Allez au contenu, Allez à la navigation



Le principe de sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale

 

Service des études juridiques

LES DOCUMENTS DE TRAVAIL DU SÉNAT

Série   ÉTUDES JURIDIQUES

LE PRINCIPE DE SINCÉRITÉ

DES LOIS DE FINANCES

ET DES LOIS DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

n° EJ 1 Octobre 2006

Avant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), dont les dispositions n'entrent complètement en vigueur qu'à partir de l'exercice 2006, l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ne comportait aucune définition de la sincérité budgétaire ni de la sincérité des comptes de l'Etat1(*).

La LOLF consacre doublement la notion de sincérité : son article 32 érige la sincérité en principe budgétaire - « les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler »2(*) - tandis que l'article 27, disposant dans son dernier alinéa que « les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière », consacre la sincérité comptable. Elle donne également aux parlementaires les moyens de mieux détecter d'éventuelles insincérités, en particulier grâce à l'amélioration substantielle de l'information qui leur est délivrée.

La sincérité comptable ne doit pas être confondue avec la sincérité budgétaire, dont le fondement a longtemps été beaucoup moins solide : les budgets publics ayant essentiellement un caractère de prévision et d'autorisation (consentement à l'impôt et autorisation de dépenser), la priorité était portée sur le respect de la procédure. Le principe de sincérité se confondait alors presque avec celui de régularité, d'autant plus que la logique de moyens prévalait sur la logique de résultats.

Le concept de sincérité, bien que désormais affirmé, reste parfois difficile à cerner, s'agissant tant de ce qu'il recouvre que de ce qu'il implique. En effet, ses effets juridiques sont relatifs et réduisent donc sa portée contraignante. La sincérité apparaîtrait plutôt ainsi comme une obligation de moyens, un objectif à atteindre.

Il est toutefois probable que la certification des comptes, mission confiée à la Cour des comptes par la LOLF à compter du printemps 2007, se traduira par un renforcement de l'effectivité du principe de sincérité. A cet égard, la jurisprudence à venir du Conseil constitutionnel sera particulièrement riche d'enseignements.

Même si la loi de finances pour 1998, par exemple, a fait l'objet de critiques convergentes, sur le terrain de l'insincérité, de la Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998, et du Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997, sans que celui-ci ne prononce toutefois une censure sur ce fondement, il existe nécessairement une différence d'appréciation de la sincérité par le Conseil et par la Cour.

La Cour des comptes se prononce sur la sincérité à l'occasion de son contrôle de l'exécution des lois de finances, et a régulièrement dénoncé, à ce titre, des dispositions qui avaient été déférées au Conseil constitutionnel mais non censurées par celui-ci.

Il convient de citer, par exemple, les transferts opérés entre le budget général et le budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) par la loi de finances pour 1995, critiqués par la haute juridiction financière mais non par le Conseil constitutionnel (décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994), ou bien les reports de crédits réalisés par la loi de finances rectificative pour 1998, à l'égard desquels la Cour des comptes se montre plus exigeante que le juge constitutionnel (décision n° 98-406 DC du 29 décembre 1998).

Il est vrai que l'appréciation de la sincérité par le Conseil constitutionnel est fondée sur le caractère de prévision du budget, alors que la Cour des comptes, dont les jugements sont parfois plus critiques, se prononce sur des comptes.

Les observations de la haute juridiction financière sont de plus en plus précises eu égard au respect des principes posés par la LOLF, en particulier ceux de sincérité budgétaire et de bonne information du Parlement. De ce point de vue, le rapport de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2005 est particulièrement éclairant.

I. L'ÉLABORATION PROGRESSIVE D'UN NOUVEAU PRINCIPE BUDGÉTAIRE

Le droit budgétaire connaît quatre principes traditionnels : l'unité, l'universalité, l'annualité et la spécialité, parfois qualifiées de « principes fondamentaux » du droit budgétaire par le Conseil constitutionnel.

Le principe de sincérité budgétaire est d'apparition plus récente et repose sur l'idée que la sincérité des prévisions budgétaires, en recettes comme en dépenses, conditionne le respect du principe du consentement à l'impôt inscrit à l'article XIV de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 17893(*). Sa méconnaissance pourrait donc fonder une censure de la loi de finances.

A. L'INSINCÉRITÉ, UN GRIEF DÉSORMAIS RÉGULIÈREMENT INVOQUÉ PAR LES PARLEMENTAIRES

1. La possibilité de contrôler la constitutionnalité des lois de finances sur le fondement de l'insincérité

Les députés et sénateurs déférant les textes budgétaires au Conseil constitutionnel invoquent de plus en plus fréquemment, parmi les griefs soulevés, celui de l'insincérité des prévisions contenues dans ces textes.

Depuis 1993, ce grief est même invoqué de façon quasi systématique, qu'il s'agisse des lois de finances, des lois de finances rectificatives ou, plus récemment, des lois de financement de la sécurité sociale.

La décision n° 82-154 DC du 29 décembre 1982 portant sur la loi de finances pour 1983 peut être considérée comme la première décision du Conseil constitutionnel fondant le principe de sincérité, sans toutefois que le terme lui-même soit employé, le Conseil évoquant la clarté des comptes de l'Etat et le contrôle efficace du Parlement.

Ce sont les parlementaires requérants qui ont invité le Conseil constitutionnel à se prononcer sur la sincérité de ces textes et, par conséquent, à forger une jurisprudence afférente à ce principe, même si le juge constitutionnel, dans sa décision n° 83-164 DC du 29 décembre 1983 portant sur la loi de finances pour 1984, mentionne la sincérité de son propre chef, sans que le moyen ait été soulevé par les requérants : « l'inclusion dans cet état [l'état A évaluant les ressources de l'Etat] de l'évaluation du produit attendu pour 1984 de la taxe intérieure sur les produits pétroliers [...] n'est qu'un élément de sincérité » de l'article et de l'état A contestés.

C'est néanmoins en 1993, avec sa décision n° 93-320 DC du 21 juin 1993, que le Conseil constitutionnel, acceptant d'examiner le grief d'insincérité des chiffres contenus dans la loi de finances rectificative pour 1993 - les requérants contestaient l'évaluation des recettes de privatisation -, se réfère, pour la première fois, à « la sincérité des chiffres contenus dans la loi ». La sincérité devient un instrument d'évaluation constitutionnelle des lois de finances.

Néanmoins, si le grief tenant à la violation de la sincérité est désormais admis, aucune définition de la sincérité n'est formulée.

2. L'extension du principe de sincérité aux lois de financement de la sécurité sociale

La loi organique n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale ne faisait pas mention de l'exigence de sincérité4(*).

Les députés saisissant le Conseil constitutionnel de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 en dénonçaient l'insincérité des prévisions de recettes, en particulier parce qu'elles n'auraient pas pris en compte les ressources du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), mis en place par l'article 5 de la loi pour financer les allégements de cotisations sociales mis en oeuvre au titre de la réduction du temps de travail.

Si le Conseil constitutionnel a rejeté l'argumentation des requérants, il n'en a pas moins accepté d'examiner, dans sa décision n° 99-422 DC du 21 décembre 1999, le grief d'insincérité, qui devient ainsi opérant devant lui pour apprécier la constitutionnalité des lois de financement de la sécurité sociale.

En l'espèce, le Conseil s'en est tenu à un contrôle minimum, d'autant plus que la loi de financement de la sécurité sociale ne détermine pas les ressources et les charges de la sécurité sociale, mais qu'elle fixe seulement les conditions de l'équilibre financier, des prévisions de recettes et des objectifs de dépenses en particulier.

Les commentateurs des décisions du Conseil constitutionnel en la matière notent de façon récurrente que le principe de sincérité s'applique, mutatis mutandis, aux lois de financement de la sécurité sociale, même si un effort de transposition est cependant nécessaire.

Le contrôle de la sincérité des lois de financement porte donc :

- sur la crédibilité des évaluations et l'exactitude des informations figurant dans le texte, compte tenu des aléas inhérents à de telles prévisions et des incertitudes particulières liées à l'évolution socio-économique et aux données épidémiologiques de l'année à venir ;

- sur la cohérence des projections financières, laquelle implique notamment une coordination entre la loi de financement de la sécurité sociale et la loi de finances, voire tout autre texte en cours de discussion, ayant un impact sur les « finances sociales ».

3. L'imprécision du concept de sincérité

Le terme « sincérité » lui-même n'est pas défini avec précision.

Ainsi les requérants évoquent-ils, dans leurs saisines sur les lois de finances puis sur les lois de financement de la sécurité sociale, « la sincérité du budget », « la sincérité budgétaire », « le principe de sincérité budgétaire », « la sincérité de la présentation de la loi de finances », « l'obligation de sincérité », « le principe fondamental de la sincérité budgétaire », « la sincérité des prévisions de recettes et de la loi de financement de la sécurité sociale », « l'absence manifeste de sincérité », « le défaut de sincérité », « le principe constitutionnel de sincérité », « l'exigence de sincérité », « le contrôle de sincérité » ou encore « l'exigence constitutionnelle de sincérité »5(*).

Cherchant à se rapprocher de la jurisprudence constitutionnelle, les requérants vont également invoquer des erreurs manifestes d'appréciation portant atteinte au principe de sincérité budgétaire, en particulier à partir de 2001, qu'il s'agisse de la loi de financement de la sécurité sociale (décision n° 2001-453 DC du 18 décembre 2001) comme de la loi de finances pour 2002 (décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001).

Ainsi, déférant au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2002, ils faisaient valoir que le niveau des recettes fiscales serait « manifestement surévalué » du fait d'une estimation trop optimiste de la croissance économique. Ils soutenaient également que le déficit budgétaire prévu serait « manifestement erroné », notamment du fait que ne seraient pas pris en compte les crédits destinés à couvrir des engagements nouveaux annoncés par le gouvernement. Enfin, ils estimaient que les dispositions du tableau d'équilibre auraient été « manifestement erronées ».

Tel fut le cas également pour la loi de finances pour 2003 (décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002), le gouvernement ayant, selon les requérants, « commis une erreur manifeste, certaine et volontaire » en évaluant les recettes et en estimant les dépenses.

Les requérants ont également dénoncé la « surestimation manifeste » des prévisions de recettes de la loi de finances pour 2005, rejetée par le juge constitutionnel, dans sa décision n° 2004-511 DC du 29 décembre 2004.

Cette relative imprécision de la notion de sincérité se retrouve dans les décisions du Conseil constitutionnel, qui mentionnent « le caractère insincère de la loi de finances », « le principe de sincérité budgétaire », « l'exigence de sincérité budgétaire », « la sincérité des prévisions de recettes », « la sincérité des évaluations de recettes fiscales », « la sincérité des plafonds de charges ou des objectifs de dépenses d'assurance maladie » ou encore « le défaut de sincérité ».

Le juge constitutionnel a toutefois progressivement affiné la portée qu'il convient de donner à la sincérité.

Si, dans sa décision n° 93-330 DC du 29 décembre 1993 portant sur la loi de finances pour 1994, il ne fait que mentionner « la sincérité du budget », sans autre précision, il érige la sincérité en principe budgétaire dans sa décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995 portant sur la loi de finances pour 1996.

Il ne se réfère plus à un « principe » dans sa décision n° 97-395 DC, ni dans sa décision n° 98-406 DC - mais il le fait dans sa décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998 portant sur la loi de finances pour 1999 - ni dans ses décisions rendues en 1999 (n° 99-422 DC, n° 99-424 DC du 29 décembre 1999 portant sur la loi de finances pour 2000, n° 99-425 DC du même jour sur la loi de finances rectificative pour 1999).

Dans sa décision n° 2001-456 DC, il érige implicitement le principe de sincérité en exigence de valeur constitutionnelle : « n'ont été méconnus en l'espèce ni le principe de sincérité, ni aucune autre exigence de valeur constitutionnelle ».

Il n'évoque toutefois plus que « l'exigence de sincérité » dans sa décision n° 2002-463 DC du 12 décembre 2002 portant sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003. Quinze jours plus tard, il mentionne de nouveau « le principe de sincérité » dans sa décision n° 2002-464 DC, de même que dans sa décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003 portant sur la loi de finances pour 2004.

B. LA SINCÉRITÉ, DÉVELOPPEMENT DES PRINCIPES D'UNIVERSALITÉ ET D'UNITÉ BUDGÉTAIRES

C'est en développant et précisant sa jurisprudence sur les principes traditionnels d'universalité et d'unité budgétaires que le Conseil constitutionnel a forgé progressivement un nouveau principe du droit budgétaire, celui de sincérité.

1. La sincérité et l'universalité

Dans sa décision n° 82-154 DC, le Conseil constitutionnel, appelé à se prononcer sur la conformité à la Constitution de dispositions de la loi de finances pour 1983 concernant le mécanisme des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et des Communautés européennes, a considéré que « le principe de l'universalité budgétaire [...] répond au double souci d'assurer la clarté des comptes de l'Etat et de permettre, par là même, un contrôle efficace du Parlement ; qu'il a pour conséquence que les recettes et les dépenses doivent figurer au budget pour leur montant brut sans être contractées et qu'est interdite l'affectation d'une recette déterminée à la couverture d'une dépense déterminée, sous réserve des exceptions prévues au second alinéa de l'article 18 » de l'ordonnance de 1959. Le Conseil a également précisé que le mécanisme des prélèvements sur recettes « satisfait aux objectifs de clarté des comptes et d'efficacité du contrôle parlementaire qui ont inspiré ces dispositions ainsi que celles de l'ensemble de l'ordonnance du 2 janvier 1959, dès lors que ces prélèvements sont, dans leur montant et leur destination, définis de façon distincte et précise dans la loi de finances, qu'ils sont assortis, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées, enfin qu'il n'y est pas recouru pour la couverture de charges de l'Etat telles qu'elles sont énumérées à l'article 6 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 ».

Dans sa décision n° 94-351 DC, le Conseil constitutionnel juge que, « en prévoyant la prise en compte dans les dépenses du fonds de solidarité vieillesse d'une dépense à caractère permanent incombant au budget annexe des prestations sociales agricoles [notamment les versements destinés au paiement par les caisses des prestations de l'assurance vieillesse des non-salariés agricoles], l'article 34 de la loi déférée [la loi de finances pour 1995] a méconnu le principe d'universalité ».

Saisi de la loi de finances pour 1999, le Conseil constitutionnel ne fonde plus seulement la conformité à la Constitution des prélèvements sur recettes sur le principe d'universalité mais également sur celui de sincérité : « les concours apportés par l'Etat aux collectivités locales en compensation d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts locaux [...] peuvent néanmoins, sans méconnaître les principes d'universalité et de sincérité budgétaires, donner lieu à un mécanisme de prélèvement sur recettes, dès lors que celui-ci est, dans son montant et sa destination, défini de façon distincte et précise dans la loi de finances, et qu'il est assorti, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées » (décision n° 98-405 DC).

Ainsi, le Conseil constitutionnel, pour fonder ses décisions relatives à la mise en oeuvre du principe d'universalité, recourt au principe de sincérité qui permet de mieux apprécier la lisibilité des opérations dont la constitutionnalité est contestée par les requérants.

Le Conseil constitutionnel adopte la même méthode s'agissant du principe d'unité budgétaire.

2. La sincérité et l'unité

Les requérants défèrent fréquemment au Conseil constitutionnel des dispositions qui leur semblent méconnaître le principe d'unité budgétaire, et donc de sincérité, en particulier sous deux aspects :

- les non budgétisations : reprise par l'Etat de la dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) à l'égard de la Caisse des dépôts et consignations, qualifiée par le Conseil d'opération de trésorerie intervenant en dehors du budget (décision n° 93-330 DC), rattachement par voie de fonds de concours de certains prélèvements au budget des services financiers (décision n° 97-395 DC) ou encore absence de certains emplois publics dans la loi de finances (décision n° 99-424 DC) ;

- les débudgétisations : dépenses présentant par nature un caractère permanent non prises en charge par le budget de l'Etat (décision n° 94-351 DC) ou transfert de recettes fiscales au bénéfice de la sécurité sociale (décision n° 99-422 DC).

C. LA SINCÉRITÉ DE LA PRÉSENTATION DU BUDGET

1. Le caractère complet et sincère de l'information délivrée au Parlement

a) L'information du Parlement

La sincérité budgétaire résulte de la nécessité d'une information aussi complète et fiable que possible du Parlement.

Le Conseil constitutionnel, en effet, en ayant à se prononcer sur le respect de la procédure budgétaire, a progressivement insisté, notamment, sur le caractère étendu, large ou encore sincère de l'information du Parlement.

C'est en effet la recherche de la sincérité qui fonde les pouvoirs de contrôle que détiennent les assemblées parlementaires. Ainsi le Conseil s'est-il prononcé, dans sa décision n° 94-351 DC, « sur la sincérité de la présentation générale de la loi de finances et la méconnaissance alléguée des droits du Parlement ».

C'est donc sous cet angle que le juge constitutionnel a d'abord précisé la notion de sincérité, sans que ce terme apparaisse nécessairement dans ses décisions. Il s'agit pour lui de s'assurer que les parlementaires n'ont pas été concrètement lésés par une information délibérément lacunaire.

Ainsi, le délai de dépôt prévu à l'article 38 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 a pour objet d'assurer l'information en temps utile des membres du Parlement6(*). Dans sa décision n° 82-154 DC, le Conseil constitutionnel a admis que la computation du délai prévu à cet article pouvait commencer, estimant que le retard invoqué (quatre jours), « à le supposer établi », dans la mise à disposition de certaines annexes au projet de loi de finances « n'a pu avoir pour effet de priver le Parlement de l'information à laquelle il a droit pendant toute la durée du délai dont il dispose pour l'examen de la loi de finances ».

Plusieurs décisions retiennent comme un élément de fait le caractère complet de l'information du Parlement, et donc la nature et le contenu des documents d'information qui lui sont transmis :

décision n° 76-73 DC du 28 décembre 1976 sur la loi de finances pour 1977 : montant et emploi de crédits en dépit d'une présentation erronée (« il ressort de l'examen des documents fournis pour l'information du Parlement qu'en dépit de l'inexacte dénomination attribuée à Mayotte, les renseignements donnés sur le montant, la répartition et l'emploi des crédits destinés à celle-ci étaient de nature à permettre au Parlement de se prononcer en connaissance de cause ») ;

décision n° 80-126 DC du 30 décembre 1980 sur la loi de finances pour 1981 : dépôt du rapport du fonds de développement économique et social (FDES) et du rapport sur les aides aux entreprises industrielles (« l'Assemblée nationale a disposé des éléments lui permettant de remplir la mission de contrôle dont le Parlement est investi par la Constitution ») ;

décision n° 90-285 DC du 28 décembre 1990 sur la loi de finances pour 1991 : contenu des rapports des commissions parlementaires sur l'institution de la contribution sociale généralisée (CSG) en dépit de l'absence de dépôt du « jaune » retraçant l'effort social de la Nation (« même si l'état retraçant l'effort social de la Nation n'a pas été transmis au Parlement, les assemblées ont disposé, comme l'attestent les rapports des commissions saisies au fond ou pour avis, d'éléments d'information approfondis sur l'institution d'une "contribution sociale généralisée" ») ;

décision n° 93-320 DC : estimation de certaines charges (« Considérant que la loi déférée retrace, conformément aux dispositions ci-dessus analysées de l'ordonnance du 2 janvier 1959, les charges annuelles de l'Etat liées au dispositif institué pour la suppression de la règle du décalage d'un mois [de la TVA] ; qu'ainsi les charges budgétaires résultant de cette mesure n'ont pas été sous-estimées ; que le Parlement, comme il ressort de ses travaux sur ce texte, a été informé tant du coût de cette mesure pour l'année 1993 que de ses incidences sur les charges de la dette publique »).

Dans ces décisions citées à titre d'illustration, le Conseil constitutionnel a souligné le caractère complet et sincère de l'information donnée aux parlementaires. Il paraît raisonnable de penser qu'une carence ou une dissimulation de la part du gouvernement aurait permis de fonder une censure.

En revanche, le Conseil constitutionnel n'a pas précisé la date à laquelle la sincérité de la présentation des documents budgétaires doit être appréciée.

En effet, un amendement gouvernemental, adopté le 20 décembre 1999, relevait de 11,3 milliards de francs la prévision des recettes fiscales figurant dans le projet de loi de finances rectificative pour 1999. Or, les requérants soutenaient que la sincérité de la loi de finances se juge au jour du dépôt du document budgétaire, mais le Conseil, dans sa décision n° 99-425 DC, a considéré que cette règle « ne résulte d'aucune prescription, ni d'aucun principe de valeur constitutionnelle ».

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 ayant été déférée au Conseil constitutionnel, au motif que la sincérité des prévisions de recettes aurait été remise en cause car « le gouvernement aurait dissimulé au Parlement, jusqu'à " la dernière minute ", ses intentions en ce qui concerne la prise en charge des exonérations de cotisations de sécurité sociale dont est assorti le " contrat d'avenir ", institué par l'article 29 du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale », dont l'examen était en cours. Les requérants faisaient observer que, « jusqu'au 1er décembre 2004, ce projet ne comportait aucune dérogation à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, en vertu duquel de telles exonérations doivent être compensées par le budget de l'Etat, alors que les crédits correspondants ne figuraient pas parmi les prévisions de recettes de la sécurité sociale » et que « cette compensation n'a été expressément écartée, par amendement au projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, que la veille de l'examen des conclusions de la commission mixte paritaire sur la loi de financement de la sécurité sociale, soit trop tardivement, selon eux, pour que le défaut de sincérité de celle-ci puisse être considéré comme corrigé ».

La question était en effet de savoir si le manque à gagner pour les organismes de sécurité sociale résultant des exonérations de cotisations sociales serait ou non remboursé par l'Etat.

Dans sa décision n° 2004-508 DC du 16 décembre 2004, le Conseil constitutionnel, considérant qu'il appartient au gouvernement d'informer le Parlement, au cours de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, « lorsque surviennent des circonstances de droit ou de fait de nature à remettre en cause les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et, en pareille hypothèse, de corriger les prévisions initiales », a rejeté ce grief : « Considérant, en l'espèce, que le législateur a expressément écarté l'application aux contrats d'avenir des dispositions de l'article L. 131-7 ; que, si cette volonté ne s'est pour la première fois traduite dans un texte soumis au Parlement que le 1er décembre 2004, alors même que la commission mixte paritaire avait déjà été réunie sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, cette circonstance n'est pas critiquable ; qu'en effet, la loi déférée n'avait pas encore été définitivement adoptée ; qu'en outre, l'intention du Gouvernement de ne pas compenser les exonérations de cotisations sociales accompagnant les contrats d'avenir avait été formulée avant que ne débute l'examen en première lecture tant de la loi de programmation pour la cohésion sociale que de la loi de financement de la sécurité sociale ».

b) La présentation des emplois publics

Sur la question de la présentation des emplois publics, le Conseil constitutionnel a confirmé sa jurisprudence, en la précisant toutefois, alors que l'argumentation des requérants devenait plus développée.

Ainsi ces derniers avaient-ils contesté, notamment, la sincérité des prévisions de dépenses de la loi de finances pour 2000, en particulier celles liées aux emplois publics, dont le nombre réel aurait été sous-estimé par l'existence d'agents payés sur crédits et d'emplois-jeunes.

Alors que le Conseil avait simplement indiqué, dans sa décision n° 94-351 DC, que « l'existence de recrutements en surnombre ne ressort pas de dispositions de la loi déférée », il est allé au-delà dans sa décision n° 99-424 DC : même si l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 n'impose pas de soumettre au vote du Parlement un tableau d'ensemble des emplois permanents de l'Etat mais exige en revanche qu'à l'occasion du vote des crédits de personnels, le Parlement soit dûment informé des effectifs employés à titre permanent, que les agents concernés aient ou non le statut de titulaires, « les annexes explicatives accompagnant le projet de loi de finances faisaient apparaître les crédits nécessaires à la rémunération des maîtres d'internat, surveillants d'externat et maîtres auxiliaires, adjoints de sécurité et agents de justice, ainsi que leurs effectifs et le nombre des postes créés, transformés et supprimés »7(*).

c) Les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale

L'appréciation de la sincérité des documents soumis au Parlement met en cause les relations financières particulièrement complexes entre l'Etat et la sécurité sociale.

Ainsi, la loi de finances pour 2000 était également critiquée eu égard à une « débudgétisation massive » résultant du transfert vers les organismes de sécurité sociale et ceux concourant à leur financement de charges incombant jusqu'ici au budget de l'État. Il s'agissait de la compensation des allégements de cotisations sociales induits par la politique de réduction du temps de travail et par l'abaissement des charges sociales sur les bas salaires. Le Conseil, dans sa décision n° 99-424 DC, a rejeté cette argumentation : « Ainsi qu'il ressort de la décision du 21 décembre 1999 susvisée du Conseil constitutionnel sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, que les mesures critiquées n'encourent pas le reproche formulé par les requérants ». Les Cahiers du Conseil constitutionnel précisent toutefois : « Il reste que les débudgétisations substantielles opérées au cours des années récentes posent un grave problème de visibilité des dépenses publiques, ainsi que l'a justement relevé la Cour des comptes. La rédaction de la décision n° 99-424 DC se fait l'écho de cette préoccupation ».

Il convient de noter, s'agissant de la question des débudgétisations, et donc de celle du caractère complet de l'information délivrée aux parlementaires, une évolution de la formulation de la critique émise par le Conseil constitutionnel. Alors que, dans sa décision n° 99-424 DC, il évoquait « les inconvénients inhérents à toute débudgétisation », il a souligné, dans sa décision n° 2001-456 DC, « les effets de toute débudgétisation du point de vue du contrôle parlementaire ». Ainsi, pour le Conseil, une débudgétisation constitue un obstacle à la conduite d'un contrôle parlementaire optimal.

2. La mise en réserve de crédits n'est pas contraire au principe de sincérité, sous certaines conditions

Les requérants critiquaient « l'annonce par le Gouvernement, au cours des débats parlementaires, de la mise en réserve, dès le début de l'année, de crédits susceptibles d'être ultérieurement annulés [qui] témoignerait de l'absence de sincérité des prévisions de dépenses » de la loi de finances pour 2003. Dans sa décision n° 2002-464 DC, le Conseil constitutionnel a jugé qu'il était « loisible au Gouvernement de prévoir la mise en réserve, en début d'exercice, d'une faible fraction des crédits ouverts afin de prévenir une détérioration éventuelle de l'équilibre du budget » et qu' « en informant le Parlement de cette intention, il a respecté le principe de sincérité ».

Il reprendra cette analyse pour rejeter le grief d'insincérité invoqué contre la loi de finances pour 2004, dans sa décision n° 2003-489 DC.

M. Jean-Eric Schoettl, conseiller d'Etat, écrit : « Plutôt que de recourir à des « régulations budgétaires » inopinées, il est de bonne méthode de subordonner par avance la consommation d'une part déterminée des crédits votés à l'évolution des rentrées en cours d'exercice. Le procédé évite de faire peser trop d'incertitudes sur la gestion des administrations et permet, de la sorte, de mieux servir l'intérêt général. On ne voit pas en quoi l'annonce ainsi faite trahit l'insincérité des prévisions ou désoblige la représentation nationale, laquelle pourra toujours mettre en cause la responsabilité du gouvernement en cas d'abus ou, sans recourir à une telle extrémité, l'interpeller lors du vote de la loi de règlement »8(*).

Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs développé la même argumentation s'agissant de la loi de finances pour 2005, dans sa décision n° 2004-511 DC.

Commentant cette décision, M. Jean-Eric Schoettl, note que « les mesures de régulation, lorsqu'elles conservent un caractère prudentiel, sont de bonne gestion et n'affectent pas la sincérité des prévisions de charges arrêtées par la loi de finances »9(*).

Mais surtout, il expose également les raisons qui pourraient amener le juge constitutionnel à censurer des mesures de régulation budgétaire : « Il est vrai qu'à côté de cet usage prudentiel de la régulation, la réalité administrative offre des exemples de régulation « dévoyée » que la Cour des comptes ne manque pas de stigmatiser. La « mise en réserve » de crédits votés affecterait en effet la sincérité des prévisions si, par exemple, sous prétexte de « provisions » de tous genres, elles travestissaient la nature et l'ampleur de la dépense publique ou trahissaient la volonté d'occulter les grandes lignes de l'équilibre. Ou encore s'il apparaissait qu'un crédit institué pour complaire à telle ou telle partie de la majorité ou à tel ou tel groupe de pression était inscrit de façon « cosmétique », alors qu'on aurait la ferme intention de l'annuler après le vote. Cette régulation dévoyée pourrait trouver sa sanction à l'avenir soit dans le contentieux des mesures de gestion budgétaire (décrets de transferts, etc.) devant le Conseil d'Etat, soit lors de l'éventuel examen d'une loi de règlement par le Conseil constitutionnel ».

Il n'en demeure pas moins que le Conseil constitutionnel, focalisant son contrôle sur les règles de présentation de la loi de finances, ne confère pas une portée excessivement contraignante au principe de sincérité.

* 1 On rappellera que la sincérité apparaît au nombre des obligations générales des commerçants en matière de comptabilité (article L. 123-14 du code de commerce) et que la certification de la régularité et de la sincérité des comptes annuels fait partie des missions des commissaires aux comptes, y compris pour les comptes consolidés (article L. 823-9 du même code). La sincérité est également un principe classique de la comptabilité publique, les comptes de gestion des comptables publics devant être affirmés sincères et véritables. Enfin, l'article L. 1612-4 du code général des collectivités territoriales dispose, depuis 1982, que les recettes et les dépenses inscrites au budget de la collectivité territoriale doivent être évaluées de façon sincère.

* 2 La seconde phrase de cet article est issue d'un amendement du Sénat.

* 3 La doctrine considère parfois que l'origine du principe de sincérité se trouve, non pas dans l'ordonnance du 2 janvier 1959, mais dans l'article XIV de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789. Par exemple, Hélène Manciaux, De l'origine du principe de sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale, Revue du droit public, n° 4-2005.

* 4 La loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, qui remplace la loi organique du 22 juillet 1996, comble cette lacune.

* 5 Sur ce point, on se reportera à l'annexe 1, qui dresse la liste des décisions du Conseil constitutionnel relatives à la sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale.

* 6 L'article 38 de l'ordonnance de 1959 disposait que « le projet de loi de finances de l'année, y compris le rapport et les annexes explicatives [...], est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède l'année d'exécution du budget ».

* 7 On notera que cette décision a été rendue quelques semaines seulement avant le rapport public particulier, très critique, de la Cour des comptes sur La fonction publique de l'Etat, en janvier 2000.

* 8 Petites affiches n° 5, 7 janvier 2003.

* 9 Petites affiches n° 7, 11 janvier 2005.