M. le président. - L'ordre du jour appelle la déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, préalable au Conseil européen du 14 décembre 2007. Je remercie le Gouvernement d'avoir accepté notre proposition de tenir un débat avant chaque réunion du Conseil européen.

M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d'État chargé des affaires européennes. - Comme M. le président, je me félicite de l'occasion qui nous est donnée de débattre des affaires européennes avant chaque Conseil. Cette semaine est marquée par trois événements européens importants : la proclamation aujourd'hui à Strasbourg de la charte des droits fondamentaux, la signature, demain, du traité de Lisbonne et la réunion vendredi du Conseil européen.

Dès l'issue de notre débat, je me rends à Strasbourg, où sera proclamée la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Grâce au traité de Lisbonne, l'Union affirme haut et fort ses valeurs en leur donnant pleine force juridique. Elle disposera ainsi de la déclaration de droits la plus complète et la plus moderne au monde, qui garantira la dignité humaine, la protection des données personnelles, des droits en matière de bioéthique et de nombreux droits sociaux.

Le traité de Lisbonne adapte les institutions à une Union à vingt-sept. Il est ratifié par voie parlementaire, car il ne s'agit pas d'un traité constitutionnel mais d'un traité modificatif. Ainsi, le développement de l'Union ne sera plus uniquement centré sur l'achèvement du marché intérieur. Ce traité est un moyen, et non une fin en soi, pour traiter les défis de l'avenir : la gestion des migrations, la sécurité énergétique, le développement durable, la recherche, l'espace et les capacités européennes de défense. Il permettra de développer des coopérations renforcées dans les domaines de la défense et de la politique extérieure, notamment pour nos relations avec la Méditerranée. Cinquante ans après la signature du traité de Rome, une espérance nouvelle anime une Union où vivent 500 millions d'habitants. La France sera parmi les premiers États à ratifier ce traité, si vous le décidez. Le Conseil européen devrait donner mandat aux présidences slovène et française pour préparer son entrée en vigueur.

Ce Conseil remettra en perspective les avancées récentes obtenues sur les aspects économiques, sociaux et environnementaux. Il préparera le Conseil européen de mars prochain, centré sur les questions économiques et sociales liées à la stratégie de Lisbonne, dont la mise en place d'un small business act pour le développement des PME, la poursuite des travaux sur les services d'intérêt général et une politique d'inclusion active cohérente avec les propositions de Martin Hirsch. Un mandat sera donné à la Commission pour préparer un agenda social pour la présidence française, concernant la mobilité des travailleurs, la santé et la sécurité au travail, l'égalité des chances et la lutte contre les discriminations, et pour les solidarités concrètes.

Une déclaration, annexée aux conclusions, reflètera certaines de nos priorités, telle la maîtrise de la mondialisation grâce au multilatéralisme, les bénéfices réciproques attendus des relations économiques, la stabilité financière internationale, le combat contre le changement climatique et l'aide au développement, guidée par les objectifs du millénaire.

Dans les domaines de la sécurité et de la justice, il faut noter l'élargissement, le 21 décembre, de la zone Schengen à neuf nouveaux États membres. Elle comptera ainsi vingt-trois membres, avant l'inclusion, en 2008, de la Suisse et du Liechtenstein. Cette zone de liberté de circulation de 3,6 millions de kilomètres carrés est la plus vaste au monde, sécurisée par la coopération policière et le système d'information basé à Strasbourg. Les capacités européennes de protection civile seront renforcées et de nouveaux principes seront posés pour la gestion équilibrée des migrations, par des accords entre les États membres de destination et d'origine. Une conférence euro-africaine sur ce thème sera organisée sous la présidence française

Concernant les relations extérieures, je répondrai à vos questions sur ce sujet délicat. Les pays des Balkans bénéficient tous d'une perspective européenne et leur avenir est dans l'Union. Nous regrettons que les négociations n'aient pas permis d'aboutir à un accord entre Serbes et Albanais kosovars. Il faudra juger l'unité de l'Union sur sa capacité à consolider la stabilité régionale. Le Conseil européen devrait encourager la Serbie à se rapprocher de l'Union européenne en coopérant pleinement avec le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie. Elle pourrait alors signer un accord de stabilisation et d'association avec l'Union, avant de se porter candidate à l'adhésion.

L'Europe est de nouveau en marche. Les présidences allemande et portugaise ont joué un rôle fondamental dans la sortie rapide du blocage institutionnel. L'implication du Président de la République française dans la coopération franco-allemande a été déterminante pour relancer l'Europe institutionnelle et débloquer plusieurs dossiers industriels et stratégiques tels qu'EADS et Galileo.

L'avenir de l'Europe sera en jeu lors de ce Conseil européen. Un groupe de réflexion restreint devrait être mis en place afin de définir le projet européen pour 2020-2030, approfondir les relations de l'Union avec ses citoyens, comme avec ses voisins et ses partenaires. La France se prépare à jouer un rôle moteur, durant sa présidence, pour nourrir cette dynamique. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Jean François-Poncet, en remplacement de M. Serge Vinçon, président de la commission des affaires étrangères. - Le Conseil européen du 14 décembre s'ouvrira sous d'heureux auspices, puisque les progrès de l'Europe depuis un an auront permis que le traité réformateur ait été signé la veille à Lisbonne. La France pourra compter sur le bon vouloir de la Commission, à qui le Président de la République a tendu la main, au lieu de s'opposer à elle comme c'était notre regrettable habitude. La sympathie acquise par le chef de l'État auprès des nouvelles démocraties d'Europe de l'Est complétera nos relations avec l'Allemagne, qui demeurent l'axe central de la construction européenne. Enfin, Galileo -indispensable à la présence de l'Europe dans l'espace- semble tiré d'affaire, alors qu'EADS parait enfin sorti de la zone de turbulences et que l'espace Schengen s'élargit.

Ces progrès couvrent un vaste champ aux initiatives de la présidence française qui débutera en juillet prochain.

Mais certains sujets n'attendront pas jusque-là, notamment l'avenir du Kosovo. Aucun accord n'ayant été trouvé avec la Serbie et la Russie, le gouvernement kosovar a la ferme volonté de proclamer l'indépendance de la province, au plus tard début 2008, ce qui soulève une série de questions. La France a-t-elle l'intention de reconnaître le nouvel État ? Sur quelles bases juridiques l'indispensable présence de l'Otan sera-t-elle prolongée si le Conseil de sécurité est paralysé par un veto russe ? Les pays européens se diviseront-ils sur ce sujet ? On peut le penser. Les états dont l'unité est menacée par des mouvements irrédentistes -dont l'Espagne est un exemple, mais pas le seul- refuseront sans doute l'indépendance, par crainte d'un dangereux précédent. On peut estimer cette approche légitime, mais si l'Europe est incapable de rester unie sur un sujet qui la concerne directement, comment pourra-t-elle parler d'une seule voix dans d'autres circonstances ?

La France exercera la dernière présidence semestrielle de l'Union, ce qui lui confère une dimension stratégique avec des incidences sur le fonctionnement des nouvelles institutions, qui seront mises en place début 2009, caractérisées notamment par une présidence durable et la création d'un haut représentant aux affaires étrangères et à la défense. Les initiatives françaises orienteront la manière dont l'Union affrontera des sujets majeurs, auxquels l'opinion publique est sensible. Je pense notamment à l'immigration, aux perspectives budgétaires, à la politique agricole commune, aux relations avec l'Otan et à la lutte contre le réchauffement climatique.

Il faudra un tour de force pour mettre les Vingt-sept d'accord sur de réelles avancées alors que la durée efficace de la présidence n'excédera pas quatre mois en raison des vacances d'été. Les citoyens ne nous pardonneraient pas de nous contenter de projets timides, mais il nous faudra éviter que des initiatives audacieuses ne gênent les gouvernements britanniques et danois, engagés dans la ratification du traité de Lisbonne alors que leur propre opinion publique est rétive. Ainsi, les obstacles sont à la mesure des ambitions, qui sont grandes.

Par ailleurs, la présidence française n'aura pas le temps d'aborder certaines questions posées avec insistance lors du référendum sur le traité constitutionnel. Il est heureux que le Président de la République ait décidé d'en saisir un groupe de réflexion, dont le rapport permettra d'aborder dans deux ans un débat sur les frontières de l'Union, dont certains de nos partenaires ne veulent pas entendre parler.

La commission des affaires étrangères vous souhaite énergie et succès dans l'accomplissement de votre haute et difficile mission qui, si elle réussit, pèsera lourd dans l'histoire européenne. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques. - Le Conseil européen du 14 décembre est important à plus d'un titre, mais je me félicite surtout que l'accord sur le traité de Lisbonne mette fin à une période d'incertitude gravement préjudiciable à la construction européenne.

L'engagement sans faille du Président de la République a permis d'obtenir un texte équilibré. Il importe que la France montre désormais l'exemple d'une ratification rapide. Le texte sera donc examiné en janvier, le Congrès se réunira le 4 février.

Parmi les sujets à l'ordre du jour du Conseil européen, je souhaite insister sur la stratégie du Lisbonne et sur le changement climatique.

Le Conseil européen doit lancer le prochain cycle de lignes directrices de la stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi, qui devront être approuvées au printemps 2008. Il me semble important d'insister sur l'actualité du processus car il recouvre tous les objectifs et moyens dont l'Europe s'est dotée pour devenir, à l'horizon 2010, « l'économie de la connaissance la plus compétitive du monde ».

Après un démarrage décevant, le recentrage opéré au printemps 2005 a relancé ce cadre de référence pertinent. En effet, pour relever le défi de la mondialisation, l'Europe doit mobiliser ses ressources en travail, investir en recherche et développement, développer l'éducation et la formation, enfin soutenir ses petites et moyennes entreprises. L'objectif d'atteindre un taux de croissance de 3 %, un taux d'emploi de 70 % et de consacrer 3 % du PIB aux dépenses de recherche-développement a été confirmé.

À juste titre, le président Barroso a réaffirmé la volonté de l'Union européenne de progresser dans sept domaines prioritaires. Je citerai l'adaptation du marché intérieur, la défense des intérêts de l'Europe dans le monde et la promotion de nos normes au niveau mondial. Dans ce contexte, je me félicite que le Gouvernement français inscrive notre programme de réformes dans le cadre de la stratégie de Lisbonne. Cette nouvelle convergence atteste le retour de la France en Europe.

Certes, la France a enregistré quelques retards autrefois, mais les orientations des derniers mois permettront de tourner la page grâce à l'assouplissement du marché du travail, à la réforme des universités, au crédit d'impôt recherche et à l'assainissement des finances publiques.

Il est très positif que le Parlement soit étroitement associé à la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne au plan national. Monsieur le ministre, la commission vous a entendu à ce sujet le 22 novembre ; nous sommes destinataires du rapport annuel de suivi du programme national de réformes établi pour 2005-2008. À l'avenir, je souhaite que des rapports fructueux avec le Gouvernement accompagnent l'actualisation des lignes directrices de la stratégie pour 2008-2011.

La conférence annuelle de l'ONU sur le changement climatique se déroule à Bali. Elle donne l'occasion de faire le bilan du protocole de Kyoto signé il y a dix ans et de définir le cadre des négociations pour l'après 2012.

Selon les un, le bilan est insuffisant alors que l'objectif était limité. En effet, les pays signataires s'étaient engagés à réduire de 5,2 % les rejets de gaz carbonique d'ici à 2012 par rapport au niveau de 1990. Or, la baisse enregistrée par l'Union européenne est largement due aux difficultés économiques des anciens pays de l'Est. Surtout, les deux principaux émetteurs -les États-Unis et la Chine- n'ont souscrit aucun engagement. On peut également regretter que l'aviation internationale ne soit pas couverte par le protocole, alors que ses émissions ont crû de 80 % entre 1990 et 2005.

Pour ma part, je souligne que la dynamique vertueuse enclenchée par le protocole de Kyoto conduit à un consensus mondial, puisque le climat est désormais considéré comme un bien public global à gérer au niveau planétaire. Le rapport Stern, publié en octobre 2006, a souligné les effets désastreux de l'inaction sur l'activité économique et sociale.

Il fait valoir que les pays les plus pauvres risquent d'être les premiers et les plus durement touchés. Le laisser-faire pourrait coûter 5 % du PIB mondial, alors qu'agir pour réduire les gaz à effet de serre n'en coûterait pas plus de 1 %. L'option n'est pas d'éviter le changement climatique ou promouvoir la croissance et le développement ; il faut encourager les mutations de nos systèmes économiques, à travers la promotion de technologies sobres en carbone, afin de pérenniser la croissance tant des pays riches que des pays pauvres. Le dernier rapport du GIEC permet d'être optimiste.

L'Union européenne s'affiche en position de leader pour entraîner le reste du monde sur le chemin d'une croissance vertueuse et la France s'inscrit dans cette dynamique comme l'a affirmé le Président de la République lors du Grenelle de l'environnement. Pour la période qui suivra 2012, les Vingt-sept se sont fixé un objectif de réduction de 20 % de leurs émissions, objectif qu'ils proposent de porter à 30 % si un accord international est trouvé. Je mesure toute la difficulté qu'il y a à conduire une négociation globale, dès lors que vingt pays concentrent 80 % des émissions, dont les effets négatifs vont frapper principalement les pays pauvres. Il est donc impératif de progresser sur plusieurs thèmes et principalement la limitation des émissions de gaz à effet de serre, les transferts de technologies et l'aide aux pays pauvres pour s'adapter au changement climatique.

Plusieurs moyens peuvent être mis en oeuvre dans le cadre d'un accord international, de manière pragmatique. Je pense ainsi à la taxation aux frontières du contenu en C02 des importations provenant de pays hors protocole de Kyoto, ou à la mise en place d'un système international d'échange des droits d'émission de carbone. Il faut aussi lutter contre la déforestation, responsable de 20 % des émissions de carbone ; pourquoi pas à travers un mécanisme de compensation pour dédommager les pays qui préserveraient leurs forêts ? On pourrait aussi privilégier la conclusion d'accords sectoriels -sur le ciment, l'aluminium, l'acier- dans lesquels les pays émergents pourraient s'engager à limiter leurs émissions.

Les enjeux mondiaux de la lutte contre le changement climatique me conduisent à plaider une nouvelle fois pour le renforcement de la gouvernance mondiale en la matière. C'est pourquoi, la commission des affaires économiques soutient sans réserve la position de la France et de l'Union européenne sur la création de l'Organisation des Nations Unies pour l'environnement. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Hubert Haenel, président de la Délégation du Sénat pour l'Union européenne. - Les deux aspects les plus marquants de la réunion du Conseil européen seront, sans nul doute, la signature du traité de Lisbonne et la position prise sur le Kosovo. Il n'est d'ailleurs pas difficile d'établir un lien entre ces deux aspects.

Lorsque la guerre a éclaté dans l'ex-Yougoslavie, il y a plus de quinze ans, mes électeurs alsaciens me disaient : « Que fait l'Europe ? Où est l'Europe ? » À l'époque, de fait, les Européens n'avaient ni une volonté commune, ni les moyens de décision et d'action qui auraient été nécessaires. Et c'est de l'extérieur de l'Europe qu'est venue la solution. Depuis lors, les choses ont changé, les États-Unis ont d'autres préoccupations. Certes, la crise irakienne a montré que, devant un choix décisif, l'Europe pouvait se diviser profondément. Et malheureusement, comme on le dit aussi en Alsace, « l'arbre qui tombe fait plus de bruit que la forêt qui pousse ». Il n'en reste pas moins que la construction européenne, en matière d'action extérieure et de défense, a considérablement progressé depuis quinze ans.

Cette progression a été rythmée par les traités successifs de Maastricht, d'Amsterdam et de Nice, qui ont renforcé le rôle du Conseil européen, institué le Haut représentant, institutionnalisé le comité politique et de sécurité, transféré à l'Union les structures et moyens de l'UEO. Sur ces bases, la politique européenne de sécurité et de défense n'a cessé de se développer au cours des dernières années. Elle est aujourd'hui une réalité concrète puisque l'Union s'est montrée capable de conduire des opérations sur différents théâtres. Le traité de Lisbonne va considérablement renforcer les instruments d'action en matière de politique étrangère et de défense.

Si j'ai rappelé cette évolution, c'est parce que, face à la question du Kosovo, l'Union devra assumer de lourdes responsabilités. Malgré les progrès accomplis, serons-nous capables d'y faire face ? Nous devons bien en mesurer l'enjeu pour la construction européenne : cette question est de celles pour lesquelles nous avons voulu construire l'Europe. Si nous échouons, si nous nous enlisons, ce sera un échec pour l'idée européenne elle-même.

Il nous faut, tout d'abord, une réelle communauté de vues. Il semble que l'on progresse en ce sens mais cela pourra-t-il durer, en acceptant les conséquences du choix initial ? Nous voyons bien qu'on s'achemine à brève échéance vers une forme d'indépendance du Kosovo ; pendant une certaine période, ce ne sera sans doute pas une indépendance pleine et entière mais les frontières de la Serbie auront de facto été modifiées. Nous serons dans un cas de figure inédit. Certes, la carte de l'Europe n'est plus celle qui résultait de la seconde guerre mondiale. L'Allemagne a retrouvé son unité tandis que plusieurs ensembles fédéraux ont éclaté. Mais l'unité allemande s'est faite sans changement des frontières et, lorsque des fédérations ont éclaté, les frontières des entités fédérées ont toujours été respectées. Bien sûr, nous affirmons haut et fort que le cas du Kosovo ne pourra en aucun cas servir de précédent mais il nous faudra beaucoup de force de conviction pour le faire admettre. Le type d'indépendance dont va bénéficier le Kosovo ne nous facilitera pas la tâche. Il y a plus d'un territoire en Europe qui aspire, plus ou moins clairement, à une quasi-indépendance plus encore qu'à une indépendance pleine et entière. Prenons garde que de telles vocations ne viennent à se multiplier.

M. le président. - Très bien !

M. Hubert Haenel, président de la Délégation. - J'espère que nous saurons décourager cette tentation, car il serait paradoxal que la construction européenne, faite pour unifier, conduise à des séparations supplémentaires.

Le risque est d'autant plus grand que nos règles institutionnelles encouragent la balkanisation Nous avons reconnu la vocation à l'adhésion de tous les États issus de l'ex-Yougoslavie. Ils seront finalement sept et ces sept États auront au sein de l'Union un poids sans commune mesure avec celui qu'aurait eu une Yougoslavie unie. Celle-ci unie aurait eu trente-sept ou trente-huit sièges au Parlement européen ; les sept États successeurs en auront plus du double, soit davantage que la France ou le Royaume-Uni. Au Conseil, à la Commission, à la Cour de justice, ces États pèseront sept fois plus que n'aurait pesé une Yougoslavie unie. La division fait la force !

Il est vrai qu'il s'agit là de problèmes pour le long terme mais des difficultés redoutables risquent d'apparaître dès le court terme. Comment les Serbes du Kosovo réagiront-ils à une proclamation d'indépendance ? Serons-nous en mesure d'assurer leur sécurité, de les dissuader de choisir l'exode ? Que se passera-t-il dans la zone Nord, de peuplement serbe ? Quelles seront les répercussions sur les fragiles équilibres de la Bosnie-Herzégovine et de la Macédoine ? Au Kosovo, tout reste à faire. Ce n'est pas parce qu'un nouvel État apparaît qu'il est viable et l'on risque de rendre l'Europe responsable d'un échec.

Il faudra du temps pour que le nouveau traité entre dans la réalité. Après son entrée en vigueur, le 1^er janvier 2009, il y aura nécessairement une période de rodage. Car le traité de Lisbonne, sur certains points, laisse à la pratique le soin de trancher. Comment vont se répartir des responsabilités entre le nouveau président stable du Conseil européen, le président de la Commission, et le haut représentant ? Comment fonctionnera le nouveau service européen d'action extérieure ? Ce n'est pas dans le traité qu'on peut trouver des réponses précises à ces questions. L'année prochaine, l'Union devra donc faire face au problème du Kosovo sans disposer de tous les instruments qu'elle a jugé nécessaire de faire figurer dans le nouveau traité. Seule une constante volonté commune pourra les remplacer.

Permettez quelques remarques sur le comité des sages, que l'on appelle désormais « groupe de réflexion à l'horizon 2020-2030 ». Tel qu'il est envisagé aujourd'hui, son mandat exclut les questions institutionnelles, et c'est très bien : le débat institutionnel a été tranché par le traité de Lisbonne, tâchons de faire vivre ce traité, avant de songer à revoir une fois de plus les règles de fonctionnement de l'Union. Son mandat exclut également qu'il s'occupe de la révision des politiques communes et du futur cadre financier de l'Union : là encore, c'est justifié, car il s'agit d'un autre exercice. En revanche, je suis déçu que l'on souhaite le cantonner dans une réflexion sur l'avenir du modèle européen dans des domaines comme l'économie, la protection sociale, le développement durable ou la sécurité intérieure. C'est assurément important mais il faudrait aller plus loin : c'est le sens même du projet européen qui fait problème depuis la fin de la guerre froide. C'est cette incertitude qui désoriente beaucoup de citoyens. Pourquoi sommes-nous ensemble ? Voilà la question.

Il y a quelques semaines, le ministre des affaires étrangères britannique, David Millibrand déclarait que l'Union n'était pas et ne serait jamais une superpuissance C'est bien là un aspect essentiel du débat : souhaitons-nous être un des pôles de puissance du monde globalisé, souhaitons-nous plutôt devenir une Suisse de 500 millions d'habitants, ou souhaitons-nous encore un autre modèle ? Lorsque, il y a quarante ans ou cinquante ans, on parlait des « États-Unis d'Europe », le propos était clair : construire une grande puissance à partir des puissances européennes amenuisées. Seul M. Verhofstadt ose encore employer ce terme. Faut-il en conclure que ce projet est abandonné ? On ne peut pas dire que cette question n'ait rien à voir avec celle des frontières de l'Europe ou, si l'on préfère, des limites de l'élargissement.

Si l'Union a vocation à réunir tous les États membres du Conseil de l'Europe, elle sera une organisation régionale plus qu'un pôle de puissance et alors, pourquoi se limiter à la rive nord de la Méditerranée. S'agit-il de construire une vaste zone de paix et de commerce ou d'incarner une identité et d'exercer une influence : sommes-nous une civilisation ?

J'espère que le Conseil européen ouvrira la réflexion car on n'arrivera à rien en évitant tout ce qui fait problème. Il faut être capable de parler de tout, déclarait le Président de la République. Alors, parlons-en et bon courage, monsieur le ministre. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Jacques Blanc. - Puisque nous entrons dans une période nouvelle, nous pouvons aborder la réalité des problèmes. On devait sortir de l'impasse et il faut rende hommage au Président de la République d'avoir osé dire qu'il fallait un traité simplifié pour redonner toutes ses chances à l'Europe. Nous pouvons aujourd'hui mesurer ce qui a été apporté par le sommet de juin et qui a été transformé par les Portugais. Le traité va être signé et, grâce à cet élément majeur, l'Europe ne sera plus bloquée et pourra poser les questions, même angoissantes.

Après le rapport tout à fait intéressant de M. Haenel, je veux souligner une évolution des objectifs de nature à répondre aux attentes des Français. Par-delà la gouvernance, je pense à l'économie sociale de marché, à la lutte contre l'exclusion, à la justice sociale, à la solidarité entre générations, à la protection des droits de l'enfant, et à cette cohésion territoriale dont je n'étais pas arrivé à traiter lors de la réunion que j'avais organisée à Amsterdam en ma qualité de président du comité des régions d'Europe : voilà qu'on l'affiche comme un objectif et qu'on affirme que les territoires constituent une chance pour l'Europe. Je voudrais encore citer la promotion du progrès scientifique et technique, déjà envisagée à Lisbonne, et le respect de la diversité linguistique et culturelle. Tous ces objectifs apportent des réponses que certains opposants à la Constitution n'avaient pas mesurées.

C'est un fait dont on ne peut que se réjouir, l'Europe se donne les moyens d'aborder les difficultés avec l'espérance de dégager des solutions. MM. François-Poncet et Haenel ont évoqué le Kosovo et les Balkans : une page se tourne aujourd'hui et nous pourrons en traiter avec plus de chance d'efficacité. L'Union contribuera mieux à la stabilité et à la paix : sans son intervention, personne ne pourrait écarter l'hypothèse de drames.

On ne parle pas beaucoup, on ne parle pas assez de la politique de voisinage. Pourtant, l'exigence d'aller vers les pays voisins implique l'existence de frontières. L'Europe s'était jusqu'ici interdit d'en tracer et le président Barroso expliquait que chaque génération définit les siennes. L'Europe se cherche. Le comité des sages, qui sera plutôt un comité restreint, sera chargé d'établir un projet global européen, de dégager un grand dessein ou, plutôt, de le reformater et de le rendre perceptible. Le débat portera-t-il sur ce que peut être la grande espérance européenne, cette réponse aux interrogations de ceux qui cherchent des repères, aspirent à une éthique, et s'interrogent sur les grands défis environnementaux et du développement durable ?

A mes yeux, le grand dessein d'union euro-méditerranéenne est complémentaire de l'objectif de Barcelone et va plus loin que la politique de voisinage. Le Conseil apportera-t-il une réponse à cette ambition très forte que le Président de la République a eu l'intelligence et le courage de porter ?

Nous vivons un moment formidable. Il y a eu des interrogations mais grâce à l'action du Président de la République et à la vôtre, l'Europe est sortie de l'impasse et peut porter nos espérances. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Robert Bret. - A la veille de la signature du traité modifié, censé relancer la construction européenne, la stratégie retenue consiste à contourner les problèmes en prétendant les avoir résolus. Quels enseignements a-t-on tirés du refus de la Constitution européenne par les Français et les Néerlandais ? Les dirigeants européens ont décidé de le faire passer pour un incident de parcours et de reprendre les choses en main, loin du peuple. Cela s'est traduit dans la méthode. Tout a été très vite, ainsi que le déclarait le ministre lors de son audition : la conférence intergouvernementale a été la plus courte de l'histoire de la construction européenne, de juin 2007 à mi-septembre. La relance de l'Union a été décidée en contournant les peuples, sans informer ni consulter les citoyens ; la conférence intergouvernementale a simplement été chargée de retranscrire les principes arrêtés par les chefs d'Etat et de gouvernement à Bruxelles. Après l'échec de la Constitution, ils ont décidé d'arrêter l'expérience originale de la Convention, caractérisée par la mixité entre représentants des exécutifs et des parlements, pour retourner à des méthodes opaques, sans représentation démocratique. Sans surprise, les marchandages interétatiques à huis clos ont primé sur l'intérêt général. Les tractations pour un siège supplémentaire au Parlement, pour un poste d'avocat général à la Cour de justice des Communautés européennes, ou encore pour des dérogations ont occulté la définition de grandes ambitions européennes.

Par son contenu même, le traité ne répond pas aux attentes exprimées par le peuple quand il a dit « non », le printemps dernier ! Il n'y a qu'à en lire les articles, qui renvoient à d'autres articles d'autres traités : l'ensemble est si illisible qu'on chercherait en vain la simplification promise -le Président de la République, après s'être engagé pendant la campagne à prendre en compte l'avis des citoyens, ne s'y serait pas pris autrement pour empêcher, une fois élu, tout débat citoyen !

Le traité de Lisbonne reprend le traité constitutionnel : M. Giscard d'Estaing l'a reconnu. Le terme « Constitution » disparaît, de même que le drapeau, mais pas le déficit démocratique ni l'orientation libérale de la construction européenne !

La BCE demeure indépendante du pouvoir politique et cantonnée à des objectifs monétaristes, des institutions non élues, comme la Commission européenne ou la CJCE, continuent de concentrer le pouvoir européen. Les prérogatives confiées aux parlements nationaux sont de pure façade : nos résolutions ne sont pas contraignantes, pas plus que nous ne sommes les garants du principe de subsidiarité et notre pouvoir d'opposition à la révision simplifié doit composer avec un droit de veto du Sénat, puisque les deux chambres doivent être d'accord.

Le traité de Lisbonne ne change pas l'orientation libérale des politiques économiques et sociales de l'Union. Le principe de concurrence libre et non faussée ne figure certes plus parmi les objectifs, mais dans un protocole annexé : de la rupture, il n'y a que le simulacre. Du traité constitutionnel, on reprend le carcan du pacte de stabilité, qui enlève aux États toute marge de manoeuvre pour une politique d'investissements et de services publics. Les objectifs de la lutte contre le changement climatique, d'une politique de l'énergie responsable et du développement durable resteront parfaitement vains s'ils sont confiés à la seule régulation des entreprises privées ! Depuis des années, nous demandons qu'un bilan de l'ouverture des marchés soit réalisé !

La charte des droits fondamentaux disparaît dans le traité simplifié : on la mentionne seulement à l'article 6, une exception est faite pour la Pologne et le Royaume-Uni et on s'assure désormais que la charte n'étend pas les compétences de l'Union. Voilà ce qu'il advient des droits et des libertés avec ce traité : ils sont restreints, ou mis de côté !

La politique de sécurité et de défense commune est subordonnée à l'Otan, puisque l'article 42-2 précise qu'elle doit être compatible avec l'Alliance atlantique : nous contestons cette allégeance ! Je suis inquiet de ce qu'il adviendra de notre opération extérieure au Darfour, quand j'entends certains propos de nos partenaires allemands et britanniques ! Qui plus est, le traité de Lisbonne encourage la course aux armements : chaque État membre s'engage à améliorer son dispositif militaire et le risque de dérive militariste, qui avait alimenté le « non », demeure.

Le traité de Lisbonne serait une étape historique pour l'Europe ? Le Président de la République a décidé seul une ratification par le Parlement après que le peuple a dit non, c'est un déni de démocratie ! On ne résorbera pas le déficit démocratique en contournant le peuple, ni en créant un nouveau comité de sages ! A faire sans les citoyens, on fait contre eux : nous appelons tous les parlementaires respectueux des principes démocratiques à exiger un référendum pour ratifier le traité de Lisbonne !

présidence de M. Jean-Claude Gaudin,vice-président

M. Aymeri de Montesquiou. - A chaque époque ses défis, qui exigent que nous en comprenions le sens et la portée historique. Face à la mondialisation des échanges et aux mutations profondes de notre environnement, la France a désormais l'Europe comme horizon. Dans ce contexte de crise, le déblocage institutionnel est un préalable indispensable : le pragmatisme institutionnel est la meilleure des solutions, dès lors que la réunion d'une nouvelle convention pour l'avenir de l'Europe n'est pas envisageable pour une ratification avant les échéances électorales de juin 2009 et que la négociation concerne 27 membres, dont plusieurs sont réticents à toute nouvelle norme européenne et au renforcement des politiques sociales de l'Union.

La « Constitution bis » était une chimère, des pays comme la Grande-Bretagne, la Tchéquie, le Danemark ou la Suède s'opposent à la constitutionnalisation. La ratification par le Congrès, annoncée avant, puis scellée par l'élection présidentielle, rappelle toute la légitimité de la représentation nationale.

Le traité de Lisbonne va dans le bon sens. L'amélioration de la codécision et du vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil rendront possible le fonctionnement à vingt-sept. Les acquis sont préservés, de même que la nature contraignante de la Charte des droits fondamentaux, grâce au poste de Haut représentant pour la politique étrangère. Le maintien de deux traités ouvre des possibilités d'approfondissement des politiques européennes. La politique d'intégration ne signifie pas l'Europe à tout prix, en particulier celui d'une fracture citoyenne : le « non » a été une piqûre douloureuse, mais salutaire !

Le pragmatisme institutionnel ne fait pas une politique : le groupe RDSE souhaite un approfondissement du processus d'intégration. La présidence française en est l'occasion, en particulier pour la réforme de la PAC, l'énergie et le développement durable.

Deux impératifs : ne pas contraindre ni bloquer. Les citoyens ne souhaitent pas que la supranationalité s'accompagne d'une perte de souveraineté : il faut, en conséquence, agencer une intégration « multi niveaux », avec un protocole social additionnel auxquels les États adhèrent librement. La politique d'innovation montre le chemin, avec le groupe d'experts, présidé par notre collègue Laffitte, qui prépare un mémorandum pour la Commission sur la coopération des pôles de compétitivité et des « clusters » européens, pour une signature à Sophia Antipolis les 13 et 14 novembre 2008, par les vingt-sept États membres.

L'intégration, cependant, ne saurait se passer d'une légitimation populaire des politiques européennes. Les enquêtes démontrent que les citoyens européens demandent plus de politique et d'action civique.

Pour Jürgen Habermas, les manifestations européennes contre la guerre en Irak ont signifié la naissance d'une véritable opinion publique européenne. Cette identité européenne doit se traduire par le rapprochement entre citoyens et institutions.

La légitimation de l'Union passe par une réaffirmation des liens entre le national et le supranational. Le mécanisme d'alerte précoce des parlements nationaux ainsi que le renforcement de l'information en leur direction vont en ce sens, tout comme le présent débat. Il faudra sans doute aller plus loin, qu'il s'agisse de la prise en compte des collectivités locales par les fonds européens ou de la PAC.

Nous devons avant tout renforcer le lien direct avec les citoyens. Le groupe RDSE soutient la proposition d'un droit d'initiative citoyenne L'architecture institutionnelle ne pourra se passer d'une simplification : comment s'y retrouver entre Conseils des chefs d'État et de gouvernement et Conseils de gouvernement ? La représentation nationale doit participer à une meilleure communication, afin de souligner les apports de l'Union plutôt que ses contraintes.

Selon l'inventeur du concept, les organes ne suffisent pas à établir l'institution : aux côtés d'une « idée d'oeuvre à accomplir » doit se réaliser une « manifestation de communion » en faveur de l'institution. Les pères de l'Europe ont construit l'Europe pacifique comme une idée d'oeuvre. A nous désormais de ré-enchanter le politique en suscitant une manifestation de communion citoyenne pour l'Europe.

Portée à l'origine par un véritable élan populaire, l'Europe est depuis trop longtemps perçue comme le domaine réservé des technocrates. Nous devons absolument retrouver l'enthousiasme originel provoqué par ce projet de paix, la conviction que l'Union détient une part du futur du monde. Alors les peuples qui la constituent lui redonneront leur confiance. (Applaudissements à droite et au centre ; M. Josselin applaudit aussi)

M. Denis Badré. - Les Parlements nationaux vont voir leur responsabilité européenne consacrée et amplifiée. Il serait préférable à l'avenir de débattre à l'avant-veille des Conseils européens, en temps utile, plutôt que la veille, mais nous savons que vous nous écoutez, monsieur le ministre. (Sourires)

Je préfère le nom de traité de Lisbonne à celui de traité réformateur, modificatif ou simplifié, ou encore de mini-traité, un peu désobligeant, et lui souhaite une destinée aussi féconde que celle du traité de Rome. Pour que l'Union à vingt-sept porte des fruits, il lui faut des institutions offrant une réelle capacité de décision. Si le Conseil se passe bien, ce sera le cas.

Le débat sur le Kosovo ne devrait pas venir le bouleverser, comme nous le redoutions. Nous souhaitons que le Conseil se détermine clairement sur la relève de la mission des Nations unies, une manière de reprendre la main dans une région qui a vocation à rejoindre un jour l'Union. Il faut afficher une unité sans faille au service de la paix dans les Balkans.

Le traité de Lisbonne devra être ratifié rapidement, par les vingt-sept. Puissent les récentes déclarations du Premier ministre danois, M. Rasmussen, qui souhaite voir son pays jouer désormais sans réserve le jeu européen, marquer la fin des dérogations et autres opting out... On ne construit pas l'Europe pour choisir son menu à la carte ! (M. Nogrix applaudit)

Ne montrons pas du doigt les pays où la ratification peut poser problème -je sais que vous leur tendez la main. La ratification doit unir et non diviser. Une pensée pour nos amis belges, dont nous souhaitons qu'ils surmontent leurs difficultés actuelles.

La France est de retour en Europe. Je salue l'engagement très actif du Président de la République : il fallait sortir de la crise. Je salue également l'admirable travail de la présidence allemande et de Mme Merkel, consacré par une présidence portugaise exemplaire. Si l'Europe peut s'arrêter du fait de tel ou tel de ses membres, elle ne peut avancer qu'à vingt-sept, chacun apportant sa part d'Europe dans une oeuvre commune.

Le candidat Sarkozy avait annoncé une ratification parlementaire du mini-traité : les Français ne sont pas pris en traître. Le nouveau texte -on peut le regretter- ne traite plus que des institutions : celle-ci se justifie donc parfaitement et ne constitue en rien une confiscation de la démocratie.

M. Philippe Darniche. - Si !

M. Denis Badré. - Ne sommes-nous pas en démocratie parlementaire ? Le Parlement n'est-il pas ici dans son rôle ? Il faudra toutefois faire preuve de pédagogie pour que les Français n'aient pas le sentiment qu'on redoute leur réponse. Il nous faudra faire vivre le débat que les Français attendent. L'Europe sera vivante si elle est la leur !

Heureusement, peu lisent le Financial Times, dont l'édition de lundi donnait la parole, sur cinq colonnes à la une, à un conseiller proche du Président. Une aubaine : celui-ci remet en cause l'idée que des règles préétablies puissent sous-tendre l'action de l'Union, en souhaitant des « institutions plus pragmatiques, plus flexibles, réactives face à des circonstances changeantes et des revirements de l'opinion ». Tout l'opposé du traité de Lisbonne ! Peut-on imaginer une Europe sans règles et sans respect du droit ? (M. Bret s'exclame) Pire, ce conseiller introduit la confusion entre le traité, qui fixe un cadre, et les politiques développées en prônant une renationalisation des choix fondamentaux sur les politiques commerciale, monétaire ou de concurrence. Certains lecteurs britanniques s'empresseront d'ajouter la PAC à la liste ! Ces déclarations, à la veille du Conseil, ne vont-elles pas nourrir l'argumentation de ceux qui veulent détricoter l'Union et compliquer la tâche du gouvernement britannique sur la voie de la ratification ? Pouvez-vous nous confirmer, monsieur le ministre, que ces prises de position n'engagent que leur auteur ? Il va vous falloir recoller la vaisselle cassée outre-manche. Que ce soit l'occasion de réaffirmer que la France est bien de retour en Europe, sans arrière-pensées !

M. Hubert Haenel, président de la délégation. - Elle l'est !

M. Denis Badré. - Le futur traité ne parle plus des symboles. Ceux-ci n'en sont pas moins importants dans une Union dont les valeurs constituent l'identité. C'est vrai même à Mayotte, qui ne bénéficie pourtant pas des fonds structurels -j'avais parié avec Adrien Giraud que je parviendrai à évoquer ses préoccupations, c'est fait. (Sourires)

Le Président de la République a manifesté son attachement aux symboles en donnant un sens européen aux cérémonies du 14 juillet et du 11 novembre. Je vous remercie, monsieur le ministre, d'avoir fait pavoiser le Quai d'Orsay aux couleurs de l'Union : on ne pourra plus opposer intérêts nationaux et intérêts communs. Nous devrions nous associer à la démarche de ces États membres qui demandent une reconnaissance éclatante des ces symboles que sont le drapeau, l'hymne, la devise et la monnaie.

La proclamation de la Charte des droits fondamentaux aujourd'hui même à Strasbourg va dans le bon sens, tout comme la mise en place d'un comité des sages chargé de faire des propositions sur l'avenir de l'Europe. La société change -c'est sur internet que le « non » l'a emporté. Les citoyens veulent participer toujours davantage. Le comité pourrait s'interroger sur les raisons qui pousseraient aujourd'hui à la création d'une Union européenne... Il devra réfléchir aux moyens de restaurer le sens de l'intérêt commun, mis à mal par les égoïsmes nationaux, le « j'en veux pour mon argent ». Je souhaite que son mandat soit le plus ouvert et sa composition la plus libre possible : ne bridons pas la réflexion. Il devra souligner le chemin parcouru depuis la guerre, qui se poursuit avec le prochain élargissement à vingt-trois de Schengen. J'ai été heureux de constater avec vous, monsieur le ministre, le sérieux avec lequel les Slovaques se sont préparés à cette échéance, avec le soutien d'experts français.

L'Union ouvre un avenir à notre continent, à ses peuples, à nous et à nos enfants. Dans notre monde tourmenté, elle est un signe d'espérance pour des peuples privés des droits humains élémentaires. Monsieur le ministre, le groupe UC-UDF vous fait confiance pour aller de l'avant. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Philippe Darniche. - Alors que le traité européen modificatif sera signé demain à Lisbonne et que le Conseil européen se tiendra vendredi, sous présidence portugaise, à Bruxelles, c'est avec la conviction d'un parlementaire foncièrement européen mais farouchement opposé à la cause fédéraliste et supranationale que je m'exprime.

J'aurais applaudi sans réserve au traité simplifié s'il avait marqué une rupture par rapport au traité constitutionnel que nos concitoyens ont rejeté par référendum, le 29 mai 2005. Il n'en est rien...

Je reconnais les avancées obtenues par le Président de la République : un traité réformateur plutôt que refondateur, qui donne un rôle plus important aux parlements nationaux, sans oublier la suppression de la référence à « la concurrence libre et non faussée » au titre des objectifs de l'Union ou le protocole sur les services d'intérêt général.

Mais les mécanismes supranationaux que nous avons rejetés demeurent... Pire, nous assistons à la naissance d'un État en devenir, doté de la personnalité juridique pour signer les traités, d'une présidence indépendante des États membres, et d'un service diplomatique supranational. Enfin, trop de compétences seront soumises à la règle de la majorité qualifiée, donc trop de pouvoirs accordés à la Commission de Bruxelles.

La logique fédérale poursuit son chemin, et par la voie parlementaire d'une ratification versaillaise. Cette nouvelle tentative de relance de la construction européenne s'effectue en l'absence de consentement populaire donc de véritable légitimité politique. Ce traité, simple succédané de celui que nous avons rejeté, est inacceptable, car c'est une Constitution bis. La chancelière allemande ne déclarait-elle pas le 29 juin dernier : « La substance de la Constitution est maintenue, c'est un fait. » ; M. Zapatero : « Nous n'avons pas abandonné un seul point essentiel de la Constitution » ou le Premier ministre irlandais : « 90 % de la Constitution sont toujours là... aucune modification spectaculaire n'a été apportée à l'accord de 2004 » !

Sous les oripeaux du traité simplifié, se cache bien la même Constitution, déjà sanctionnée sans appel par camouflet référendaire. Soucieux de préserver leur souveraineté nationale, nos concitoyens ne veulent plus que l'on décide à leur place, sous couvert d'un intérêt communautaire inexistant, au nom duquel on prétend leur faire renoncer à leurs intérêts nationaux.

Ils veulent pouvoir dire « non » par référendum à l'entrée de la Turquie dans l'Union européenne ; ils veulent voir replacer une devise européenne qui les ruine au service de l'économique et du social ; ils veulent défendre l'avenir de notre pêche, de nos zones côtières, de notre biodiversité menacée par les OGM.

Comment, dès lors, ne s'inquièteraient-ils pas de voir que lorsque la Commission européenne renonce, comme elle vient de le faire, aux quotas textiles sur les importations chinoises, la France ne dit rien ? Comment ne s'inquièteraient-ils pas de constater que ce « maxitraité » simplifié de 256 pages ne dit pas un mot de l'indispensable rétablissement de la « préférence communautaire » ?

La France s'aligne peu à peu sur les États-Unis. Cet atlantisme proclamé lui fait perdre sa vocation historique de puissance d'équilibre face aux empires de la mondialisation.

En tant que législateur, je rappelle que seul le peuple français est habilité à se prononcer sur le nouveau traité. En tant que parlementaire, je n'a pas reçu du peuple mandat de ratifier par voie parlementaire le transfert de la souveraineté de la France, son déclassement en simple province de l'Europe. En soustrayant ce texte au verdict populaire, monsieur le ministre, vous kidnappez le débat !

L'Europe n'est-elle pas, comme le suggère son étymologie, cet être « au vaste regard » dont parle le poète ? Le regard des nations qui la composent au sein d'un espace aux frontières intangibles.

Face à un fédéralisme sclérosant et épuisant, une autre Europe reste possible, respectueuse des démocraties nationales et fondée sur des coopérations différenciées qui en feront la richesse. Si nous n'y prenons garde, monsieur le Ministre, l'heure viendra où nous devrons rendre des comptes...

M. Roland Ries. - Cette semaine marque un moment capital pour la construction européenne. Aujourd'hui-même sera adoptée à Strasbourg la Charte des droits fondamentaux, texte fondateur le plus avancé et le plus précis en matière de droits de l'homme et de droits sociaux. Même si le Royaume-Uni et la Pologne s'en sont exemptés, il marque une avancée considérable des valeurs de référence qui doivent conditionner nos politiques communes. Nous regrettons d'autant que ce même jour, monsieur le ministre, la patrie des droits de l'homme accueille en grande pompe M. Khadafi, dont la politique demeure aux antipodes des valeurs portées par cette charte.

M. Josselin de Rohan. - Il fallait le dire à M. Mitterrand !

M. Roland Ries. - Demain, les chefs d'État et de gouvernement signeront le traité de Lisbonne. Nous nous félicitons de cette nouvelle avancée. Je n'entrerai pas dans une querelle de paternité. Que le Président Sarkozy y ait joué un rôle essentiel est évident ; que la chancelière Angela Merkel ait engagé, dès janvier 2007, au moment de la présidence allemande, des consultations préparatoires est une réalité historique ; que l'affaire soit finalisée sous la présidence du Portugais José Socratès est tout aussi incontestable. Il s'agit d'un succès collectif où chacun a eu sa part et qui va sortir l'Europe de l'impasse institutionnelle où elle s'enlisait depuis 2005. Comme l'a écrit dans ses Mémoires Jean Monnet au sujet du traité de Rome de 1957: « Je ne me suis pas demandé si le Traité pouvait être meilleur. II correspondait à tout le possible du moment et à la sagesse de l'époque ».

M. Hubert Haenel. - Tout est dit !

M. Roland Ries. - On ne saurait mieux dire en effet, et cette vérité reste d'actualité. J'enregistre donc avec satisfaction les avancées du traité simplifié en matière de fonctionnement des institutions européennes. Certes, il s'éloigne de l'ambition constitutionnelle qui était celle du Traité des Communautés européennes, pour renouer avec la « politique des petits pas ». Mais n'est-ce pas ce qui caractérise toute l'histoire de la construction européenne ? Nous ne faisons que revenir à un exercice classique de diplomatie intergouvernementale, et la formule toute de sagesse alsacienne que citait M. Haenel, « L'arbre qui tombe fait plus de bruit que la forêt qui pousse », trouve bien ici à s'appliquer : l'arbre du TCE est tombé, mais la forêt européenne pousse.

Le système qui entrera en vigueur en 2014 sortira la Commission des logiques nationales qui structurent sa composition. L'Union est enfin dotée d'une présidence stable : élu à la majorité qualifiée par le Conseil européen, le président pourra enfin donner une voix et un visage à l'Union européenne sur la scène internationale. Un Parlement européen renforcé, tant en matière législative et budgétaire que de contrôle politique, investira le Président de la Commission sur proposition du conseil européen « en tenant compte des élections du Parlement européen ». Les choix politiques des électeurs pèseront ainsi davantage.

La suppression de la référence à une « concurrence libre et non faussée » est une bonne chose. Il n'était pas utile de graver dans le marbre constitutionnel des orientations économiques qui, outre qu'elles sont loin de faire l'unanimité, n'ont pas leur place dans un traité portant pour l'essentiel sur le fonctionnement de nos institutions. Toujours au registre des vraies avancées, on peut se féliciter de la reprise du Protocole sur l'Eurogroupe ou de la quasi-généralisation de la procédure de la codécision. De même, une clause sociale horizontale et une base juridique sur les services publics sont enfin introduites : cette orientation permet de sauvegarder les services d'intérêt général en les faisant sortir de la sphère marchande.

Le Parti socialiste européen s'est prononcé en faveur du traité. Mais après sa ratification, il sera temps d'arrêter enfin de modifier sans cesse les règles du jeu institutionnel. (M. Haenel approuve) Songeons que nous en sommes au cinquième traité négocié et signé depuis la chute du mur de Berlin : Maastricht en 1992, Amsterdam en 1997, Nice en 2000, Rome en 2004 et maintenant Lisbonne.

Un traité tous les quatre ans ! Cela suffit ! Nous devons maintenant nous concentrer sur le fond des politiques communes, car beaucoup reste à faire pour construire une alternative à l'ultralibéralisme mondialisé.

Un mot des perspectives de ratification de ce nouveau traité. Seule l'Irlande, qui y est obligée, procédera à un référendum. La France, qui a le choix de l'adoption par voie référendaire ou parlementaire, a choisi une ratification par le Parlement. Je le regrette car la décision souveraine du peuple de refuser le traité constitutionnel en 2005 ne pouvait être modifiée que par le peuple, étant entendu qu'un second vote négatif du peuple français ne pourrait plus constituer un veto (M. Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques, s'exclame) pour les autres peuples. Comme le disait le député européen Bernard Poignant, « l'histoire de l'Europe ne peut pas se jouer à la roulette française ». Qu'on regrette ou non cette décision, reconnaissons qu'elle avait été clairement annoncée par M. Sarkozy durant la campagne présidentielle. Pour ma part, bien qu'en désaccord avec le procédé d'adoption retenu, je voterai pour le traité...

M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. - Bravo !

M. Roland Ries. - ...afin de ne pas bloquer la construction de cette Europe démocratique, sociale et pacifique dont le rêve a commencé au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.

J'ai pourtant bien conscience des insuffisances de ce nouveau traité. Il est maintenant urgent de donner un contenu politique à la construction européenne. Le Conseil européen de demain est important, car y seront traités des points cruciaux parmi lesquels les questions institutionnelles, la lutte contre le réchauffement climatique, l'avenir de la zone Schengen, de l'Union euro-méditerranéenne et des relations entre l'Union européenne et l'Afrique ou encore la lutte contre le terrorisme international, qui permettront de définir le modèle politique européen. Or il existe un danger que l'Europe se construise au détriment des droits, de la sécurité juridique et de l'égalité entre les citoyens européens. Opposer des citoyens de plein de droit à d'autres qui devraient se contenter de la portion congrue porterait atteinte à la citoyenneté européenne globale, laquelle est pour l'heure en devenir. En définitive, la question est de savoir si l'on veut une Europe à la carte, où l'approche intergouvernementale serait prédominante, ou une organisation politique européenne intégrée autour de politiques communes. Je défends la deuxième solution, étant entendu que les nécessaires harmonisations fiscales et sociales, qui devront se faire vers le haut, prendront du temps.

Ce traité constitue un pas dans la bonne direction. Mais les questions politiques principales n'ont pas été tranchées : quelle Europe construire ? Quels transferts de compétence accepter ? Quel socle commun économique et social et quelles frontières pour l'Union ? Elles devront être inscrites à l'ordre du jour durant la présidence française de l'Union. Nos concitoyens européens attendent des réponses. Au nom du groupe socialiste, je veux rappeler la nécessité impérieuse de construire une Europe des citoyens car, pour reprendre les termes de Jean Monnet, « rien n'est possible sans les hommes ». L'Europe se fera, si elle n'apparaît pas comme une superstructure technocratique, mais comme un « plus » pour les citoyens et les nations qui la constituent ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d'État. - Merci !

M. Hubert Haenel, président de la délégation. - Très bien !

M. Jean-Pierre Jouyet, secrétaire d'État. - Je remercie tous les orateurs pour la richesse de ce débat auquel a été associée, pour la première fois, la commission des affaires économiques, ce dont je me réjouis.

Je répondrais tout d'abord aux interrogations sur le traité. Celui-ci, outre qu'il a l'avantage de ne pas contraindre et de ne rien bloquer pour reprendre les mots de M. de Montesquiou, constitue un véritable succès collectif, décrit par M. Ries, en ce qu'il permet des avancées, entre autres, en matière de rééquilibrage des politiques territoriales avec un rôle renforcé du comité des régions.

Monsieur Darniche, rassurez-vous, la future présidence du Conseil a pour seul but d'assurer la continuité du travail, elle ne sera en rien indépendante des Etats nationaux. De même, le service diplomatique commun n'est pas un instrument fédéral ou supranational ; il associera la Commission, le Conseil et des représentants diplomatiques nationaux détachés, ce qui respecte parfaitement la logique intergouvernementale de l'Union, sans compter que le Haut représentant est placé sous contrôle de du Conseil. Enfin, ce traité n'est en rien une Constitution européenne puisqu'il ne fait que modifier les traités antérieurs. Monsieur Bret, la conférence intergouvernementale a été rapide car les questions politiques ont été traitées par les chefs d'État et de gouvernement, qui sont seuls habilités à le faire. Et le Conseil européen, qui se prononcera demain sur le traité, est tout à fait démocratique.

Rappelons que la France n'a pas été seule à repousser le traité constitutionnel par voie référendaire en 2005, les Pays-Bas l'ont fait aussi. Leur Conseil d'État a reconnu la légitimité de procéder cette fois-ci par ratification parlementaire. En effet, ce traité ne fait que modifier les traités antérieurs -je le répète-, la charte des droits fondamentaux est déjà largement protégée par l'ordre juridique communautaire, le protocole sur les services publics laisse aux États un large pouvoir discrétionnaire en matière d'organisation et les dispositions sur la coopération policière et judiciaire respectent pleinement le principe de subsidiarité en donnant aux États qui le souhaitent la possibilité de rester à l'écart. Enfin, contrairement à ce qu'a soutenu M. Darniche, ce traité renforce le rôle des Parlements nationaux puisqu'ils pourront obtenir la modification ou le retrait de dispositions en passant par le filtre du Conseil européen et du Parlement européen à la majorité simple. Pour en revenir à la procédure de ratification retenue, elle est tout à fait conforme à l'ordre démocratique et à l'ordre européen. Dans ces cas, le référendum est davantage un instrument politique qui permet d'associer les citoyens à une décision.

J'en viens aux questions soulevées par MM. Haenel et François-Poncet sur la mise en oeuvre du traité. Durant la présidence française, nous devrons répondre clairement aux défis importants qui nous sont posés en matière de défense, d'énergie et de démographie dans des délais très limités. Par parenthèse, monsieur Bret, nous oeuvrerons au renforcement de la politique de défense.

Il est vrai aussi, messieurs Haenel et François-Poncet, que dans le même temps le traité devra être mis en place le plus rapidement possible pour respecter l'échéance du 1^er janvier 2009. Nous devrons nous mettre en relation avec la présidence slovène pour l'application d'une trentaine de dispositions.

Nous devrons être clairs quant à l'articulation entre la présidence stable du Conseil européen et la présidence tournante, la première garantissant la continuité des travaux, la seconde en assurant la direction effective avec le président de la Commission, dont la légitimité sera renforcée avec son élection par le Parlement européen. Les procédures doivent être définies. La mise en place d'une politique commune de défense est elle aussi une gageure. Il ne faut pas que cette évolution compromette le processus de ratification en cours dans les pays membres. Le volontarisme nécessaire pour mettre en oeuvre le traité ne doit pas heurter les sensibilités de chacun. C'est là le premier devoir de notre présidence.

MM. Haenel, François-Poncet, Badré et Ries ont évoqué le groupe de réflexion. Il ne traitera pas des institutions car, comme l'a souligné Roland Ries, il faut cesser les modifications institutionnelles afin de stabiliser le dispositif pour s'intéresser plutôt à la définition de projets. Jean François-Poncet a posé la question de fond : pourquoi sommes-nous ensemble ? Donnons à l'Europe un large visage, conformément à l'étymologie rappelée par M. Darniche, afin qu'elle se positionne comme un acteur global. La question de l'identité se pose avec celle de l'unification du continent, et suppose de réfléchir à la meilleure configuration possible. MM. Badré et Ries ont rappelé la nécessité du rapprochement entre les citoyens dans le pôle de puissance ainsi créé. La définition de la citoyenneté européenne n'est pas le moindre défi à relever. M. Badré a évoqué le fait que le futur président -ou la future présidente- du groupe de réflexion qui sera désigné vendredi à Bruxelles proposera une liste de membres qui sera soumise ensuite au Conseil européen. C'est une bonne démarche.

M. Emorine a traité des questions économiques. Comme lui, j'estime que les lignes directrices fixées par la stratégie de Lisbonne pour 2008-2011 constituent un progrès. Il nous faudra tirer les conséquences de la conférence de Bali et créer des mécanismes d'ajustement aux frontières, d'échanges de quotas d'émissions dans différents secteurs, dont l'aéronautique, et de dédommagement pour les déforestations, en procédant par des accords sectoriels. Nous devons prévoir la création d'une organisation universelle, une « ONU de l'environnement ».

MM. François-Poncet, Haenel, Ries, Bret et d'autres sénateurs ont soulevé la délicate question du Kosovo. Il n'y aura pas de reconnaissance automatique simultanée en cas de déclaration d'indépendance, pour ménager les sensibilités des États membres. Nous sommes toutefois d'accord pour adopter une approche commune de la situation. Je tiens à rassurer M. Haenel : du temps s'est écoulé depuis 1991, et nous ne répéterons pas le processus de reconnaissances désordonnées. Une majorité d'États membres sera favorable à la reconnaissance de l'indépendance du Kosovo lorsque celle-ci sera déclarée. L'Europe doit être unie pour assurer la stabilité du pays, sécuriser les frontières, protéger les minorités et assurer la viabilité de l'État. Nous n'attendons pas de nouvelle résolution du conseil de sécurité des Nations Unies sur cette question, mais le secrétaire général de cette organisation devrait faire appel à l'Union européenne pour qu'elle assure sa mission de sécurité et de défense. Il nous faut appeler les parties à la retenue pour éviter les humiliations des uns ou des autres. Nous respecterons la doctrine des frontières internes de l'ex-Yougoslavie car nous ne voulons pas d'une partition du Kosovo, conformément aux travaux conduits par Robert Badinter. C'est un test pour la crédibilité de l'Union européenne, et tous les États membres sont mobilisés pour assumer notre responsabilité commune en matière de politique extérieure européenne. L'identité de l'Union face à un problème européen est en jeu, et l'application du traité de Lisbonne donnera de réelles perspectives européennes aux deux parties, en particulier à la Serbie une fois qu'elle aura assumé ses responsabilités, mais il faut toujours ménager les sensibilités des uns et des autres. (Applaudissements des bancs socialistes à la droite)

Acte est donné de la déclaration du Gouvernement, qui sera imprimée et distribuée.

La séance est suspendue à midi vingt-cinq.

présidence de M. Adrien Gouteyron,vice-président

La séance reprend à 15 h 5.

Hommage aux peuples algérien et libanais

M. le président. - (Mmes et MM. les sénateurs se lèvent) Dans la journée d'hier, deux attentats ont à nouveau frappé cruellement l'Algérie.

Conformément au souhait de M. Christian Poncelet, président du Sénat, et à la demande de M. Claude Domeizel, président du groupe interparlementaire d'amitié France-Algérie, je tiens à saluer la mémoire des nombreuses victimes de ces actes odieux qui ont touché un pays ami et ont pris pour cible le Haut commissariat aux réfugiés.

Le président du Sénat et le président du groupe d'amitié France-Liban expriment également leur émotion, et celle du Sénat tout entier, après le terrible attentat qui a frappé le Liban.

Au nom du Sénat, j'assure le peuple algérien et le peuple libanais de notre solidarité dans ces nouvelles épreuves et de notre volonté de combattre sans relâche le terrorisme international.

Mes chers collègues, je vous invite à observer un instant de recueillement. (Mmes et MM. les sénateurs observent une minute de silence)

Mission d'information commune (Demande)

M. le président. - M. le président du Sénat été saisi par M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, M. Jacques Valade, président de la commission des affaires culturelles, et M. Jean-Paul Émorine, président de la commission des affaires économiques, d'une demande tendant à obtenir du Sénat l'autorisation de désigner une mission d'information commune sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

Le Sénat sera appelé à statuer sur cette demande dans les formes fixées par l'article 21 du Règlement.

Procédure simplifiée (Demande)

M. le président. - La commission des affaires étrangères a fait connaître qu'elle demandait d'étendre la procédure simplifiée à cinq conventions inscrites à l'ordre du jour de notre séance du mercredi 19 décembre à 15 heures.

En conséquence, sur les sept conventions inscrites ce jour-là, seul le projet de loi autorisant la ratification d'une convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme sera examiné selon la procédure habituelle, sauf si un groupe politique demandait le retour à cette procédure pour l'une des six autres conventions au plus tard le lundi 17 décembre à 17 heures.

Personnels enseignants de médecine générale

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative aux personnels enseignants de médecine générale.

Discussion générale

M. Francis Giraud, auteur de la proposition de loi. - La proposition de loi que j'ai l'honneur de vous présenter s'inscrit dans la continuité de la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 et, plus précisément, de son article 60 portant réforme du troisième cycle des études médicales, qui a érigé la médecine générale au rang de spécialité médicale.

Afin de la revaloriser et d'améliorer la formation, la médecine générale est depuis lors considérée comme une spécialité à part entière et une discipline universitaire, à laquelle on accède via l'internat, ce qui a mis fin au régime du résidanat. Cette disposition trouve sans doute son origine dans le rapport des professeurs Jean-François Mattei et Jean-Claude Etienne, alors députés, qui recommandaient, dès 1997, la création d'une filière de médecine générale à l'internat. Il s'agissait de donner à l'ensemble des médecins la meilleure formation possible, de mettre fin à la marginalisation des médecins généralistes, trop souvent sélectionnés par l'échec, et de les hisser au rang de leurs collègues spécialistes. Le système antérieur entraînait, de fait, une dévalorisation de la médecine générale. Dans l'esprit de l'opinion publique, il entretenait l'amalgame entre compétence, voire qualité professionnelle, et exercice d'une spécialité, d'où une sorte de discrimination pernicieuse au sein du corps médical. Celle-ci, toutefois, demeure de nos jours : les actes techniques, voire les machines, sont mieux rémunérés que la réflexion et l'examen clinique. Enfin, il convient de rendre à la médecine générale toute son attractivité dans une démographie médicale préoccupante, notamment chez les omnipraticiens dont la population pourrait décliner de près de 15 % dans les vingt prochaines années.

Désormais, tous les étudiants en troisième cycle d'études médicales doivent se présenter à l'internat, devenu un examen national classant dont il y aurait, d'ailleurs, beaucoup à dire. Les premières épreuves d'internat organisées selon les nouvelles modalités ont eu lieu en 2004. La médecine générale est dorénavant soumise au même régime que les autres spécialités et la durée de la formation a été portée de deux ans et demi à trois ans. L'enjeu de cette réforme est d'importance, car la médecine générale est la discipline qui accueille le plus grand nombre d'étudiants. Pour la seule année 2007, 2 600 d'entre eux ont été diplômés au terme d'une formation de trois ans comprenant des cours théoriques, des enseignements dirigés et des stages en médecine ambulatoire. Il convient de former et d'offrir le meilleur encadrement possible à ces milliers d'étudiants, futurs médecins. Aussi, ériger la médecine générale au rang de spécialité n'est qu'une première étape dans la perspective de la création d'une véritable filière de formation universitaire.

Se fondant sur les dispositions de la loi de modernisation sociale, le Gouvernement a décidé, en 2004, d'organiser une formation spécifique d'interne en médecine générale au sein des universités. Cette formation est sanctionnée par un diplôme d'études spécialisées délivré au nom de l'État. Mais qui dit formation dit formateurs. Or les dispositions législatives et réglementaires actuelles ne permettent pas aux universités de recruter des enseignants titulaires pour assurer ces missions. En effet, les enseignants de médecine générale ne relèvent pas du statut des personnels enseignants et hospitaliers des centres hospitaliers et universitaires défini par le décret du 24 février 1984, dans la mesure où ils n'exercent pas leur activité de soins à l'hôpital.

Cette situation ne garantit pas un recrutement de qualité et risque de compromettre la validité des diplômes délivrés, puisque ceux-ci doivent être avalisés par des enseignants titulaires.

Il convenait donc d'agir. Dès votre prise de fonction, madame la ministre, vous avez décidé la création de vingt emplois pour le recrutement de chefs de clinique et huit emplois de maîtres de conférence, montrant ainsi votre intérêt pour la constitution d'une véritable filière universitaire de médecine générale. Ces créations de postes demeurent néanmoins subordonnées à l'institution d'un nouveau corps, celui de personnel enseignant de médecine générale.

C'est l'objet de cette proposition de loi. Les personnels concernés exerceraient leur activité d'enseignement et de recherche au sein de l'hôpital universitaire, mais pratiqueraient leur activité de soins à l'extérieur, au sein de cabinets médicaux. Le texte de la proposition de loi fixe les principes et renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de définir le statut ainsi que les conditions de recrutement et d'exercice de ces personnels. Il prévoit aussi qu'un décret déterminera les conditions dans lesquelles les enseignants de médecine générale actuellement en exercice pourront être recrutés ou demander à être intégrés dans le nouveau corps.

Ce texte très attendu par la communauté médicale répond à un enjeu majeur, en ce qu'il permettra une harmonisation des études médicales, mettra un terme à la suprématie trop souvent constatée de la technique sur la clinique, encouragera la recherche médicale et in fine améliorera la qualité des soins. La médecine générale, pivot de notre système de santé, est centrée sur le malade avant de l'être sur une affection ou un organe ; elle est fondée sur une relation durable entre le patient et son médecin et les professionnels qui la pratiquent sont des spécialistes de premier recours qui coordonnent leur activité avec les autres professionnels de santé. Ils participent grandement à une démarche de santé publique.

Grâce à la loi « libertés et responsabilités des universités », les UFR de santé vont concourir davantage aux orientations stratégiques universitaires. Avec cette proposition de loi, la médecine générale trouvera la place qu'elle mérite au sein de l'université. (M. Vasselle approuve) Après quarante ans de vie professionnelle à l'hôpital et à l'université, je veux exprimer ma joie et ma fierté d'avoir participé à un processus que je crois bénéfique pour notre pays. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur de la commission des affaires culturelles. - Je me réjouis que la commission des affaires culturelles, en charge de l'enseignement, ait été saisie d'un texte qui marque une étape essentielle de la réforme des études en médecine générale.

M. Alain Vasselle. - Celle des affaires sociales est frustrée !

M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur. - L'article 60 de la loi de modernisation sociale a réformé le troisième cycle des études médicales -M. Legendre avait alors rapporté pour avis au nom de notre commission. Les études de médecine générale sont, depuis, sanctionnées par un diplôme spécialisé, au même titre que les autres spécialités de l'internat. Cette reconnaissance imposait la création d'une filière universitaire complète et spécifique, que l'arrêté du 25 octobre 2006 a esquissée en créant une sous-section de la médecine interne au sein du CNU.

Mais aucun généraliste enseignant ne peut aujourd'hui être titularisé. La médecine générale est considérée comme peu attractive et est souvent choisie par défaut, au dernier rang des choix des étudiants avec la médecine du travail. Cette situation pose un problème crucial à notre système de santé, comme l'a souligné Pierre-Jean Lancry, directeur de la Santé à la Caisse centrale de mutualité sociale dans son rapport de février dernier. En 2006, 1 637 postes seulement sur les 2 350 proposés ont été pourvus dans cette spécialité. Si la moitié des étudiants l'ont choisie, c'est seulement après avoir échoué à une autre. Au total, ce sont 8 000 étudiants qu'il faudra former dans les trois ans à venir.

Après avoir verrouillé le numerus clausus, au motif que la diminution de l'offre ferait régresser la demande, il nous faut aujourd?hui former dans l'urgence de jeunes médecins généralistes pour remplacer les baby boomers qui vont partir à la retraite, tout en prenant en compte les aspirations des nouvelles générations et la demande de soins des populations.

C'est dire que la proposition de loi arrive à point nommé. Je salue l'initiative de M. Francis Giraud, qui permettra la création d'un nouveau corps de personnels enseignants en médecine générale. Selon les recommandations des inspections générales, leur statut s'appuierait sur le triptyque enseignement-recherche-soins et tiendrait compte des spécificités de la médecine générale : l'activité de soins se déroulera en médecine ambulatoire. Par essence, le médecin généraliste prend en charge le patient de façon continue dans le cadre de sa vie ordinaire, à la différence de l'hôpital qui intervient dans la phase aiguë de l'infection. Il soigne dans les premières phases de la maladie et a un rôle majeur de prévention. Les personnels enseignants concernés pourront donc exercer leur activité de soins en ambulatoire, qu'ils soient libéraux ou salariés.

La commission n'a apporté à la proposition de loi que des modifications rédactionnelles ; elle a préféré se référer aux « personnels enseignants non titulaires » plutôt qu'aux « personnels temporaires », conformément au statut de la fonction publique ; elle a retenu la notion « d'activité de soins en médecine générale » plutôt que celle de « soins primaires » ; elle a complété l'article L 952-3 du code de l'éducation pour viser le nouveau corps. Un décret en Conseil d'État précisera les modalités d'application du texte. L'un des points délicats sera l'encadrement quantitatif de l'activité de soins, qui pourrait aller, selon les personnes que j'ai auditionnées, d'un jour par semaine à la moitié de celle-ci. La formation devra en tout cas être suffisante et effective.

La rémunération devra compenser la réduction d'activité professionnelle qu'entraînera l'exercice des fonctions d'enseignement et de recherche. La solution la plus simple et la plus équitable pourrait passer par une convention avec l'Union régionale des caisses d'assurance maladie, afin que les médecins concernés perçoivent la rémunération afférente sous forme de traitements. Il s'agirait, dans un premier temps, d'expérimenter un nouveau mode de rémunération.

J'attire en outre votre attention, madame la ministre, sur la nécessité de ne pas imposer aux futurs enseignants-chercheurs en médecine générale des conditions plus strictes d'accès au nouveau statut que celles demandées pour les autres spécialités. Je souhaite aussi qu'en coordination avec la ministre chargée de la santé vous rassuriez les médecins concernés sur les modalités de leur éventuelle intégration dans les nouveaux corps. Le décret devra prévoir une période transitoire suffisamment longue, par exemple de quatre ans, pour permettre, le cas échéant, cette intégration et assurer la montée en charge du dispositif, tout en tenant compte de la pyramide des âges.

Au total, je forme le voeu que ces dispositions améliorent l'enseignement et qu'elles apportent un nouveau souffle à la recherche clinique en médecine ambulatoire.

À cet égard, nous souhaitons qu'une période transitoire suffisamment longue laisse au dispositif le temps de monter en charge.

J'espère que ces dispositions donneront un nouveau souffle à la recherche clinique en médecine ambulatoire. Le pacte et la loi de programme pour la recherche de 2006 doivent y contribuer. Je souhaite également que cette réforme renforce l'attractivité de ce mode essentiel d'exercice de la médecine.

La formation devrait être évoquée en janvier à l'occasion des états généraux de la santé. À propos des futurs médecins généralistes, nous souhaitons que les autres recommandations des inspections générales soient prises en compte, notamment en ce qui concerne la situation des maîtres de stage.

Telles sont les commentaires dont je souhaitais assortir la présentation du texte adopté par la commission. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Valérie Pécresse, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche. - (Applaudissements à droite et au centre) Je reviens avec plaisir devant vous moins d'une semaine après avoir présenté le budget de l'enseignement supérieur et de la recherche. Ce plaisir est d'autant plus grand que je défends une initiative du Sénat inscrite par votre assemblée à son ordre du jour.

M. Jacques Valade, président de la commission. - Très bien.

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Je tiens donc à saluer M. Francis Giraud et ses collègues qui ont déposé cette proposition de loi, laquelle vient à point nommé consacrer la reconnaissance des études de médecine générale, auxquelles vous me savez très attachée.

En effet, cette initiative parachève un cycle de réformes entamé depuis longtemps, dont il n'est pas inutile de rappeler les étapes. À l'initiative du professeur Robert Debré, la France a créé en 1958 les centres hospitaliers universitaires, les CHU avec un corps de fonctionnaires qui leur était attaché : celui des enseignants hospitaliers. Associant enseignement, recherche et soins, cette réforme a fait progresser la recherche médicale et permis de former des praticiens de grande qualité.

Toutefois, la médecine générale était restée à l'écart de cette organisation : les futurs médecins généralistes n'ont eu longtemps qu'un accès limité à la recherche, avec de brefs stages dans des services trop rarement formateurs. En 1982, une première réforme a mis en place une formation pratique hospitalière, une formation théorique de troisième cycle et une spécialisation en médecine générale avec le résidanat. Néanmoins, votre commission a noté à juste titre que « les insuffisances de notre système de formation médicale devenaient de plus en plus criantes : sélection par l'échec à l'entrée des études, enseignement inadapté, non prise en compte des technologies nouvelles, dévalorisation de la médecine générale, incompatibilité avec les normes européennes ».

C'est ainsi qu'apparut la nécessité d'une véritable filière de médecine générale au concours de l'internat, avec une formation spécifique de qualité. Le rapport élaboré en 1996 par MM. Jean-François Mattei et Jean-Claude Étienne marque la première étape de cette prise de conscience. Au terme d'un long processus, leurs recommandations en faveur d'une filière de médecine générale à l'internat sont à l'origine du texte examiné aujourd'hui. Ainsi, un arrêté a réorganisé en 2000 le deuxième cycle des études médicales, avant que la loi de modernisation sociale ne réforme en 2002 le troisième cycle de ces études.

Désormais, tous les étudiants en médecine doivent se présenter à l'internat et choisir une discipline en fonction du classement. Ainsi, la médecine générale est une discipline universitaire, sanctionnée par un diplôme d'études spécialisées, au même titre que les autres spécialités de l'internat. On pourrait croire la réforme achevée, mais elle est restée au milieu du gué, car il faut donner corps à des dispositions restées à l'état de coquilles vides faute de moyens. Colloques et rapports issus d'horizons très divers se sont accordés pour transformer le troisième cycle des études de médecine générale en formation « à et par la recherche », comme tous les troisièmes cycles.

Vous savez que l'enjeu est de taille : la demande croissante de soins, qui traduit l'allongement de l'espérance de vie et les progrès des thérapies, impose de renforcer l'attractivité de la médecine générale, qui attire déjà la moitié des étudiants en médecine, soit plus de deux mille par an. Pour toute cette jeunesse, animée d'une vocation sincère, il doit s'agir d'un choix voulu et assumé, fondé sur les compétences et les appétences de chacun.

Cela exige que les étudiants trouvent dans ces filières une formation de même qualité que ceux poursuivant dans d'autres voies. C'est pourquoi j'ai créé dès mon arrivée au ministère vingt postes de chefs de clinique de médecine générale, puis huit emplois de maître de conférences associés, enfin vingt autres emplois de médecine générale, soit les quarante-huit postes souhaités par la communauté médicale pour assurer une formation de qualité à nos futurs généralistes.

Toutefois, la traduction concrète de ces créations reste subordonnée à la mise en place d'un nouveau statut pour les enseignants en médecine générale, puisqu'ils exercent leur activité de soins en ville et non à l'hôpital. Tel est l'objet de la proposition de loi examinée aujourd'hui, qui répond à l'urgente nécessité d'offrir aux six mille étudiants poursuivant une formation de médecine générale l'encadrement de qualité conforme à nos ambitions.

Le statut proposé reprend ce qui fait la force de celui des enseignants hospitaliers -une triple mission d'enseignement, de recherche et de soins- avec les adaptations liées à l'exercice professionnel hors de l'hôpital. En résumé, la médecine générale profitera d'une organisation qui a fait ses preuves afin que les étudiants enrichissent leur formation des dernières avancées de la recherche, elle-même nourrie du contact quotidien avec les malades. Nos concitoyens pourront donc bénéficier au plus vite des derniers progrès de la connaissance grâce au continuum établi entre l'enseignement, la recherche et la valorisation de celle-ci, conformément à l'esprit du pacte pour la recherche -avec notamment, les centres thématiques de recherche et de soin (CTRS)- et de la loi relative aux libertés et responsabilités des universités.

L'intégration accrue des formations médicales dans les universités, votée cet été, doit permettre aux unités de formation et de recherche (UFR) médicales de se fondre dans la stratégie globale de l'établissement pour mieux tirer profit des avancées scientifiques réalisées dans d'autres disciplines. Décloisonner les savoirs pour enrichir la connaissance : la proposition de loi de M. Francis Giraud apporte une pierre à cet édifice dont la construction nous rassemble.

Pour l'essentiel, il vous est proposé d'énoncer des principes en laissant à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les modalités d'application. Dès que la proposition de loi a été inscrite dans le calendrier de vos travaux, mes services ont élaboré un avant-projet de décret, qui a été communiqué à votre rapporteur. Ne préjugeant en rien du vote du Parlement, cette méthode peut améliorer le travail législatif, puisque la représentation nationale travaille en toute connaissance de cause. En outre, la loi votée pourra s'appliquer dans les meilleurs délais.

Cette méthode sera reprise pour le projet de loi relatif aux opérations spatiales, prochainement soumis à votre assemblée.

M. Jacques Valade, président de la commission. - Très bien.

Mme Valérie Pécresse, ministre. - En réponse à l'interrogation de votre rapporteur, je précise que la réduction des activités professionnelles induite par les fonctions d'enseignement et de recherche de médecine générale sera rémunérée par le biais d'un conventionnement entre les UFR de médecine et la Caisse nationale d'assurance-maladie, afin de transformer en traitement le manque à gagner en honoraires.

Enfin, je rappelle que cette proposition de loi s'insère dans la politique plus globale que je mène pour la formation de nos futurs médecins.

Au coeur de cette action se trouvent bien sûr les étudiants et l'université. Ainsi, les disciplines médicales bénéficieront des dispositions que vous avez votées cet été pour donner des ambitions nouvelles à l'enseignement supérieur.

Je tiens également à préserver l'égalité républicaine. C'est pourquoi, ayant appris l'inquiétude suscitée par l'introduction d'une épreuve de lecture critique d'articles à l'examen classant national, et compte tenu de l'hétérogénéité des enseignements selon les universités, j'ai proposé avec succès de reporter ce dispositif à l'année 2008-2009. C'est pourquoi également j'ai réuni au ministère, le 1^er octobre, les doyens des facultés de médecine et les présidents de leurs universités pour tirer les leçons des dysfonctionnements survenus lors du concours de première année de médecine à Lille. Extrêmement sélectives et exigeantes, les études médicales déterminent la vie de milliers d'étudiants animés par une vocation profonde et sincère. Elles doivent donc être irréprochables.

À chaque fois, mon action est fondée sur le dialogue et la concertation. Encore récemment j'ai demandé au professeur Jean-François Bach, secrétaire perpétuel de l'Académie des sciences, de formuler d'ici le mois de janvier des propositions en vue d'élargir les débouchés de la première année de médecine et de créer des passerelles pour éviter aux candidats recalés de se trouver dans l'impasse qui est la leur aujourd'hui.

La médecine et les sciences de la vie constituant mes priorités, je suis très favorable à cette initiative sénatoriale qui prolonge mon action politique au ministère. Je salue encore l'initiative de M. Francis Giraud et le travail de votre commission présidée par M. Jacques Valade, qui a enrichi le texte des précisions nécessaires. (Applaudissements à droite et au centre)

M. François Autain. - Cette proposition de loi qui était attendue depuis longtemps vient opportunément remédier à la carence des pouvoirs publics en la matière.

M. François Autain. - Qui peut comprendre pourquoi ni le gouvernement précédent ni celui-ci n'ont prévu, pour une filière créée il y a cinq ans, le cadre réglementaire sans lequel la nomination des chefs de clinique en médecine générale n'est pas possible ? Je me réjouis donc que le Sénat soit venu, madame la ministre, à votre rescousse et j'espère que le texte sera rapidement inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale avec votre soutien actif.

La proposition de loi est simple, voire lapidaire, car, je le regrette, elle renvoie les modalités d'application à un décret en Conseil d'État. Vous venez de nous éclairer un peu à cet égard mais il me serait agréable de savoir combien de postes seront créés et à quelle cadence et quelles seront les conditions de recrutement et d'intégration des enseignants associés actuels. Comment seront-ils rémunérés et pourront-ils se consacrer à la recherche ? Il serait utile que vous présentiez ce projet de décret, puis que vous fassiez davantage diligence que le gouvernement précédent.

Nous avons débattu de la démographie médicale à propos du projet de loi de financement de la sécurité sociale et je regrette que la commission des affaires sociales n'ait pas été associée plus étroitement à l'élaboration du texte, même si plusieurs de ses signataires, dont le premier, le professeur Francis Giraud, en sont membres. Personne, en effet, ne conteste le risque de pénurie médicale, même si l'on peut discuter des chiffres prospectifs du rapporteur. Pour que la baisse des effectifs se chiffre à 13 % d'ici 2025, il faudrait que la totalité des étudiants inscrits se destinent à devenir omnipraticiens. Je crains que la réalité ne soit différente car seulement 30 % d'une cohorte exercera la médecine générale, les 70 % restants souhaitant valider un diplôme d'études spécialisées, de la gériatrie aux urgences, ou comptant enrichir leur curriculum par un cycle relativement court afin de travailler dans la presse médicale ou encore à l'assurance-maladie. Il faut vraiment considérer qu'au bout des dix ans, seulement 20 à 40 % des inscrits exerceront la médecine générale, soit entre quatre cents et huit cents étudiants sur deux mille.

Ce constat est révélateur d'un malaise, voire d'un mal qui ronge la médecine générale. Comment faire en sorte que cette filière, cessant d'être choisie par défaut, attire enfin des étudiants ayant pour vocation d'exercer effectivement ? Aussi bien 3 072 postes n'ont-ils pas été pourvus en quatre ans. En n'ouvrant pas aux médecins généralistes les carrières d'enseignants concomitamment à l'ouverture de la filière, les pouvoirs publics ont pris une lourde responsabilité dans la dévalorisation de celle-ci : les médecins généralistes ne sont pas représentés dans les jurys de thèse !

La profession est méconnue. L'externat en cours de deuxième cycle n'a été inscrit au budget qu'en 2007, soit avec dix ans de retard et seulement à hauteur de 25 % des besoins. Les quelques expériences menées ont été financées par les universités elles-mêmes ou grâce à des reliquats de fonds. Rares sont donc les étudiants à l'avoir suivi chez un médecin généraliste, alors que la médecine générale s'appréhende hors de l'hôpital -une spécificité que la proposition prend en considération.

On dénombre actuellement cent vingts enseignants associés pour six mille étudiants en médecine générale alors que les autres filières comptent cinq mille deux cents professeurs pour le même nombre d'étudiants et que, dans certaines spécialités, il y a autant d'enseignants que d'étudiants. Ce saisissant contraste rend compte de la situation peu enviable de la médecine générale. J'espère donc que ce texte sera rapidement suivi d'effet. Comptez, madame la ministre, sur notre soutien. Nous observerons votre action et les moyens que vous consacrerez à donner à la médecine générale ses lettres de noblesse. (Applaudissements à gauche)

M. François Fortassin. - Je veux profiter de ce débat pour évoquer un problème qui m'est cher et qui nous concerne tous. Premièrement, nous constatons une pénurie médicale dans un certain nombre de zones rurales ou urbaines ; deuxièmement, nous sommes tous des malades en puissance...

M. Henri de Raincourt. - Et ça nous inquiète !

M. François Fortassin. - ... et quand l'on nous assure que nous serons bien soignés dans dix ans, nous aimerions raccourcir les délais... (Marques unanimes d'approbation)

La pénurie risque de se prolonger en raison de la durée des études médicales. Comment en sortir ? En recrutant des étudiants en médecine étrangers...

M. André Dulait. - Il faudra toujours dix ans !

M. François Fortassin. - Cependant, le pillage de pays en développement n'est pas très glorieux et l'on rencontre des difficultés à s'assurer de la validité des diplômes, sans quoi, sur treize mille cinq cents médecins étrangers, il n'y en aurait pas six mille dont le sérieux des diplômes n'aurait jamais pu être vérifié.

Je suggère d'autres pistes. La France a la réputation d'avoir des ingénieurs de très grande qualité, même si la moitié n'est pas passée par une école d'ingénieurs et a validé les acquis de l'expérience professionnelle. Les meilleurs professionnels paramédicaux, notamment les infirmiers, ayant une expérience de dix à douze ans, ne pourraient-ils devenir médecins à condition de suivre une formation de trois ans et de s'engager à exercer pendant six à huit ans dans une zone déficitaire ? Cette proposition, qui mettrait fin à la pénurie, devrait trouver un accueil favorable puisque le candidat Sarkozy avait jugé important que les infirmiers puissent devenir médecins généralistes.

Il nous faut affirmer les uns et les autres que la médecine doit être libérale dans sa pratique mais encadrée par les pouvoirs publics dans son organisation.

M. Gérard Delfau. - Très bien !

M. François Fortassin. - Il est choquant que, dans un canton de quinze mille habitants, les douze médecins refusent de prendre leur tour de garde et que le préfet ait à les réquisitionner -et uniquement durant les épidémies de grippe-, ou que des praticiens refusent de soigner les malades bénéficiaires de la CMU !

J'attends des sanctions contre ces refus de soins ! En attendant, je souscris très volontiers à cette proposition de loi. (Applaudissements à gauche)

M. Pierre Bordier. - Ce texte répond à une demande pressante des professionnels de santé et des étudiants en médecine générale, pivot de notre système de santé.

Plusieurs étapes ont été nécessaires pour que la médecine générale occupe une place institutionnelle dans les facultés de médecine. La réforme des études médicales de 1982 a lancé une spécialisation de médecine générale avec un stage de sensibilisation de vingt demi-journées à la pratique au cabinet qui entraîna un premier recrutement de maîtres de stage. En 1997, le stage hospitalier passait à cinq semestres et la médecine générale prit véritablement pied à l'université. Les recrutements de médecins généralistes comme enseignants associés se développèrent. Enfin, en 2002, la médecine générale devint une spécialité, sanctionnée par un diplôme d'études spécialisées, lui-même mis en place en 2004.

L'aboutissement de cette évolution est très logiquement la création d'une filière universitaire de médecine générale, avec des corps de personnels enseignants en médecine générale. Cette question des personnels enseignants a fait l'objet d'un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales et de l'Inspection générale de l'enseignement supérieur et de la recherche, présenté en février dernier. Les deux inspections ont relevé que les différents statuts existants, de type « hospitalo-universitaire », sont inadaptés aux spécificités de la médecine générale. En effet, la médecine générale n'est pas une spécialité hospitalière, elle ne s'exerce pas dans les hôpitaux et ne porte pas sur les mêmes soins. Aussi le rapport a-t-il préconisé un statut spécifique de type « universitaire » pour les enseignants.

Cette proposition de loi s'en inspire et relie étroitement l'enseignement, la recherche et les soins, car la légitimité à intervenir au plan pédagogique s'appuie sur la pratique professionnelle. Un décret devrait fixer la durée nécessaire d'activité de soins, ainsi que le statut des personnels enseignants, les conditions de leur recrutement et d'évolution de leurs fonctions. Nous vous faisons toute confiance, madame le ministre, pour faire diligence dans la publication de ce décret.

Il faudra accompagner la filière universitaire de médecine générale par des moyens budgétaires importants, d'autant que, dans les départements universitaires de médecine générale, les effectifs sont encore faibles. Il faut améliorer la formation des étudiants, en harmonisant l'enseignement de la médecine générale dans les UFR et en développant la recherche, ce qui nécessite des postes d'enseignants-chercheurs.

Le médecin généraliste prend en charge des affections que ne voient pas, ou rarement, les autres intervenants du système de santé. Il faut développer une recherche portant sur les problèmes de santé rencontrés par les médecins « de première ligne » et sur les actions de prévention qui peuvent être menées lors de ce premier contact. La recherche en médecine générale est indispensable pour améliorer et garantir la qualité des soins prodigués par les médecins généralistes et ce texte va renforcer l'attractivité de la filière, qui pâtit encore d'une désaffection inquiétante chez les étudiants.

Un rapport de l'Observatoire national de la démographie des professions de santé, en 2006, a rappelé qu'en 2004 et 2005, un tiers puis 40 % des postes ouverts à l'examen national classant n'ont pas été pourvus. L'Observatoire avance trois explications : la méconnaissance du métier, sa pénibilité liée aux conditions de travail et aux horaires, et son manque de perspectives. Pendant la plus grande partie de leurs études, les étudiants en médecine ne sont pas suffisamment incités à rejoindre la médecine générale. Il a fallu attendre un arrêté du 23 novembre 2006 pour que les étudiants de deuxième cycle se voient proposer des stages dans les cabinets médicaux ! Jusque là, les étudiants du bloc commun des six premières années ne pouvaient s'identifier qu'au seul modèle qui leur était présenté, le médecin spécialiste hospitalier.

Je me réjouis du stage de deuxième cycle, car il est temps de sortir du « tout CHU ». Madame la ministre, envisagez-vous d'autres mesures incitatives ? Notre collègue M. Juilhard, dans un récent rapport d'information, a proposé d'encourager les stages en médecine générale en zone sous-médicalisée. Qu'en pensez-vous ?

Le groupe UMP votera ce texte, qui contribue au renouveau de la médecine générale, maillon essentiel de notre système de santé ! (Applaudissements à droite)

Mme Valérie Pécresse, ministre. - Je réponds brièvement aux orateurs. Les effectifs : 48 postes sont créés, dont 20 de chef de clinique.

M. François Autain. - C'est peu !

Mme Valérie Pécresse, ministre. - La montée en charge sera progressive ! Les conditions de recrutement sont celles habituelles : révision des effectifs annuels et création de postes par arrêté conjoint des ministres de la santé, de l'enseignement supérieur et de la recherche. J'ai pris une circulaire pour valider les diplômes d'enseignement supérieur en cours. Quant au décret, j'espère pouvoir le faire publier dès que la proposition de loi aura été adoptée à l'Assemblée nationale, j'espère avant les élections municipales de mars.

Les honoraires des enseignants seront fixés par convention entre le CHU et la Cnam. Les modalités d'intégration des enseignants seront fixées par décret et dépendront tant du statut des nouveaux entrants que de leur nombre. Nous veillerons à maintenir un équilibre.

L'accès des professions paramédicales à la filière LMD est effectivement une priorité du Président de la République. Une inspection est en cours, la commission pédagogique des études médicales y travaille également. Il faut prévoir des passerelles, y compris avec les licences générales.

Cette proposition de loi, cependant, est peut-être la meilleure incitation pour la médecine générale : grâce à elle, les médecins généralistes seront accueillis comme des spécialistes à part entière ! (Applaudissements à droite et au centre)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

L'article 1er est adopté, ainsi que l'article 2.

L'ensemble de la proposition de loi est adoptée.

M. le président. - C'est l'unanimité ! (Applaudissements)

Avenir du fret ferroviaire (Question orale avec débat)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la question orale avec débat de M. Daniel Reiner à M. le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables sur l'avenir du fret ferroviaire.

M. Daniel Reiner, auteur de la question. - La situation préoccupante du fret ferroviaire est une question récurrente. Je vous avais déjà interrogé sur le sujet en 2004, lors du lancement du plan stratégique qui devait redonner du tonus à ce secteur. Trois ans après, je m'interroge sur la volonté réelle de ce gouvernement de sortir le fret de l'impasse...

Les données du problème n'ont pas évolué depuis le rapport Haenel-Gerbaud, qui appelait à « engager la bataille du rail ». En 1974, la moitié des marchandises étaient transportées par train ; depuis, ce volume a connu une baisse continue pour atteindre 12 à 13 % aujourd'hui. Nous sommes passés de 55 milliards de tonnes-kilomètres en 2000 à 40 milliards en 2006 ! Le premier plan n'a malheureusement pas apporté les réponses attendues, que ce soit sur les volumes transportés ou sur le plan financier : le déficit de Fret SNCF atteint désormais 260 millions. Et ce n'est pas le budget de la mission « Transport » pour 2008, en stagnation, qui apportera un souffle nouveau.

L'opinion publique est pourtant très favorable au développement du fret ferroviaire et au report modal -le Grenelle de l'environnement a été un révélateur à cet égard. Outre cette préoccupation écologique, l'attente des entreprises, prêtes à faire confiance au fret, et l'exemple d'autres pays européens -la Suisse, mais aussi l'Angleterre et l'Allemagne, où la situation de la Deutsche Bahn est enviable- plaide en faveur du fret. Pourquoi ne réussirions-nous pas nous aussi ?

Le premier plan de redressement n'ayant pas fonctionné, on annonce une nouvelle organisation, qui m'inquiète fort : on s'en tient toujours à l'idée, pourtant dénoncée par le rapport Haenel-Gerbaud, que le transport ferroviaire n'est pertinent que sur 500 à 600 kilomètres, et ne peut donc fonctionner qu'avec des flux massifiés. Il s'agit donc de réorganiser le territoire autour de trois grandes gares de triage -dites hubs- en région parisienne, à Lyon et en Lorraine, et d'une quarantaine de gares fret, où l'on acheminerait des wagons isolés : c'est le « haut débit ferroviaire ». On veut imiter le modèle allemand, en oubliant que le territoire n'est pas le même et qu'en France, la massification ne se fait pas au départ des ports ! (M. Longuet approuve) Point n'est besoin de citer le rôle de Hambourg par exemple.

Cette stratégie de concentration des flux ne va faire qu'encourager la concurrence, qui a déjà pris des parts de marché, preuve que Fret SNCF n'offre pas la qualité escomptée par les chargeurs. Nous avons l'ambition de faire de la SNCF, entreprise performante dans d'autres domaines, un acteur majeur du transport européen, aux côtés de Deutsche Bahn. Or, loin de progresser, sa position sur le marché recule ! L'entreprise n'est pas seule responsable : elle doit composer avec l'entourage, avec la réglementation européenne, avec le réseau, les personnels, les moyens financiers à sa disposition. L'État a un rôle déterminant à jouer, en tant qu'actionnaire, régulateur et développeur.

Le Grenelle de l'environnement a fait des propositions mirobolantes, comme celle d'augmenter de 25 % la part du fret ferroviaire d'ici 2012 -alors que nous venons de perdre 25 % ces dernières années... De tels objectifs ne pourront être tenus avec les moyens que prévoit votre budget pour 2008. De même pour la libération des sillons, qui sont aujourd'hui saturés. L'état du réseau ne permet pas d'offrir des sillons de qualité, dédiés au fret. Quant aux autoroutes ferroviaires, elles restent une niche : la ligne expérimentale, qui relie Luxembourg à Perpignan, ne donne pas des résultats bien fameux, avec une dizaine de camions transportés par jour... Comme le soulignent les chargeurs, les camions sont faits pour rouler. Le transport combiné de caisses est bien plus intéressant.

Personne ne peut se satisfaire de la situation actuelle, au regard des attentes. Monsieur le ministre, vous avez déclaré dans Les Echos qu'il n'y avait pas de raison que le fret ne se redresse pas. L'État va-t-il assumer son rôle ?

Pour conclure, comme l'écrivaient MM. Haenel et Gerbaud dans leur rapport publié il y a quatre ans -déjà !-, le fret ferroviaire peut être relancé si -ce n'était qu'une des conditions- « l'État actionnaire, régulateur et développeur, remplit sa mission et si le Parlement l'y incite et y veille ». C'est ce que j'ai voulu faire en posant cette question aujourd'hui ! (Applaudissements à gauche)

M. Gérard Delfau. - Alors que je m'inquiétais le 7 novembre dernier de la cessation du fret en wagon isolé dans trois gares en Languedoc-Roussillon, plus particulièrement celle de Béziers, et des importantes conséquences économiques locales qu'elle emporte, Mme Nathalie Kosciusko-Morizet m'avait assuré que la date de fin des négociations entre la SNCF et les entreprises, fixée au 30 novembre, serait prolongée pour trouver une solution acceptable aux deux parties. Or la SNCF maintient sa position de fermeture de la desserte ou conditionne la poursuite de son service à un tarif exorbitant. S'il est compréhensible que la SNCF veuille réduire le déficit de sa branche fret -le problème est réel-, on peut s'étonner qu'elle prenne seule cette décision touchant au service public d'autant que l'on s'est engagé lors du Grenelle de l'environnement à transférer une partie du fret de la route au rail. Donnons le temps à l'association Proffer LR de trouver une solution de remplacement équilibrée. C'est dans l'intérêt de la SNCF, de notre région -dont le tissu économique serait durement touché par une rupture de service- et de la politique contre le réchauffement climatique. Monsieur le ministre, pouvez-vous me rassurer sur ce point ? Au reste, pour appuyer l'argumentation de M. Reiner, la solution à ce problème local et ponctuel réside dans une politique ambitieuse de relance du fret ferroviaire assuré par la SNCF. Quelles mesures d'envergure le Gouvernement compte-t-il prendre en ce sens ? (Applaudissements à gauche ; M. François Fortassin applaudit également)

Mme Marie-France Beaufils. - Ce nouveau plan de destruction du fret ferroviaire a été imposé sans la moindre concertation. Les entreprises de ma région ont été informées de la fermeture de la gare de triage de St-Pierre-des-Corps -quand elles l'ont été !- en plein été et les salariés de la SNCF ont été mis devant le fait accompli lors d'une réunion le 18 juin qui avait pour but d'obtenir l'accord de leurs syndicats. Monsieur le ministre, vous avez réussi à dresser contre vous une grande partie de l'opinion publique, en sus des élus, des salariés de la SNCF et des clients de l'entreprise publique en prenant de manière autoritaire une décision contraire à la logique de développement durable défendue par votre gouvernement lors du Grenelle de l'environnement.

La fermeture de deux cent soixante deux gares de triage est une mesure antiéconomique et anti-industrielle. Selon vous, cette décision est motivée par la faible activité de ces gares et, partant, d'un déficit trop important de la branche. Si tel est vraiment le cas, pourquoi le fret en wagon isolé deviendra-t-il miraculeusement florissant lorsqu'il sera assuré par des opérateurs de proximité ? En réalité, le volume de marchandises transitant par ces gares est non négligeable : un wagon représente deux camions et demi et, selon un récent rapport de la Commission qui déplore la très forte diminution du wagon isolé, ce secteur assure la moitié du volume transporté par le fer en Europe.

Au vrai, ce qui fragilise le secteur ferroviaire, c'est d'abord la baisse de qualité du service, conséquence du manque d'entretien du réseau. Il n'est pas rare que des trains roulent à 20 km/h !

M. Daniel Reiner, auteur de la question. - Voire 17 km/h !

Mme Marie-France Beaufils. - Alors que l'école polytechnique de Lausanne préconise de consacrer 500 millions supplémentaires pour garantir la qualité du réseau, le budget total consacré à l'entretien des voies enregistre une coupe claire de 115 millions par rapport à l'an dernier.

Ce qui pénalise le fret ferroviaire, ce sont les plans de réduction des volumes transportés, dont le dernier fixait pour objectif 40,9 milliards de tonnes par kilomètre transportées, contre 55 milliards en 2002. Il faudrait, au contraire, comme le préconisent les syndicats, fixer un objectif de 50 milliards et lancer une politique commerciale dynamique. C'est d'ailleurs la proposition que j'ai défendue auprès de la SNCF. Cette politique ambitieuse, qui devra s'accompagner d'un plan de modernisation, est soutenue par de nombreuses entreprises de ma région.

A considérer les choix de fermeture des gares, l'Ouest et le Sud-Ouest ont été nettement délaissés par rapport à l'Est et ses gros chargeurs de la sidérurgie et de la chimie. La gare de triage de Saint-Pierre-des-Corps pourrait être ce quatrième hub du grand ouest, ce point fort qui manque aujourd'hui pour mener une véritable politique d'aménagement du territoire et dont la création a été recommandée par une récente étude de l'office régional de transport de Poitou-Charentes. Monsieur le ministre, vous m'aviez, au demeurant, annoncé la construction d'une autoroute ferroviaire Est-Ouest passant par St-Pierre-des-corps. J'attends une confirmation.

Au-delà des aspects techniques, se pose la question du service public de transport ferroviaire. Pour le protéger, il faut mettre en place un pôle financier public, et non privilégier les partenariats public-privé dont de nombreux élus ont compris les dangers. Seul l'État peut être garant de l'intérêt général. Pour que le fret ferroviaire ne soit plus désavantagé comme il l'est aujourd'hui, il suffirait de prendre en compte les coûts externes, qui représentent en Europe 650 milliards dont 83,7 % pour la route et seulement 1,9 % pour le transport ferroviaire.

Le remplacement de la SNCF par un opérateur de proximité est une aberration économique. Cet opérateur, en lien avec l'association Proffer, a, en réalité, pour but de se substituer à la SNCF...

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - C'est exact !

Mme Marie-France Beaufils. - Il est situé sur les mêmes segments que l'entreprise publique.

Il utilise des agents de conduite et de manoeuvre de la SNCF détachés à cet effet. Cette méthode ouvre la voie à plus de privatisation et au démantèlement de ce secteur d'activité à la SNCF.

La fermeture de 262 gares au wagon isolé va à l'encontre du développement durable : les gaz à effet de serre sont produits à près de 94 % par le transport terrestre, le transport ferroviaire n'en émettant que 0,35 %. En 1960, la SNCF assurait 57 % du transport de marchandises, contre 10 à 15 % aujourd'hui. Au sein de l'Union européenne, le fret ferroviaire devrait augmenter de 50 à 80 % entre 2000 et 2020. Outre son bilan environnemental positif, ce moyen de transport est plus sûr que la route.

Monsieur le secrétaire d'État, comment allez-vous mettre vos actes en conformité avec vos déclarations ? Qu'allez-vous répondre aux associations qui, lors du Grenelle, ont souhaité la suspension de ces fermeture pour que l'entreprise s'engage dans une organisation de proximité adaptée pour le fret ferroviaire -position qu'elles ont rappelée dans un communiqué daté du 11 décembre ? (Applaudissements à gauche)

M. Francis Grignon. - Je me réjouis de l'organisation de ce débat sur l'avenir du fret ferroviaire, et je remercie Daniel Reiner, avec qui j'ai le plaisir de travailler au sein de la commission des affaires économiques, d'en avoir eu l'initiative. Un consensus s'est dégagé dans notre assemblée en faveur du fret ferroviaire, même si nos analyses divergent. (M. Daniel Raoul s'en désole) Ainsi, Daniel Reiner attend du Gouvernement une amélioration de cette activité à la SNCF, alors que j'estime que le salut viendra de l'entreprise.

Les pertes récurrentes de la SNCF dans cette activité sont la conséquence d'un déficit de compétitivité de l'ordre de 25 %. De ce fait, le trafic qui lui est confié se limite aux secteurs « captifs », qui ne peuvent utiliser que ce mode de transport. Le développement d'une alternative concurrentielle constitue un défi considérable pour l'entreprise. Les nouveaux opérateurs ont conquis 3 à 4 % du marché en 2007, et la SNCF estime que l'appareil productif de ses concurrents représentera dans un an 10 % de ses propres capacités.

Il y a un véritable risque de disparition du fret à la SNCF si la situation ne s'améliore pas rapidement, c'est-à-dire d'ici au plus dix-huit mois. C'est la première réponse à apporter à notre collègue Daniel Reiner. Le fret ferroviaire a un bel avenir, mais il doit être moderne et compétitif pour en cueillir les fruits. J'ai bien perçu, derrière l'interrogation de notre collègue sur le fret ferroviaire en général, une question relative au fret SNCF en particulier. Certains éléments sont encourageants. Tout d'abord, le contexte général est très porteur, tant au niveau national qu'européen. Ensuite, la réorganisation de l'activité fret de la SNCF va dans le bon sens. Elle se fonde sur le concept de haut débit ferroviaire et implique de supprimer des points de collecte de wagons isolés. Naturellement, les élus locaux redoutent la disparition de la desserte dans leur ville, mais seule la réaffectation de moyens permettra d'augmenter la part du ferroviaire dans le transport de marchandises.

Des résultats de l'activité fret de la SNCF meilleurs que prévus ont ainsi été obtenus au premier semestre, mais ils seront gravement affectés par les grèves d'octobre et novembre. Au lieu d'augmenter sensiblement, ils se stabiliseront à peine cette année. En outre, l'image que les entreprises clientes ont de l'opérateur a été dégradée, et elles hésiteront à choisir ce mode de transport pour leurs échanges de marchandises.

La compétitivité, et donc l'avenir du fret ferroviaire, dépendra non seulement de la mobilisation de matériels modernes et de personnels réactifs, mais aussi d'une infrastructure de qualité, ce qui implique des voies ferrées en bon état. La situation du réseau est connue, nous l'avons évoquée la semaine dernière lors de l'examen des crédits. Les améliorations sont nécessaires, même lorsqu'elles ne sont pas visibles par le grand public, telle la modernisation des systèmes d'aiguillages ou de réalisation des contournements ferroviaires des grandes agglomérations, dont Nîmes-Montpellier, Paris et Lyon.

La collectivité nationale doit tirer toutes les conséquences de sa volonté de développer le fret ferroviaire. Dans certains cas, il faudra choisir entre le fret et d'autres investissements, comme le développement des lignes à grande vitesse. En outre, le fret est en concurrence avec le transport de voyageurs pour les sillons. Ainsi, la réalisation de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône va libérer des sillons sur la voie conventionnelle, que l'on pourrait réserver au fret. Exemple plus décisif encore : certains élus locaux ont la tentation de récupérer des sillons de la voie dédiée au fret sur la rive droite du Rhône pour les trains de voyageurs. Une telle évolution serait très malvenue. Je comprends les efforts des élus locaux pour améliorer le transport de leurs administrés, mais l'intérêt national commande de développer le fret ferroviaire.

L'avenir du fret ferroviaire ne dépend pas essentiellement des sommes que l'État est prêt à y injecter, mais d'une véritable conversion des esprits. Si les collectivités locales ne sont pas prêtes à prendre en compte les exigences globales en matière de fret ferroviaire, et si les personnels de l'opérateur historique ne sont pas convaincus de la nécessité de gagner en compétitivité, aucune intervention de l'État ne suffira à sauver le fret ferroviaire. Je souhaiterais connaître l'opinion de M. le ministre sur cette appréciation. (Applaudissements à droite)

M. Hubert Haenel. - Monsieur Reiner, je vous remercie d'avoir inscrit cette question à l'ordre du jour. Le 26 janvier 2005, vous aviez déjà été à l'origine d'un débat sur ce sujet, dans lequel mon collègue François Gerbaud était intervenu dans le prolongement du rapport intitulé « La nouvelle bataille du rail » que nous vous avions remis deux ans auparavant, monsieur le ministre. Lors d'un débat antérieur, le 29 mars 2001, sur le fret ferroviaire et la politique des transports, j'étais intervenu en tant que président de la délégation européenne pour constater que l'état des lieux paraissait décourageant.

Depuis, des évolutions ont amélioré le transport des voyageurs -notamment par les TER-, la qualité du service public et l'ouverture des marchés. Pourtant, l'avenir du fret ferroviaire, et plus particulièrement à la SNCF, demeure hypothétique et le constat que nous faisions en 2003 est toujours d'actualité. Les causes en sont connues : réduction d'activité de l'industrie lourde, « volatilité » des marchandises transportées, lots de marchandises fractionnés, monde logistique complexe, segmentation entre les autoroutes ferroviaires, transport combiné, etc.

Nombreux sont ceux qui plaident, depuis longtemps, pour une stratégie de rupture. Nous formulions, dans notre rapport de 2003, plusieurs propositions qui ne se sont pas concrétisées. Toutefois, de lourds moyens financiers, humains et techniques ont été sollicités pour inverser cette tendance : le plan SNCF « fret 2006 » qui, en novembre 2003, fixait comme objectif un équilibre pour le fret -on est loin du compte !- et l'aide exceptionnelle négociée par le Gouvernement français à Bruxelles, en 2004, d'un montant global de 1,5 milliard d'euros. Gilles de Robien, alors ministre des transports, déclarait dans Les Echos en mars 2005 : « Le plan d'aide au fret SNCF est celui de la dernière chance ». Ces mesures n'ont pas enrayé une chute qui semble inexorable. Entre 2000 et 2006, la part modale du fret ferroviaire est passée de 17,4 à 11,5 %, soit de 55 à 41 milliards de tonnes-kilomètres. Ce rappel historique nous oblige aujourd'hui à nous demander dans quelles conditions il est raisonnable d'envisager une reconquête par la SNCF de son activité fret.

Le fret ferroviaire a connu des évolutions qui démontrent qu'il a un réel avenir, sous certaines conditions. Avenir écologique, tout d'abord, qui ne lui a jamais été contesté mais que le Gouvernement a placé au premier plan. Il faut dire que le bilan carbone du fret ferroviaire est extrêmement positif avec une consommation par tonne-km transportée de 6 grammes pour un train entier et de 10 grammes pour un train assemblant des wagons isolés alors qu'il est de 133 grammes pour les poids lourds et de1 200 grammes pour un avion-cargo. Les premières propositions du Grenelle de l'environnement sont claires : la libération de sillons au profit du fret, la mise en place d'une autorité de régulation, la promotion du transport combiné et la création d'autoroutes ferroviaires sur le modèle de la liaison Perpignan-Bettembourg. Dans cette perspective, le Président de la République a fixé un ambitieux objectif de croissance de 25 % de la part de marché des modes non routiers de transport de marchandises d'ici 2012 et il a proposé la construction de 2 000 kilomètres de nouvelles lignes TGV, les voies ferroviaires ainsi dégagées étant affectées au fret. Ainsi, lorsque sera réalisée la liaison Rhin-Rhône, les voies le long du Doubs pourront compter beaucoup plus de trains de fret.

Le fret ferroviaire a également un avenir économique, d'autant que la prochaine taxe sur les poids lourds devrait conforter sa compétitivité. Il a également un avenir européen avec le plan d'action pour augmenter l'interopérabilité des modes de transport et simplifier la vie administrative des entreprises de logistique présenté, en octobre, par le commissaire européen aux transports, Jacques Barrot.

Enfin, le fret a un avenir du fait même de l'ouverture à la concurrence du marché de transport de marchandises depuis le 1^er avril 2006 ainsi que cela a été dit.

En conséquence, nous apportons notre soutien à la volonté du Gouvernement de dynamiser à court terme le transport ferroviaire de fret. Cette réforme devrait permettre d'en améliorer l'efficacité, de favoriser l'ouverture à la concurrence et de garantir le bon fonctionnement du système ferroviaire. Nous serons attentifs aux précisions que vous nous apporterez, notamment en ce qui concerne le financement, l'organisation ferroviaire et les infrastructures. Un programme précis des investissements nécessaires serait judicieux tant au niveau national qu'européen. En 2003, avec mon collègue François Gerbaud, nous suggérions le lancement d'un grand emprunt garanti par l'Union européenne. On ne nous a jamais répondu pour nous dire si c'était une bonne ou une mauvaise idée. C'est dommage.

Dans ce nouveau contexte général, quelle peut être la solution ? Ne nous cachons pas la vérité. L'activité Fret ferroviaire de la SNCF connaît une situation très critique et enregistre des déficits depuis une décennie, malgré la multiplication des plans et des aides exceptionnelles. Ainsi, en 2006, Fret SNCF a perdu 260 millions. Néanmoins, les premiers mois de l'année 2007 ont connu un net frémissement et, à la fin mai, l'augmentation du trafic était de 4 % et de plus de 15 % pour le transport combiné. Malheureusement, les grèves de novembre ont eu raison de cette amélioration : elles devraient avoir coûté près de 90 millions à Fret SNCF et elles ont compromis ce redressement. Le chiffre d'affaires de l'année devrait donc être en légère baisse. La direction de la SNCF veut sauver ce qu'il est encore possible de l'être afin de faire de Fret SNCF un acteur européen à part entière. La SNCF doit rester une des premières entreprises ferroviaire de l'Europe et elle a vocation à dépasser les frontières de l'hexagone.

M. Daniel Reiner. - C'est vrai !

M. Hubert Haenel. - Le Livre blanc en cours de discussion en est la parfaite illustration et les déclarations de Mme Idrac attestent de sa détermination : « Le redressement de Fret SNCF passe par un redéploiement de ses moyens sur les grands flux français et européens de marchandises et par une amélioration des délais, de la fréquence et de la fiabilité des dessertes ». L'effort à consentir est cependant très lourd et il a des implications profondes au niveau du modèle industriel choisi, de l'organisation et du management : il s'agit d'une véritable restructuration. Or, il y a urgence extrême car, depuis l'ouverture à la concurrence, le marché du fret ferroviaire en Europe se recompose très vite et les nouveaux entrants pourraient détenir près de 15 % du marché fin 2008. L'année qui vient est donc, à plus d'un titre, importante pour la SNCF avec la réforme des régimes spéciaux de retraite, les implications du Grenelle de l'environnement, la mise en place du service minimum, le nouveau projet stratégique de développement pour 2008-2013. C'est dans ce contexte qu'il faut situer toute initiative de sauvetage du fret qui suppose des décisions radicales ainsi qu'une mobilisation totale de l'entreprise et de ses salariés.

En 2005, je soulignais, dans un communiqué avec François Gerbaud, « l'urgence de la mise en place d'une véritable politique, à court et moyen terme, de la reconquête du fret ferroviaire ». Ces propos me semblent malheureusement toujours d'actualité mais, désormais, le doute me gagne : n'est-il pas trop tard ? Le fret ferroviaire a de l'avenir, mais Fret SNCF a du plomb dans l'aile. Certes, le pire n'est jamais sûr, mais cette entreprise n'a pas encore gagné la nouvelle bataille du rail. (Applaudissements à droite)

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État chargé des transports. - A mon tour, je remercie M. le sénateur Reiner d'avoir posé cette question, et je tiens à saluer les orateurs qui se sont succédé.

Le fret ferroviaire est un sujet difficile mais crucial pour notre politique de transports d'autant plus après le Grenelle de l'environnement. Nous souhaitons naturellement insuffler une nouvelle dynamique au fret ferroviaire. Ce mode de transport constitue, en effet, un atout important pour l'attractivité et la compétitivité de nos territoires, mais pour l'environnement.

A l'issue du Grenelle de l'environnement, le Président de la République a fixé un objectif ambitieux : augmenter d'un quart, d'ici à 2012, la part de marché du fret non routier, ce qui implique de développer les voies d'eau et ferrées. Il faudra donc augmenter le fret ferroviaire de 15 milliards de tonnes au kilomètre, pour reconquérir le trafic perdu depuis 2000.

Pour s'engager dans cette nouvelle dynamique, notre fret ferroviaire doit réunir trois conditions : une offre de services performants tournée vers le client, l'amélioration de sa productivité, des infrastructures adaptées.

A l'échelle de l'Europe, le fret ferroviaire français possède un potentiel aujourd'hui sous-exploité, comme le montrent les résultats de nos voisins néerlandais, suisses ou allemands, où le trafic a crû plus vite que le trafic routier ces cinq dernières années. Même la Grande-Bretagne, dont on se moquait, a fait mieux que nous. M. Haenel a cité « la bataille du rail », célèbre film de René Clément et palme d'or du premier festival de Cannes de l'après-guerre. Si nous faisons mal l'histoire, ce pourraient être les chemins de fer allemands qui, dans quelques années, domineront l'Europe. Le défi est donc d'importance.

L'avenir du fret ferroviaire en France ne sera assuré que si ses clients peuvent compter sur des services fiables et compétitifs, répondant à leurs attentes. Or, la SNCF, opérateur historique le plus important, peine à restructurer son activité fret. La dernière grande année du fret ferroviaire fut 1974, lorsqu'il assurait la majorité du trafic. Ensuite, toute une série de rapports et de plans se succédèrent pour redresser l'activité. La mise en oeuvre du « Plan Fret 2004-2006 », que nous avons eu du mal à faire avaliser par la Commission européenne, devait restaurer l'équilibre de l'activité Ce plan a été financé pour moitié par l'État et pour moitié par la SNCF : il a permis de renouveler le parc de locomotives et de supprimer certaines pertes. Mais les résultats espérés n'ont pas été atteints : après deux années de redressement, Fret SNCF a de nouveau décroché en 2006 avec 260 millions de déficit. La nouvelle direction de Fret SNCF a élaboré, au cours du premier semestre 2007, un « programme d'actions » ambitieux : restaurer la qualité de service, industrialiser l'outil de production, en concentrant les efforts sur la productivité, en simplifiant les structures et en affectant au fret tous les personnels concourant à l'activité dès la fin de cette année. Ce plan permettait également de définir un schéma de production adapté à la cartographie des flux, de réaliser l'intégration industrielle de l'activité fret en mettant en place un management identifié fret et une logique de branche, d'augmenter la productivité d'ici 2010 en redéployant les effectifs, en redéfinissant l'organisation du travail et en développant des partenariats avec les clients français et européens.

Les résultats ne se sont pas fait attendre : dès le premier semestre, le trafic était en hausse. Les évènements sociaux récents ont marqué un arrêt brutal et malheureux. Nous verrons l'étendue des dégâts dans quelques semaines. Certes, la SNCF a rapidement remis en route les trains de fret « calés », pour reprendre une expression cheminote. Mais les clients se sont tournés vers d'autres opérateurs privés, ou vers les transporteurs routiers.

Mme Beaufils et M. Delfau ont fait part de leur inquiétude à l'égard des conséquences économiques et sociales que ce programme pourrait avoir sur le territoire, notamment avec la fermeture de deux cent soixante deux gares à la desserte de wagons isolés. Mais je rappelle qu'il ne s'agit que de fermer ces gares au traitement des wagons isolés qui ne représentent que 20 % des activités, les 80 % restants étant maintenus. Il nous faut tirer les conséquences de la très forte diminution du trafic de wagons isolés dans ces gares. D'ailleurs, parmi ces deux cent soixante deux points de desserte, un tiers n'ont traité aucun wagon en 2006 et la moitié en ont traité entre zéro et un par mois.

En 2006, la branche fret de la SNCF a perdu 260 millions, soit 700 000 euros par jour. Entre 2004 et 2006, l'exploitation du fret ferroviaire a affiché un déficit cumulé de plus de 850 millions. Dans le même temps, le volume de fret transporté n'a cessé de se dégrader, pour descendre à 40 milliards de tonnes-km là où la Deutsche Bahn a dépassé les 100 milliards de tonnes-km !

Il est vrai que le tissu industriel allemand est différent du nôtre, mais le fret se développe aussi dans des pays où il est similaire. Le trafic « wagons isolés » représente 2,5 % du total, mais 80 % des pertes d'exploitation ; on peut comprendre la position de la SNCF... Le ferroviaire, on le sait, est efficace avec des flux massifiés ; pourquoi faire tirer un wagon sur quelques kilomètres quand on peut en faire tirer cinquante sur une plus grande distance ? Il est vrai que tout cela pose des problèmes d'aménagement du territoire ; je l'ai dit à la direction de la SNCF, la concertation avec les élus n'a pas été ce qu'elle aurait dû être.

Le trafic fret a été ouvert à la concurrence le 31 mars 2006. Les nouveaux entrants ont gagné trois points de part de marché depuis, et les conséquences de la grève récente seront à leur avantage. Je pense, comme la direction de la SNCF, que la concurrence est stimulante, pourvu que notre marché soit fluide, que les opérateurs ne rencontrent pas de difficultés techniques ou règlementaires. La création, par le gouvernement précédent, de l'Établissement public de sécurité ferroviaire est, à ce titre, une étape importante ; le processus de reconnaissance mutuelle engagé avec nos partenaires européens va progresser.

Dans les années 1980, on disait les entreprises ferroviaires américaines mortes ; elles sont aujourd'hui parmi les plus performantes. Un réseau à l'échelle du continent se met en place, qui suscite l'admiration. La concurrence a joué son rôle.

Nous avons cependant besoin de régulation. Le Gouvernement vous soumettra prochainement la création d'une autorité indépendante qui en aura la charge, aux pouvoirs renforcés d'investigation et de sanction, qui pourra émettre des avis, par exemple sur les péages de RFF. Je souhaite aussi que les conditions de travail à la SNCF et chez les autres opérateurs soient harmonisées ; les partenaires sociaux conduisent actuellement une négociation en ce sens.

Enfin, aujourd'hui, seuls les entreprises ferroviaires et les gestionnaires d'infrastructure ont le droit de présenter des demandes de sillons. Nous allons étendre ce droit à d'autres acteurs, notamment les opérateurs de transport combiné, les ports gestionnaires des voies ferrées portuaires, les opérateurs ferroviaires de proximité et les collectivités locales.

Après une période difficile, le transport combiné connaît une croissance à deux chiffres et représente le quart du trafic ferroviaire de fret ; son développement doit être encouragé. Il est vrai, monsieur Reiner, que nos ports n'ont pas l'activité ferroviaire de Rotterdam ou de Hambourg -50 % du trafic de ce dernier en part par cette voie. Avec la réforme portuaire et le développement de nos infrastructures, nous pouvons espérer gagner des parts de marché. Je rappelle en outre qu'il existe un plan de soutien au transport combiné, « l'aide à la pince » qu'a évoquée M. Haenel.

Je ne partage pas le pessimisme de M. Reiner sur les autoroutes ferroviaires.

M. Daniel Reiner. - C'est une niche !

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Je ne désespère pas d'en faire un chenil ! (Sourires) Je n'y croyais pas trop au départ, connaissant le penchant français pour des technologies qui ne marchent pas toujours... Je me souviens de cette définition de l'aérotrain donnée par un humoriste : un merveilleux outil qui peut joindre à 450 km/h un champ de blé à un champ de maïs au nord d'Orléans... (Sourires) Mais il est vrai que le succès est là. L'autoroute ferroviaire alpine achemine en moyenne 1 500 camions chaque mois ; nous entendons, avec nos amis italiens, en soutenir le développement. Il faut encore réaliser des travaux de mise au gabarit supérieur.

En 2007, une nouvelle autoroute ferroviaire est entrée en service entre Perpignan et Bettembourg, au Luxembourg. Elle permettra, à terme, d'acheminer 30 000 camions chaque année. Elle a connu quelques problèmes, on avait oublié en particulier qu'il y avait parfois du mistral. (Sourires) Il reste encore à unifier le gabarit des remorques, mais le développement est encourageant, les transporteurs routiers commencent à jouer le jeu.

L'État souhaite le développement de services d'autoroute ferroviaire sur l'axe Atlantique, qui desserviront Tours et Saint-Pierre-des-Corps. La mise au gabarit de la voie au sud de Poitiers reste à réaliser, un itinéraire parallèle sera utilisé en attendant. L'axe Nantes-Lyon pourrait aussi être utilisé. Les régions Aquitaine, Poitou-Charentes, Centre et lle-de-France sont intéressées. Nous aurons ainsi, à terme, deux corridors différents vers l'Espagne.

Il importe aussi de recourir à des trains plus longs, jusqu'à mille mètres sur certaines lignes.

M. Haenel, dans le rapport qu'il a rédigé avec M. Gerbaud, est un peu le père spirituel des opérateurs ferroviaires de proximité. L'acheminement des trafics diffus et le regroupement des wagons isolés sont assurés de manière plus efficace par des opérateurs de petite taille, on le voit avec les short lines aux États-Unis, ou en Allemagne, où les chambres de commerce, les ports et les collectivités jouent ce rôle. La région Centre s'est déjà impliquée, d'autres projets sont à l'étude en Languedoc-Roussillon, dans le Morvan ou en Auvergne. Je préfère dans tous les cas que des camions soient retirés de la route, même si ce n'est pas la SNCF qui les transporte. Si l'on veut que celle-ci gagne le pari de la massification et de la longue distance, il faut aussi des petits opérateurs ; c'est comme cela que la Deutsche Bahn a relevé la tête.

Très peu de trains de fret circulent actuellement sur les lignes à grande vitesse, à l'inverse de ce qui se passe en Allemagne. Nous avons des projets avec la Poste, qui revient au ferroviaire ; avec des opérateurs comme Fedex ou UPS : le fret qui arrive à Roissy dans leurs avions pourrait fort bien en repartir dans des TGV spécialisés plutôt que par les airs. Il y a aurait ainsi moins de vols de nuit, et moins de nuisances pour les riverains. (M. Delfau se réjouit de cette perspective)

Des infrastructures nouvelles ont été annoncées après le Grenelle de l'environnement, non seulement pour les TGV « voyageurs », mais aussi des voies mixtes, le contournement de Nîmes et de Montpellier, les lignes à grande vitesse du corridor Atlantique, ou encore le Lyon-Turin, dont je viens de signer le décret d'utilité publique.

Ce projet a pour objectifs de développer le fret ferroviaire, d'améliorer la sécurité dans les tunnels et de préserver l'environnement.

Mais il y a aussi le réseau existant, dont les besoins de modernisation ont été exposés en 2005 dans son rapport par M. Rivier, qui nous a -hélas !- quittés. Les sommes consacrées à son entretien et à sa régénération ont été améliorées dans le budget pour 2008.

M. Daniel Reiner. - Pas du tout !

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. - Je remercie les régions qui participent à cet effort, comme celle de Midi-Pyrénées. À Strasbourg, j'ai dit aux présidents de conseils régionaux réunis en congrès que leur intervention a un effet de levier considérable.

Monsieur Haenel, l'Alsace est en tête pour les TER. À certaines heures, l'optimum collectif peut conduire à transporter des passagers par autocar afin de libérer des sillons pour le fret. Or, les régions ont tendance à saturer les sillons par des TER, à certaines heures.

Enfin, un Grenelle de l'environnement sans fret ferroviaire, sans nouvelle infrastructure et sans taxe sur les poids lourds ne serait pas conforme à ce que nous avons présenté à nos concitoyens.

Nous avons besoin qu'un fret ferroviaire de qualité regagne des parts de marché, comme le transport fluvial l'a fait. Avec la SNCF, nous avons la chance d'avoir une entreprise de très grande qualité. J'espère que des opérateurs de proximité pourront conduire demain des wagons là où les grands opérateurs ne peuvent agir sans perdre d'argent. Le Gouvernement sera au travail pour étendre la place du fret ferroviaire.

Je remercie M. Reiner pour sa question, ainsi que tous les intervenants. Nous ne sommes pas tous d'accord sur tout, mais nous voulons tous que le fret ferroviaire reprenne la place qu'il a perdue. (Applaudissements à droite et au centre)

Projet de loi de finances rectificative pour 2007

Renvoi pour avis

M. le président. - J'informe le Sénat que le projet de loi de finances rectificative pour 2007 adopté par l'Assemblée nationale, dont la commission des finances est saisie au fond, est renvoyé pour avis, à sa demande, à la commission des affaires sociales.

La séance, suspendue à 17 h 35, reprend à 18 heures.

Eurojust et réseau judiciaire européen (Question européenne avec débat)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion de la question orale européenne avec débat de M. Hubert Haenel à Mme la garde des sceaux, ministre de la justice, sur le rôle d'Eurojust et du réseau judiciaire européen.

M. Hubert Haenel, président de la délégation pour l'Union européenne, auteur de la question. - Eurojust fêtera ses 6 ans en février prochain et le réseau judicaire européen ses 10 ans en juin : il est nécessaire de dresser un bilan d'étape et de réfléchir aux perspectives. Je vous remercie donc, madame, d'avoir bien voulu répondre favorablement à notre demande.

Une coopération judiciaire européenne est nécessaire pour lutter contre le crime organisé et le terrorisme. Pendant la campagne référendaire, les Français nous ont dit que si l'Europe en faisait trop dans certains domaines, elle n'en faisait pas assez dans d'autres tels que ceux-là. Depuis, des pistes ont été ouvertes et la prochaine présidence française doit nous inciter à agir.

Eurojust a vocation à améliorer la coordination des enquêtes et à faciliter l'entraide judiciaire dans des affaires complexes telles que le naufrage du Prestige en 2006. Le nombre des dossiers accueillis a progressé de 30 % depuis février 2006.

Le réseau judiciaire européen facilite depuis 1998 la coopération en matière pénale. Enfin, les magistrats de liaison créés en 1996 jouent un rôle très important. La France en a treize, dans les États de l'Union, mais aussi aux États-Unis, en Chine ou au Maroc. A Prague, on regrette que le magistrat de liaison soit allé en Pologne, même s'il garde la Tchéquie parmi ses compétences. A chacun de mes déplacements dans un pays de l'Union, je demande à rencontrer le magistrat de liaison.

Quelle appréciation le Gouvernement porte-t-il sur cette coopération ? Tout en saluant les résultats obtenus, je veux évoquer plusieurs difficultés qui l'empêchent d'obtenir son plein effet alors que les membres de la Délégation présents à La Haye en mars dernier ont été agréablement surpris.

La première difficulté tient à la très grande diversité de statuts des membres nationaux d'Eurojust. On peut, surtout depuis le dernier élargissement, parler d'une « mosaïque de compétences ». De surcroît, les transpositions n'ont pas été uniformes, ce qui a des effets négatifs sur les commissions rogatoires ou en cas d'urgence. La France elle-même n'a retenu, M. Fauchon s'en souvient, qu'une définition minimaliste et le Sénat a adopté plusieurs amendements pour renforcer ses pouvoirs.

De nombreux membres nationaux travaillent seuls, ce qui est inadapté au cumul d'une fonction opérationnelle et de la participation aux activités du collège. Aucun bureau ne devrait compter moins de deux personnes. Enfin, tous les États n'en ont pas établi.

Deuxième difficulté, Eurojust devrait se concentrer sur les dossiers les plus complexes, ceux qui concernent le terrorisme et le crime organisé. Certes, le nombre de saisines augmente, mais sur 360 dossiers ouverts en 2006, le quart seulement était complexe. La progression constatée en 2007 se conjugue-t-elle avec une plus grande concentration sur de tels dossiers ?

L'implication dans les équipes communes d'enquête suscite des réticences jusqu'en France. Ne peut-on y remédier ? Eurojust peut apporter un appui appréciable dans les situations d'urgence.

Quelle coordination avec Europol et l'Office européen de lutte antifraude ? La communication des fichiers du premier et les contacts avec le second restent compliqués. Eurojust et le réseau judiciaire européen doivent encore améliorer leurs rapports.

Définir des perspectives est indispensable. Les propositions de la Commission européenne dans sa communication vont-elles dans le bon sens ? Il est indispensable d'harmoniser le statut des membres nationaux et de renforcer leurs pouvoirs propres. Au-delà des propositions de la Commission, j'observe que beaucoup de membres nationaux ne reçoivent pas les informations pertinentes. L'information de nos représentants nationaux doit également être renforcée mais des obstacles demeurent malgré la décision de décembre 2005 prévoyant la communication des commissions rogatoires. Ne peut-on y remédier et parfaire notre dispositif législatif ?

La communication de la Commission formule également des propositions pour le collège Eurojust. Il convient de réfléchir à une coordination plus étroite entre Europol et Eurojust afin de faire progresser la lutte contre la criminalité transnationale. Pourquoi ne pas rapprocher le coordinateur national du réseau judiciaire européen et le correspondant national d'Eurojust ? Avec quels moyens avancer concrètement et jusqu'où ? Le renforcement d'Eurojust doit être envisagé dans la perspective ouverte par le traité modificatif et la création du parquet européen. Une coopération renforcée entre les États adhérant à cet objectif ne serait-il pas la solution ?

Ce renforcement des prérogatives d'Eurojust va de pair avec un plus grand contrôle démocratique sur cet organisme puisque le traité de Lisbonne prévoit que les parlements nationaux participeront à l'évaluation des activités d'Eurojust. Le traité de Lisbonne ouvre aussi la perspective d'un Parquet européen à partir d'Eurojust : la coopération renforcée entre les États qui partagent cette vision n'est-elle pas la seule voie réaliste pour y parvenir ?

Les initiatives durant la présidence française de l'Union devront intégrer la perspective de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne prévue pour janvier 2009. Au-delà des textes, nous devons développer une véritable culture européenne dans nos juridictions et à la Chancellerie. J'ai moi-même dû intervenir à plusieurs reprises auprès de l'un de vos prédécesseurs, non sans rencontrer certaines résistances au sein de la Chancellerie, pour que la circulaire informant les procureurs de l'existence d'Eurojust soit enfin publiée, ce qui fut fait le 31 mai 2005. Il faut promouvoir le « réflexe » européen, pour que la coopération européenne soit systématiquement enclenchée quand les affaires la justifient.

Il faut donc tirer le meilleur profit de la prochaine présidence française pour répondre aux attentes légitimes des citoyens dans un domaine qui concerne directement leur sécurité ! (Applaudissements à droite et au centre)

M. Pierre Fauchon, représentant de la Délégation pour l'Union européenne - Ce débat peut faire valoir deux points de vue, contradictoires en apparence seulement. D'abord le point de vue réaliste : faire le bilan d'Eurojust, pour trouver les moyens de l'améliorer -c'est ce que vient de faire le président de la délégation et ce que fera aussi excellemment M Zocchetto. On peut également se demander si le dispositif est à la hauteur de la criminalité transfrontalière, s'il nous donne une chance, sinon de la vaincre, au moins de la réduire. Et là, en dépit de résultats en progrès et de tout le dévouement des professionnels qui s'y engagent, qui pourrait croire que les dispositifs de coopération judiciaire sont à la hauteur des enjeux ? La criminalité transfrontalière sous toutes ses formes est en plein essor. Les actions d'ampleur européenne, affaiblies par leur nombre même, sont encore embryonnaires. Eurojust ne dispose d'aucune autorité véritable, le recours y est facultatif, de même que le suivi des recommandations. Difficile d'imaginer un ensemble si mal bâti ! Cependant, les réussites mêmes d'Eurojust -nous pensons tous à l'affaire du Prestige !- démontrent que la coopération judiciaire, dès lors qu'elle est acceptée, peut être couronnée de succès !

Si le volontariat, si les bonnes volontés suffisaient contre la criminalité, nous le saurions depuis longtemps ! En énonçant ces truismes, on hésite entre le rire et la colère. Comme la guerre, la lutte contre la criminalité organisée nécessite l'unité d'organisation et de commandement. Nous devons nécessairement travailler à une échelle expérimentale, en attendant un parquet européen, une juridiction supérieure européenne, des règles communes ! Nous les appelons de nos voeux depuis longtemps, à la commission des lois comme à la délégation !

Nous ne saurions donc laisser penser que nous nous satisfaisons de la situation actuelle. Madame la ministre, nous souhaitons ardemment que ce dossier ait toute sa place dans les priorités de la présidence française. Nous savons que vous en avez d'autres, comme l'immigration, la défense et l'environnement. Cependant, il y a urgence à créer un parquet européen pour protéger les citoyens les plus faibles. Pourquoi ne pas l'inscrire sur l'agenda ? Il se pourrait très bien, comme cela arrive dans les négociations, que sur un tel sujet d'apparence secondaire un accord se réalise tandis qu'on reste bloqué sur les priorités. Surtout que le parquet européen serait limité aux crimes impliquant plusieurs États, comme la délinquance financière, les trafics d'êtres humains, d'armes, ou de substances interdites. Le traité de Lisbonne le prévoit au dernier alinéa de l'article 86.

A titre personnel, en cette semaine placée sous le signe de la realpolitik avec ce qu'elle comporte de nécessité et ce qu'elle suscite d'inquiétude, je souhaite que le Gouvernement demande la création d'un parquet européen, au nom de la même realpolitik nécessaire pour la protection des citoyens, qui sont en droit de nous juger et de juger l'Europe sur ses résultats contre le crime organisé ! (Applaudissements à droite et au centre)

M. François Zocchetto, représentant de la commission des lois - Le bilan d'Eurojust est positif, ce dont témoigne le nombre croissant de recours de la part des États membres. Eurojust joue un rôle d'intermédiaire appréciable lorsque les magistrats ordonnent l'exécution de commissions rogatoires internationales dans plusieurs États membres de l'Union européenne ou la mise en oeuvre de demandes d'extradition. C'est sa valeur ajoutée, pour reprendre l'expression de notre représentant national. De même, par son approche transfrontalière des enquêtes, l'intervention d'Eurojust améliore le démantèlement de réseaux transnationaux. Les méthodes de travail de l'unité préservent le caractère confidentiel des informations : elles ne sont pas partagées à 27, mais seulement entre les représentants des États directement impliqués.

Ce bilan très encourageant ne doit cependant pas faire oublier les limites et les difficultés d'Eurojust.

Il serait souhaitable, au niveau communautaire, de revoir le statut et les attributions d'Eurojust et, au niveau national, de repenser le positionnement du membre national dans notre paysage judiciaire.

Si tous les États membres, à l'exception de la Grèce, ont transposé dans leur droit national la décision du Conseil de 2002 instituant Eurojust, on observe une grande disparité des statuts -la durée du mandat varie entre un et cinq ans- et des prérogatives des membres nationaux.

La loi Perben Il du 9 mars 2004, transposant a minima la décision du Conseil, n'a pas donné au représentant français de pouvoirs judiciaires propres sur le territoire national, contrairement à la Suède. Il est vrai qu'en Grèce, en Hongrie, en Irlande ou en Estonie, les membres nationaux n'ont même pas la possibilité de recevoir et de transmettre les demandes d'entraide !

Les moyens alloués varient fortement d'un pays à l'autre. Le bureau français n'est pas le plus mal loti, avec trois magistrats et deux assistants juristes. A contrario, les représentants polonais et lituanien n'ont même pas de résidence permanente à la Haye, et de nombreux membres nationaux assument seuls leurs missions. Une harmonisation minimale des règles statutaires semble donc nécessaire.

Le temps est venu de doter les membres nationaux de plus larges prérogatives. Le traité modificatif n'apporte qu'une modeste avancée en ajoutant la possibilité pour Eurojust de déclencher des enquêtes pénales. Dans certaines situations d'urgence, ne serait-il pas opportun de lui permettre d'autoriser des opérations transnationales de livraisons surveillées ou d'émettre des demandes d'entraide judiciaire ? Une telle évolution ne remettrait pas en cause l'autorité des parquets nationaux.

L'échange d'informations entre Eurojust et Europol ou l'Olaf est encore loin d'être systématique, en dépit d'accords de coopération. Les informations fournies par les autorités nationales demeurent encore trop lacunaires et souvent tardives, faute de textes suffisamment contraignants. Les informations dans le domaine du terrorisme sont particulièrement rares, ce qui ne manque pas de nous inquiéter. Il conviendrait de définir un mécanisme contraignant de transmission de l'information.

On pourrait également valoriser le rôle stratégique d'Eurojust dans la résolution des conflits de compétences juridictionnelles entre les autorités judiciaires de deux États membres. Le représentant français a ainsi été suivi dans sa suggestion de centraliser en Espagne la procédure liée à l'affaire du Prestige. L'avis d'Eurojust n'est toutefois pas contraignant. Ne pourrait-on aller plus loin en lui attribuant un véritable pouvoir d'arbitrage des conflits, la résolution des conflits étant citée par le traité modificatif parmi les tâches d'Eurojust ?

Le statut d'Eurojust ne peut être actualisé sans une réflexion sur la mise en place d'un parquet européen. Certains estiment impossible la coexistence des deux institutions ; d'autres, comme M. Falletti, notre représentant, considèrent qu'elles sont complémentaires. Le développement d'un parquet européen figurera-t-il dans l'agenda de la Présidence française ? Si oui, quel serait le rôle d'Eurojust ?

Le statut du représentant français d'Eurojust mériterait d'être complété pour lui permettre d'exercer au mieux ses missions. La France, comme les autres États membres, ne joue pas le jeu de la transmission des informations. Le ministère de la justice, par une circulaire du 31 mai 2005, s'est efforcé de sensibiliser les juridictions à l'importance du rôle d'Eurojust, en les incitant à informer le représentant national. Si les juridictions interrégionales spécialisées le saisissent régulièrement, ce n'est pas le cas des autres juridictions, à l'exception de celle de Paris. Le recueil d'information sur les affaires en cours est très irrégulier, parfois même inexistant dans certains parquets généraux. En matière de terrorisme, en dépit des obligations communautaires, l'échange d'informations est très limité.

Ne pourrait-on prévoir sur l'intranet du ministère une rubrique ad hoc pour éclairer les magistrats, et rappeler aux parquets généraux l'obligation d'informer Eurojust lorsqu'une affaire concerne au moins deux États membres de l'Union ? Les magistrats pourraient être sensibilisés lors de leurs sessions de formation continue. Le code de procédure pénale pourrait prévoir que les juges d'instruction qui souhaitent l'exécution coordonnée d'une commission rogatoire internationale doivent en informer obligatoirement le représentant national. Enfin, on peut déplorer que la collaboration entre Eurojust et les équipes communes d'enquête soit inexistante.

Pourquoi ne pas attribuer au représentant français des compétences judiciaires sur le territoire national et des pouvoirs opérationnels accrus tels que l'émission et l'exécution d'une commission rogatoire internationale ou encore le gel des avoirs dans certaines situations d'urgence ?

Si la présidence française place l'avenir d'Eurojust parmi ses priorités, nous devons réfléchir au moyen de doter son représentant national d'un statut plus ambitieux. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Jean-Pierre Michel. - Les traités de Maastricht et d'Amsterdam ont créé l'espace commun de liberté, de sécurité et de justice, avec le mandat d'arrêt européen, un embryon de réseau judiciaire européen et Eurojust, institué il y a cinq ans pour lutter contre la grande criminalité organisée, sans pour autant le doter de véritable pouvoir d'enquête propre.

En octobre, la Commission européenne a proposé de renforcer Eurojust, d'abord à traité constant, et à plus long terme en proposant de lui permettre de déclencher des poursuites pénales dans les infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne, de trancher les conflits de compétences, et de lancer des poursuites sur le territoire national.

La France a toujours défendu une coopération judiciaire ambitieuse : en 1977, elle proposait la création de l'espace judiciaire européen, en 1982, celle d'une cour pénale européenne, et fut à l'initiative de la création d'Eurojust. Cette ambition est-elle toujours d'actualité ? Après cinq ans d'existence, le bilan d'Eurojust est mitigé. Sans doute n'a-t-il pas toutes les compétences nécessaires pour remplir sa mission. Le nombre d'affaires augmente de manière exponentielle, mais seuls dix États membres ont mis en oeuvre la législation nécessaire...

La diversité des statuts des représentants et de leurs prérogatives ne favorisent guère une coopération cohérente et efficace, d'autant qu'Eurojust n'a pas autorité sur les différentes juridictions nationales. L'initiative de la Commission européenne, qui vise à doter Eurojust d'un socle commun de pouvoirs, est opportune. L'année 2008 sera déterminante.

Je sais donc gré à M. Haenel de nous donner l'occasion de connaître la position du Gouvernement sur Eurojust. Si décision est prise de doter Eurojust de pouvoirs supplémentaires, cet engagement devra être traduit dans notre organisation judiciaire interne.

Pour l'heure, dans la création tout à fait essentielle d'un espace commun de liberté, de sécurité et de justice, la commission a privilégié le volet sécurité au détriment, parfois, des libertés -cela serait facile à démontrer- et du volet justice qui doit être renforcé. La question, au reste, se pose dans les mêmes termes qu'il y a trente ans : veut-on vraiment un espace judiciaire commun ? Or, selon moi, il ne peut y avoir d'espace judiciaire commun sans espace politique commun et citoyenneté européenne, lequel est aujourd'hui en devenir. Après Eurojust, on évoque aujourd'hui la création d'un parquet européen qui aurait la faculté d'engager des poursuites judiciaires et de suivre des enquêtes. Encore faudrait-il que le traité de Lisbonne, copie alambiquée et confuse de la feue Constitution, ait été ratifié par l'ensemble des États-membres. A cet égard, j'espère que le peuple français aura le droit de s'exprimer. (Exclamations à droite) Pour que soit créé un espace judiciaire commun et un parquet européen, plusieurs conditions doivent être remplies. Il faudra garantir les droits des citoyens et de la défense dans tous les États membres, unifier les législations relatives à la protection des données personnelles -en France, nous avons adopté une telle législation depuis de longues années- ainsi que le régime des mineurs et définir le statut du futur parquet. Sur ce dernier point, vous défendez, madame la ministre, un parquet très hiérarchisé et attaché au pouvoir politique quand, dans d'autres pays, l'enquête est directement confiée aux services de police sous l'autorité d'un juge. Nous devrons mettre sur la table toutes ces différences qui freinent la création d'un espace judiciaire commun. C'est du moins souhaitable pour mieux lutter contre la grande criminalité, le terrorisme, le blanchiment d'argent et le trafic de drogue !

Mais, quelles que soient la position du Gouvernement et le sort fait au traité de Lisbonne, il nous faudra commencer par mieux faire connaître Eurojust. Qui sait ce qu'est cet organisme ? Si l'on se livrait à un sondage auprès de nos collègues dans la salle des conférences, je suis certain que le résultat serait aussi décevant que celui que j'ai obtenu en menant une petite enquête auprès des juridictions. Madame la ministre, j'espère que, contrairement à votre prédécesseur, vous vous emploierez à travailler en ce sens et à faire avancer la création d'un espace judiciaire commun ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Robert del Picchia. - Au nom de l'UMP, je me réjouis de la tenue de ce débat. La mise en oeuvre d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice, qui constitue une priorité absolue pour nos concitoyens, nécessitera une forte volonté politique pour surmonter les réticences des autorités nationales. C'est la position qu'a toujours défendue notre délégation à l'Union européenne.

Après mes collègues qui ont détaillé l'historique d'Eurojust, je m'en tiendrai à souligner les difficultés rencontrées par cet organisme, dont la vocation est de devenir un acteur-clé de la lutte contre la criminalité organisée transnationale. Tout d'abord, de nombreux États membres n'ont pas transposé la décision instituant Eurojust ou l'ont transposée de manière incomplète -c'est le cas de la France.

Ensuite, les statuts des membres de cet organisme et les pouvoirs qui leur sont confiés varient considérablement selon que l'État membre considère Eurojust comme un simple groupe de magistrats de liaison ou un collège disposant de pouvoirs contraignants à l'égard des juridictions nationales. Cette disparité a été accentuée par le récent élargissement.

Par ailleurs, la relation entre procureurs nationaux et Eurojust n'est pas encore suffisamment forte. De trop nombreux procureurs nationaux, par ignorance de cet organisme, ne lui transmettent pas les affaires de criminalité transfrontalière. Madame la ministre, il conviendrait donc de mieux faire connaître Eurojust auprès de nos parquets. En matière de lutte contre le terrorisme, Eurojust est également trop peu saisi en raison d'un manque de confiance entre magistrats nationaux. La décision du 20 septembre 2005 créant une task force anti-terroriste au sein d'Eurojust a été insuffisamment appliquée. Pour remédier à cette situation, une intervention législative est nécessaire de même qu'elle le sera pour imposer la communication au représentant national des commissions rogatoires internationales. Quels sont les intentions du Gouvernement à ce sujet ?

Enfin, dernière difficulté, les relations d'Eurojust avec les autres organismes européens. En dépit de la signature d'un accord de coopération avec Europol, Eurojust a le plus grand mal à accéder aux informations détenues par Europol, drastiquement protégées, situation à laquelle l'entrée en vigueur du protocole danois en avril dernier doit remédier. La coopération avec l'Olaf n'est pas meilleure et les relations avec les pays tiers et les organisations internationales sont également à améliorer. Si l'on peut se féliciter de la signature d'un accord avec les États-Unis, sur lequel notre délégation a particulièrement travaillé, beaucoup reste à faire. Je pense notamment à la Suisse, l'Amérique latine, la Russie et l'Ukraine.

Avec ces deux derniers pays, nous rencontrons un problème de taille, celui de la protection des données personnelles, indispensable au secret de l'instruction. En la matière, Eurojust s'est fixé ses règles propres et ne sera pas concerné par la décision-cadre en cours de préparation. Même si l'on peut s'interroger sur l'opportunité de faire coexister plusieurs systèmes de protection, ne remettons pas en cause ce qui fonctionne bien.

Les informations traitées par Eurojust sont fournies par les autorités nationales et les organismes européens, comme Europol et l'Olaf.

En pratique, la transmission d'informations reste insuffisante.

Ces difficultés montrent que la construction d'un espace judiciaire européen est une tâche immense, de long terme, qui suppose une volonté politique sans faille. Le renforcement des moyens humains et juridiques, notamment des bureaux nationaux, ainsi qu'un effort de communication et de sensibilisation en sont les préalables indispensables. Un grand nombre de dossiers devraient être soumis à Eurojust et ne le sont pas. L'entraide judiciaire n'est pas assez prioritaire dans les systèmes judiciaires et policiers de nombreux États de l'Union, qui préfèrent garder la responsabilité des enquêtes et des poursuites criminelles au niveau national.

Dans une Europe à vingt-sept et dans un domaine où interviennent de multiples organismes, il est difficile de s'accorder sur les axes de l'action répressive à l'échelle européenne. L'amélioration de la coordination pourrait être confiée au Comité de sécurité intérieure, qui était prévu dans le traité constitutionnel, ou réalisée par une réunion régulière du collège d'Eurojust avec les procureurs généraux des États membres.

Autre idée chère au président Haenel, l'ambitieux projet de création d'un Parquet européen se heurte à l'opposition de plusieurs États membres comme le Royaume-Uni, l'Irlande ou les pays nordiques. Il s'agit donc d'un projet à long terme. On pourrait également imaginer la création d'un Parquet européen par le biais d'une coopération renforcée entre plusieurs pays, à l'image du traité de Prüm qui renforce la coopération transfrontalière pour lutter contre le terrorisme, la criminalité et l'immigration illégale.

L'Europe a conquis sa légitimité dans le domaine économique, mais sa légitimité restera incomplète et fragile tant qu'elle ne sera pas synonyme de liberté, de sécurité et de justice pour les citoyens. Face aux lenteurs que rencontre aujourd'hui cette construction, nous devons profiter de la présidence française de l'Union pour afficher notre volonté d'améliorer le fonctionnement et l'effectivité de la coopération judiciaire européenne. Il ne suffit pas à la France de dire ce qu'elle veut pour que ce soit la volonté de tous, mais elle a le devoir de le faire, car ce que les Européens ne font pas pour eux-mêmes, personne ne le fera à leur place. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Robert Bret. - Eurojust est-il l'instrument d'une « Europe de la justice » ? Face à l'internationalisation de la criminalité, comme le montre l'attentat meurtrier d'Alger survenu hier, il est indispensable de renforcer les procédures de coopération judiciaire pour lutter contre les formes de criminalité grave, qui dépassent les frontières de l'Union européenne.

Depuis le 11 septembre 2001, l'Union européenne a mis l'accent, dans la construction de l'espace pénal européen, sur le volet sécuritaire. Cette date, plus qu'un drame, marque un tournant et un mouvement de régression généralisée. Certes, les attentats de Londres et de Madrid ont souligné l'urgence d'un renforcement de la coopération policière et judiciaire, et de nombreux instruments tels que le mandat d'arrêt européen ou la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme ont concrétisé cette volonté. Mais l'approche est étroite et réductrice, avec des accents liberticides. La construction européenne a privilégié le volet « sécurité » de l'espace de liberté, de sécurité et de justice aux dépens de son volet « liberté ».

L'espace européen se construit toujours sur la base du contrôle aux frontières et d'une fermeture aux extracommunautaires inefficace pour enrayer la criminalité transfrontière. En cela, l'échec d'Eurojust va de pair avec celui d'Europol. L'Europe de la sécurité est dans une impasse. L'Union européenne a mis en oeuvre un arsenal juridique, policier, militaire et technologique pour mener une guerre contre les pauvres, laissant les migrants à la merci des réseaux mafieux. Le droit d'asile est malmené et l'Europe présentée comme un continent agressé qui doit se défendre contre les migrants. Nous rejetons cette conception d'une Europe forteresse, incapable de relever les grands défis, notamment celui du codéveloppement. Ainsi, le récent sommet de Lisbonne Union européenne-Afrique n'a pas traité des grands problèmes du continent africain, l'Union européenne préférant se consacrer à ses intérêts économiques.

Eurojust risque de ne servir que de caution pseudo-démocratique à une Europe sécuritaire. La présence de magistrats parmi ses membres ne constitue pas un remède aux insuffisances de la coopération judiciaire. Le problème essentiel ne tient pas à un manque de compétences juridiques, mais aux équilibres du système. La garantie des droits et des libertés doit être à la mesure des avancées nécessaires en matière d'efficacité des poursuites.

En instituant Eurojust, les États se sont accordés pour déterminer de façon restrictive les compétences et le champ d'intervention de la nouvelle institution, et son intervention se démarque totalement du projet d'un pouvoir judiciaire européen. Il faut réfléchir aux moyens de parvenir à un espace européen plus uni et plus cohérent, dans l'intérêt des justiciables, en intensifiant et en améliorant les procédures de coopération et d'entraide pénale. Il conviendrait d'harmoniser nos droits en respectant les traditions juridiques de chaque État membre, préalable à la définition d'un droit pénal communautaire, pour l'heure peu compatible avec le principe de subsidiarité. Pour cela, il nous faut évoquer la nécessaire démocratisation des institutions européennes pour permettre un contrôle citoyen réel.

Sur le terrain de l'Europe judiciaire, les exemples ne sont guère probants. Ainsi, Europol se développe sans contrôle effectif. Certains voient dans le développement d'Eurojust une sorte de contrepoids ou d'encadrement judiciaire d'Europol. Or il a été clairement précisé que si, « dans une certaine mesure, Eurojust peut être considéré comme la ?contrepartie? judiciaire d'Europol, le mot ?contrepartie? n'implique pas qu'un contrôle judiciaire serait exercé sur Europol, mais signifie que les activités d'Eurojust doivent être soutenues et complétées par une coordination des poursuites ». Le risque existe de voir Eurojust se transformer en une vitrine judiciaire d'Europol ou de servir d'alibi à des logiques essentiellement policières. Les propositions qui figurent dans la communication de la Commission européenne du 23 octobre dernier, tendant à l'harmonisation de la durée de présence des membres nationaux, au renforcement des pouvoirs des mêmes membres et du collège, de même qu'à la participation plus étroite d'Eurojust à l'action des équipes communes d'enquête ou encore à l'amélioration de la liaison entre Eurojust et le Réseau judiciaire européen, ne permettront pas de parvenir à un équilibre entre respect des droit fondamentaux et efficacité des poursuites. Aucune proposition ne prévoit un cadre juridique précis de contrôle de l'action d'Eurojust.

Le traité de Lisbonne élargit le champ de la coopération judiciaire, et renforce les rôles d'Europol et d'Eurojust. Le Conseil peut en outre, à l'unanimité, décider de mettre en place un parquet européen, après approbation du Parlement européen. Cette création est donc rendue quasiment impossible. Dès 1997, un comité de juristes européens avait proposé de créer une autorité, dotée d'une structure légère, pour améliorer l'efficacité des poursuites durant la phase initiale de l'enquête, et qui devait aussi garantir les droits fondamentaux. Faute de parquet européen, le principe de reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires ne va nullement dans le sens d'un équilibre de la justice. Cette carence constitue aussi un réel handicap pour la lutte contre la fraude et la criminalité transnationale. Décidément, Eurojust n'est pas synonyme d'une Europe juste. (Applaudissements à gauche)

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice. - La France va présider l'Union européenne à compter du 1^er juillet 2008. La justice aura une place importante dans la présidence française. L'espace judiciaire européen est une belle idée, lancée il y a trente ans. Elle doit aujourd'hui devenir une réalité, vous l'avez tous souligné. Des réalisations l'ont fait progresser, tels le mandat d'arrêt européen ou les équipes communes d'enquête. Il faut aller plus loin. Vous avez noté que la coopération judiciaire est une question centrale pour l'avenir de l'espace judiciaire européen. Je vois avec plaisir, monsieur Haenel, que, sous votre présidence, la délégation du Sénat pour l'Union européenne s'empare de ces questions. Je partage largement les observations qui ont été exprimées. Le renforcement du rôle d'Eurojust et du Réseau judiciaire européen sera l'un des enjeux de la présidence française de l'Union, et j'ai choisi d'en faire l'une de nos priorités dans le domaine de la justice pénale.

Vous m'avez interrogée sur le bilan de la coopération pénale européenne, qui repose sur deux outils : Eurojust et le Réseau judiciaire européen. Eurojust, agence implantée à La Haye, a été mise en place en 2002. Elle se compose de vingt-sept magistrats détachés par les États membres. Elle aide les services d'enquête grâce à l'échange d'informations et facilite la coopération entre les services pour les dossiers impliquant au moins deux pays et traitant d'infractions particulièrement graves : terrorisme, traite des êtres humains, trafics de stupéfiants, cybercriminalité. En cinq ans, son activité s'est développée : trois cents affaires lui ont été soumises en 2003, sept cent soixante et onze en 2006. Avec l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie et l'Espagne, la France est un des États qui recourent le plus à cette institution. L'équipe française est composée de cinq membres. Son responsable, François Falletti, s'est entouré de magistrats qui ont un passé opérationnel. Alain Grellet, son adjoint, était en fonction dans une juridiction interrégionale spécialisée.

Eurojust a en effet une vocation opérationnelle. La dernière opération, baptisée Koala, a permis d'identifier deux mille cinq cents individus de dix-neuf pays différents comme clients de sites internet comportant des images d'enfants mineurs soumis à divers abus : quatre-vingt-douze arrestations ont été effectuées.

Pour faire face à une activité croissante, Eurojust a su progressivement s'adapter en renforçant les capacités d'exploitation des informations qu'elle reçoit. Elle a également développé ses actions de coordination et elle est devenue un partenaire reconnu de la coopération judiciaire.

Comme l'a dit M. Zocchetto, le fonctionnement d'Eurojust n'est pas pleinement satisfaisant. Ses limites sont dues à un déficit d'information, à la participation et aux pouvoirs inégaux de ses membres.

La coopération européenne s'exerce aussi par le Réseau judiciaire européen. A la différence d'Eurojust, ce réseau n'est pas un organisme mais un ensemble de points de contact dans toute l'Europe. En France, il en existe un par cour d'appel. Le Réseau se charge, avant tout, des dossiers bilatéraux où le besoin de coordination est moins important. Il facilite l'élaboration et l'exécution des demandes de coopération. C'est un réseau d'entraide de proximité. Comme l'a rappelé M. Haenel, la Commission, dans sa communication du 26 octobre 2007, envisage plusieurs orientations, en distinguant l'avant et l'après 2009 : la définition de pouvoirs minimaux pour les membres nationaux, l'accroissement des pouvoirs du collège, le renforcement de l'obligation d'information. La Commission propose aussi le regroupement d'Eurojust et du Réseau judiciaire européen mais ce n'est ni la position du gouvernement français, ni celle des autres États membres car nous préférons renforcer les prérogatives d'Eurojust et consolider le Réseau judiciaire européen. Nous sommes également convaincus de la nécessité de clarifier les rapports entre ces deux institutions complémentaires. Ces souhaits ont clairement été exprimés lors du Conseil du 7 décembre et ils seront repris par la Présidence française.

Le renforcement d'Eurojust et la consolidation du Réseau judiciaire européen seront l'une des priorités de la Présidence française. J'ai l'intention de faire adopter deux textes, l'un pour Eurojust et l'autre pour le Réseau judiciaire européen qui répondront à vos attentes.

Le projet de texte sur Eurojust aura quatre objectifs dont le premier sera de renforcer la fonction de coordination des enquêtes. Le Collège d'Eurojust aura un véritable rôle d'arbitre en cas de difficulté dans l'exécution d'une demande d'entraide.

M. Hubert Haenel, président de la Délégation. - Très bien !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - II pourra intervenir en cas de refus d'accorder l'entraide et lors des conflits de juridiction qui surgissent entre deux pays. Dans ces deux cas, le collège rendra un avis qui ne sera pas obligatoire, car il ne peut rien imposer aux autorités judiciaires nationales. L'avis sera versé au dossier ce qui lui donnera un certain poids et permettra de débloquer une situation. II est également prévu de renforcer les pouvoirs des membres nationaux, car c'est l'une des faiblesses du système actuel, comme l'ont noté MM. Zocchetto et del Picchia. Notre texte améliorera considérablement cette situation car les membres nationaux pourront recevoir, transmettre, préparer et suivre l'exécution de toute demande de coopération. Ils pourront également préparer et participer à une équipe commune d'enquête. En tant qu'autorité judiciaire, ils pourront émettre des demandes de coopérations, autoriser des perquisitions, des saisies et des livraisons surveillées. Vous voyez, monsieur Zocchetto, nous avons les mêmes préoccupations.

En second lieu, il faut augmenter les capacités opérationnelles d'Eurojust, ce qui suppose de créer une cellule de coordination d'urgence fonctionnant sept jours sur sept, afin qu'il travaille au rythme des enquêtes et des affaires pénales. Une coopération opérationnelle doit en effet pouvoir agir sans délai.

Il convient également de favoriser la transmission d'informations à Eurojust. La gestion du renseignement est un élément central de la fonction de coordination dans les dossiers multilatéraux, l'objectif étant de faire des recoupements avec d'autres dossiers.

En quatrième lieu, il faut renforcer la coopération judiciaire avec les pays situés hors de l'Union européenne. Cela passe par la création de postes de magistrats de liaison européens.

M. Hubert Haenel, président de la Délégation. - Très bien !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Ces magistrats, détachés par Eurojust, faciliteront l'exécution des commissions rogatoires internationales provenant des États membres. La France est le seul pays à posséder un véritable réseau de magistrats de liaison et je souhaite partager notre expérience avec nos partenaires européens.

S'agissant du Réseau judiciaire européen, son statut sera renforcé. Le Réseau résulte d'une « action commune » de 1998 qui sera transformée en une « Décision du Conseil » dont les dispositions seront impératives. II en sera ainsi de l'obligation faite aux points de contact de parler au moins une langue étrangère.

M. Robert del Picchia. - Très bien !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Nous favoriserons la transmission d'informations entre Eurojust et les points de contact. Ces derniers devront impérativement informer Eurojust de tous les dossiers multilatéraux qui, par définition, relèvent de sa compétence. Je souhaite également que soit mis en place un système sécurisé de transmission des données.

Ces deux projets de textes offrent bien plus que de simples solutions techniques : ils proposent de vraies avancées qui permettront d'augmenter les capacités opérationnelles d'Eurojust et du Réseau judiciaire européen.

Les projets de texte seront déposés dès janvier et la présidence slovène les fera avancer. Nous gagnerons ainsi un temps précieux, ce qui nous permettra de les faire aboutir sous présidence française.

M. Hubert Haenel, président de la Délégation. - Très bien !

M. Robert del Picchia. - Bravo !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - Tout le monde connaît votre engagement en faveur de l'Europe, monsieur Fauchon. Vous avez soulevé un point important avec la création éventuelle d'un parquet européen. Comme vous le savez, le Traité de Lisbonne en prévoit déjà la mise en place. Ses compétences seraient limitées à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne mais il ne pourra être créé qu'à l'unanimité. Or, tous nos partenaires n'y sont pas favorables. Cela prendra donc du temps.

Aujourd'hui, sept autres membres soutiennent notre projet de renforcer Eurojust.

M. Hubert Haenel, président de la Délégation. - Bonne nouvelle !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. - C'est déjà un grand pas pour enclencher une dynamique européenne, moderniser rapidement Eurojust et, je l'espère, aller ensuite vers des projets plus ambitieux.

L'Europe s'est toujours construite de façon pragmatique. La coopération judiciaire doit se faire étape par étape. Nous avons des projets importants à mener à bien rapidement. C'est ma priorité et j'en parle à chacun de mes déplacements. L'Europe doit préparer l'avenir des Français : elle doit le faire dès à présent et je m'y emploierai durant la présidence française. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Hubert Haenel, président de la Délégation. - Merci, madame la ministre : c'était clair et précis.

Prochaine séance demain, jeudi 13 décembre 2007, à 9 h 30.

La séance est levée à 19 h 25.

Le Directeur du service du compte rendu analytique :

René-André Fabre

ORDRE DU JOUR

du jeudi 13 décembre 2007

Séance publique

À 9 HEURES 30,

Discussion en deuxième lecture du projet de loi (n° 97, 2007-2008), modifié par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier.

Rapport (n° 112, 2007-2008) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation.

Discussion du projet de loi (n° 109, 2007-2008), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, pour le développement de la concurrence au service des consommateurs.

Rapport (n° 111, 2007-2008) de M. Gérard Cornu, fait au nom de la commission des affaires économiques.

À 15 HEURES ET LE SOIR

Questions d'actualité au Gouvernement.

Délai limite d'inscription des auteurs de questions

Jeudi 13 décembre 2007, à 11 heures

Suite de l'ordre du jour du matin.

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DÉPÔTS

La Présidence a reçu de :

- M. Philippe Nogrix un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la région administrative spéciale de Hong Kong de la République populaire de Chine sur le transfèrement des personnes condamnées (n° 457, 2006-2007).

- M. Gérard Roujas un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention d'extradition entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Corée (n° 456, 2006-2007).

- M. Philippe Marini un rapport fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le projet de loi de finances rectificative pour 2007, adopté par l'Assemblée nationale (n° 119, 2006-2007).

- M. Robert del Picchia un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation d'un accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Suriname relatif à la coopération transfrontalière en matière policière (n° 115, 2007-2008).

- M. André Rouvière un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant la ratification d'une convention du Conseil de l'Europe pour la prévention du terrorisme (n° 79, 2007-2008).

- M. Jacques Blanc un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Turquie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (n° 78, 2007-2008).

- M. Jean-Pierre Plancade un rapport fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d'Amérique relatif à la coopération dans le domaine de l'exploration et de l'utilisation de l'espace extra-atmosphérique à des fins pacifiques (n° 77, 2007-2008).

- M. Alain Vasselle un avis présenté au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi de finances rectificative pour 2007, adopté par l'Assemblée nationale (n° 119, 2006-2007).

- Mme Catherine Procaccia un rapport fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative) (n° 129, 2007-2008).

- M. Christian Cointat un rapport d'information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale et du groupe d'études sur l'Arctique, l'Antarctique et les Terres australes, sur la présence française en Arctique, en Antarctique et dans les Terres australes.

- M. Henri Revol, Président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, un rapport sur « Les apports de la science et de la technologie au développement durable », Tome II : « La biodiversité : l'autre choc ? l'autre chance ? », établi par MM. Pierre Laffitte et Claude Saunier, sénateurs, au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.

- M. le Premier ministre, un projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative).