Programmation et gouvernance des finances publiques (Procédure accélérée - Suite)
Discussion des articles (Suite)
L'amendement n°73 n'est pas défendu.
Article 8 bis
M. le président. - Amendement n°70 rectifié, présenté par M. Caffet et les membres du groupe socialiste et apparentés.
I. - Alinéas 1 et 2
Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :
Lorsqu'il exprime un avis sur l'estimation du produit intérieur brut potentiel sur laquelle repose le projet de loi de programmation des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques le motive, notamment au regard des estimations du Gouvernement et de la Commission européenne.
II. - Alinéa 3
1° Supprimer la mention :
2°
2° Après le mot :
croissance,
insérer le mot :
il
M. Jean-Pierre Caffet. - Le Gouvernement fixe une trajectoire des finances publiques. Le Parlement vote cette trajectoire après l'avoir éventuellement modifiée. Le Haut conseil vérifie si l'exécution est bien conforme au souhait du Gouvernement. Cet objectif est sensible en particulier à la notion de PIB potentiel. Les hypothèses qui le fondent doivent être les mêmes pour le Gouvernement, le Parlement et le Haut conseil. La formule « se réfère » crée une ambiguïté dans l'article 8 bis : cela peut signifier que le Haut conseil doit motiver son avis sur l'hypothèse de la trajectoire ou bien qu'il fixe lui-même une hypothèse. Mon amendement supprime cette ambiguïté.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Cet amendement fait suite à la discussion approfondie que nous avons eue en commission des finances la semaine dernière. La crédibilité de la trajectoire se jouera lors de la discussion de la loi de programmation. À l'article 5, nous avons demandé au Gouvernement de justifier ses hypothèses de PIB potentiel. Cet amendement fait de même pour le Haut conseil. Cette amélioration est opportune : le Parlement pourra se prononcer en connaissance de cause.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Favorable.
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Je voterai cet amendement de clarification. Les lois de programmation seront dorénavant le cadre de référence.
L'amendement n°70 rectifié est adopté.
L'article 8 bis, modifié, est adopté.
Article 9
M. le président. - Amendement n°29, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.
Supprimer cet article.
M. Éric Bocquet. - Que va bien pouvoir apporter le Haut conseil aux lois de programmation ? Son avis ne sera-t-il pas redondant avec les données fournies par le Gouvernement ?
Les prévisions de l'État s'appuient sur les prévisions de l'Insee, dont la qualité et l'indépendance sont les fruits du statut de fonctionnaire, là comme à Bercy, même si la RGPP est passée par là. Il faut continuer à faire confiance aux fonctionnaires de nos services publics de prévision.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - La commission des finances a validé ce projet de loi. Dès lors, aucun amendement de suppression ne saurait être accepté.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Défavorable.
L'amendement n°29 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°47, présenté par M. Placé et les membres du groupe écologiste.
Alinéa 1
Compléter cet alinéa par les mots :
en matière de finances publiques et de politiques publiques sur la base des éléments mentionnés au dernier alinéa de l'article 5 de la présente loi organique
M. André Gattolin. - En ratifiant le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), la France s'est engagée à respecter un solde structurel, mais aussi des objectifs sociaux et environnementaux, qui peuvent aller contre le respect du solde... Il convient donc que le Haut conseil éclaire le Parlement sur le respect de tous les engagements pris par la France, et dise si la trajectoire présentée est pertinente de ce point de vue aussi.
Cet amendement ne méconnaît pas le rôle du Haut Conseil, il donne une plus grande portée à ses avis.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Le Parlement doit être éclairé sur les politiques publiques, mais il faut distinguer entre l'information demandée au Gouvernement et l'information que le Haut conseil est amené à fournir au Parlement. Adopté à l'initiative des députés écologistes, l'alinéa 10 de l'article 5 demande au Gouvernement de fournir des éléments sur les objectifs stratégiques européens.
Le Haut conseil est un organisme technique qui se prononcera sur les prévisions macro-économiques et les finances publiques. Il n'a pas à se prononcer sur des objectifs sociaux ou environnementaux. Retrait ?
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Le Haut conseil doit donner son avis sur le respect de la trajectoire en matière de finances publiques. On ne peut lui demander de se prononcer sur la politique menée par le Gouvernement ni sur les décisions du Parlement. Défavorable.
M. André Gattolin. - J'entends les arguments et je retire l'amendement.
M. Jean Desessard. - Très bien !
L'amendement n°47 est retiré.
M. le président. - Amendement n°60, présenté par M. Arthuis.
Alinéa 2, après la première phrase
Insérer une phrase ainsi rédigée :
Si son avis est défavorable dans le cas de l'estimation du produit intérieur brut potentiel, il indique, pour la période couverte par la programmation, celle qu'il retiendra pour l'application du I de l'article 16.
M. Jean Arthuis. - Il faut éviter tout abus du Gouvernement, qui priverait le TSCG de toute portée en cassant le thermomètre. La trajectoire doit être fixée en début de programmation et ne pas être remise en cause par le Haut conseil mais il faut éviter la tentation de biaiser les données. Ces dernières années, les gouvernements successifs ont fait preuve de trop d'optimisme... Si le Haut conseil constatait un abus manifeste, il devrait pouvoir fixer lui-même la trajectoire du PIB potentiel pour estimer le solde structurel.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - M. Arthuis se penche sur le coeur du réacteur. Nous avons une divergence : la commission des finances estime que cette proposition transférerait au Haut conseil la détermination des mesures à prendre en matière de politique des finances publiques, ce qui priverait le Gouvernement et le Parlement de tout pouvoir. Sur le plan politique, le Gouvernement et le Parlement ne pourraient pas beaucoup s'écarter de l'avis du Haut conseil.
Le Conseil constitutionnel a indiqué le 9 août que la manière dont seraient pris en compte les avis du Haut conseil serait un élément déterminant de son appréciation. Le Gouvernement ne voudra donc prendre aucun risque. Cela devrait suffire à rassurer M. Arthuis, qui pourrait retirer son amendement n°60 et se rallier à l'amendement n°72, qui clarifie les conditions dans lesquelles le Haut conseil constate les écarts de trajectoire.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Je comprends votre intention, monsieur Arthuis. Tout en admettant le poids du Haut conseil, vous souhaiteriez qu'il soit encore plus puissant. Nous lui donnons un pouvoir incontestable tout en faisant en sorte que soient respectées les institutions de notre pays et la souveraineté du Parlement. Si votre amendement était adopté, le vote du Parlement serait subordonné à l'avis du Haut conseil ou bien censuré par le Conseil constitutionnel.
Ce dernier tiendra compte de l'avis du Haut conseil sur les politiques publiques menées par le Gouvernement. S'il n'y aura pas le contrôle ex ante que vous souhaitez, il y aura bien un contrôle ex post : un gouvernement s'affranchissant de l'avis du Haut conseil encourrait la censure du Conseil constitutionnel. Je ne crois pas que cette hypothèse prévaudra.
J'apprécierais donc vivement que vous acceptiez de retirer votre amendement.
M. Jean Arthuis. - Vous avez fait le choix d'un texte souple -c'était votre argument pour repousser la question préalable. Cette loi organique nous engage très modérément alors que nous devons combattre une triple addiction : au déficit, à la dépense publique, à l'endettement. Ne nous contentons pas d'un ersatz. Le Haut conseil doit proposer sa propre projection.
Cet amendement est une incitation à renforcer sa responsabilité pleine et entière, non un doute jeté sur le présent Gouvernement. Nous sommes allés si loin dans le laisser-aller collectif qu'il est indispensable de réagir. Ayant voté le projet de loi instituant une règle d'or, je ne suis pas prêt à un recul si important, et je maintiens mon amendement.
M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Merci à Jean Arthuis d'avoir suscité ce débat. Nous sommes bien au coeur du texte. Monsieur le ministre, comment voyez-vous la phase d'échange, de dialogue, de « négociation en amont » entre le Gouvernement et le Haut conseil ? Si celui-ci devait formuler une estimation du PIB potentiel en décalage sensible avec celle du Gouvernement, cet avis aurait une portée très grande, et emporterait des sanctions, sur les marchés peut-être, en tout cas attirerait l'oeil des institutions européennes. N'oublions pas que la Commission européenne a le pouvoir de renvoyer un programme de stabilité à son auteur si elle je juge insatisfaisant. C'est ce que l'on appelle la surveillance multilatérale. Peut-on imaginer un tel décalage, sachant que le Conseil constitutionnel a dit par avance qu'il se fonderait sur l'opinion du Haut conseil pour procéder à l'examen de sincérité, donc de constitutionnalité de la loi de finances ? J'attends votre réponse, monsieur le ministre, avant de me prononcer sur l'amendement.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Indépendance du Haut conseil ne signifie pas enfermement, souveraineté du Gouvernement ne signifie pas isolement. Il y aura évidemment des discussions. Qui mettrait en cause l'indépendance du Conseil constitutionnel alors que celui-ci discute avec le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) à chaque examen de la conformité d'un texte ? Personne ! La procédure de l'amicus curiae est un succès. C'est un précédent heureux, qui permet d'exciper de l'indépendance du Haut conseil. La discussion, la négociation, n'ont rien d'infamant ! C'est d'ailleurs ce que nous faisons en ce moment même ! (Sourires)
Mieux vaut que les choses se passent bien, plutôt que le formidable désordre qui naîtrait d'un avis défavorable du Haut conseil -sans parler de l'embarras dans lequel se trouverait le Parlement. Ce processus de discussion en amont sera vertueux. Les autorités de ce pays devront impérativement rompre avec les addictions que vous avez dénoncées, monsieur Arthuis.
L'amendement n°60 n'est pas adopté.
L'amendement no61, ainsi que les amendements nos62, 63, 64 et 65 sont retirés.
L'article 9 est adopté.
Article 10
M. le président. - Amendement n°30, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.
Supprimer cet article.
Mme Marie-France Beaufils. - Nous ne croyons pas à l'utilité du Haut conseil, qui ne rendra d'ailleurs qu'un avis. Il s'agira pour lui de valider le cadrage macro-économique de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale et de mesurer la cohérence de ces deux lois. Les études de conjoncture de l'Insee et du ministère des finances, les documents de la Banque de France suffisent amplement, me semble-t-il, pour juger de la fiabilité des hypothèses de cadrage.
Pourquoi un tel organe technocratique quand la cohérence de ces textes est avant tout politique ? Il suffit de voir celle de l'ancienne majorité qui, de 2002 à 2012, a pensé que la baisse des impôts des entreprises et des ménages aisés était la solution aux problèmes du pays. Laissons au débat parlementaire sa pertinence. Nous croyons au rôle des politiques.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Défavorable à l'amendement de suppression.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Défavorable.
L'amendement n°30 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°9, présenté par M. Daudigny, au nom de la commission des affaires sociales.
Alinéa 1, seconde phrase
Rédiger ainsi cette phrase :
Au plus tard une semaine avant que le Conseil d'Etat soit saisi du projet de loi de finances de l'année, le Gouvernement transmet au Haut Conseil les éléments du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale permettant à ce dernier d'apprécier la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.
M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. - Le Haut conseil devrait rendre un avis sur la cohérence entre les orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques et le contenu du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Favorable.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Favorable.
L'amendement n°9 est adopté.
M. le président. - Amendement n°51, présenté par M. Placé et les membres du groupe écologiste.
Alinéa 1
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Le Gouvernement précise si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel de l'année sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.
M. André Gattolin. - Amendement de coordination avec l'amendement n°49 adopté à l'article 6.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Précision utile, avis favorable.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Même avis.
L'amendement n°51 est adopté.
L'article 10, modifié, est adopté.
Article 11
M. le président. - Amendement n°31, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.
Supprimer cet article.
M. Éric Bocquet. - Cet article autorise le Haut conseil à donner un avis sur le contenu et la cohérence de toute loi de finances rectificative. L'année dernière, il aurait eu beaucoup à faire, avec la multiplication des collectifs destinés à sauver les banques ou la Grèce avec l'argent public -mais jamais à sauver l'argent public de la prédation bancaire...
Comment d'ailleurs qualifier les collectifs de façon uniforme ? Il est de collectifs de constatation et d'autres qui viennent au moment de l'alternance. Cohérence il y a alors, mais elle est politique. Sans compter que toutes les lois comportant des mesures fiscales n'étant pas nécessairement des collectifs budgétaires, le Gouvernement pourra aisément contourner l'avis du Haut conseil. Le dispositif Dutreil a ainsi été introduit au détour d'une loi ordinaire sur l'entreprise individuelle.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Défavorable.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Défavorable.
L'amendement n°31 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°52 rectifié, présenté par M. Placé et les membres du groupe écologiste.
Après la deuxième phrase
Insérer une phrase ainsi rédigée :
Le Gouvernement précise dans l'exposé des motifs du projet de loi si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel dans le projet de loi de finances rectificative ou dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques.
M. André Gattolin. - Amendement de coordination.
L'amendement n°52 rectifié, accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.
M. le président. - Amendement n°15, présenté par M. Marini.
Dernière phrase
Remplacer les mots :
peut rendre
par le mot :
rend
M. Philippe Marini. - Les compétences du Haut conseil s'exercent sur les lois de programmation et les lois de finances et de financement annuelles. Or des événements importants peuvent se produire à l'échelle infra-annuelle, ce qui se traduit par des lois de finances rectificatives, voire des lois de finances rectificatives de la sécurité sociale. Les occasions se sont multipliées depuis la crise de 2008. Je trouve contestable et même dangereux que la compétence du Haut conseil soit purement optionnelle en ce qui concerne les lois de finances rectificatives et les lois de finances rectificatives de la sécurité sociale. Il peut s'agir d'un point de fuite permettant au Gouvernement de s'écarter de l'objectif. C'est un défaut de la cuirasse.
S'il peut exister des lois de finances rectificatives n'ayant pas d'impact budgétaire, comme en 2008 pour le sauvetage des banques, elles sont rares. Dans ce cas le Haut conseil pourrait indiquer qu'il n'y a pas lieu à observation de sa part. Mais toute loi rectificative comportant un article d'équilibre doit être soumise, par souci de rigueur, au Haut conseil.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - C'est un amendement important, qui supprime un point de fuite du dispositif. Les collectifs budgétaires visent à tirer les conséquences de l'évolution de la conjoncture. Il est souhaitable que ces textes adoptent un cadrage cohérent avec les prévisions les plus récentes.
On peut imaginer que le Haut conseil se saisira de tous les collectifs -il en a la faculté. Mais la dissymétrie avec les lois de finances initiales peut étonner. S'il est appelé à se prononcer, il faudrait en tout état de cause qu'il le fît très rapidement, certains collectifs étant pris dans l'urgence. Si l'amendement était adopté, le règlement intérieur du Haut conseil devra prévoir une procédure à cet effet. Sous cette réserve, avis favorable.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Nous avons eu ce débat à l'Assemblée nationale. Le texte laisse toute latitude au Haut conseil pour décider s'il doit ou non rendre un avis. Pour certaines lois de finances rectificatives, cet avis n'est sans doute pas indispensable -je pense aux récentes lois de finances rectificatives apportant une aide d'urgence à des pays de la zone euro. Le Haut conseil pourra alors dire qu'il n'a pas d'avis à donner dans la circonstance. L'argument du délai est réel, et peut être un frein. Toutefois, nous voulons comme vous crédibiliser le Haut conseil. À l'Assemblée nationale, j'avais émis un avis négatif. Aujourd'hui je m'en remets à la sagesse, du fait des arguments tout à fait intéressants de M. Marini.
M. Francis Delattre. - Cet amendement a été adopté à l'unanimité par la commission des finances. Le ministre accepterait-il un sous-amendement pour remplacer « Assemblée nationale » par « Parlement » ? Si la loi de finances rectificative concerne le financement des collectivités territoriales, le Sénat doit être saisi en premier...
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Je comprends votre intention, mais la prérogative de l'Assemblée nationale en matière de lois de finances est de nature constitutionnelle. Qui trop embrasse mal étreint. Restons-en à l'étreinte du président Marini. (Sourires)
L'amendement n°15 est adopté.
L'article 11, modifié, est adopté.
Article 12
M. le président. - Amendement n°32, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.
Supprimer cet article.
Mme Marie-France Beaufils. - Cet article renforce la vocation du Haut conseil à arbitrer les débats entre conjoncturistes sur le cadrage des lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Le président Marini entend faire de l'avis du Haut conseil un passage obligé -de quoi alimenter les journaux spécialisés ès controverses macroéconomiques, d'autant que les notions de solde structurel et d'effort structurel ne sont pas stabilisées.
La sincérité des comptes ? La loi de finances pour 1996 était insincère... avant que celle de 1997 ne rectifie les choses. Plutôt que faire du Haut conseil le gardien du temple de l'austérité budgétaire imposée par l'Europe telle qu'elle se construit contre les peuples, nous préférons supprimer cet article.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - L'article 12 contribuera à la sincérité du débat économique. Défavorable.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Défavorable.
L'amendement n°32 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°16, présenté par M. Marini.
Dernière phrase
Remplacer les mots :
peut rendre
par le mot :
rend
M. Philippe Marini. - Même esprit que l'amendement n°15 ; il y a là une lacune à combler.
M. le président. - Sous-amendement n°82 à l'amendement n°16 de M. Marini, présenté par le Gouvernement.
Amendement n° 16
Compléter cet amendement par deux alinéas ainsi rédigés :
et compléter cette phrase par les mots :
dans un délai utile pour éclairer le Gouvernement en vue de l'adoption de la loi
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - M. Marini accepte-t-il cet ajout ? À défaut, la proposition qu'il fait serait vaine.
M. Philippe Marini. - Bien volontiers.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - La commission est favorable au sous-amendement et à l'amendement. Le Parlement en sera mieux éclairé.
Le sous-amendement n°82 est adopté.
L'amendement n°16, sous-amendé, est adopté.
L'article 12, modifié, est adopté.
Article 13
M. le président. - Amendement n°33, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.
Supprimer cet article.
M. Éric Bocquet. - Le Haut conseil rendra un avis dans le cadre du programme de stabilité. Il en est du pacte de stabilité comme du reste en matière européenne : il se traduit par la généralisation des politiques d'austérité et de mesures fiscales et sociales uniformes. La France devrait s'y conformer. Mais le pacte de stabilité, c'est le nivellement de la démocratie, le primat de la technocratie pour ne pas dire de la techno-ploutocratie.
M. Philippe Marini. - Ouh là !
M. Éric Bocquet. - Ce qui gagne, ce n'est pas le sentiment européen mais la précarisation, le chômage, la crainte du déclassement, la peur de l'avenir. Il est temps que cela cesse. Nous sommes opposés non seulement à l'avis du Haut conseil mais au programme de stabilité lui-même.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Défavorable à la suppression.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Même avis.
L'amendement n°33 n'est pas adopté.
L'article 13 est adopté.
Article additionnel
M. le président. - Amendement n°58, présenté par Mme N. Goulet.
Après l'article 13
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le Haut Conseil des finances publiques est saisi par le Gouvernement des comptes provisoires des administrations publiques de l'année close dès leur transmission à la Commission européenne. Le Haut Conseil rend un avis sur ces informations au regard du programme de stabilité.
Mme Nathalie Goulet. - La procédure des déficits excessifs s'applique, notamment concernant les sanctions, au regard des comptes exécutés et non prévisionnels. L'avis du Haut conseil sur ceux-là est indispensable. L'article 16 ne prévoit de surveillance qu'au regard des orientations pluriannuelles et non de l'exécution.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - La commission demande le retrait. Sinon, avis défavorable. L'objectif poursuivi est légitime, mais l'amendement risque d'être source de confusion. Il concerne le programme de stabilité et non les lois de programmation, l'exécution en solde effectif et non le solde structurel. En outre, l'exécution concernée serait celle du programme de stabilité en vigueur l'année précédente ; elle porterait donc sur une seule année. Mais les programmes de stabilité sont désormais publiés en avril : quel programme de stabilité retenir comme référence, janvier-avril ou mai-décembre ?
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Même avis.
L'amendement n°58 est retiré.
L'article 13 bis est adopté.
Article 14
M. le président. - Amendement n°34, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.
Supprimer cet article.
Mme Marie-France Beaufils. - Cet article traite du recours éventuel du Haut conseil à des personnes ou organismes extérieurs à l'administration. Pourquoi une telle défiance à l'égard de l'Insee ou de la direction du Trésor ? Les fonctionnaires sont neutres et objectifs par leur statut même. Ce n'est pas le cas des experts que le Haut conseil serait amené à consulter. Il aurait au moins fallu que les consultations fussent secrètes, pour éviter les fuites. Or aucune mesure déontologique n'est prévue. Les « ballons d'essai », les rumeurs sur la loi de finances dès septembre sont détestables ; imagine-t-on ce qu'ils seront si la procédure débute des mois avant ? Nous préférons la transparence de la loi de programmation.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - L'article 14 est indispensable à l'économie du dispositif. Défavorable.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Même avis.
L'amendement n°34 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°17 rectifié, présenté par M. Marini.
Alinéa 2
Compléter cet alinéa par les mots :
, notamment pour apprécier les perspectives de recettes, de dépenses, de solde et d'endettement des administrations publiques et de chacun de leurs sous-secteurs
M. Philippe Marini. - Nous souhaitons un Haut conseil crédible et indépendant. Pour cela, il doit disposer de moyens d'expertise, en commandant des études économiques ou statistiques ; il doit pouvoir s'appuyer sur des compétences extérieures, notamment...
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - « Notamment » ?
M. Philippe Marini. - C'est une facilité, je le sais. (Sourires)... En particulier, donc, disais-je, sur les produits fiscaux prévisionnels. Ce n'est qu'un exemple.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Le Haut conseil peut solliciter des prestataires extérieurs à chaque fois qu'il le juge utile, sans qu'il soit nécessaire d'en dresser une liste. La précision proposée par M. Marini me semble bienvenue. Qu'en pense le Gouvernement ?
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Favorable, malgré ce merveilleux « notamment »...
L'amendement n°17 rectifié est adopté.
L'article 14, modifié, est adopté.
Article additionnel
M. le président. - Amendement n°71 rectifié, présenté par M. Leconte et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Après l'article 14
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le Haut conseil des finances publiques et le Parlement sont informés par le gouvernement, à chaque examen d'un projet de loi de finances, des engagements financiers publics significatifs nouvellement souscrits n'ayant pas d'implication immédiate sur le déficit structurel, au sens de l'article 5 de la présente loi organique.
M. Jean-Yves Leconte. - Il s'agit d'assurer au Parlement et au Haut conseil des finances publiques un suivi annuel de l'évolution des engagements hors bilan de l'État.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - C'est le pendant de l'amendement n°67 à l'article 5. Favorable, par coordination.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Même avis.
L'amendement n°71 rectifié est adopté et devient un article additionnel.
Article 14 bis
M. le président. - Amendement n°35, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.
Supprimer cet article.
Mme Marie-France Beaufils. - L'audition par les commissions des finances du président du Haut conseil est inutile : on sait que ce sera le premier président de la Cour des comptes, que nous pouvons auditionner ad libitum ! Ou alors il faut entendre tous les membres du Haut conseil...
L'amendement n°35, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
L'article 14 bis est adopté.
Article 15
M. le président. - Amendement n°36, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.
Supprimer cet article.
Mme Marie-France Beaufils. - Que le secret des délibérations du Haut conseil soit inscrit dans la loi est la moindre des choses. On peut toutefois s'interroger sur l'absence de publication d'une éventuelle opinion divergente ; cela ne coûterait rien de l'inscrire dans la loi, d'autant que l'on sait que les membres du Haut conseil seront « euro-compatibles » et partageront la même vision économique. Et le Haut conseil fixera lui-même ses règles de fonctionnement... La gestion des affaires publiques mérite autre chose qu'un accord entre initiés ou experts. C'est de la responsabilité du politique.
L'amendement n°36, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°45 rectifié bis, présenté par M. Gattolin et les membres du groupe écologiste.
Alinéa 2, seconde phrase
Supprimer cette phrase.
M. André Gattolin. - Il serait fallacieux, scientifiquement et politiquement, de faire mine d'ignorer les débats contradictoires complexes qui se dérouleront au sein du Haut conseil, au risque de faire peser le soupçon sur son indépendance. La mention d'un débat contradictoire n'ôtera rien à la force de l'avis du Haut conseil légitimé par un vote.
Les commissions d'enquête parlementaires fonctionnent d'ailleurs sur ce mode de publication des opinions dissidentes. Idem pour la Cour suprême des États-Unis. Et voyez ce qui se passe dans de nombreux organismes aux États-Unis et non des moindres.
Afin de tenir compte de la position de la commission des finances, nous avons rectifié l'amendement pour laisser au Haut conseil toute latitude pour informer le public des opinions dissidentes sans le prévoir explicitement.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Cet amendement est contraire à celui que la commission des finances a adopté. Si le Haut conseil, qui n'a qu'un pouvoir informatif, étale ses divergences, il sera inaudible.
La Cour suprême des États-Unis a, elle, un pouvoir décisionnaire. Le Haut conseil ne pourra jouir d'une réelle crédibilité que s'il parle d'une seule voix. La commission n'ayant pas examiné cet amendement, sagesse.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Les exemples américains renvoient à un système politique assez différent du nôtre. Avez-vous déjà vu le Conseil constitutionnel indiquer une opinion divergente ? L'intérêt du Haut conseil tient aussi à son mode de fonctionnement. Son autorité ne peut être divisée. Avis défavorable.
M. Richard Yung. - La plupart des exemples cités par M. Gattolin sont ceux de juridiction. Il est positif de comprendre le mode d'élaboration des décisions.
Mais ici, il s'agit de tout autre chose. Nous sommes dans le domaine économique et financier. La publication des avis dissidents émis au sein du conseil des gouverneurs de la BCE pourrait semer le doute sur les marchés.
M. Philippe Marini. - Il serait respectueux de laisser le Haut conseil fixer ses règles du jeu. Peut-être suivrait-il l'opinion de M. le ministre et du rapporteur général. Je ne crois pas à l'impact d'un avis dissident sur les marchés financiers ni sur le comportement des acteurs économiques.
S'il ne s'agit que d'expliciter des raisonnements, le pluralisme n'est pas nécessairement un handicap. Je voterai donc cet amendement.
M. Philippe Bas. - Cet amendement me semble sans objet : l'alinéa suivant interdit au Haut conseil de publier des avis dans d'autres cas ou sur d'autres sujets que ceux prévus par la loi.
M. Michel Mercier. - Nous attendons de ce Haut conseil qu'il donne un avis après un délibéré secret. C'est le résultat du délibéré qui fait l'avis. Il ne s'agit pas d'un organisme académique : le Haut conseil donne son avis, et non l'avis de chacun de ses membres. Je ne voterai pas cet amendement.
L'amendement n°45 rectifié bis n'est pas adopté.
L'article 15 est adopté.
Article additionnel
M. le président. - Amendement n°18, présenté par M. Marini.
Après l'article 15
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le président du Haut Conseil des finances publiques gère les crédits nécessaires à l'accomplissement de ses missions. Ces crédits sont regroupés au sein d'une dotation spécifique de la mission « Pouvoirs publics ». Les dispositions de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées ne sont pas applicables à leur gestion.
M. Philippe Marini. - Il convient de s'assurer de l'indépendance matérielle du Haut conseil, qui est liée à la Cour des comptes. Quelle sera son autonomie budgétaire ? Les crédits de ce Haut conseil doivent faire l'objet d'une dotation spécifique dans la mission « pouvoirs publics », pour souligner sa place dans la hiérarchie de nos institutions et pour éviter des problèmes budgétaires internes à la Cour des comptes qui pourrait être tentée de préserver ses ressources à ses dépens.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - De nombreuses institutions, comme le Conseil supérieur de la magistrature, n'ont pas leurs crédits inscrits au sein de la mission « pouvoirs publics », ni des autorités comme le CSA ou la Cnil. La commission des finances souhaite entendre le Gouvernement sur cette question.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Avis défavorable. Les autorités indépendantes n'ont pas de budget au sein de la mission « pouvoirs publics » et le Haut conseil sera soumis à la justification des dépenses au premier euro.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - La commission suit la position du Gouvernement.
Après une épreuve à main levée déclarée douteuse, l'amendement n°18, mis aux voix par assis et levé, est adopté et devient un article additionnel.
Article 16
M. le président. - Amendement n°37, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe CRC.
Supprimer cet article.
M. Éric Bocquet. - L'article 16 traite du mécanisme de correction automatique. Le rapport du Haut conseil sera le « mètre étalon » du respect de la trajectoire. Le Gouvernement sera mis en demeure de prendre des mesures correctrices. Le Haut conseil jouera donc un tout autre rôle que celui de donner un avis sur les lois financières. Cet amendement de suppression s'impose donc.
L'amendement n°37, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°10 rectifié, présenté par M. Daudigny, au nom de la commission des affaires sociales.
I. - Alinéa 1
Remplacer les mots :
En vue du dépôt du projet de loi de règlement
par les mots :
Avant le 15 juin de chaque année
II. - Alinéas 2 et 3
Rédiger ainsi ces alinéas :
Cet avis est rendu public par le Haut Conseil des finances publiques. Il tient compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l'article 3 du traité, signé le 2 mars 2012, précité, de nature à justifier les écarts constatés.
Lorsque l'avis du Haut Conseil identifie de tels écarts, le débat prévu à l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée et à l'article L.O. 111-5-2 du code de la sécurité sociale est obligatoire. Dans le rapport mentionné aux deux articles précités, le Gouvernement expose les raisons de ces écarts et présente les mesures de correction envisagées.
M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. - Cet amendement autorise le Haut conseil à disposer du projet de loi de règlement et du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale pour émettre un avis sur les écarts importants entre l'exécution et la prévision. La commission des comptes rend son rapport entre le 15 avril et le 15 juin chaque année.
Le projet de loi de règlement n'est pas le bon support pour discuter d'éventuels écarts. Mieux vaut viser le débat d'orientation des finances publiques qui couvre l'ensemble des finances publiques et pas seulement les comptes de l'État.
Avec cet amendement, le débat d'orientation serait obligatoire. Dans le rapport préparatoire à ce débat, le Gouvernement exposerait les raisons de ces écarts et présenterait les mesures de correction envisagées.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Cet amendement pose deux difficultés : de principe et politique. La loi de règlement, avec son article de synthèse liminaire introduit par les députés, retracera les comptes de toutes les administrations de l'État. Ensuite les députés ont trouvé le moyen de revaloriser la discussion de la loi de règlement. Avis défavorable.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Certes, il faut revaloriser l'examen des finances sociales. Nous le ferons dans la loi de règlement avec son article liminaire. L'avis du Haut conseil portera sur l'ensemble des comptes publics : État, sécurité sociale et collectivités locales. Vous avez donc satisfaction. Retrait ?
M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. - Je ne suis pas totalement convaincu. La loi de règlement traite des comptes de l'État et elle restera un texte partiel. Le débat d'orientation des finances publiques me semble plus approprié. Toutefois, je retire mon amendement, dans un souci d'apaisement.
L'amendement n°10 rectifié est retiré.
M. le président. - Amendement n°72, présenté par M. Caffet et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Alinéa 1
Compléter cet alinéa par les mots :
, telle qu'elle résulte de la trajectoire de produit intérieur brut potentiel figurant dans le rapport annexé à cette même loi
M. Jean-Pierre Caffet. - Dès lors que M. Arthuis a retiré ses amendements à l'article 9, cet amendement devient de simple précision.
M. Arthuis voulait que le Haut conseil définisse les règles du jeu. Le Sénat ayant tranché en faveur de l'interprétation de notre rapporteur général et du ministre, pour qu'il y ait dialogue entre le Gouvernement et le Haut conseil, la trajectoire retenue sera celle du Gouvernement en amont. Sinon, il y aurait une modification des règles du jeu entre la présentation de la trajectoire et sa vérification ex post. Il s'agit donc d'un simple amendement de bon sens.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Précision utile et de bon sens : avis favorable.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Avis favorable.
M. André Gattolin. - Les écologistes ne sont pas favorables à cet amendement. La notion de solde structurel repose sur des hypothèses. Il convient donc de pouvoir comparer les trajectoires avec les résultats constatés.
À l'article 5 bis, il est dit que la sincérité s'apprécie à l'aune des chiffres présentés. Il ne faudrait pas que le Conseil constitutionnel trouve à y redire en matière de sincérité. Et sur quelle base se fera le dialogue avec la commission de Bruxelles dont les estimations varient au fil de l'année ?
Cet amendement est contradictoire avec la notion même de solde structurel qui tient compte de l'évolution de la conjoncture. Si celle-ci s'améliore, l'effort demandé en loi de programmation aura été sous-estimé, pour contourner la règle. En revanche, si la conjoncture se détériore, c'est l'inverse avec le risque d'un déclenchement abusif de la correction, deux écueils que l'amendement n°72 prétend éviter. Il n'est pas de bonne méthode d'imposer le choix de l'hypothèse de référence ; il faut faire toute la transparence sur l'appréciation. C'est l'intérêt de se doter d'une institution indépendante et consultative que de lui demander de contrôler la cohérence. Le groupe écologiste votera donc contre cet amendement.
L'amendement n°72 est adopté.
M. le président. - Amendement n°53 rectifié bis, présenté par M. Placé et les membres du groupe écologiste.
Alinéa 1
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Dans son avis, le Haut Conseil indique si la prise en compte de la réactualisation des différentes hypothèses ayant permis l'estimation du solde structurel de l'année considérée aurait produit des écarts sensiblement différents.
M. André Gattolin. - Il s'agit d'un amendement de repli : le Haut conseil doit pouvoir informer le Parlement des alternatives possibles.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Nous avons incité le Sénat à voter l'amendement n°72 de M. Caffet. Donc, avis défavorable.
L'amendement n°53 rectifié bis, repoussé par le Gouvernement, n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°20, présenté par Mme Des Esgaulx et les membres du groupe UMP, apparentés et rattachés.
Alinéas 5 à 7
Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :
III. - Un rapport annexé au plus prochain projet de loi de finances de l'année et au plus prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année analyse les mesures proposées par le Gouvernement pour corriger un écart important. Ces mesures peuvent porter sur l'ensemble des administrations publiques ou sur certains sous-secteurs seulement, en vue du retour aux orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation des finances publiques. Le cas échéant, ce rapport expose et justifie les différences apparaissant, dans l'ampleur et le calendrier de ces mesures, avec les indications figurant dans la loi de programmation des finances publiques en application du 5° de l'article 2. L'avis du Haut Conseil des finances publiques mentionné à l'article 10 comporte une appréciation de ces mesures et, le cas échéant, de ces différences.
La plus prochaine loi de finances de l'année ou loi de financement de la sécurité sociale de l'année comprend les mesures, qui relèvent de leur domaine, visant à corriger un écart important.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Le texte ne crée pas d'obligation de résultat concernant la correction de l'écart, contrairement à ce que prévoit le traité. Il appartient donc au Gouvernement de présenter l'ensemble des mesures tendant à corriger l'écart et au Parlement de décider de celles relevant des lois de finances et de financement.
M. le président. - Amendement n°59, présenté par Mme N. Goulet.
Après l'alinéa 6
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
Le Haut Conseil des finances publiques peut demander qu'il lui soit présenté un rapport sur les comptes prévisionnels des administrations publiques locales, selon les modalités de la comptabilité publique et de la comptabilité nationale, ainsi qu'un tableau récapitulatif des comptes prévisionnels agrégés des administrations publiques afin de vérifier leur correspondance avec le programme de stabilité.
Mme Nathalie Goulet. - Dernier amendement à la suite d'une série d'échecs. (Sourires)
Le corps existant de règles prévoit des comptes prévisionnels pour l'État et la protection sociale, mais non pour les administrations locales. Or des transferts de dépenses et de ressources entre les trois s'opèrent souvent d'une année à l'autre. Aussi le Haut conseil doit-il disposer de l'information financière afin d'anticiper les effets de ces transferts qui aboutissent parfois à la déconnexion entre l'administration qui prescrit et celle qui paie.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - La commission des finances ne soutient pas activement ces amendements. (Sourires) L'amendement de Mme Des Esgaulx rendrait le mécanisme de correction juridiquement contraignant quand le traité oblige seulement au déclenchement automatique du mécanisme. D'où son inconstitutionnalité. Avis défavorable.
L'amendement de Mme Goulet est satisfait, puisque l'article 14 prévoit que le Gouvernement répond aux demandes du Haut conseil.
À quoi serviraient les informations relatives aux collectivités locales, alors que leurs comptes sont statutairement équilibrés. Enfin, le Haut conseil n'a pas à se prononcer sur le respect des programmes de stabilité. Avis défavorable.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Madame Goulet, le Gouvernement a précédé votre souhait. Il n'est pas possible de contraindre le Gouvernement, madame Des Esgaulx. Le Gouvernement suivra l'avis du Haut conseil ou expliquera pourquoi il ne le fait pas. Il y a bien une relation de cause à effet mais pas d'immédiateté. Avis défavorable.
Mme Nathalie Goulet. - J'y reviendrai, avec plus de bonheur j'espère, en loi de finances.
L'amendement n°59 est retiré.
M. Philippe Marini. - En cas d'un écart important, par souci pédagogique, pourriez-vous nous dérouler le scénario qui s'ensuivrait ? Comment respecterions-nous l'article 3 qui dispose qu'un mécanisme de correction automatique est enclenché ?
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Vous connaissez comme moi le chaînage vertueux de la Lolf qui a été hélas peu appliqué. La loi de règlement dresse le bilan, le débat d'orientation fixe des perspectives et la loi de finances les met en oeuvre. J'espère que ma réponse vous conduira à m'aider à convaincre Mme Des Esgaulx de retirer son amendement. (Sourires)
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Outre l'argument d'inconstitutionnalité, il faut retenir la dimension économique : la correction de l'écart en une seule fois pourrait avoir des effets lourdement récessifs sur l'économie. Il faut veiller à la préservation des équilibres et de la croissance.
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Je maintiens l'amendement car la réponse du rapporteur général montre le flou artistique de la majorité. En fait, vous ferez ce que vous voudrez sans respecter le Traité.
L'amendement n°20 n'est pas adopté.
M. le président. - Amendement n°54 rectifié, présenté par M. Placé et les membres du groupe écologiste.
Alinéa 8
Remplacer le mot :
peut
par les mots :
ou soixante députés ou soixante sénateurs peuvent
M. Jean Desessard. - Il s'agit de tenir compte du Parlement en l'autorisant à saisir le Haut conseil, dans les mêmes conditions qu'il saisit le Conseil constitutionnel.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Faut-il aller plus loin que nous ne l'avons prévu ? Ce serait s'avancer sur un territoire incertain. Il ne faut pas mettre en cause le monopole d'initiative du Gouvernement en matière de loi de finances. Avis défavorable.
M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué. - Le Conseil constitutionnel est une sorte de structure d'appel après le vote du Parlement et vous voulez faire de même avec le Haut conseil, dont ce n'est pas le rôle. Le Gouvernement propose et le Parlement dispose en matière de lois de finances. Cet appel au Haut conseil ne relèverait pas le crédit de notre pays.
M. Richard Yung. - Nous avons de l'estime pour cet amendement, et nous savons où vous avez puisé votre inspiration : en Allemagne, où les députés peuvent agir ainsi en vertu de la loi fondamentale. Ce n'est pas prévu par notre Constitution.
M. Jean Desessard. - Merci d'avoir trouvé où était notre inspiration, monsieur Yung. Comme nous ne voulons pas aller dans des territoires incertains, (exclamations amusées à droite) pour assurer la réussite économique du pays, nous retirons notre amendement.
L'amendement n°54 rectifié est retiré.
L'article 16 est adopté.