dire que l'intervention directe, spécifique et transparente de l'État actionnaire se fait avant tout via l'APE alors que la Caisse des dépôts et consignations, dont le rôle économique est évidemment majeur, ne se place pas dans la même optique s'agissant de ses investissements dans les entreprises qui relève, pour elle, de la gestion des portefeuilles d'épargne.

S'agissant de Bpifrance, l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations possèdent chacun la moitié de son capital et font valoir leurs positions vis-à-vis de Bpifrance Participations. La Caisse des dépôts et consignations est très attentive, tout comme nous, à ce que les interventions de Bpifrance soient celles d'un investisseur avisé. Je rappelle bien sûr que ces interventions sont strictement encadrées par le droit de l'Union européenne. Bien évidemment, dans la mesure où Bpifrance est une banque publique, elle est aussi amenée à se préoccuper de l'évolution de ses participations à moyen terme.

Nous avons évoqué ici le cas de Vallourec. Il va de soi que l'avenir d'une entreprise aussi importante que Vallourec dans le secteur parapétrolier est une préoccupation que Bpifrance, en tant que banque publique, doit avoir. La souscription à l'augmentation de capital qui a été annoncée avant-hier s'inscrit parallèlement dans un investissement avisé sur le retour à meilleure fortune de Vallourec.

Sur les entreprises binationales ou, à tout le moins, ayant des actionnaires étrangers, Bpifrance est en dialogue permanent avec ses partenaires, qu'il s'agisse par exemple de STMicroelectronics ou bien d'Eutelsat, pour que les intérêts des actionnaires soient bien compris. Je ne ressens pas de difficultés particulières car les actionnaires ont une vision convergente sur la stratégie à développer pour les entreprises et pour leur gouvernance.

Les SiDOM n'entrent pas dans le portefeuille de l'APE et relèvent de la direction générale du Trésor. Nous ne sommes pas non plus opérateur de l'AFD même si nous avons souscrit une augmentation de capital en 2015. Nous souscrirons à la deuxième tranche prévue en 2016 mais les décisions ne relèvent pas de l'APE et nous ne sommes pas parties prenantes à cette stratégie.

Monsieur Patriat, la situation de Vallourec est extrêmement délicate, un plan de restructuration sévère est mis en oeuvre et la BPI le suit avec beaucoup de vigilance pour l'accompagner de la façon la plus positive possible. L'exécution du plan de restructuration, notamment sur les suppressions d'emplois qui sont prévues en France, fait partie d'un dialogue que nous aurons à nouveau avec la direction de l'entreprise.

Vous m'avez posé une question sur le caractère trop important ou non du niveau de détention dans le secteur de l'énergie. Il est très important, c'est un fait, et son impact sur la valorisation du portefeuille est aujourd'hui défavorable. En effet, lorsqu'on regarde l'évolution de la valeur du portefeuille en 2015, son rendement - évolution de la valeur et dividendes versés - cette évolution a été négative avec EDF et Engie alors qu'elle aurait progressé de plus de 25 % sans ces deux entreprises. C'est donc bien un portefeuille qui est surdéterminé par les valeurs énergétiques mais pour autant, en tout cas concernant EDF, nous n'avons pas d'intentions de cessions, surtout dans les conditions actuelles de valorisation de l'entreprise.

S'agissant des ressources du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » sur 2016 et en réponse à la question posée par Monsieur Richard Yung, nous prévoyons de céder notre participation dans les aéroports de Nice et Lyon. D'autre part, comme le ministre s'y est engagé, nous avons l'intention de céder les 4,7 % de Renault que nous avons acquis au printemps dernier. Il y aura d'autres opérations en fonction des conditions de marché.

M. Michel Canevet. - Vous allez dépasser les 5 milliards d'euros !

M. Martin Vial. - Je ne ferai pas de pronostics à ce stade.

Faut-il investir dans de nouvelles lignes de participations ? Sommes-nous uniquement dans une optique de cession progressive et systématique ? Je crois qu'il y a d'abord l'instrument Bpifrance, qui investit de plus en plus dans les ETI et les PME. C'est un besoin absolu d'accompagnement en fonds propres de l'économie. S'agissant de l'APE, il n'est pas inenvisageable que l'APE investisse encore dans des domaines nouveaux dans lesquels on peut considérer que l'État ait un intérêt patrimonial et stratégique à investir, tels que le numérique, l'innovation technologique, l'innovation médicale. Oui, la respiration du portefeuille se poursuivra et pas exclusivement dans le sens d'une réduction du portefeuille.

Une question m'a été posée sur la crise de gouvernance de l'APE. Je ne ressens aucune crise de gouvernance. Vous avez évoqué le besoin de stabilité des dirigeants de l'APE, c'est un souhait auquel je ne peux que souscrire et je vous remercie pour votre appui !

Ce qui s'est passé avec Renault est lié au fait que certains conseils d'administration d'entreprises du portefeuille, suite à l'adoption de la loi « Florange » et aux dispositions concernant les droits de vote double, ont présenté une résolution les autorisant, ainsi que la loi le leur permettait, à ne pas instaurer les droits de vote double dans l'entreprise. Dans d'autres entreprises, le conseil d'administration a eu un débat sans présenter ce type de résolution.

Ceci étant dit, il eût été tout à fait contradictoire qu'une entreprise très importante du portefeuille prenne la décision ne pas appliquer le dispositif des votes doubles, d'autant plus que l'État est l'actionnaire historique de Renault et a toute légitimité pour être reconnu comme un actionnaire disposant d'un poids particulier.

Par conséquent, nous avons eu une divergence d'appréciation avec le conseil d'administration et le management sur ce point, qui n'a pas pu être résolue. Le ministre de l'économie a proposé aux dirigeants de Renault un dispositif qui aurait pu éviter cette montée dans le capital de Renault, mais il a fallu aller jusqu'à l'assemblée générale. Pour être sûr que cette résolution serait rejetée, l'État a acquis pour environ 1,2 milliard d'euros de titres, avec un système de couverture pour éviter de s'exposer dans la durée à l'évolution des cours. J'ai mené cette discussion avec les représentants de Nissan à l'automne afin de les rassurer sur le fait que l'État était monté dans le capital et avait le droit légitime de peser sur les décisions importantes de Renault, prises en assemblée générale extraordinaire, en disposant d'une minorité de blocage. Nous sommes parvenus à un accord avec Nissan et le conseil d'administration de Renault l'a acté le 11 décembre dernier.

Depuis nous sommes détenteurs de ces titres, que nous allons revendre dans des conditions de marché qui nous paraîtront satisfaisantes. Quand on regarde le titre de Renault par rapport à il y a un an, il y a une progression, même si les cours sont actuellement inférieurs au prix auquel nous les avons acquis. Je n'en demeure pas moins optimiste sur notre capacité à revendre ces titres, compte tenu de la trajectoire économique positive de Renault ces derniers mois. Je reviendrai vers vous pour vous montrer le bilan économique de cette opération.

Pour répondre à Madame Fabienne Keller, concernant la façon dont le coût de Cigéo est pris en compte, cette décision relève du ministre de l'écologie. L'exercice est très difficile, car il s'agit d'estimer le coût d'une action d'enfouissement qui va se produire sur une durée de plus de quatre-vingts ans. L'estimation des coûts telle qu'elle est faite aujourd'hui l'est à la date de 2016. La ministre a opté pour la valorisation des coûts à 25 milliards d'euros, ce qui conduit à EDF à provisionner 800 millions d'euros avec un coût après impôt qui sera de l'ordre de 500 millions d'euros de provisions supplémentaires.

Nous ne sommes pas concernés, Monsieur Laménie, par les partenariats publics privés dans la mesure où il ne s'agit pas d'opérations en capital, même si bien sûr nous nous intéressons aux opérations de partenariat qui concernent les entreprises du portefeuille, notamment dans le domaine des transports.

M. Michel Bouvard. - Sur l'AFD, il y a la conversion des prêts qui ont été faits par l'État. Qui va assumer le coût de la conversion ?

M. Martin Vial. - Cette modalité n'a pas encore été arrêtée.

Concernant le produit des cessions évoqué par Monsieur Éric Bocquet, nous avons contribué à hauteur de 800 millions d'euros au désendettement de l'État. Nous avons inscrit - sous conditions de marché - 2 milliards d'euros en 2016.

Sur l'optimisation fiscale, il ne faut pas se contenter de simples déclarations, il faut passer à plusieurs phases : les entreprises doivent déclarer où elles sont installées et quelles sont les actions qui sont engagées pour supprimer les actions d'optimisation fiscale non conformes. Certaines entreprises, telles qu'EDF et Aéroports de Paris (ADP), ont déjà engagé des actions dans ce domaine, mais ce travail prend un peu de temps car il faut prendre des décisions qui touchent aux implantations internationales des entreprises.

Les jetons de présence reçus par les administrateurs de l'État présents aux conseils d'administration des entreprises cotées sont versés au Trésor public.

La mise en oeuvre des droits de vote double n'a pas été conçue pour faire respirer le portefeuille. Néanmoins, cela nous donne une souplesse supplémentaire pour des opérations de cessions, sous réserve du respect des planchers législatifs et réglementaires qui concernent un certain nombre d'entreprises telles que par exemple EDF, Engie ou bien encore ADP.

En réponse à Monsieur Éric Doligé, la question des allers retours des hauts fonctionnaires est aujourd'hui encadrée par des règles déontologiques extrêmement strictes, ce qui assure transparence et discipline dans ce domaine.

Sur la question posée par Monsieur Gérard Longuet au sujet des contradictions de l'État actionnaire dont les rôles sont multiples et potentiellement contradictoires, un rattachement au Premier ministre n'a jamais été évoqué à ce stade. Mais la question mérite d'être posée. J'observe en tout cas pour ma part que le poids de l'APE s'est nettement accru ces dernières années au sein de l'appareil d'État pour faire valoir le point de vue de l'État actionnaire.

M. Gérard Longuet. - Ce point de vue est avant tout patrimonial !

M. Martin Vial. - Oui, il est d'abord patrimonial mais l'État se doit également d'être exemplaire. En revanche, nous n'assumons clairement pas le rôle de régulateur qui est assuré par d'autres ministères et instances de régulation.

Concernant les décisions de la COP 21, 2016 sera une année nouvelle d'impulsion dans ce domaine.

Concernant la parité dans les conseils d'administration, l'échéance est fixée à 2017.

S'agissant des cessions de participations dans les aéroports de Nice et Lyon, nous ne pouvons refuser des étrangers lors des ouvertures de capital, le droit de l'Union européenne nous l'interdirait. Mais, en vertu de la loi relative à la croissance et à l'égalité des chances économiques, les candidats devront faire valoir leur projet industriel.

Mme Michèle André, présidente. - Merci pour votre disponibilité, nous ne manquerons pas de vous réinviter pour faire le point sur ces dossiers qui connaissent une évolution rapide.

Contrôle budgétaire - Communication sur le programme « ANTARES » (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours)

Puis la commission entend M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial, sur le programme « ANTARES » (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours).

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial. - Dix ans après l'adoption de la loi du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, votre commission a décidé de me confier une mission de contrôle sur le programme ANTARES, qui vise à mettre en place un réseau radio numérique pour les services de secours.

Avant de vous présenter les conclusions de ce contrôle, permettez-moi tout d'abord un bref rappel concernant le contexte de mise en oeuvre du programme.

Dès les années 1980, l'État français a engagé un vaste projet de développement des moyens de communication de ses forces de sécurité.

Le réseau RUBIS de la gendarmerie nationale, mis en place en 1993, constitue à l'époque une première mondiale.

Par la suite, le programme ACROPOL, lancé en 1995 et achevé en 2007, a permis la mise en place d'un réseau numérique sécurisé à disposition des forces de la police nationale.

À l'inverse, les réseaux des sapeurs-pompiers reposaient encore, avant la mise en oeuvre du programme ANTARES, sur des technologies analogiques.

Au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, le passage au numérique des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) est alors apparu indispensable pour permettre aux forces de sécurité et de secours d'intervenir de manière concertée et sécurisée, tout en offrant aux SDIS de nouveaux services de voix et de données adaptés à leurs besoins. Avec ANTARES, il est par exemple possible de géolocaliser les sapeurs-pompiers.

Dans cette perspective, le programme ANTARES consiste principalement à étendre dans les zones rurales le réseau numérique de la police nationale, désormais mutualisé entre les deux forces. Il doit être souligné que de nombreux acteurs regrettent vivement ce choix initial et estiment qu'il aurait été préférable de faire d'ANTARES une extension du réseau RUBIS de la gendarmerie, dont les périmètres d'intervention et les besoins en couverture semblent plus proches de ceux des SDIS. On rappellera qu'à l'époque, la gendarmerie nationale et la sécurité civile ne relevaient même pas du même ministère...

S'agissant du financement du réseau, il est partagé entre l'État et les services utilisateurs. Pour le programme « Sécurité civile », le coût prévisionnel d'ANTARES est estimé à 120 millions d'euros. Pour les SDIS, le coût du déploiement est généralement compris entre 2 et 5 millions d'euros.

Compte tenu de ces enjeux, j'ai fait le choix d'ordonner ce contrôle budgétaire autour de trois grandes questions. Tout d'abord, le déploiement du programme au sein des SDIS a-t-il été satisfaisant ? Rétrospectivement, le coût du passage au numérique est-il réellement compensé par l'intérêt opérationnel de cette technologie ? Enfin, quel est l'avenir d'ANTARES, dans un contexte marqué par le passage à la 4G des réseaux commerciaux ?

Pour objectiver les constats, j'ai pu m'appuyer sur une enquête réalisée auprès des SDIS par l'Association nationale des directeurs départementaux et directeurs départementaux adjoints des SDIS (ANDSIS), que je tiens ici à remercier vivement.

S'agissant du déploiement, si le taux d'adhésion à ANTARES est globalement conforme aux objectifs, les nombreux cas de report et de retard témoignent des difficultés importantes rencontrées par les services utilisateurs.

Ces difficultés sont principalement de deux ordres. Premièrement, d'importantes « zones blanches » ne sont toujours pas couvertes, notamment dans les territoires ruraux. Deuxièmement, depuis 2013, les SDIS ne peuvent plus bénéficier du fonds d'aide à l'investissement (FAI), qui permettait à l'État d'aider financièrement les SDIS à basculer vers ANTARES.

Ces deux facteurs rendent aujourd'hui incertain l'achèvement de la migration et sont générateurs d'importantes inégalités. Ainsi, le taux de prise en charge de la migration par l'État via le FAI varie de 0 % à 60 % selon les SDIS. Certains SDIS ont reçu jusqu'à 3,5 millions d'euros de crédits du FAI, tandis que d'autres n'ont bénéficié d'aucun financement.

S'agissant maintenant du fonctionnement du réseau, le bilan est très contrasté : le service rendu est inférieur à celui escompté, pour un coût pourtant plus élevé.

Sur le plan opérationnel, les difficultés de fonctionnement sont nombreuses. À la suite de la migration, plus d'un SDIS sur trois a constaté une détérioration de la couverture du réseau, tandis que la qualité de la maintenance, désormais assurée par les SGAMI, est jugée insuffisante.

De façon surprenante, il existe de nombreuses situations dans lesquelles le réseau est inutilisable ou sous-utilisé. L'interopérabilité entre les départements n'est pas assurée. Il est impossible d'utiliser des terminaux à bord de la flotte aérienne. La transmission des bilans par ANTARES est souvent refusée par le service d'aide médicale urgente (SAMU). Plus d'un SDIS sur deux n'a jamais utilisé la conférence interservices, qui devait pourtant leur permettre de communiquer avec le reste des forces de sécurité et de secours.

Sur le plan financier, la migration s'est traduite par des surcoûts non anticipés pour les SDIS, liés principalement au chiffrement des communications, qui impose de reprogrammer tous les terminaux tous les deux ans. Au total, la migration se traduit par un surcoût minimum de 25 millions d'euros, pour une estimation initiale de 14 millions d'euros.

Il est indéniable que l'État a pris conscience de ces difficultés. À titre d'exemple, d'importants travaux ont été engagés à partir de 2012 afin d'améliorer la qualité du réseau, dans un contexte budgétaire pourtant contraint.

Aujourd'hui, il est indispensable non seulement d'achever les efforts en cours pour optimiser la couverture et les batteries, mais également d'inciter les services utilisateurs à exploiter au mieux les possibilités offertes par ANTARES et de rénover la gouvernance du réseau.

À cet effet, le rapport propose par exemple de généraliser les conventions de maintenance entre les SDIS et les SGAMI, de mettre en place un nouvel indicateur de performance relatif à la maintenance ou encore de sensibiliser les ARS à la nécessité de renforcer les effectifs dédiés au traitement des bilans.

Sur le plan financier, les pistes d'économies doivent être concrétisées. Ainsi, la contribution des services de secours, qui correspond au tiers des frais de fonctionnement du réseau, pourrait être réduite, en contrepartie de leur participation à la maintenance du réseau. À titre d'exemple, en cas de coupure sur un site, le concours d'un groupe électrogène de secours du SDIS pourrait être sollicité, plutôt que d'attendre l'intervention d'un technicien du SGAMI, dont les délais d'intervention peuvent être particulièrement longs.

Il est par ailleurs nécessaire de systématiser les démarches de mutualisation entre les SDIS et d'alléger les contraintes liés au chiffrement des communications.

Au-delà de son fonctionnement, c'est également l'avenir du programme qui suscite des inquiétudes. En effet, un investissement supplémentaire est nécessaire à court-terme pour prévenir l'obsolescence du réseau, pour un montant compris entre 150 et 200 millions d'euros. Ce chantier bouleverse l'économie initiale du projet et augmente sa durée de six ans. Les premiers crédits ont été inscrits dans la loi de finances pour 2016.

De façon préoccupante, les services utilisateurs rencontrés à l'occasion de cette mission de contrôle ignorent pour la plupart qu'ils pourraient prochainement être mis à contribution pour financer une partie cette modernisation.

Si une participation financière devait être demandée aux utilisateurs, il me semble indispensable de tenir compte du critère de l'ancienneté sur le réseau, afin de ne pas pénaliser les nouveaux entrants (SDIS et SAMU), d'augmenter à due proportion le coût par terminal facturé aux utilisateurs hors forces de police et de secours et de déduire de cette participation l'économie de fonctionnement attendue de cette modernisation - à terme, la convergence des liaisons par faisceaux hertziens devrait permettre une économie annuelle de huit millions d'euros.

Pendant cette phase de modernisation, qui devrait durer six ans, le fossé existant entre les réseaux mobiles commerciaux et le réseau régalien des forces de secours continuera de se creuser, faute d'anticipation.

Pour rappel, la technologie TETRAPOL sur laquelle repose ANTARES offre un débit de seulement 2 kilobits par seconde et par canal, ce qui est 50 fois inférieur au débit de la technologie GPRS - l'ancêtre de la 3G - et plus de 1 000 fois inférieur au débit offert par la 4G. Concrètement, un sapeur-pompier ne peut aujourd'hui transmettre des photos - et encore moins des vidéos - depuis un terminal ANTARES, alors même que son smartphone lui offre depuis bien longtemps cette possibilité.

Dans ce contexte, on ne peut que se réjouir de l'attribution d'une partie de la bande de fréquences 700 megahertz de la TNT aux réseaux régaliens de sécurité, qui devrait permettre à terme une migration d'ANTARES vers la 4G.

Compte tenu de la situation des finances publiques, la migration ne pourra pas toutefois pas se faire dans les mêmes conditions financières pour les SDIS.

Une solution pourrait consister à associer certains opérateurs d'importance vitale - on peut par exemple penser à la RATP ou encore à Aéroports de Paris (ADP) - à ce nouveau réseau, afin d'en réduire le coût pour l'État et les collectivités territoriales.

Toutefois, l'horizon de la migration, fixé à 2030, semble difficilement compatible avec les calendriers annoncés par ces grands opérateurs privés. ADP et EDF ont par exemple indiqué à l'ARCEP être contraints par un « impératif daté aux alentours de 2017 ». Dès 2014, ADP a d'ailleurs mené une expérimentation sur la 4G en conditions réelles à l'aéroport Paris-Charles de Gaulle.

En conclusion, il est donc indispensable de mettre en place dès aujourd'hui une gouvernance adaptée afin d'assurer un suivi des expérimentations en cours et de recueillir les besoins des utilisateurs potentiels.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le département que je dirige, l'Eure-et-Loir, a été l'un des premiers où le réseau ANTARES a été pleinement déployé. Il est vrai que l'existence d'un réseau autonome, propre aux forces de sécurité et de secours, est pertinente, dès lors que les réseaux de téléphonie mobile ne présentent pas les mêmes garanties en termes de sûreté.

Néanmoins, il apparaît que ce système de radiocommunication ne propose qu'un faible débit et ne permet pas toujours les échanges interdépartementaux.

Pourriez-vous préciser la lacune « fondamentale » d'ANTARES : est-ce un problème d'adaptation du système ou, plus généralement, d'architecture de ce dernier ? En tout état de cause, avant d'engager de nouveaux investissements afin de pérenniser ce réseau, il convient de s'interroger sur sa pertinence !

Par ailleurs, une expérimentation est actuellement réalisée par les services de l'État, consistant à regrouper au niveau régional les centres d'appel d'urgence de la gendarmerie et des SDIS. Une telle mutualisation est-elle envisageable pour ANTARES ?

M. Éric Doligé. - Dans son principe, le déploiement d'ANTARES était intelligent, dès lors qu'il devait permettre une meilleure interopérabilité des SDIS. Toutefois, chacun souhaite protéger son propre système de radiocommunication et a tendance à en fermer l'accès aux autres. L'on en paie aujourd'hui les conséquences : nous ne sommes pas en mesure de profiter des avancées permises par la technologie numérique. J'ai participé, avec les services de l'État, à des travaux sur l'évolution du système ANTARES : personne ne veut parler avec personne.

À titre d'anecdote, j'ai effectué mon service militaire dans le chiffrement. Lorsqu'une bombe explosait à Mururoa, vingt-quatre heures étaient nécessaires pour que l'information arrive à Paris : la marine et l'armée de terre ne disposaient pas des mêmes systèmes de déchiffrage ! Les chaînes de radio, elles, diffusaient l'information en une heure... Je constate que nous n'avons pas véritablement évolué depuis lors. J'espère que les choses en ce domaine vont changer afin de limiter les coûts inhérents aux systèmes de télécommunication.

M. Marc Laménie. - Le travail d'investigation mené par le rapporteur met en évidence de réelles lacunes du système ANTARES. Ceci me paraît d'autant plus problématique que l'enjeu est, dans le cas présent, la sécurité des personnes. À cet égard, je souhaiterais que Jean Pierre Vogel puisse nous apporter des précisions s'agissant du phénomène des « zones blanches » et du rôle que pourraient jouer les opérateurs téléphoniques pour y remédier. Par ailleurs, pourrait-on savoir qui est le maître d'oeuvre de ce programme ?

M. Philippe Dallier. - Je constate que nous assistons à un nouveau fiasco dans le domaine des télécommunications... Dans le document transmis par le rapporteur, il apparaît que le « saut technologique » vers les réseaux de quatrième génération, dits « 4 G », est prévu pour 2030 ; mais, d'ici là, nous en serons peut-être déjà à la « 7 G » ! Ne faut-il pas, dès à présent, rebâtir l'ensemble du système ? Pourrait-on nous indiquer quelle entreprise est propriétaire de la technologie ?

M. Jean Pierre Vogel. - Pour répondre aux interrogations du rapporteur général, je souhaiterais indiquer que j'envisageais une mission sur les centres d'appel des services de sécurité et de secours ; cependant, nos collègues de la commission des lois m'ont devancé.

Étant moi-même président de SDIS depuis une dizaine d'année, j'ai vu échouer un projet de réunion des centres d'appel avec un département voisin du mien. Ce sujet a été abordé lors du dernier congrès national des sapeurs-pompiers de France ; à mon sens, il est nécessaire que les rapprochements de centres d'appel soient pilotés par les services du Gouvernement. Une mutualisation des centres d'appel des forces de secours et de sécurité permettrait la réalisation d'importantes économies : le nombre de centres d'appel, estimé à 500, pourrait aisément être divisé par cinq.

Tout comme Éric Doligé, je souhaite que des évolutions puissent avoir lieu pour davantage mutualiser les réseaux ; à cet effet, des directives devraient être posées et une expérimentation pourrait avoir lieu au niveau régional. Techniquement, les mutualisations possibles avec la gendarmerie sont limitées, car les deux réseaux fonctionnent sur des plages différentes. Par ailleurs, la mise en place d'un système commun à l'ensemble des services de secours et de sécurité pourrait se heurter à la résistance de certains acteurs.

On peut d'ailleurs se demander s'il n'aurait pas été opportun de déployer dès le départ le réseau de la sécurité civile sur la même fréquence que celle utilisée par le réseau RUBIS. À l'époque, chaque ministère a fait son propre choix. Cela est dommage, car le réseau RUBIS était le premier réseau numérique au niveau mondial ; les sapeurs-pompiers auraient donc pu rejoindre ce dernier.

Pour répondre à la question de Marc Laménie, la maîtrise d'oeuvre était initialement confiée à la direction des systèmes d'information et de communication du ministère de l'intérieur (DSCIC). Depuis le 1er janvier 2015 elle a été transférée au service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure (ST(SI)²), placé sous l'autorité du directeur général de la gendarmerie nationale.

S'agissant de la question de Philippe Dallier, le réseau pourra basculer vers une solution « 4 G » dans dix à quinze ans.

M. Philippe Dallier. - Techniquement, cela n'a pas de sens !

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial. - Il n'y a pas d'autre solution, sinon les pompiers devront fonctionner avec leurs propres téléphones portables.

La technologie à la base du réseau ANTARES était initialement portée par EADS. Aujourd'hui, c'est Airbus Group qui en a la charge.

M. Philippe Dallier. - Heureusement que les avions volent mieux que ça !

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur spécial. - Lors des déplacements que j'ai effectués, j'ai pu constater certains problèmes concrets. Il est par exemple dommage que, lorsque des batteries de secours des antennes relais tombent en panne et que la communication est interrompue, ce soit le SGAMI-DSIC qui doive intervenir. Les délais d'intervention peuvent être longs, car les techniciens du SGAMI-DSIC ne sont pas en nombre suffisant pour assurer la maintenance du réseau sur l'ensemble du territoire. Les SDIS, qui disposent de groupes électrogènes, seraient en mesure d'intervenir beaucoup plus rapidement.

Mme Michèle André, présidente. - Merci pour ce travail, dont les conclusions ne sont pas très rassurantes. Si nous faisons le bilan de certains grands projets comme le logiciel Louvois, l'Opérateur national de paye (ONP) ou le système d'information de gestion des ressources humaines et des moyens (SIHREN), cela interroge quant à la maîtrise par l'État des savoir-faire techniques.

Dans le département du Puy-de-Dôme, certaines zones de montagne ne sont pas suffisamment couvertes par des services de secours, ce qui constitue un sujet d'inquiétude pour nos concitoyens.

La commission donne acte à M. Jean Pierre Vogel de sa communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Compte rendu de la réunion du bureau de la commission du 27 janvier 2016 et programme de contrôle pour 2016 - Communications

La commission entend enfin Mme Michèle André, présidente.

Mme Michèle André, présidente. - Le bureau de la commission s'est réuni mercredi 27 janvier dernier et a notamment évoqué l'organisation des travaux de la commission au premier semestre.

Concernant les textes financiers, nous aurons nos rendez-vous habituels, à savoir l'examen du programme de stabilité en avril, puis celui du projet de loi de règlement en juin et juillet, dans le cadre duquel il vous est proposé de reconduire l'audition de responsables de programme sur des sujets précis, sans négliger les auditions de ministres lorsqu'elles sont jugées utiles. Le dépôt d'un projet de loi de finances rectificative ne peut, par ailleurs, être exclu.

Nous devrions aussi être concernés par plusieurs projets de loi, au cours des prochaines semaines, en particulier celui relatif à la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, qui pourrait comprendre des dispositions relatives à TRACFIN et le projet de loi dit « Sapin 2 », relatif à la lutte contre la corruption et la transparence de la vie économique. Celui-ci pourrait, selon les informations qui nous reviennent, notamment traiter de la question de la répression des délits boursiers, sur laquelle Albéric de Montgolfier et Claude Raynal avaient travaillé l'année dernière, du rapprochement entre la Caisse des dépôts et consignations et l'Agence française de développement ou encore de diverses dispositions de droit bancaire.

Parallèlement, l'agenda européen sera comme chaque année chargé, avec en particulier la « semaine parlementaire du semestre européen » et la conférence interparlementaire prévue par l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) et qui se tiendront à Bruxelles les 16 et 17 février prochains. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, François Marc, rapporteur spécial pour les affaires européennes et, par ailleurs, membre de la commission des affaires européennes, et moi-même nous y rendront pour représenter le Sénat.

En outre, le rapporteur général examinera, en lien avec la commission des affaires européennes, plusieurs textes importants et en particulier le projet de règlement sur la garantie européenne des dépôts.

Nous devrions également conduire deux travaux en commun avec la commission des affaires européennes : le premier, portant sur le suivi de la mise en oeuvre du plan d'aide à la Grèce, serait mené par Jean Bizet et Simon Sutour, pour la commission des affaires européennes, Albéric de Montgolfier et moi-même, pour la commission des finances ; le second, consacré à la gouvernance de la zone euro, serait confié à Fabienne Keller et François Marc, pour la commission des affaires européennes, et Richard Yung et Albéric de Montgolfier, pour la commission des finances.

Le bureau de la commission a souhaité qu'une délégation se rende aux États-Unis, à San Francisco et Seattle, pour poursuivre les investigations du groupe de travail sur le recouvrement des impôts à l'heure de l'économie numérique. Cette délégation serait constituée d'Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, de Vincent Delahaye, Jacques Chiron et Bernard Lalande ainsi que d'Éric Bocquet.

Le bureau a également décidé de renouveler l'expérience du Sénat « hors les murs », compte tenu du grand intérêt qu'avait suscité notre journée de travail à Toulouse l'année dernière. Nous avons envisagé de nous rendre au Havre en 2016, à la fois pour évoquer les questions fiscales et, dans le contexte des infrastructures portuaires, pour rencontrer les services de la direction générale des douanes.

Enfin concernant le programme de contrôle proprement dit, le bilan de la mise en oeuvre du programme de 2015 vous a été distribué - j'en profite pour vous inciter à être attentifs aux suites données par le Gouvernement aux préconisations que vous avez formulées dans vos rapports respectifs - ainsi que le programme prévisionnel pour 2016, dont la réalisation reste - comme chaque année - subordonnée à beaucoup d'aléas, en particulier au calendrier législatif et aux structures temporaires de contrôle susceptibles d'être mises en place à la demande des groupes. Vous constaterez que le programme de 2015 a été très largement réalisé.

Comme vous le savez, le nouveau règlement du Sénat prévoit désormais que les programmes de contrôle des commissions soient soumis à la conférence des présidents, ce qui se concrétisera pour le nôtre le 10 février prochain.

Comme l'année dernière, nos actions de contrôle prendront quatre formes différentes.

En premier lieu, des contrôles sont réalisés par les rapporteurs spéciaux.

En second lieu, des auditions publiques seront organisées. Ainsi, pour les prochaines semaines, nous pourrions nous intéresser au contrôle fiscal, aux évolutions de la banque de détail - afin de poursuivre nos réflexions engagées la semaine dernière lors de l'audition sur les nouvelles technologies de la finances (« Fintech ») -, ou encore aux propositions de la Commission européenne en matière de droit bancaire et financier (en particulier la garantie des dépôts). En outre, nous entendrons le gouverneur de la Banque de France le 30 mars prochain.

En troisième lieu, comme chaque année, nous bénéficierons d'enquêtes demandées à la Cour des comptes. Nous en avons demandé trois nouvelles pour 2016 qui seront consacrées aux archives nationales, suivie par Vincent Eblé et André Gattolin, à l'enseignement français à l'étranger, qui relève d'Éric Doligé, et à la compétitivité du transport aérien, suivie par Vincent Capo-Canellas.

Deux enquêtes demandées l'année dernière seront également rendues publiques, à savoir celle concernant la journée défense et citoyenneté, relevant de Marc Laménie, et celle relative aux dépenses fiscales en faveur du développement durable, suivie par le rapporteur général.

Pour rappel, le Premier président de la Cour des comptes remettra également le rapport public annuel en séance publique le 11 février prochain. Outre cette cérémonie très formelle, l'intervention du premier président étant suivie de celle des présidents des commissions des finances et des affaires sociales, des auditions publiques en commission pourront être organisés, si vous le jugez utile, sur l'un ou l'autre des sujets évoqués dans ledit rapport.

À l'occasion des quinze ans de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la Cour des comptes a, en outre, souhaité organiser au Sénat un colloque sur les apports de la comptabilité générale en matière d'efficacité de la dépense publique, de contrôle parlementaire et de transparence des finances publiques. La commission des finances sera associée à cette manifestation et vous êtes d'ores et déjà invité à réserver votre après-midi du jeudi 30 juin.

Enfin, le bureau vous propose également de constituer plusieurs groupes de travail, cette dernière modalité de contrôle ayant été développée avec succès l'année dernière avec deux groupes consacrés respectivement à l'économie numérique et au logement.

Le groupe sur les modalités de recouvrement de l'impôt à l'heure de l'économie numérique poursuivra ainsi ses travaux en 2016. Tous les groupes politiques n'ayant pu y être associés l'an dernier, dans la mesure où il avait été constitué en fonction des périmètres de compétence des rapporteurs spéciaux, j'invite ceux qui n'y sont pas déjà représentés et qui le souhaitent à désigner un représentant.

Par ailleurs, comme je vous l'ai déjà indiqué hier lors de l'audition de Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, le bureau a souhaité constituer un groupe chargé de travailler sur la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF), dans la logique de nos débats de l'automne et dans la perspective de la clause de rendez-vous de la fin juin et surtout de l'examen du projet de loi de finances pour 2017. Il serait organisé autour des rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », Charles Guené et Claude Raynal, et composé de représentants de tous les groupes politiques qui le souhaiteront. En outre, il pourrait utilement travailler en liaison avec les députés, si ces derniers décidaient également de se saisir du sujet. Évidemment, la question des simulations sera au coeur du sujet, nous conduisant non seulement à solliciter les services du ministère de l'intérieur mais aussi à envisager de faire appel à des prestataires extérieurs.

Le bureau a également décidé de la création d'un groupe de travail sur le financement des infrastructures de transport, qui aurait vocation à étudier l'ensemble des financements mobilisés pour entretenir, moderniser et étendre nos infrastructures et leur adéquation avec les besoins actuels et futurs de nos concitoyens. Il ne traiterait pas du transport aérien qui fera l'objet d'une enquête de la Cour des comptes et sur lequel, par ailleurs, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable travaille déjà aujourd'hui.

L'idéal serait de procéder aux désignations des membres de l'ensemble de ces groupes de travail la semaine prochaine. L'année dernière, nous avions constitué des groupes de six sénateurs, ce qui a permis de conserver des équipes resserrées tout en respectant le pluralisme. Je vous propose de rechercher les mêmes objectifs sans s'interdire de désigner jusqu'à dix membres en cas de candidatures nombreuses de collègues motivés.

Enfin, la mise en oeuvre des moyens supplémentaires dégagés en faveur de la lutte contre le terrorisme devra, bien sûr, faire l'objet d'un suivi approfondi. Le ministre de l'intérieur s'est engagé à venir rendre compte de leur utilisation deux fois par an devant les commissions des finances des deux assemblées, mais cela ne sera pas exclusif d'un investissement de chacun des rapporteurs spéciaux concernés.

M. Éric Bocquet. - Je souhaiterais intégrer le groupe de travail sur le recouvrement des impôts à l'heure de l'économie numérique.

M. Charles Guené. - Moi également.

Mme Michèle André, présidente. - Ce groupe de travail a effectivement déjà rendu un travail remarqué sur le sujet et poursuivra son analyse. Nous nous rapprocherons de l'ensemble des groupes politiques représentés au sein de la commission afin de déterminer les membres de chaque groupe et nous assurer de la cohérence de la composition des différents groupes de travail. Celui consacré au financement des infrastructures de transport sera, naturellement, mené sous l'autorité de Marie-Hélène Des Esgaulx.

Mme Marie-France Beaufils. - N'ayant pu être présente à la réunion du bureau de la commission des finances la semaine dernière, et je m'en excuse auprès de mes collègues, je souhaite rappeler un sujet d'étude qu'Éric Bocquet et moi-même avions déjà évoqué lors de l'examen des récents travaux du rapporteur général sur le temps de travail, à savoir l'évolution de la part de la rémunération du capital dans la valeur ajoutée.

Mme Michèle André, présidente. - Je comprends l'intérêt que vous portez à ce sujet ambitieux dont je prends note. Il conviendra de réfléchir aux modalités dans lesquelles il pourra être traité au regard des travaux menés par le rapporteur général.

La commission donne acte de sa communication à la présidente et adopte le programme de contrôle dont la teneur suit :

I. Contrôles des rapporteurs spéciaux

Mission (CAS/CCF/BA)

Rapporteur spécial

Sujet

Action extérieure de l'État

Éric Doligé

L'enseignement français à l'étranger et l'accès des Français de l'étranger à cet enseignement

(Enquête demandée à la Cour des comptes
dans le cadre de l'art. 58-2 de la LOLF,
date de remise prévue : septembre 2016)

Éric Doligé
Richard Yung

Business France

(Contrôle commun avec la mission « Économie »)

Administration générale et territoriale de l'État

Hervé Marseille

La réforme de l'administration
sous-préfectorale et
les modalités de maintien
de la présence de l'État dans les territoires

Affaires européennes

François Marc

Les aides financières européennes
aux entreprises

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

CAS
Développement agricole et rural

Alain Houpert
Yannick Botrel

Les moyens de la politique de sécurité sanitaire et alimentaire

Aide publique au développement

CCF Prêt à des États étrangers

Fabienne Keller
Yvon Collin

Le rapprochement de la
Caisse des Dépôts et Consignations (CDC)
et de l'Agence française de développement (AFD)

Le suivi du contrôle réalisé en 2015 sur les financements
de l'aide publique au développement
en faveur de la lutte contre le réchauffement climatique

Anciens combattants, mémoire et liens
avec la Nation

Marc Laménie

L'Institution nationale des Invalides (INI)

(Poursuite des travaux en cours)

La journée défense et citoyenneté (JDC)

(Enquête demandée à la Cour des comptes dans le cadre de l'article 58-2 de la LOLF,

date de remise prévue : février 2016)

Culture

André Gattolin
Vincent Eblé

Les Archives nationales

(Enquête demandée à la Cour des comptes dans le cadre de l'article 58-2 de la LOLF,
date de remise prévue : octobre 2016)

Défense

CAS Gestion et valorisation des ressources

Dominique de Legge

Le financement des opérations extérieures

Direction de l'action du Gouvernement

BA
Publications officielles et informations administratives
 

Michel Canevet

La Direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC)

Écologie
P113-159-174-181-217

CAS Aides à l'acquisition de véhicules propres

Jean-François Husson

Les enjeux budgétaires de l'application du droit communautaire de l'environnement

P203 Transports et
P205 Pêche et mer

Marie-Hélène
Des Esgaulx

Le sauvetage en mer
(Poursuite des travaux en cours)

BA  Contrôle et exploitation aériens

Vincent
Capo-Canellas

La compétitivité du transport aérien

(Enquête demandée à la Cour des comptes dans le cadre de l'art. 58-2 de la LOLF, 
date de remise prévue : septembre 2016)

Le financement de la sûreté
du transport aérien

Économie

CCF
Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Jacques Chiron
Bernard Lalande

Business France

(Contrôle commun avec la mission
« Action extérieure de l'État »)

Égalité des territoires
et logement

Philippe Dallier

Les dispositifs d'hébergement d'urgence

Engagements financiers de l'État

CCF Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics 

CCF Accords monétaires internationaux

CAS Participation de la France au désendettement de la Grèce

Serge Dassault

Le rôle des banques spécialistes
en valeurs du Trésor

Enseignement scolaire

Gérard Longuet

Thierry Foucaud

Les heures supplémentaires
dans le second degré
(Poursuite des travaux en cours)

CAS Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (FACÉ)

Jacques Genest

La gestion et l'utilisation
des aides aux collectivités
pour l'électrification rurale

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

CCF

Gestion du patrimoine immobilier de l'État

Michel Bouvard
Thierry Carcenac

Poursuite des travaux du groupe de travail
« Les assiettes fiscales et les modalités de recouvrement
de l'impôt à l'heure de l'économie numérique »

Immigration, asile et intégration

Roger Karoutchi

Le plan de création de places en centres d'accueil
de demandeurs d'asile (CADA)

Justice

Antoine Lefèvre

L'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC)

Outre-mer

Nuihau Laurey

Georges Patient

Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI)

(Poursuite des travaux en cours)

CAS Participations financières de l'État

Maurice Vincent

La politique de dividendes de l'État actionnaire

Politique des territoires

P147 Politique de la ville


P112 Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

P162 Interventions territoriales de l'État

Daniel Raoul

Le dispositif « adultes-relais »

Bernard Delcros

Le Fonds national d'aménagement et
de développement du territoire (FNADT)

Recherche et enseignement supérieur

Philippe Adnot

Le contrôle des conditions de maintien des droits
des étudiants boursiers
(Poursuite des travaux en cours)

Les sociétés d'accélération
du transfert de technologies (SATT)

(Poursuite des travaux en cours)

Recherche et enseignement supérieur

Michel Berson

Le financement et le pilotage
du projet de constitution d'un pôle scientifique et technologique (« cluster »)
sur le plateau de Paris-Saclay
(Poursuite des travaux en cours)

Régimes sociaux et de retraite

CAS Pensions

Jean-Claude Boulard

L'impact de l'accord relatif
à l'avenir de la fonction publique
de novembre 2015 sur
les dépenses de retraite
de la fonction publique

Relations avec les collectivités territoriales

Charles Guené
Claude Raynal

Groupe de travail
« Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF)»

Remboursements et dégrèvements

Marie-France Beaufils

Le profil des bénéficiaires
du crédit d'impôt pour la compétitivité
et l'emploi (CICE)
(Poursuite des travaux en cours)

Santé

Francis Delattre

L'Institut national du cancer (INCA)

Sécurités

Programmes « Gendarmerie »
et « Police »

Philippe Dominati

La Préfecture de police de Paris

Programme « Sécurité civile »

Jean Pierre Vogel

Le système d'alerte et d'information
des populations (SAIP)

Programme « Sécurité et éducation routières »

Vincent Delahaye

La politique d'implantation des radars

(Poursuite des travaux en cours)

Solidarité, insertion et égalité des chances

Éric Bocquet

L'aide alimentaire

Sport, jeunesse et vie associative

Didier Guillaume

L'Institut national du sport,
de l'expertise et de la performance (INSEP)

Travail et emploi

François Patriat

Jean-Claude Requier

Les missions locales

II. Autres enquêtes demandées à la Cour des comptes

Rapporteur

Objet

Albéric de Montgolfier

L'efficience des dépenses fiscales en faveur du développement durable

(Enquête demandée à la Cour des comptes dans le cadre
de l'article 58-2 de la LOLF,
date de remise prévue : septembre 2016)

III. Groupes de travail

Rapporteurs

Objet

Groupe de travail

Le financement des infrastructures de transport

Groupe de travail

La réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF)

Groupe de travail

Les assiettes fiscales et les modalités de recouvrement de l'impôt à l'heure de l'économie numérique

(Poursuite des travaux en cours)

Groupe de travail

Le suivi du plan d'aide à la Grèce

(En commun avec la commission des affaires européennes)

Groupe de travail

La gouvernance de la zone euro

(En commun avec la commission des affaires européennes)

La réunion est levée à 12 h 17.