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Compte rendu analytique officiel du 29 janvier 2008

Titre XV de la Constitution

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi constitutionnelle adopté par l'Assemblée nationale, modifiant le titre XV de la Constitution.

Motion référendaire

M. le président. - J'informe le Sénat qu'en application de l'article 67 du règlement, Mme Borvo Cohen-Seat présente une motion tendant à proposer au Président de la République de soumettre ce projet de loi constitutionnelle au référendum. Ce n'est pas la première fois qu'une telle motion est déposée, mais c'est la première fois qu'elle l'est à propos d'un projet de loi de révision constitutionnelle dont la procédure d'adoption est prévue par l'article 89 de la Constitution. Certes, il est arrivé que l'article 11, auquel renvoie notre Règlement, ait pu être utilisé pour réviser la Constitution, mais il s'agit d'un point de droit controversé sur lequel il me paraît préférable, avant de constater la recevabilité de cette motion, de consulter la commission des lois. Je propose donc une suspension de quinze minutes pour lui laisser le temps de donner son avis sur ce point.

La séance, suspendue à 17 h 5, reprend à 17 h 35.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - La commission des lois a examiné la motion référendaire déposée par Mme Borvo Cohen-Seat. Elle considère que le texte, aujourd'hui soumis à l'examen du Sénat, est un projet de loi constitutionnelle. En conséquence, il relève de l'article 89 de la Constitution, et non de son article 11 lequel décrit les matières dans lesquelles le Président de la République a la prérogative de convoquer un référendum.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. - C'est une honte ! Les pouvoirs ne sont pas délégués à la commission pour qu'elle en fasse cet usage !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Pour ces deux raisons, elle est d'avis que la motion référendaire n'est pas recevable. (Exclamations à gauche)

M. le président. - J'informe le Sénat que je suis saisi par le groupe UMP d'une demande de scrutin public sur la recevabilité de la motion référendaire.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - En principe, le bureau du Sénat aurait dû se réunir et le résultat du vote appartient en dernier ressort à l'assemblée, pas à la commission des lois

M. Guy Fischer. - Sans compter que la commission s'est prononcée en faisant un large usage des procurations...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Tout cela semble suspect.

L'article 67 du Règlement stipule que les textes portant sur les matières définies à l'article 11 de la Constitution relèvent de la motion référendaire. Avec les cosignataires de cette motion, j'affirme que notre demande est légitime pour deux raisons.

Sur le plan juridique, s'il existe un débat doctrinal depuis les précédents de 1962 et 1969, date à laquelle deux projets de loi portant révision de la Constitution ont été soumis au référendum par le général de Gaulle, on ne peut nier que ces précédents existent.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Certes mais, depuis, la rédaction de l'article 11 a été modifiée !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Soumettre au référendum ce projet de révision est donc juridiquement acceptable. MM. Avril et Gicquel, dans leur ouvrage de référence sur le droit parlementaire, le confirment : « L'application de l'article 89 de la Constitution n'est pas exclusive en matière de révision comme l'a montré le précédent de la loi n°62-1292 du 6 novembre 1962 dont les articles 1 et 2 révisent les articles 6 et 7 de la Constitution en instituant l'élection au suffrage universel du Président de la République. Adoptée suivant la procédure de l'article 11 de la Constitution par le référendum du 28 octobre 1962, cette loi avait naturellement été soustraite à l'élaboration parlementaire. » Certains, telle notre commission des lois, refusent cette lecture au motif que les lois organiques et constitutionnelles sont exclues du champ de l'article 11. Pourtant, la doctrine est claire : « L'article 11 mentionne « tout projet de loi ». Or cette formule englobe bien les projets de loi de révision comme les autres. Il ne pourrait en être autrement que si une exclusion particulière était indiquée. Tel n'est pas le cas. », observent MM. Prelot et Boulouis dans Institutions politiques et droit constitutionnel. Qui plus est, que cette révision participe d'une procédure globale de ratification au titre de l'article 54 de la Constitution légitime plus encore notre démarche.

J'en viens maintenant à un argument plus politique. Aux termes de l'article 89 de la Constitution, toute révision constitutionnelle est présentée au référendum à moins que le Président de la République -lui seul en a le pouvoir- décide de la soumettre au Parlement convoqué en Congrès. Contrairement à ce que l'on prétend, ce n'est pas valoriser le Parlement que de lui donner l'occasion de supplanter le peuple. Affirmer ses droits, c'est, au contraire, lui permettre de répondre au Président de la République en se déclarant en quelque sorte incompétent et en renvoyant la décision au peuple. A l'heure où l'on parle de revalorisation du Parlement, ne faut-il pas lui éviter d'accomplir un déni de démocratie en approuvant une révision de la Constitution que le peuple a censurée deux ans auparavant ?

M. Patrice Gélard, rapporteur de la commission des lois. - Rien n'a été censuré ! (M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission, le confirme.)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - En conséquence, nous affirmons que cette motion référendaire est recevable. (Applaudissements sur les bancs communistes et quelques bancs socialistes)

M. Jean-Luc Mélenchon. - Ce débat n'est ni secondaire, ni médiocre. Il traite de l'avenir politique du continent européen et de la place particulière de notre patrie républicaine en son sein. L'importance du sujet mérite que chacun des arguments soit écouté avec délicatesse. Enfin quoi ! Notre assemblée s'est prévalue si souvent de sa sagesse et de sa distance à l'égard des passions. Pourtant, au moment où nous commençons la discussion d'une question-clé, celle de la méthode d'adoption du traité, la commission des lois, dont la légitimité ne fait pas de doute, est convoquée par surprise pour apprécier la recevabilité d'une motion. Nous savons tous que ce n'est pas cet organe qui aurait dû être consulté, mais le Bureau du Sénat. Et cette commission tranche, alors qu'elle vient à peine d'être convoquée, en votant avec des pouvoirs !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Et alors ?

M. Jean-Luc Mélenchon. - Comment croire que nos collègues absents aient eu la prescience de la question qui leur serait posée cet après-midi ? (Vifs applaudissements à gauche)

M. Michel Dreyfus-Schmidt. - C'est scandaleux !

M. Jean-Pierre Raffarin. - N'exagérons rien !

M. Jean-Luc Mélenchon. - On aurait pu penser que ces facéties étaient réservées à des assemblées moins constitutionnelles que la nôtre...

M. le président. - J'informe le Sénat que les pouvoirs ont été déposés à la commission ce matin. Par conséquent, les intéressés ne pouvaient ignorer que ce débat aurait lieu en début de séance. (Exclamations à gauche)

M. Michel Dreyfus-Schmidt. - C'est contraire au Règlement !

M. Jean-Luc Mélenchon. - Monsieur le Président, je vous remercie de cette précision qui vient à l'appui de ma démonstration : ces parlementaires ne pouvaient donc savoir sur quoi l'on demanderait à la commission de se prononcer. (On approuve à gauche)

M. Jean-Pierre Michel. - Il n'y a pas de mandat impératif !

M. Jean-Luc Mélenchon. - Nous nous exprimerons en conscience, librement. La manière dont le traité doit être adopté n'est pas une question purement formelle. Elle touche au fonctionnement de la démocratie française et à la crise que traverse l'Union politique européenne, qui est d'abord une crise de confiance des peuples. Mais enfin ! C'est ce qui éclate aux yeux de tous et ce qui explique que d'aucuns aient décidé de manière folle que le traité ne serait pas soumis à référendum. Ainsi, a-t-on vu la Slovénie, qui préside pour la première fois l'Union, donner des leçons au Portugal pour l'empêcher d'organiser une consultation populaire.

Où allons-nous ? Pour la première fois, les Roumains ont voté pour élire leurs députés. 70 % d'entre eux se sont abstenus. Notre continent connaît une immense crise démocratique. Il faut tout faire pour augmenter la force de la démocratie en Europe.

Nous sommes peut-être minoritaires. Il est possible que nous nous trompions et qu'il soit préférable de trancher par voie parlementaire. Cette argumentation à sa dignité, et nous aurions pu en débattre. Au lieu de quoi, vous nous privez de la parole par un procédé artificiel.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Vous aurez tout le temps de vous exprimer.

M. Jean-Luc Mélenchon. - Nous voulons pouvoir dire que selon nous, dans cette matière, conformément à notre histoire et à notre tradition, il n'est d'autre souverain que le peuple. Celui-ci s'est déjà prononcé sur ce sujet, et vous lui annoncez que vous comptez le priver de son droit à la parole ! Le procédé que vous utilisez est misérable -je le dis malgré tout le respect que j'ai pour le président de la commission des lois. (Applaudissements sur les bancs CRC et sur plusieurs bancs socialistes)

M. Michel Charasse. - Sans vouloir aborder le fond d'un débat qui peut nous diviser...

M. Josselin de Rohan. - Surtout vous !

M. Michel Charasse. - En matière de divisions, vous-mêmes, combien en avez-vous ?... (Sourires)

La question de la recevabilité de cette motion touche un point sensible et délicat : les procédures constitutionnelles. J'aurais moi aussi préféré que le bureau tranche, mais ne chipotons pas sur l'avis donné par la commission des lois. Vous allez demander au Sénat de se prononcer sur la recevabilité de la motion. Je vous en donne acte, car tout autre procédé aurait constitué un coup de force contre le pouvoir de décision de cette assemblée.

Le problème réside dans le fait que, pour la première fois depuis longtemps, le Sénat suggère de revenir sur une doctrine fondamentale concernant la révision constitutionnelle.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C'est faux !

M. Michel Charasse. - Selon l'article 11 de la Constitution, un projet de loi peut être soumis au référendum, qu'il soit constitutionnel ou pas.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C'est vrai.

M. Michel Charasse. - C'est la pratique qui qualifie un projet de loi de « constitutionnel ». L'article 89 de la Constitution n'utilise pas ce terme. Il s'agit de distinguer entre un texte « ordinaire », dont l'initiative relève du Premier ministre et un texte de nature constitutionnelle, proposé par le Président de la République.

Avant 1962, une seule voie permettait de réviser la Constitution : la procédure prévue par l'article 89. Le général de Gaulle a décidé d'utiliser, pour ce faire, un projet de loi ordinaire soumis au référendum prévu par l'article 11 -il s'agissait de l'élection du Président de la République au suffrage universel. La doctrine s'est alors divisée. Cette assemblée, sous la présidence de Gaston Monnerville, s'est opposée au Président de la République,

M. Jean-Michel Baylet. - La forfaiture !

M. Michel Charasse. - Mais les Français ont adopté la révision constitutionnelle et ainsi validé la procédure. Lorsque, en 1969, le Président de la République a soumis un nouveau texte au référendum pour réformer le Sénat et les régions, il n'y a plus eu de controverses.

Un président que j'ai aimé servir, et qui ne fut pas le dernier à s'opposer à la procédure utilisée en 1962, a écrit dans la revue Pouvoirs, en 1988, que dès lors que le peuple avait validé l'usage de l'article 11 pour réformer la Constitution, les deux modes étaient possibles. Selon lui, seules les questions simples pouvaient être soumises directement au référendum, les sujets complexes nécessitant un débat parlementaire préalable. La seule différence entre les deux procédures est que, pour la mise en oeuvre de l'article 11, une proposition référendaire doit être faite au Président de la République, alors que l'article 89 lui laisse la possibilité de choisir entre l'approbation du texte par référendum ou par le Congrès.

Alors que la Constitution ne définit pas le texte de loi constitutionnel ni ne limite l'usage de l'article 11 aux seuls textes de loi ordinaires, et que le peuple a validé par deux fois la révision constitutionnelle par la voie référendaire directe, on ne peut faire décider aujourd'hui au Sénat que seul l'article 89 pourrait être employé pour ce faire. Il y a pourtant encore des gaullistes, dans cet hémicycle ! (Exclamations à droite) Cela revient à remettre en cause de manière indirecte la doctrine du père de la Constitution validée par la souveraineté nationale. L'irrecevabilité de la motion est, pour cette raison, insupportable. (Applaudissements sur les bancs CRC et sur plusieurs bancs socialistes)

M. Michel Dreyfus-Schmidt. - On nous parle d'améliorer les relations entre les pouvoirs exécutif et législatif, de changer les méthodes sénatoriales... Ce ne sont que billevesées, et je voudrais une fois de plus protester contre ces méthodes indignes du Sénat et de la démocratie. Depuis des années, je répète qu'on ne peut utiliser en commission les pouvoirs d'un sénateur que si celui-ci est en mission ou malade. Or la majorité sénatoriale viole cette règle tous les jours. Dans les commissions, la majorité vote toujours avec des pouvoirs.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - C'est parfois aussi le cas de l'opposition !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. - C'est scandaleux. Et vous en êtes fiers ? Au Sénat, ce sont les absents qui décident. Ce soir, au sein de la commission, la majorité a obtenu quatorze voix en utilisant ces délégations de votes. Si l'on déduisait les pouvoirs, l'opposition y était majoritaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - Non !

M. Charles Gautier - Si : huit présents et quatorze votants !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. - Un scrutin public à la tribune a été demandé. Une fois de plus, ce sont les absents qui décideront. Est-ce démocratique ? Sûrement pas. (Applaudissements à gauche)

A la demande du groupe UMP, la recevabilité de la motion n°1 est mise aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin

Nombre de votants 325
Nombre de suffrages exprimés 322
Majorité absolue des suffrages exprimés 162
Pour l'adoption 119
Contre 203

Le Sénat n'a pas adopté.