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Compte rendu analytique officiel du 15 juillet 2014

Débat d'orientation sur les finances publiques

Loi de règlement 2013 (Procédure accélérée)

M. le président. - L'ordre du jour appelle le débat sur l'orientation des finances publiques et la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013.

La Conférence des présidents a décidé de joindre la discussion générale de ce projet de loi au débat sur l'orientation des finances publiques.

Discussion générale

M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics . - La politique du Gouvernement est une politique de redressement économique, budgétaire et social. La crise financière de 2008 puis la crise de l'euro de 2011 ont laissé des traces, des blessures profondes. La France a connu près de six ans de stagnation et une forte augmentation du chômage. Entre 2007 et 2012, la dette publique a augmenté de 26,2 %, le déficit a atteint 5,2 % du PIB en 2011, soit plus de 100 milliards d'euros. En 2012, il aurait encore dépassé 5 % si nous n'avions pris d'indispensables mesures de redressement, avec pour objectif de sortir le pays de la crise et d'assainir les finances publiques dont la dégradation est sans précédent en temps de paix.

En 2013, la dépense publique a été tenue. La dépense de l'État a été sous-exécutée à hauteur de 144 millions d'euros ; l'Ondam, de 1,4 milliard d'euros.

La progression de la dépense publique (de 2 % en valeur) a été la plus faible depuis 1998.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - C'est exceptionnel !

M. Michel Sapin, ministre. - En 2013, la croissance a été positive, mais reste trop faible. Le Gouvernement a fait le choix de ne pas compenser les effets de cette moindre croissance, d'où des recettes moindres. Le déficit public, prévu à 3 % du PIB, a été exécuté à 4,3 % : l'écart est pour moitié dû à ces moindres recettes.

Cette exécution 2013 est un rappel à l'humilité. L'État peut tenir la dépense publique, mais les recettes sont soumises à l'aléa conjoncturel. Les efforts demandés aux ménages les plus aisés ont eu globalement le rendement escompté. Mais, en parallèle, les évolutions économiques n'ont pas été bonnes : le bénéfice fiscal des sociétés financières a chuté, ce qui a réduit le produit de l'impôt sur les sociétés ; le bâtiment a souffert, ce qui a fait chuter le produit de la TVA.

Globalement, l'exécution de 2013 est satisfaisante - la faiblesse des recettes est l'effet de la mauvaise conjoncture économique, due aux stabilisations automatiques.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Tout va bien !

M. Michel Sapin, ministre. - Pour 2015, nous redonnerons des moyens à l'économie. C'est l'objet du pacte de responsabilité et de solidarité, qui sera financé par les 50 milliards d'économies prévues d'ici 2017. La part de la dépense publique est passée de 35 % du PIB en 1960 à 57 % en 2013. Il faut rompre avec l'idée qu'un bon budget est forcément un budget en hausse, avec l'idée qu'il faudrait toujours plus de moyens.

M. Aymeri de Montesquiou. - On a déjà entendu cela...

M. Michel Sapin, ministre. - Vous connaissez la répartition de ces 50 milliards d'économies. Tous les ministères, tous les opérateurs y participeront. Les ministères prioritaires - éducation nationale, justice, sécurité - bénéficieront toutefois de moyens supplémentaires et de créations d'emplois, car nous donnons la priorité à la jeunesse, au programme d'investissements d'avenir qui sera poursuivi, à la justice, à la police et la gendarmerie, lesquelles bénéficient de 1 400 emplois supplémentaires sur trois ans, quand la justice en aura 1 800. Les crédits de la mission culture augmenteront légèrement, notamment pour le patrimoine et l'enseignement supérieur, grâce aux efforts accomplis sur l'audiovisuel public, en cohérence avec les contrats d'objectifs et de moyens. Les minima sociaux financés par l'État - allocation adulte handicapé, Revenu de solidarité active (RSA), allocation logement - seront préservés.

Nos orientations sont claires et cohérentes. Elles poursuivent et amplifient l'action menée depuis 2012. L'emploi est une priorité : le CICE est un nouveau levier pour alléger le coût du travail, à hauteur de 30 milliards d'euros. L'assainissement des finances publiques sera poursuivi par des économies en dépenses, tout en privilégiant la croissance. Nous commençons à réduire la pression fiscale sur les ménages. Notre modèle social ne peut être indéfiniment financé à crédit : il s'agit de le pérenniser. Nous le ferons, en demeurant fidèles à nos valeurs d'équité et de justice. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances . - Ce débat marque une étape importante avant le nouveau projet de loi de programmation des finances publiques que nous examinerons à l'automne. Il précisera les règles de gouvernance et redéfinira notre trajectoire des finances publiques, en arrêtant les hypothèses de PIB et de croissance pour les années à venir.

Le Gouvernement a-t-il opéré les bons arbitrages pour redresser nos finances publiques ? La trajectoire correspond-elle à une logique d'équilibre, de préservation de l'emploi et de bonne répartition de l'effort ? Comment aborde-t-on l'avenir sous l'angle de l'investissement public et de la redistribution ?

Certes, le déficit structurel des administrations publiques s'est établi à 3,1 % du PIB en 2013, contre un objectif de 1,6 % dans la loi de programmation des finances publiques. Cet écart, qui a déclenché la procédure voulue par le Haut Conseil des finances publiques, provient largement des exercices antérieurs ; il s'explique pour un tiers par la faible élasticité des prélèvements obligatoires et par un produit plus faible qu'attendu des mesures en recettes. Bref, il provient d'un environnement économique dégradé ; l'effort structurel, lui, a été qualifié de « considérable » par la Cour des comptes.

En juin 2013, le retour aux fameux 3 % de déficit public a été reporté à 2015, en raison de la conjoncture, pour éviter d'avoir à engager une politique budgétaire restrictive et procyclique.

Le déficit de l'État a été amélioré de 12,3 milliards d'euros ; il a toutefois excédé de 12,6 milliards d'euros les prévisions, en raison de recettes fiscales moindres que prévu. Elles ont augmenté de 15,6 milliards d'euros par rapport à 2012, mais ont été inférieures de 14,6 milliards d'euros à ce qui était prévu.

M. Philippe Dallier. - Trop d'impôt tue l'impôt !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Les dépenses ont été pleinement maîtrisées : -3,5 milliards sur la norme « zéro volume ». La faible inflation a réduit le coût de la charge de la dette et celle des pensions.

Pour 2015, les engagements pris dans le pacte de responsabilité sont confirmés : diminution des prélèvements obligatoires et plan d'économies de 50 milliards d'euros pour l'ensemble des administrations publiques pour la période 2015-2017.

Des choix exigeants ont été faits pour préserver nos priorités, à commencer par la jeunesse. Cet effort doit être l'occasion de moderniser nos services publics et nos procédures. Il faut simplifier et rationaliser les normes, par exemple dans le secteur de la construction.

Les 11 milliards d'euros de réduction des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales appelleront des réorganisations au niveau local...

M. Philippe Dallier. - Comme c'est bien dit !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - ... via des fusions et mutualisations. Cela ne sera pas facile. (MM. Philippe Dallier et Jean-François Husson s'exclament) Il ne s'agit pas pour l'État d'améliorer sa situation budgétaire au détriment des collectivités territoriales...

M. Vincent Delahaye. - Il suffit de regarder le tableau !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - ... mais d'assainir la situation globale. Nous nous engageons sur une trajectoire crédible, qui donne de la visibilité des prélèvements obligatoires.

M. Jean-François Husson. - Expliquez-le aux Français !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Personne ne peut douter de la crédibilité de notre politique !

M. Jean-François Husson. - Étonnamment, si ! (Sourires)

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - L'exercice est difficile. Dans les pays les plus en difficulté de la zone euro, les ajustements ont parfois été trop brutaux ; l'investissement public a fortement diminué, de 20 % depuis 2009.

Mme Nicole Bricq. - Absolument.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Même l'Allemagne est touchée et se situe à cet égard en dessous de la moyenne de la zone euro : l'équilibre budgétaire est atteint au détriment de l'investissement.

L'ensemble des pays de la zone euro doivent veiller à préserver l'investissement et à ce que des initiatives soient prises au niveau européen, via la Banque européenne d'investissement ou les programmes de financement par l'épargne privée. La France connaît un niveau d'investissement public stable et élevé, il faut s'en réjouir. Attention à ne pas en faire une variable d'ajustement, pour l'État ou les collectivités territoriales.

Mme Nicole Bricq. - Absolument !

M. Philippe Dallier. - Ce sera le cas.

M. Vincent Delahaye. - Pour l'État, c'est déjà fait.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Les collectivités territoriales représentent la plus grosse part de l'investissement public en France.

M. Jean-François Husson. - Cela va changer.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Il conviendra de définir des mécanismes, pour préserver ces dépenses d'investissement, afin d'inciter les collectivités à économiser plutôt sur leurs dépenses de fonctionnement.

Il faut mettre fin au creusement des inégalités. Cela passe d'abord par la lutte contre le chômage, avec le CICE, et le pacte de responsabilité. Le président de la République a rappelé hier son engagement total en faveur de l'emploi.

M. Vincent Delahaye. - Ah bon ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Les allègements de cotisations sociales pour 2015 vont dans le bon sens.

M. Jean-François Husson. - Cela fait deux ans que vous nous le dites.

M. Philippe Dallier. - Mais non, ils ont changé d'avis entre-temps.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Il faut maintenir la péréquation, tant horizontale que verticale, et repenser globalement la dotation globale de fonctionnement.

M. Philippe Dallier. - Chiche !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Enfin, la révision des valeurs locatives doit se poursuivre.

Je vous invite à adopter le projet de loi de règlement, en ayant à l'esprit la volonté du Gouvernement de promouvoir une stratégie équilibrée. Des réformes ambitieuses sont annoncées, sur la santé, la dépendance ou encore la transition énergétique. Autant d'éléments qui doivent nous redonner confiance malgré les récifs et la mer tempétueuse qui vient battre les côtes de la vieille Europe. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Philippe Dallier. - C'est joliment dit.

M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales . - Notre commission s'en remet à l'analyse de la commission des finances pour ce qui concerne le cadrage macroéconomique.

Cette année, le Gouvernement a annoncé le dépôt d'une loi de programmation des finances publiques. Un projet de loi de finances rectificative et un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale sont en cours d'examen au Parlement. L'information du Parlement sur l'évolution des finances publiques est donc dans un entre-deux... Les finances sociales sont un enjeu majeur au sein des finances publiques : leur volume global et leur part dans les prélèvements obligatoires en font un élément stratégique. C'est 563 milliards d'euros de dépenses, 53 % des prélèvements obligatoires. La dette sociale est une dette insupportable, une traite tirée sur nos enfants, dont il s'agit au contraire de préparer l'avenir.

Les comptes sociaux sont convalescents ; leur état s'améliore moins vite que ce que nous espérions. En 2013, le solde des administrations de sécurité sociale s'établit à 0,6 % du PIB ; hors Cades, le besoin de financement est proche de 25 milliards. Le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) s'est élevé à 15,4 milliards, plus que prévu. L'Ondam a été tenu mais les recettes ont stagné, malgré 5 milliards de mesures nouvelles. En cause, une croissance atone et un chômage élevé. Nous ne renouerons pas avec l'équilibre en 2014. Les prévisions de recettes se dégradent : - 400 millions par rapport aux prévisions de la loi de financement initiale.

La branche accidents du travail-maladies professionnelles, qui a renoué avec l'équilibre, est le principal contributeur à la réduction du déficit. La branche vieillesse améliore son solde, mais le déficit de la branche famille se creuse ; la branche maladie stabilise son solde toujours négatif. Nous portons le poids d'un déficit structurel accumulé année après année. Conséquence, la dette sociale atteint 10,3 % du PIB en 2013.

Face à ce constat, que faire ? Prendre acte, poursuivre les efforts, agir sur la croissance pour desserrer l'étau du chômage. Les mesures proposées dans le cadre du pacte de solidarité vont dans ce sens. Les efforts demandés sont une garantie de pérennité de notre système : ils se font en épargnant les plus fragiles et en renforçant la solidarité. L'augmentation des dépenses n'est pas une fin en soi : ce qu'il faut viser, c'est la juste dépense.

Le pacte de solidarité prévoit 21 milliards sur trois ans : c'est 1 % des 550 milliards d'euros de dépenses annuelles des administrations de sécurité sociale. Il faut d'abord agir sur la qualité de la dépense. Rationaliser la gestion de la sécurité sociale permettra de réduire la dépense, à hauteur de 1,2 milliard.

La politique familiale sera sollicitée à hauteur de 0,8 milliard d'euros, pour mieux redistribuer vers les plus fragiles. L'effort de redressement sur les retraites porte sur 1,5 milliard. Quelque 10 milliards d'euros d'économies sont attendus sur les trois prochaines années pour l'assurance maladie, avec des mesures plus structurelles. La stratégie nationale de santé vise notamment à renforcer le parcours de soins.

Je ne reviens pas sur les allégements de charges sociales à destination des entreprises. Il ne s'agit nullement d'un cadeau fait au patronat : ce sont les entreprises qui créent des emplois ; or elles ont besoin de soutien dans la période actuelle. L'objectif est que les allégements aillent de pair avec la reprise de la croissance et donc avec les recettes fiscales. « Tout est sur la table, rien ne sera changé. C'est à vous maintenant, aux entreprises, de montrer leur confiance » a dit le président de la République hier.

Le retour de la croissance ne suffira pas à rétablir les comptes de la sécurité sociale. L'État doit compenser davantage, alors qu'on anticipe une baisse des recettes de 9 milliards d'euros et qu'un point de croissance ne fait rentrer que deux milliards de cotisations dans les caisses.

Le pilotage et la programmation des finances sociales sont un enjeu déterminant ; une loi de programmation des finances sociales serait bienvenue. Cette proposition de notre commission est plus que jamais d'actualité. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Aymeri de Montesquiou . - 2015, année internationale de la lumière décidée par l'Unesco. Le sera-t-elle pour la France ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Oui !

M. Aymeri de Montesquiou. - Notre débat doit être un moment de vérité, pas une liturgie où les fidèles des différentes sectes politiques psalmodient dans l'indifférence... (M. Philippe Dallier s'exclame) Le PS français a été le dernier à réaliser son Bad Godesberg. Paraphrasant Churchill à propos des Américains, je dirai que l'on peut toujours compter sur les socialistes pour faire le bon choix après avoir essayé tous les autres. Que de temps perdu ! Enfin, vous vous rendez compte que la baisse de la dépense est moins récessive que la hausse des impôts.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Il y a eu dix ans, avant.

M. Aymeri de Montesquiou. - Le groupe UDI-UC a toujours soutenu une politique volontariste d'assainissement des comptes publics libérant l'investissement et la compétitivité.

Vous annoncez 50 milliards d'euros d'économies en cinquante ans. Qu'en sera la réalité ? Nous ne parlons plus la même langue : vous prônez la « maitrise » de la dépense publique, nous en voulons une « réduction ». Consacrer 57 % du PIB à la dépense publique, c'est effarant ! Les 43 % concédés au secteur privé n'ont pas la force d'entraînement suffisante pour générer la croissance indispensable.

La part la plus importante des dépenses de fonctionnement de l'État étant constituée par les salaires, il faut baisser la masse salariale. D'autres pays l'ont fait !

Le chômage, la compétitivité nous obsèdent. Mais comment gagner la compétition internationale quand notre déficit commercial provient à 60 % de nos partenaires européens ?

Comment la France peut-elle être compétitive en travaillant moins ? Les salariés européens dans toute leur carrière travaillent en moyenne 2 000 heures de plus que nous ! Nous tirerions 12 milliards d'économies de l'alignement du public sur le privé. Faisons sauter le verrou des 35 heures ! Nous versons 22 milliards d'euros pour les compenser sans baisse de salaire. Comment l'État peut-il ainsi payer pour que les Français travaillent moins ?

La compétitivité, c'est aussi la formation. Vous avez supprimé de façon incompréhensible, 500 millions consacrés à l'apprentissage, desquels vous n'avez rétabli que 200 millions. La loi Alur a entraîné des conséquences dramatiques sur le secteur du bâtiment.

L'emploi est la résultante de l'investissement. Pour qu'il y ait investissement, il faut qu'il y ait confiance. Pourquoi vouloir prouver que vous avez raison d'avoir tort ? Restaurez la confiance !

L'investissement est réduit à une variable d'ajustement en raison du coût de fonctionnement de l'État et des charges des entreprises.

L'ISF est un impôt ringard : tous les pays développés y ont renoncé. Et la taxe confiscatoire des 75 %, qui a eu un effet répulsif ! Moins 77 % d'investissement étranger, exil des jeunes diplômés, des cadres, des entrepreneurs : l'impôt ne doit pas sanctionner le travail et le talent !

Nous avons dépassé le sommet du tout fiscal. Notre stratégie fiscale est devenue caduque, alors que les Français veulent justement savoir comment sont optimisés les prélèvements qu'ils subissent. « La gestion de l'économie n'est ni de droite ni de gauche ; ce qui compte, c'est ce qui marche » disait Tony Blair. (Mme Nicole Bricq s'exclame)

M. Valls a eu le courage, lors des primaires socialistes, de revenir sur les dogmes socialistes des 35 heures et de l'ISF et de se prononcer pour la règle d'or.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Caricature !

M. Aymeri de Montesquiou. - Cet esprit volontariste et lucide doit l'emporter sur le pessimisme et le masochisme. Insufflons à nos finances publiques audace et courage pour rendre à notre pays la place qu'il avait gagnée par ses vertus. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Thierry Foucaud . - M. Guillaume, à propos de la loi de finances rectificative, appelait à la cohérence, à une juste répartition des efforts, en évoquant ceux qui mettent les mains dans le cambouis pour redresser la France dans la justice. Occasion nous est donnée aujourd'hui de vérifier si chacun est bien sollicité en fonction de ses capacités comme le prévoit la Constitution. La loi de règlement est de récapitulation comptable. Le déficit baisse en 2013, à cause d'une insuffisance de recettes et non d'une augmentation des prélèvements. Et d'aucuns d'en appeler au fameux théorème de Laffer : « Trop d'impôt tue l'impôt ».

Le groupe CRC ne votera pas la loi de règlement, n'en déplaise à ceux qui répandent les éléments de langage du Gouvernement. Certes il va y avoir une baisse de la dépense publique mais surtout des transferts de charges sur les collectivités locales dont l'avenir est suspendu à une réforme territoriale qui n'est ni faite ni à faire. Voyez les résultats remarquables en Grèce, au Portugal, en Italie ! Les communes, premier échelon de la démocratie, seront soumises à la double domination du président du conseil régional et de l'État.

Si le président de la République et le Gouvernement en attendent beaucoup, le seul résultat de cette réforme sera de réduire la qualité du service public rendu aux habitants, au nom d'une logique purement financière.

Étrange conception de la justice, en effet, qui prétend nous priver d'une sécurité sociale de haut niveau, chère à Ambroise Croizat, lequel, dès le début, avait vu le danger de la financer à partir du budget de l'État.

Michelle Demessine, qui tenait ce midi une conférence de presse, a levé le voile sur les exonérations de cotisations sociales : 210 milliards d'exonérations décidées depuis 1993, année où l'on dénombrait 3 millions de chômeurs ! Pour quel résultat ?

M. Thierry Foucaud. - Nous avons atteint la barre des 5,6 millions en 2014.

M. Éric Bocquet. - Eh oui !

M. Thierry Foucaud. - Les taux de cotisations des entreprises pour la maladie et la vieillesse ont été considérablement réduits depuis 1993, pour les ramener au niveau des années 1970 : on organise l'insuffisance des recettes dont la sécurité sociale a tant besoin ; le tout est encouragé par une politique de l'emploi devenue inepte.

L'emploi précaire, l'intérim ont été favorisés. Le nombre de salariés en CDD et à temps partiel a explosé. Il y a encore de belles âmes pour vilipender le code du travail, qu'il faudrait rendre plus flexible, plus souple...

M. Vincent Delahaye. - C'est évident !

M. Thierry Foucaud. - Les politiques publiques maintiennent dans la précarité des millions de salariés et de familles. Le budget de la sécurité sociale n'a pas pour vocation de prendre à sa seule charge l'ensemble des désastres économiques et sociaux provoqués par l'économie libérale.

Le rapport de François Marc sur le collectif budgétaire...

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Excellente référence !

M. Thierry Foucaud. - ... retrace l'ensemble des mesures du pacte de responsabilité et de solidarité (PRS). Les allégements de cotisations sociales atteindront près de 7 milliards d'euros fin 2016 pour les salaires les plus bas. L'intégration dans le régime général des indépendants coûtera 2 milliards d'euros. La disparition de la surtaxe de l'impôt sur les sociétés coûtera 5,2 milliards d'euros. Pour 24,5 milliards d'allégements sociaux, on compte 12,4 milliards d'allégements fiscaux, soit 34,9 milliards au total.

Puis on veut baisser le taux de l'impôt sur les sociétés... jusqu'à 28 %. Autant d'efforts en plus pour tout le monde, sauf les entreprises qui, pendant qu'on rationne les collectivités territoriales, se partagent quelque 40 milliards d'euros d'allégements fiscaux et sociaux !

Tous ces allégements creusent davantage le déficit de la sécurité sociale, sans aucun effet sur les salaires : cadeau empoisonné aux travailleurs. Pourquoi ne pas augmenter le smic, dégeler le point d'indice de la fonction publique si l'on veut augmenter le pouvoir d'achat ?

Voyez les résultats des urnes ! Je ne vois qu'une seule solution : abandonnez les illusions libérales pour mener, enfin, de véritables politiques de gauche ! (Applaudissements sur les bancs CRC)

M. François Fortassin . - La consommation et l'investissement sont les deux moteurs de la croissance. Ils ne peuvent pas démarrer sans la confiance.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Eh oui, c'est le starter !

M. François Fortassin. - Favorisons donc son retour, sachant qu'elle ne se décrète pas. Plus de moyens pour les entreprises, c'est plus d'investissements, plus d'emplois créés. La BPI encourage l'innovation, les champions de l'économie de demain.

Pour les classes moyennes, la pression fiscale devra être allégée. Les récentes déclarations de M. Montebourg contre les professions réglementées nous interpellent : d'où proviennent les 6 milliards d'euros qu'il prétend redistribuer aux Français ? Pourquoi, monsieur le ministre, ne pas publier le rapport de l'IGF qui l'a inspiré ?

Les exemples cités jusqu'à présent ne paraissent pas les plus pertinents. Ils laissent rêveurs.

Il existe dans notre pays des monopoles qui entravent le pouvoir d'achat de nos concitoyens les plus vulnérables. Ainsi le groupe RDSE défend depuis plusieurs années la libération du marché des pièces détachées d'automobiles, qui bénéficierait en particulier aux foyers les plus modestes.

Dans le domaine de l'énergie, il convient d'encourager les investissements, dans les barrages, pour produire davantage. Nous regrettons que ce débat ne démontre pas la volonté du Gouvernement de relancer les investissements.

Pour préparer l'avenir, la compétitivité et la croissance de demain, les collectivités territoriales ont un rôle important à jouer.

Elles réalisent 70 % des investissements publics de notre pays. Monsieur le ministre, intervenez fermement auprès de l'administration qui tire son pouvoir de son pouvoir d'empêcher, alors qu'elle pourrait faciliter les investissements.

Mon département des Hautes-Pyrénées a subi des crues massives. Avec le président du conseil général, nous avons considéré que la loi sur l'eau et les règles des marchés publics devaient être transgressées en période de difficultés : nous avons fait tous les travaux, contrairement au département voisin, plus riche, qui a suivi toutes les règles...

M. Michel Sapin, ministre. - Qui vote les lois ?

M. François Fortassin. - Il ne s'agit pas tant de transgresser les lois, que de faciliter la relance de l'investissement.

M. Charles Revet. - Eh oui !

M. François Fortassin. - Rembourser les dettes serait moralement juste, mais économiquement stupide, selon un ministre...

M. Michel Sapin, ministre. - Pas moi !

M. François Fortassin. - Suivons l'exemple de Matteo Renzi, pour ne pas entraver les investissements qui préparent l'avenir, ni les réformes qui encouragent la croissance.

M. François Fortassin. - Vous n'êtes pas d'accord ?

M. Jean-Vincent Placé. - Si, au contraire ! C'est une idée qui progresse.

M. François Fortassin. - La méthode des petits pas a échoué à réformer le marché du travail, celui des biens et services, à moderniser l'école, les universités ; la réforme territoriale n'est qu'un leurre, les économies sont surestimées.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - C'est bien vrai !

M. Charles Revet. - Eh oui.

M. François Fortassin. - Qu'on nous les démontre ! Je conclus sur la justice fiscale, menacée par la multiplication des niches fiscales.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Ah ! Les niches...

M. François Fortassin. - Il faudrait arrêter avec les galimatias financiers qu'on nous assène jusqu'à plus soif.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Absolument !

M. François Fortassin. - Monsieur le président de la commission des finances, vous êtes en première ligne pour faire passer ce message.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Je m'y efforce, mais c'est difficile.

M. François Fortassin. - Revenons aux principes de Joseph Caillaux, auteur de la réforme majeure que fut la création de l'impôt sur le revenu, il y a cent ans : la justice fiscale, indispensable au rétablissement de la confiance dans l'action publique. (Applaudissements sur les bancs du RDSE)

M. Jean-Vincent Placé . - C'est le troisième débat d'orientation des finances publiques de cette mandature ; le calendrier législatif, particulièrement intense, y joint la discussion du projet de loi de règlement du budget.

Le déficit public pour 2013 s'établit à 4,3 % du PIB, au-delà des prévisions, ce qui s'explique d'abord par une mauvaise hypothèse de croissance. Le Haut Conseil des finances publiques aura-t-il un effet bénéfique sur la fixation de ces hypothèses ? La faiblesse des recettes fiscales l'explique aussi. Le Gouvernement n'apporte pas d'explication probante : c'est la réaction d'une économie en tension à un traitement de choc qu'elle n'est pas en mesure de supporter. Ces erreurs de prévisions relativisent la méticulosité du mécanisme du TSCG, alors que la France doit déclencher le mécanisme de correction automatique, lequel va conduire à encore plus de réductions de dépenses publiques : pas moins de 21 milliards d'économies supplémentaires pour le projet de loi de finances 2015, un effort inédit. Comment ce qui n'a pas marché hier fonctionnera-t-il aujourd'hui ?

Mme Fabienne Keller. - Très juste.

M. Jean-Vincent Placé. - Merci. J'ajoute une aide aux entreprises inconditionnelle, j'y insiste, hasardeuse et inefficace. Quelles contreparties ? Combien d'emplois ? Aucune sélection des entreprises qui ont vraiment besoin d'aides, qui servent une vision écologique de l'économie. Votre politique repose sur une double impasse : productiviste, assurément - c'est l'attente d'un retour hypothétique d'une croissance supposément salutaire, mais de moins en moins corrélée à l'emploi, et nuisible pour l'environnement, la santé et l'économie en général ; libérale, excessivement à l'échelon européen, alors qu'il faut refuser la pensée unique et je salue les tentatives de M. Montebourg.

Lançons la mutation écologique de l'économie, la révolution verte qui mettra à notre portée les objectifs, non seulement du mieux-vivre, mais aussi, oui, des économies.

Les écologistes en proposent aussi ! Sur le diesel, les pesticides par exemple. La pollution alimentaire, atmosphérique, aquatique coûte cher : de 20 à 30 milliards d'euros par an, pour les conséquences sanitaires de la pollution de l'air. Un modèle de production et de consommation plus vertueux servirait l'investissement et l'emploi. Les modes de production écologiques plus intensifs en emplois, liés aux territoires, concourraient au rééquilibrage de notre déficit commercial.

Ce nouveau modèle n'est pas tourné contre les entreprises qui sont des acteurs essentiels de l'avenir de notre pays. Ce que nous constatons, dans le CICE, c'est l'absence de sélectivité, de contrepartie. Le rapport Gallois recommandait avec raison le fléchage des aides.

Changer les comportements n'est pas punitif pour les ménages, les consommateurs ; ainsi de la réduction de la TVA dans les transports publics, que nous avons fait voter mais on a vu quel cas est fait du Parlement.

Compensons la concentration des richesses induites par la faible croissance, mise en lumière par Thomas Piketty, par une fiscalité encore plus progressive. Orientons notre politique industrielle dans un sens écologique et mettons l'accent sur le rôle de l'Agence européenne de l'énergie. Lors de l'adoption du TSCG nous avions demandé que l'investissement productif soit retiré du calcul du déficit. Ce qui nous incite un peu à l'optimisme, c'est qu'une prise de conscience semble avoir lieu. Le FMI a reconnu que le TSCG pourrait inhiber l'investissement public. M. Renzi a invité les États à utiliser au mieux la flexibilité autorisée par le TSCG.

L'an dernier, le Gouvernement avait vu ses vacances réduites par le président de la République qui voulait maintenir un gouvernement de combat pendant l'été. Qu'il en prenne cette année, comme Mme Merkel qui prend trois semaines, et qu'il les mette à profit pour réfléchir, après deux ans au pouvoir, aux réformes dont le pays a besoin, et dont certaines sont en cours, mais aussi sur l'inflexion sociale et écologique qui s'impose aujourd'hui, pour le bien de notre beau pays.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Belle conclusion !

Mme Fabienne Keller . - Ce débat porte sur les grands défis de nos comptes publics. Nous sommes très inquiets, monsieur le ministre, face au risque de décrochage de notre économie. L'année 2015 apparaît comme celle de tous les dangers. Nous ne dramatisons pas la situation, nous faisons référence à plusieurs rapports convergents. Le bilan de la Commission européenne, les trois avis du Haut Conseil des finances publiques, le rapport de la Cour des comptes, celui du FMI, qui revoient à la baisse les projections macroéconomiques de notre pays. Tous estiment que notre croissance pour 2015 et les années suivantes sera moindre que celle envisagée par le Gouvernement.

Certes, la conjoncture économique s'améliore en Europe, mais la France présente une dette élevée et ne participe pas pleinement à la reprise, fragile. Par rapport à l'Allemagne, je souligne, avec la Cour des comptes que c'est bien la baisse de la dépense qui différencie nos deux pays. Le Gouvernement met en avant la faiblesse des recettes fiscales : cercle infernal où l'augmentation des taux entraîne l'effritement de la base fiscale. L'année 2015 ne commence pas sur une page blanche car elle sera contaminée par le dérapage des comptes publics de 2014 : la Cour des comptes projette dès à présent 4 % de déficit. C'est préoccupant ! Faute de croissance, la résorption des déficits publics sera rendue encore plus difficile.

Il faut construire un nouveau modèle de croissance. 50 milliards de baisse de dépenses en trois ans : sera-ce suffisant ? Non. Vous annoncez de nouvelles dépenses (réductions d'impôt notamment) qui devront être financées.

Sur la méthode, des pans entiers d'économies ne sont pas précisés. Faire jouer la réserve de précaution, le gel, c'est pratiquer le rabot, qui a trouvé ses limites à missions constantes pour l'État. Geler le point d'indice des fonctionnaires n'est guère motivant pour eux, alors qu'il faut réformer le périmètre et les modes d'intervention de l'État.

La baisse de 11 milliards de dotations de l'État aux collectivités territoriales est claire sur le papier, mais son résultat est aléatoire, alors que les charges augmentent, par la réforme des rythmes scolaires...

M. Gérard Longuet. - Exact.

Mme Fabienne Keller. - ... et les mesures qui s'imposent à toutes. Elles devront, en conséquence, limiter leurs investissements, qui représentent 70 % des investissements publics. Songez aux conséquences sur les passations de marché, donc l'emploi, les impôts, les cotisations qui rentreront moins.

Vous avez un problème de calendrier... Votre plan d'économies devrait rapidement entrer en vigueur ; or il manque un outil de pilotage global et vous annoncez un renforcement de la gouvernance pour l'automne seulement. Vous attendez une croissance à 2,25 % en 2016 et 2017. Elle ne viendra pas seule, sans réformes structurelles, sans politique de l'offre centrée sur les entreprises, le marché du travail.

Comment, autrement, rétablir la confiance des acteurs économiques ? Comment respecter vos engagements européens, je pense aux 3 % de 2015 auxquels vous semblez renoncer implicitement ?

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Oui.

Mme Fabienne Keller. - Pouvez-vous être plus explicite, monsieur le ministre ? Vous devez bien ça à la représentation nationale... Les hausses massives d'impôts décidées, en 2012, à contre-courant de nos partenaires, ont eu un effet récessif. Vous ne vous attaquez à la réduction des dépenses que maintenant. La MAP, bien tardivement, a succédé à la RGPP - changer de nom change tout ?

Vous affirmez sur tous les tons respecter le pacte de stabilité. C'est oublier que le pacte est intrinsèquement souple et que la France a déjà bénéficier de cette souplesse - qui porte à la fois sur les critères et le calendrier. Dans ses analyses, l'Europe tient compte des réformes structurelles ayant une influence vérifiable sur la trajectoire à moyen terme. Le débat austérité contre croissance est un faux débat, la priorité doit être de sortir de la spirale de l'endettement. Mais ne nous leurrons pas : nous bénéficions de taux d'intérêt historiquement bas, qui peuvent augmenter.

Nul fétichisme budgétaire pour nous, mais une question de souveraineté, de compétitivité, de cohésion sociale, de crédibilité sur les marchés. Parce que la France représente 20 % du PIB de la zone euro, elle doit respecter la trajectoire sur laquelle elle s'est engagée. Le groupe UMP, qui émet les plus vives réserves sur la faisabilité du programme économique du Gouvernement pour 2015, ne pourra pas voter le projet de loi de règlement. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Très bien !

Mme Michèle André . - Ce débat d'orientation budgétaire, prévu par la Lolf, est l'occasion, pour la majorité, de dresser un bilan et de dire ce qu'elle compte faire dans les trois années à venir. Il est le prélude à la future loi de programmation des finances publiques, dont nous connaissons déjà l'architecture générale : c'est celle du programme de stabilité transmis par le Gouvernement à la Commission européenne. Je veux d'abord souligner la cohérence et la constance de l'action du Gouvernement en matière de finances publiques. Après avoir suivi pendant deux ans une double logique, efficacité économique et justice sociale, le Gouvernement a décidé dès 2013 de soutenir le pouvoir d'achat des ménages les plus modestes, et encore en 2014. Les mesures de solidarité du pacte de responsabilité et de solidarité représentent d'ici 2017 5 milliards d'euros - 1,4milliard dès 2014 - et bénéficieront à 3,7 millions de ménages.

En parallèle, il est prévu 50 milliards d'euros d'économies sur la période 2015-2017, dont 18 milliards d'euros pour l'État et, cela a été beaucoup commenté, 11 milliards pour les collectivités territoriales. Les organismes de sécurité sociale contribueront, eux, à hauteur de 10 milliards, tandis que les efforts sur les charges de fonctionnement et les prestations de la sphère sociale atteindront 11 milliards. Ces économies serviront à financer en 2015 une première baisse des prélèvements obligatoires.

Les objectifs de baisse de la dépense posés dans la loi de programmation des finances publiques ont été tenus : stabilisation en volume mais aussi, hors charge de la dette et pensions, en valeur. C'est une première.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Très bien !

Mme Michèle André. - Nous le devons à une politique vigoureuse de baisse du train de vie de l'État, à la maîtrise des dépenses de fonctionnement et des opérations d'investissement ainsi qu'aux résultats très positifs de la lutte contre la fraude fiscale. Idem pour les opérateurs de l'État : leurs plafonds de recettes affectées ont été diminués, comme leurs subventions. Les interventions des agences seront rationalisées. En matière d'emploi, les objectifs seront tenus et nos priorités respectées : création de 60 000 postes dans l'éducation nationale, et de 5 000 dans la sécurité et la justice. Au total, l'emploi dans la fonction publique d'État n'augmente pas.

S'ajoutent les mesures en faveur de l'emploi et des capacités d'investissement productif des entreprises. L'allégement du coût du travail est accéléré grâce à la montée en charge du CICE et des mesures du pacte de responsabilité et de solidarité. D'ici 2017, le coût du travail aura baissé de 30 milliards et la fiscalité des entreprises de 10 milliards. Quelque 40 milliards d'euros du programme des investissements d'avenir viendront encore irriguer notre économie.

Tous ces résultats incitent le groupe socialiste du Sénat à voter ce texte. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Vincent Delahaye . - Tout ça pour ça... Autant d'efforts pour si peu de réconfort... Les gouvernements successifs ont usé et abusé de l'arme fiscale : plus 69 milliards d'euros en trois ans. La Cour des comptes a bien fait de souligner les limites de cette stratégie et noté que les efforts de 2013 ont eu peu d'effet sur le déficit.

Cette loi de règlement montre d'abord un problème de prévision. Pour la croissance, j'ai depuis longtemps proposé de retenir l'hypothèse du consensus des économistes, moins 0,5 point. C'est plus prudent au regard du risque de moindres recettes d'impôt... De fait, 0,8 % moins 0,5 %, cela donne 0,3 % - la croissance de 2013... Les moins-values de recettes ont représenté 14,6 milliards l'an dernier, sans explication convaincante. Certes, il y a eu trois ministres de l'économie en deux ans et M. Sapin n'est pas responsable de tout. Mais il y a beaucoup de têtes bien faites à Bercy...

Un problème de communication, ensuite. On communique beaucoup sur le budget, qui n'est qu'une déclaration d'intentions, et peu sur la loi de règlement, qui dit la réalité des chiffres. Notre déficit atteint 75 milliards d'euros, soit 12 milliards de plus que les prévisions et 4,3 % du PIB. C'est davantage que le produit annuel de l'impôt sur les sociétés - 67 milliards ; davantage que le budget cumulé des cinq missions régaliennes de l'État - sécurité, justice, défense, action extérieure de l'État, administration générale.

Mme Nicole Bricq. - L'économie n'est pas une science exacte, pas plus que la médecine !

M. Vincent Delahaye. - Il est temps de réagir. Et il serait bon que nous pussions disposer d'une présentation de la loi de règlement par missions... Plutôt que de parler de « maîtrise » de la dépense, osons sa réduction. (M. Aymeri de Montesquiou approuve) À y regarder de plus près, les économies 2013 résultent pour 6 milliards d'euros de la réserve de précaution et de la réduction du service de la dette et des pensions, grâce à des taux d'intérêt faibles et à une inflation moindre qu'anticipée. Encore une fois, l'effort pèse sur les mêmes : les collectivités territoriales, dont beaucoup vont se retrouver en situation délicate, et la défense. Il faut demander davantage aux services de l'État, ce serait plus équitable.

Tirons des conclusions pour l'avenir : le matraquage fiscal est une impasse, des dispositions enfin efficaces doivent être prises pour améliorer la compétitivité des entreprises et la dette - sept années de recettes - n'est plus supportable. Si nous n'agissons pas fortement, nous ne pourrons repartir dans de bonnes conditions. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Nicole Bricq . - La loi de règlement fait figure de parent pauvre du débat budgétaire, c'est pourtant le moment de dresser un bilan. Faut-il la renommer loi de résultat, comme l'a suggéré le président de la Cour des comptes ?

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Bilan de gestion ?

Mme Nicole Bricq. - Le taux de couverture des dépenses par les recettes s'améliore sans être toutefois revenu au niveau de 2007. Le solde primaire s'est amélioré, passant de 40,8 à 30 milliards ; on ne peut pas dire que la France pratique l'austérité... Le mot vaut pour l'Espagne ou le Portugal, non pour nous.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Voilà un propos honnête !

Mme Nicole Bricq. - Je m'efforce toujours de l'être, vous le savez. Un satisfecit au Gouvernement : la France a anticipé l'enclenchement du mécanisme de correction des écarts ; nous aurons un rendez-vous très important à l'automne quand nous débattrons de la nouvelle trajectoire. Le rapporteur général, dans son rapport sur le programme de stabilité, soulignait déjà quelques aléas, la majoration du prélèvement européen, la faible inflation et la faible élasticité des recettes.

À propos de l'élasticité de l'impôt sur le revenu, qui fait beaucoup parler alors que nous fêtons le 100e anniversaire de sa création, un rapport de l'OCDE éclaire l'effet redistributif de notre système fiscal : sur trente ans, l'écart entre les 20 % les plus pauvres et les 20 % les plus riches a été réduit de 7 avant impôt à 4 après impôt. Notre système est progressif, même la CSG l'est avec ses taux minorés et majorés. Pas besoin donc de révolution, il y a les grands soirs mais aussi les petits matins...

La dépense est maîtrisée, il est vrai grâce à des taux d'intérêt bas mais n'oublions pas la bonne gestion de l'administration du Trésor : les émissions sont faites au bon moment et sur la bonne durée.

En revanche, je regrette que les dépenses d'investissement de l'État demeurent une variable d'ajustement : moins 1,4 milliard d'euros... Alors que nous avons retenu pour les investissements d'avenir un effet de levier de un pour trois - quand l'État met un euro, on peut en attendre deux autres.

Les dépenses fiscales sont stabilisées, le nombre de niches a peu baissé. Elles peuvent être utiles à condition d'être évaluées régulièrement, tous les trois ans. Le CICE et le crédit d'impôt recherche seront désormais considérés comme des dépenses et non comme de moindres recettes ; c'est une bonne chose.

Enfin, le rapatriement des bases fiscales a été nettement engagé depuis la crise et le G20 de 2009. Nous débattrons la semaine prochaine de la loi Fatca, dont la droite sénatoriale ne voulait naguère pas entendre parler. Durant le dernier conseil Ecofin, monsieur le ministre, il a été annoncé un durcissement de la lutte contre l'optimisation fiscale, une évolution de la directive mère-filiale ; la Commission européenne a engagé une enquête sur trois pays : l'Irlande, les Pays-Bas et le Luxembourg.

M. Michel Sapin, ministre. - Absolument.

Mme Nicole Bricq. - Quand 48 % des 500 plus grandes entreprises américaines sont installées aux Pays-Bas, il y a un problème ! (M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances, renchérit) Nous devons harmoniser l'assiette de l'impôt sur les sociétés au niveau européen.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Cela suppose l'unanimité !

Mme Nicole Bricq. - Des coopérations renforcées sont possibles, vous le savez bien ! Nous ne pouvons pas continuer de nous faire la guerre entre Européens, au lieu d'engager un rapport de force avec les Américains. Et je veux bien sûr parler, entre autres, du principe d'extraterritorialité. Il reste beaucoup à faire. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Serge Dassault . - La situation est grave. Le Gouvernement n'arrivera jamais aux 3 % en 2015 et la croissance restera à un niveau très bas. Je vous ferai des propositions plutôt que des critiques. Si nous n'atteignons pas les 3 %, nous perdrons la confiance des investisseurs et la France sera en cessation de paiement. Nous les avons déjà fait fuir, cela a commencé en 1982 avec François Mitterrand. Or la croissance, se sont eux qui la font. Ils sont tous partis ou presque, à Bruxelles, à Londres ou au Canada.

Quant aux syndicats, il serait temps qu'ils comprennent que c'est la flexibilité qui crée de l'emploi, la flexisécurité... (Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales, s'exclame) Elle se pratique couramment aux États-Unis et ailleurs, et elle a sauvé beaucoup d'entreprises et d'emplois. Il faudrait réduire massivement le coût du travail et surtout revenir aux 39 heures...

M. Gérard Longuet. - Évidemment !

M. Dominique Bailly. - Pourquoi pas 50 heures payées 35 ?

M. Serge Dassault. - Sans suppression de l'ISF et des 35 heures, inutile de croire au Père Noël... Vous ne faites pas mieux que M. Sarkozy qui n'a pas réussi à faire redémarrer notre économie ni supprimé les 35 heures et l'ISF.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Votez Fillon !

M. Serge Dassault. - Faisons comme les Chinois : après trente ans de communisme, Deng Xiaoping leur a dit : enrichissez-vous ! Et cela fonctionne : la Chine est au travail, elle investit, elle gagne...

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Karl Marx avait raison.

M. Serge Dassault. - Je vous propose un joker, la flat tax. L'impôt progressif disparaîtrait, elle serait retenue à la source et rapporterait plus que la CSG et l'impôt sur le revenu cumulés, les niches fiscales personnelles pourraient être supprimées - ce qui rapporterait 20 milliards. J'espère que cette piste sera sérieusement étudiée, elle nous évitera la faillite. La Russie, un ancien pays communiste, l'applique à un taux de 13 % ; 24 autres pays l'ont mise en pratique.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Les Russes achètent-ils des avions ?

M. Serge Dassault. - La France est mal en point. Créons une mission parlementaire sur la flat tax ; il faut l'appliquer le plus tôt possible pour éviter la faillite de notre beau pays. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Yves Leconte . - Pour l'année 2013, nous faisons mieux que jamais, mais la vigilance s'impose. Le déficit a atteint 74,9 milliards - il était de 149 milliards en 2010... La croissance de la dette publique a été seulement de 2 %, soit le plus bas niveau depuis 1998. Et ce malgré les dépenses exceptionnelles qu'ont été la contribution au mécanisme européen de stabilité et à la BEI. Mais l'objectif de 3,1 % du PIB n'est pas atteint ; le déficit représente 33 % des dépenses de l'État.

Il faut noter un dérapage du CIR, le fait que la dette dépasse les 90 % du PIB. Comment expliquer le moindre produit de l'impôt sur les sociétés de 12 millions ? Pas par la seule faiblesse de la croissance. Dans une entreprise, on dirait que le business model est à bout de souffle... Le service de la dette a coûté 1,4 milliard de moins que prévu, mais attention à l'effet d'une remontée des taux d'intérêt ; si cela se produit quand la croissance reviendra, il faudra avancer avec des semelles de plomb... La priorité doit être de stabiliser la dette.

La Cour des comptes a émis deux réserves de moins qu'en 2012. Au niveau européen, la France est crédible ; mais le TSCG, le semestre européen, l'union bancaire doivent être complétés par une harmonisation de la fiscalité au sein de l'Union, Mme Bricq l'a bien dit.

Nous avons besoin de réformes de structure pour enclencher le cercle vertueux de la confiance. On parle beaucoup des « expatriotes » mais nous pouvons mobiliser nos compatriotes de l'étranger. La réforme territoriale, le CICE la réforme de l'État, tout cela va dans le bon sens.

Ne reprenons pas les vieilles recettes : la RGPP, en supprimant des fonctionnaires, a conduit à externaliser certaines missions pour un coût plus élevé. La Cour des comptes déplore le manque d'un système d'information financier intégré, mais les expériences en la matière ont été coûteuses et peu concluantes... Arrêtons de modifier les organigrammes à chaque changement de gouvernement, on ne s'y retrouve pas. Penchons-nous aussi sur les opérateurs de l'État, qui ne devraient pas être limités dans leur croissance s'ils disposent de ressources propres, sauf motif d'intérêt général.

L'investissement reste un problème, celui de l'État, celui des collectivités territoriales. Nous avons besoin d'accompagner l'économie par des fonds de cohésion spécifiques, par la mobilisation du logement, par une fiscalité incitatrice, par la réorientation de l'épargne des Français vers le financement du risque, l'innovation et la création de richesses.

Le groupe socialiste votera cette loi de règlement avec ces quelques questions. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Avec enthousiasme !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances . - Selon la loi organique de décembre 2012, les écarts de trajectoires entre prévisions et recettes sont constatés en loi de règlement, et les mesures correctrices évoquées dans le débat sur l'orientation des finances publiques. Il n'est donc pas illogique que les deux soient liés.

Toutefois, seule la loi de règlement - qui se limite à un tableau de bilan de gestion - est sanctionnée par un vote. Dans ces conditions, il n'est pas incohérent que l'opposition émette un vote consolidé...

La commission des finances a joué le jeu, les rapporteurs spéciaux ont fait un travail important. Le rapport du rapporteur général est comme toujours riche d'enseignement. Nous avons auditionné quatre ministres dépensiers.

En 2013, le déficit est supérieur de 13 milliards d'euros à la prévision ; les dépenses, mieux tenues, mais augmentent en valeur absolue. Quant aux dépenses de personnel, vous devez avant tout leur réduction à l'« horrible » et ancienne majorité...

L'an 2013 devrait être celui du retour sous la barre des 3 % du déficit. Le Haut Conseil des finances publiques, installé dans ses nouvelles fonctions, a constaté un écart de 1,5 point par rapport à la trajectoire de solde structurel ; en pareil cas, le Gouvernement doit présenter des mesures de correction lors du débat d'orientation des finances publiques. Or le Gouvernement ne présente aucune mesure nouvelle. Celles qui sont déjà annoncées ne représentent que 0,3 point. Question de méthode : peut-on se contenter de corriger partiellement un écart important au sens de la loi organique et de la gouvernance européenne ? Le 2 juin, en commission des finances, votre secrétaire d'État, Christian Eckert, m'a fait une réponse aussi ingénieuse que difficile à interpréter. Est-ce à dire que le Gouvernement proposera à l'automne une nouvelle trajectoire fondée sur une nouvelle estimation du PIB tendanciel ? Il remettrait ainsi les compteurs à zéro pour deux ans sans être inquiété par la Commission européenne et le Haut Conseil des finances publiques.

Ce serait une sorte de manipulation comme la tentative des députés de corriger le déficit structurel.

Mme Fabienne Keller. - Absolument !

Mme Nicole Bricq. - Vous ne vous êtes pas gênés, vous ! Vous avez la mémoire courte.

M. Jean-Pierre Caffet. - Oh oui !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Tournons-nous donc vers l'avenir : 2015.

Cette cible ne fait l'objet d'aucun commentaire... À l'Assemblée nationale, aucun des deux ministres n'a cité l'objectif de 3 %. Au lendemain même de ce débat, le très médiatique, l'omniprésent ministre de l'économie a qualifié les partisans de la réduction du déficit - donc vous, monsieur le ministre ! - de « comptables moralistes » (marques d'indignation à droite) et rappelé que l'exigence de stabilisation des comptes publics ne devait pas casser la croissance. On invoque des chiffres magiques : 50 milliards d'euros d'économies, 25 milliards d'euros de réduction des prélèvements obligatoires - sans que nous sachions quelles seront les conséquences sur la trajectoire. On concède les baisses d'impôt plus tôt, et on fera les économies au fur et à mesure... C'est inquiétant ! Le Gouvernement soutient-il le camp de la prudence ou bien va-t-il tenir ses engagements vis-à-vis de l'Union européenne et de notre environnement financier ? Pouvez-vous nous expliciter les propos de votre collègue de l'économie ? Les programmes de stabilité européenne n'engagent-ils plus la France ?

Le Trésor fait tout son possible pour alléger le fardeau de la dette. Vous avez eu raison, madame Bricq, de souligner son extrême professionnalisme. Cette technicité ne suffira peut-être pas indéfiniment à maintenir notre indépendance... Le groupe UMP ne pourra voter ce projet de loi de règlement. (Vifs applaudissements à droite ; Mme Nicole Bricq le déplore)

Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales . - Un débat d'orientation est censé porter sur des perspectives, avant que les choix ne soient faits.

M. Michel Sapin, ministre. - Je crains que votre conclusion ne soit la même que celle de l'orateur précédent.

Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. - Or les décisions ont déjà été prises, et sont en train d'être votées par le Parlement en ce moment même, alors qu'il n'y avait pas urgence... Curieuse façon de procéder !

Ces choix du Gouvernement confirment la priorité donnée depuis 2012 à la réduction à court terme des déficits publics. En découle un freinage sans précédent des dépenses publiques, et surtout des dépenses sociales. Or les résultats ne sont pas au rendez-vous. L'Insee ne prévoit que 0,7 % de croissance pour 2014, alors que le Gouvernement tablait sur 1 %, ce qui empêche les entreprises d'investir comme il le faudrait. L'Unedic envisage une hausse continue du chômage en 2014 et 2015. Le Trésor évalue les effets récessifs du plan de responsabilité à 200 000 emplois supprimés ; peut-on vraiment se contenter de qualifier ces prévisions de « calculs en chambre » ?

Je ne conteste pas la nécessité du retour à l'équilibre de nos dépenses sociales. Leur déficit chronique pèse sur les générations futures et menace la pérennité de notre système. Quel financement pour notre protection sociale ? Le déficit de la branche famille résulte des décisions du précédent gouvernement ; la branche AT-MP est aussi déficitaire alors qu'elle est censée s'équilibrer elle-même. Et vous supprimez encore des cotisations sociales patronales, sans un mot sur la compensation...

Malgré une augmentation des prélèvements, les comptes sociaux subissent les effets du chômage massif et de la stagnation des salaires. L'austérité enrayerait-elle cette spirale dépressive ? La baisse des charges, sans contrepartie, est coûteuse et ne garantit aucune création d'emplois. Comment des ressources équivalentes seront-elles assurées à la sécurité sociale ?

Va-t-on recréer la TVA sociale ? Un nouveau pas est franchi dans le désengagement des entreprises du financement de la branche famille. Qu'en sera-t-il demain pour la branche AT-MP ?

Le plan d'économies de 50 milliards ne sera pas sans effet sur le chômage et sur le pouvoir d'achat. Après avoir reporté la revalorisation des pensions, voilà qu'on la supprime au-delà de 1 200 euros mensuels. La réorganisation des soins, censée dégager 10 milliards d'euros d'économies, risque surtout de nuire à la qualité des soins. Enfin, difficile de justifier la diminution de 15 % en trois ans du budget du ministère du travail et de l'emploi. Je redoute les conséquences des options choisies par le Gouvernement. (Applaudissements sur les bancs CRC)

M. Michel Sapin, ministre . - Vous avez à examiner, en l'espace de quelques jours, un texte sur le constat pour 2013, des textes sur les décisions pour 2014 et le débat d'orientation budgétaire qui évoque 2015 et au-delà.

Les débats sur les budgets à venir nécessitent beaucoup de modestie. En matière de prévision, tout le monde s'est trompé, vous comme nous.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Errare humanum est, perseverare diabolicum.

M. Michel Sapin, ministre. - Même sous le gouvernement de M. Jospin : les résultats étaient alors meilleurs que prévus !

M. Alain Néri. - La cagnotte !

M. Michel Sapin, ministre. - Oui. Nous aurions d'ailleurs mieux fait de ne pas reprendre ce concept.

Dans une période de grave crise économique, d'une ampleur inédite depuis la guerre, de sortie trop timide de la crise, comment voulez-vous que les prévisions soient intégralement réalisées ? C'est impossible ! Pour autant, aucun gouvernement ne peut agir sans se fixer des objectifs, fondés sur des hypothèses. Ensuite, il se confronte à la réalité et opère les rectifications nécessaires.

Je ne suis pas pour une application notariale de toutes les règles comptables, je suis pour un pragmatisme efficace. Les décisions se traduisent dès 2014, avec la loi de finances rectificative et la loi de financement rectificative de la sécurité sociale : 4 milliards d'économies supplémentaires dès 2014, sachant que le gros des économies en dépenses interviendra en 2015.

Qu'on soit au Gouvernement ou au Parlement, qu'on soutienne le Gouvernement ou qu'on le critique, il faut regarder ce qu'il est possible de faire. D'abord, agir sur les recettes : ce fut fait en 2010 un peu, beaucoup en 2011 ; on a eu une double couche en 2012, puis en 2013 avec le projet de loi de finances que vous avez voté fin 2011, puis la loi de finances rectificative que vous avez rejetée en juillet 2012. Au total, une soixantaine de milliards d'impôt supplémentaires, avec des effets sur les entreprises et sur les ménages et pas seulement les plus aisés, même si nous avons veillé à une répartition plus équitable que précédemment. Ces efforts ont permis de diminuer le déficit. Indéniablement, il a baissé.

Mme Fabienne Keller. - Un tout petit peu.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Pas assez !

M. Michel Sapin, ministre. - Sans doute mais, pendant des années, il n'avait cessé d'augmenter.

M. Alain Néri. - Plus de 800 milliards d'euros en cinq ans !

M. Michel Sapin, ministre. - Supprimer des dépenses. Lesquelles ?

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Toutes ! Il faut raboter toutes les dépenses.

M. Michel Sapin, ministre. - Les impôts ont augmenté plusieurs années de suite. C'est terminé. Dès cette année, l'impôt sur le revenu baisse pour les ménages les plus modestes.

M. Alain Néri. - Et c'est très bien.

Mme Fabienne Keller. - Trop tard !

M. Michel Sapin, ministre. - Nous luttons contre la fraude et l'optimisation fiscale, avec succès. Aujourd'hui, chaque contribuable français a intérêt à déclarer son patrimoine à l'étranger, même dans un pays connu pour ses belles montagnes.

Les 50 milliards d'euros d'économies, chiffre miracle, monsieur Marini ? Il n'est pas issu du cerveau d'un quelconque polytechnicien, d'un quelconque énarque, voire d'un normalien littéraire. (Sourires)

En Espagne, au Portugal, en Irlande, en Grèce, on a imposé une diminution en valeur absolue de la dépense publique, qui a baissé de 100 hier à 90 aujourd'hui. Cela, c'est l'austérité, avec parfois la récession. Nous, nous prônons la maîtrise des dépenses : là où il y avait 100 hier, il y aura toujours 100 demain, c'est un effort inédit, cela n'a jamais été fait !

M. Vincent Delahaye. - Malheureusement !

M. Michel Sapin, ministre. - La répartition est-elle équitable ? Nous demanderions plus aux collectivités territoriales qu'à l'État, ai-je entendu. C'est faux ! Les dépenses de la sécurité sociale ne baisseront pas, ne serait-ce que pour des raisons démographiques. L'effort demandé aux collectivités territoriales est comparable à ce qu'elles représentent dans la dépense publique : il n'y a pas de baisse du pouvoir d'achat.

Mme Fabienne Keller et M. Vincent Delahaye. - C'est faux !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - Il y a bien baisse des dotations !

M. Michel Sapin, ministre. - J'ai été conseiller général, président de région, maire ; je sais comment fonctionne le budget d'une collectivité territoriale. Il est fondé sur l'habitude de voir des recettes en constante augmentation. C'est là-dessus que portera l'effort que nous demandons. (Protestations à droite) L'État fournira l'effort principal.

M. Alain Gournac. - Qui va payer la réforme des rythmes scolaires ? (Exclamations à gauche)

M. Michel Sapin, ministre. - Au-delà des polémiques, regardez les choses en face : vous verrez que l'effort est justement réparti.

M. René-Paul Savary. - C'est faux.

M. Michel Sapin, ministre. - Nous le faisons, en respectant nos grandes priorités : la jeunesse avec l'éducation nationale, la sécurité avec la justice, la police et la gendarmerie. Nous nous soucions aussi de la capacité d'engagement de nos armées. Tout cela fait que nous demandons plus d'efforts à certains ministères qu'à d'autres. C'est cela aussi, gouverner. (Applaudissements sur les bancs socialistes et certains bancs du RDSE)

M. Alain Néri. - Très bien.

La discussion générale est close.

présidence de M. Charles Guené, vice-président

Discussion des articles de la loi de règlement

L'article liminaire est adopté.

ARTICLE PREMIER

M. le président. - Amendement n°1, présenté par M. Delahaye.

Rédiger ainsi cet article :

I. - Le résultat budgétaire de l'État en 2013, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de -77 067 967 950,14 €.

II - Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l'année 2013 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :

(En euros)

Dépenses

Recettes

Soldes

Budget général

Recettes

Recettes fiscales brutes

370 220 024 415,29

À déduire : Remboursements et dégrèvements d'impôts

86 214 808 056,90

Recettes fiscales nettes (a)

284 005 216 358,39

Recettes non fiscales (b)

11 512 881 533,50

Montant net des recettes, hors fonds de concours (c) = (a) + (b)

295 518 097 891,89

À déduire : Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l'Union européenne (d)

78 020 598 663,74

Total net des recettes, hors prélèvements sur recettes (e) = (c) - (d)

217 497 499 228,15

Fonds de concours (f)

3 521 630 095,83

Montant net des recettes, y compris fonds de concours (g) = (e) + (f)

221 019 129 323,98

Dépenses

Dépenses brutes, hors fonds de concours

381 341 233 767,49

À déduire : Remboursements et dégrèvements d'impôts

86 214 808 056,90

Montant net des dépenses (h)

295 126 425 710,59

Fonds de concours (i)

3 521 630 095,83

Montant net des dépenses, y compris fonds de concours (j) = (h) + (i)

298 648 055 806,42

Total du budget général, y compris fonds de concours

298 648 055 806,42

221 019 129 323,98

-77 628 926 482,44

Budgets annexes

Contrôle et exploitation aériens

2 076 040 809,86

3, 276 040 809,86

Publications officielles et information administrative

201 643 917,34

201 643 917,34

Montant des budgets annexes, hors fonds de concours

2 277 684 727,20

2 277 684 727,20

Fonds de concours

18 635 234,40

18 635 234,40

Total des budgets annexes, y compris fonds de concours

2 296 319 961,60

3 496 319 961,60

Comptes spéciaux

Comptes d'affectation spéciale

70 887 034 311,59

71 471 303 808,23

584 269 496,64

Comptes de concours financiers

110 942 192 987,04

109 52 737 402,42

-210 655 584,62

Comptes de commerce (solde)

-136 845 982,00

136 845 982,00

Comptes d'opérations monétaires, hors opérations avec le Fonds monétaire international (solde)

-49 298 638,28

49 298 638,28

Total des comptes spéciaux, hors opérations avec le Fonds monétaire international

181 643 082 678,35

181 004 041 210,65

562 158 532,30

Résultat budgétaire de l'État, hors opérations avec le Fonds monétaire international

-77 067 967 950,14

M. Vincent Delahaye. - M. le ministre a dit que les collectivités locales qui ont 100 aujourd'hui auront 100 en 2017. Le tableau dit : 56 milliards d'euros aujourd'hui et 45 milliards d'euros en 2017, soit -11 milliards. C'est un effort considérable. Rétablissons la vérité des chiffres ! Je ne veux pas que les collectivités territoriales soient les dindons de la farce. Je ne dis pas qu'elles ne doivent pas fournir d'effort, mais que l'État doit faire un effort au moins équivalent.

Monsieur le ministre, la fraude et l'optimisation ne sont pas la même chose. La fraude est condamnable. L'optimisation est dans l'ordre des choses avec une fiscalité aussi complexe. Si l'on veut réduire l'optimisation, il faut simplifier la fiscalité !

Cet amendement déduit des recettes non fiscales de l'État les 2,2 milliards d'euros tirés du contentieux fiscal de la société Orange. En effet, la société ayant fait appel, il n'est pas prudent de considérer cette recette comme définitive au titre de l'exercice 2013. Une entreprise l'aurait comptabilisée en provisions et non en recettes.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Cet amendement est en contradiction totale avec les règles de la comptabilité budgétaire : ces recettes fiscales ont bien été encaissées, elles doivent donc être retracées dans la loi de règlement.

M. Michel Sapin, ministre. - M. Delahaye se met en infraction avec les règles de la comptabilité publique ; l'adoption de son amendement rendrait ce projet de loi inconstitutionnel ! Dès lors, avis défavorable, à moins que vous ne le retiriez ?

M. Vincent Delahaye. - Il aurait été plus juste de présenter une provision plutôt qu'une réduction de la recette. Reste que sur le fond, il y a un risque sur cette recette. Je retire l'amendement, mais il faut réfléchir au cas de ces contentieux fiscaux en cours, qui devraient être provisionnés.

L'amendement n°1 est retiré.

L'article premier est adopté, ainsi que les articles 2, 3, 4, 5, 6, 7 et 8.

ARTICLE ADDITIONNEL

M. le président. - Amendement n°2, présenté par M. Delahaye.

Après l'article 8

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement avant le 1er octobre 2014 un rapport faisant état des avances du Trésor au profit des budgets annexes, de l'état du remboursement de ces avances et des possibilités de les limiter à l'avenir.

M. Vincent Delahaye. - Cet amendement a pour objet de susciter le débat sur le financement de certains budgets annexes par des avances du Trésor. Le budget annexe, « contrôle et exploitation aériens » disposerait d'un encours d'avances consolidées de près de 1,2 milliard d'euros qui ne sont pas couvertes par des recettes à venir. Or il reste, en face, des dépenses à assumer. Cette pratique s'assimile à des avances sur des prêts à long terme, ce qui est interdit au Trésor.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - La question est intéressante. Il est légitime de s'interroger sur le mode de financement du budget annexe « contrôle et exploitation aériens », qui ne cesse de déraper. Une nouvelle taxe pèserait sur la compétitivité de nos aéroports ; une alternative plus réaliste consisterait à réintégrer cette politique dans le budget général de l'État. Cela ne mettrait pas fin pour autant au déséquilibre.

En tout état de cause, les informations souhaitables sont disponibles ; un rapport ne s'impose donc pas. Retrait ?

M. Michel Sapin, ministre. - Même avis. Le budget annexe peut recourir à l'emprunt pour financer des investissements : il bénéficie ainsi des conditions de financement de l'État sur le marché. Cette situation n'est pas nouvelle mais le déséquilibre entre recettes et dépenses s'est aggravé avec la crise du secteur aérien depuis 2008. Une trajectoire de désendettement est engagée, afin de rembourser progressivement ces avances. Vous me permettrez de rappeler, non sans ironie, que ce mécanisme de financement a été mis en oeuvre, à partir de 2006, à la suite des recommandations d'un rapport d'information du Sénat, intitulé Pour une gestion consolidée des dettes de l'État.

L'amendement n°2 est retiré.

L'ensemble du projet de loi est mis aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n° 223 :

Nombre de votants 323
Nombre de suffrages exprimés 320
Pour l'adoption 155
Contre 165

Le Sénat n'a pas adopté.

M. Michel Sapin, ministre. - Vous aviez pourtant adopté chacun des articles !

Candidatures à une éventuelle CMP

M. le président. - La commission des finances a désigné les candidats à une éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013, actuellement en cours d'examen.

Cette liste a été publiée conformément à l'article 12, alinéa 4 du Règlement et sera ratifiée si aucune opposition n'est faite dans le délai d'une heure.