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Le principe de sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale

 

Service des études juridiques

II. LA SINCÉRITÉ : PRINCIPE JURIDIQUE CONTRAIGNANT OU OBLIGATION DE MOYENS ?

Les effets qui s'attachent au principe de sincérité sont indéniablement limités par leur caractère relatif.

A. UN CONTRÔLE FORMEL

Dès lors que le Conseil constitutionnel juge qu'aucune règle touchant la présentation formelle de la loi de finances n'a été méconnue, il écarte le grief tiré de la méconnaissance des exigences de sincérité, sans se prononcer sur le fond.

Les requérants ayant déféré la loi de finances rectificative pour 1993 estimaient que l'inscription en recettes du budget général de 1993, pour un montant de 18 milliards de francs, du produit d'opérations de cession au secteur privé par l'Etat d'entreprises du secteur public, méconnaissait la règle posée à l'article 16 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, selon laquelle les recettes sont prises en compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont encaissées, altérant ainsi la sincérité des chiffres contenus dans la loi.

Or, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 93-320 DC, n'a pas suivi ce raisonnement, pour deux raisons, considérant :

- d'une part, « que les ressources de l'Etat figurant dans les lois de finances de l'année et dans les lois de finances rectificatives ont un caractère prévisionnel et sont prises en compte sous forme d'évaluations » ;

- d'autre part, « que ces évaluations doivent tenir compte des effets économiques et financiers de la politique que le Gouvernement entend mener ; qu'eu égard au programme de privatisations présenté au titre de l'année 1993, l'inscription en recettes prévisionnelles d'une somme de 18 milliards de francs n'a pas méconnu la règle de l'article 16 de l'ordonnance susvisée ».

Il a également rejeté le grief d'insincérité soulevé par les requérants à propos de la « soulte » de France Télécom, instituée par l'article 46 de la loi de finances pour 1997.

Cet article fixait à 37,5 milliards de francs le montant de la contribution forfaitaire exceptionnelle versée à l'Etat par l'entreprise nationale France Télécom, dite « soulte », et prévoyait qu'elle serait versée en 1997 à un établissement public national à caractère administratif ayant pour mission de la gérer et de reverser chaque année au budget de l'Etat, dans la limite de ses actifs, une somme de un milliard de francs en 1997, majorée ensuite chaque année de 10 % par rapport au versement de l'année précédente. Les requérants soutenaient que cet article méconnaissait le principe de sincérité budgétaire en ce que, loin d'être justifiée par la nécessité de financer les retraites des agents fonctionnaires de France Télécom, désormais prises en charge par l'Etat, la contribution exceptionnelle en cause permettrait, à concurrence du montant des versements opérés chaque année, de participer à la réduction du déficit budgétaire et perdrait dès lors toute nécessité.

Dans sa décision n° 96-385 DC du 30 décembre 1996, le Conseil constitutionnel a écarté ce grief au motif que « les versements annuels au budget de l'Etat effectués par [France Télécom] ne [seraient] directement affectés à aucune dépense en particulier et [viendraient] concourir aux conditions générales de l'équilibre du budget conformément à l'article 18 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances ».

Dans la même décision, il a repoussé l'argumentation des auteurs de la saisine qui soutenaient que l'alourdissement de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) opéré par l'article 130 aurait pour seul objet de permettre le prélèvement exceptionnel de 300 millions de francs sur les excédents du Fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités artisanales et commerciales (FISAC) et que la combinaison de ces deux dispositions constituerait une manipulation contraire au principe de sincérité budgétaire. Le Conseil a en effet considéré qu' « il est loisible au législateur, dans le cadre d'une loi de finances de l'année, d'augmenter le produit d'une taxe en élargissant son assiette et en modifiant son taux et, dans le cadre d'une loi de finances rectificative, d'opérer un prélèvement exceptionnel au profit du budget de l'Etat sur des excédents du produit de la même taxe, accumulés au cours des années précédentes » et qu' « il s'agit de deux opérations distinctes ».

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000 portant sur la loi de finances pour 2001, a semblé justifier l'absence d'évaluation dans la loi du montant des ressources d'emprunt et de trésorerie au motif qu'aucune atteinte n'avait été portée au principe de sincérité.

Les requérants reprochaient à l'article 46, relatif à l'équilibre des ressources et des charges de l'Etat, de ne pas comporter d'évaluation du montant des ressources d'emprunt et de trésorerie. Le Conseil ne les a pas suivis, « considérant qu'ainsi qu'il ressort du contenu des rapports parlementaires, le Parlement a disposé, lors de l'examen du projet de loi de finances, des informations auxquelles il a droit sur le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie destinées au financement du solde général ».

Le Conseil ne censure pas non plus, jusqu'à présent, des erreurs matérielles.

Les requérants critiquaient les dispositions du tableau d'équilibre de la loi de finances pour 2002, estimant que, si les montants portés tiennent compte de « nombreux amendements visant à réduire plusieurs lignes de crédits », certaines de celles-ci « n'apparaissent pas dans le projet de loi de finances pour 2002 », citant quatre articles contenus dans des chapitres du budget général. Or, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2001-456 DC, a considéré, pour rejeter les griefs des requérants, que « les erreurs ou omissions alléguées, eu égard à leur montant limité et à leur caractère involontaire et purement matériel, n'ont pas porté atteinte au droit d'information du Parlement ».

Le caractère formel du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel sur le terrain de la sincérité peut parfois choquer la doctrine. Ainsi, tel commentateur regrettait que « la décision confine à la paraphrase des dispositions déférées et des observations produites en réponses par le Secrétariat général du Gouvernement »10(*).

En effet, le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel sur le terrain de la sincérité apparaît d'autant plus formel qu'il est parfois fondé sur les éléments qui lui sont communiqués par le gouvernement. Il est vrai que les délais d'examen des textes financiers de fin d'année placent le juge constitutionnel dans des conditions très difficiles pour en apprécier la conformité à la Constitution.

Ainsi, alors que les requérants critiquaient les modalités retenues par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 pour évaluer, au titre de l'exercice 2001, le produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S), les commentaires de la décision n° 2001-453 DC publiés aux Cahiers du Conseil constitutionnel, notent que, « quoique compliquées ces opérations respectaient une stricte logique et le gouvernement s'en expliquait clairement dans ses observations en défense »11(*). La même remarque peut être faite s'agissant de la décision n° 2002-463 DC.

Quant à M. Jean-Eric Schoettl, il écrit, en introduction à son commentaire de la décision n° 2004-511 DC : « On ne s'étonnera [...] pas que le présent commentaire emprunte plus qu'à l'ordinaire aux observations du gouvernement (qui, lui, a eu le temps de se préparer tout au long du débat) »12(*).

B. LE CARACTÈRE SOUVENT SYNTHÉTIQUE DU REJET DU GRIEF D'INSINCÉRITÉ

1. Une argumentation succincte...

Alors qu'en 1998, les requérants avaient soulevé à plusieurs reprises la violation du principe de sincérité budgétaire, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 98-405 DC, a systématiquement rejeté l'argumentation développée à l'encontre de la loi de finances pour 1999, et de façon généralement laconique :

- sur la persistance du rattachement de recettes au budget des services financiers par voie de fonds de concours (les « crédits d'articles »), - précédemment jugé comme portant atteinte à la sincérité de la loi de finances par la décision n° 97-395 DC : « considérant, en premier lieu, que les prélèvements [...], antérieurement rattachés, en méconnaissance des dispositions de l'article 19 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée, au budget des services financiers par voie de fonds de concours, sont inscrits, à compter de 1999, à la ligne 309 des recettes non fiscales de l'Etat ; que la qualification ainsi donnée à ces recettes est sans incidence sur l'évaluation du déficit prévisionnel en loi de finances initiale et, partant, sur la sincérité budgétaire, puisque les crédits qu'elles permettaient d'ouvrir en cours d'année sont désormais retracés dans les dépenses du budget général ; que les éventuelles conséquences de la qualification donnée à ces recettes [recettes non fiscales] sur le calcul d'un "taux des prélèvements obligatoires", sont, en tout état de cause, sans incidence sur la sincérité de la loi de finances » ;

- sur la permanence de fonds extrabudgétaires non intégrés au budget général : ils constitueraient « l'essentiel du reliquat d'un effort engagé depuis 1996, et qui devra être mené à terme, en vue de régulariser diverses procédures d'affectation non conformes à l'ordonnance [...] du 2 janvier 1959 », d'autant plus que « le montant des sommes en cause est par ailleurs limité par rapport aux masses budgétaires » ;

- sur la présentation, selon les requérants, erronée, comme des prélèvements sur recettes, de certaines dépenses de l'Etat, correspondant à la compensation d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts locaux : « de tels concours peuvent néanmoins, sans méconnaître les principes d'universalité et de sincérité budgétaires, donner lieu à un mécanisme de prélèvement sur recettes, dès lors que celui-ci est, dans son montant et sa destination, défini de façon distincte et précise dans la loi de finances, et qu'il est assorti, tout comme les chapitres budgétaires, de justifications appropriées ». Le Conseil précise toutefois que, « en principe, les concours apportés par l'Etat aux collectivités locales en compensation d'exonérations, de réductions ou de plafonnements d'impôts locaux constituent bien des dépenses de l'Etat, et devraient figurer au budget général en application de l'article 18 de l'ordonnance précitée ». On peut donc penser qu'il invite indirectement le gouvernement et le Parlement à modifier la présentation des comptes ;

- sur la sous-évaluation, délibérée aux yeux des requérants, des estimations de recettes et de charges du compte de cessions de titres publics, en ignorant l'impact budgétaire de la cession prochaine d'une fraction du capital de l'entreprise Aérospatiale et en ne prenant pas en compte les produits de la cession du Crédit lyonnais et l'emploi qui sera fait de ces ressources : « les recettes tirées du transfert au secteur privé de la majorité du capital du Crédit lyonnais seront affectées à l'Établissement public de financement et de réalisation créé par ladite loi », tandis que « l'autre opération à laquelle font référence les [requérants] présente un caractère aléatoire ».

Dans sa décision n° 98-406 DC, le Conseil constitutionnel a jugé que l'ouverture, réalisée par la loi de finances rectificative pour 1998, de crédits destinés au financement de dépenses qui ne pourront être engagées qu'au cours de l'année 1999 ne méconnaissait pas le principe de sincérité budgétaire, au double motif que ces crédits sont inscrits « sur des chapitres dotés de crédits pouvant être reportés en application des dispositions de l'article 17 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 » et « eu égard au montant limité des sommes en cause par rapport aux masses budgétaires ».

La décision n° 2001-453 DC a donné au Conseil constitutionnel l'occasion de rejeter en peu de mots le grief invoqué par les requérants concernant la perte de recettes supposée subie par le fonds de réserve des retraites (FRR). En effet, les députés critiquaient l'article 67 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, relatif à la répartition du produit des prélèvements sociaux affectée au FRR. Ils soutenaient que ni ce relèvement, ni l'affectation nouvelle de recettes de privatisation prévue dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002 (concessions d'autoroutes), alors soumis à l'examen du Parlement, ne suffiraient à compenser la « réduction drastique » du prix des autorisations d'établissement et d'exploitation de réseau de téléphonie mobile de troisième génération (UMTS). Le Conseil a simplement estimé que « les évaluations de recettes de cession d'actifs publics figurant dans le projet de loi de finances pour 2002 apparaissent suffisantes pour compenser la perte de recettes subie par le fonds de réserve des retraites du fait de la réduction du prix des autorisations susmentionnées ».

De même, alors que les requérants critiquaient la sincérité de l'objectif de dépenses d'assurance maladie retenu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2003-486 DC du 11 décembre 2003, a simplement jugé que cet objectif « n'[était] pas manifestement sous-estimé ».

2. ... mais une tendance récente à de plus amples précisions

Si l'argumentation du Conseil est parfois exposée de façon extrêmement brève, il n'en demeure pas moins que les commentaires publiés aux Cahiers du Conseil constitutionnel consacrés aux motivations de la décision du juge sont, quant à eux, de plus en plus développés, en particulier à partir de la décision n° 2002-463 DC.

Il est vrai que l'argumentation des requérants sur ce terrain est, elle aussi, de plus en plus détaillée.

Ainsi environ la moitié du texte13(*) de la saisine de la loi de finances pour 2003 est-elle consacrée à dénoncer l'insincérité de cette loi. Cette observation peut être renouvelée l'année suivante, par exemple pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 200414(*).

S'agissant également de la loi de finances pour 2004, les requérants ont fourni au juge constitutionnel une saisine très argumentée, estimant que la sincérité de la loi était critiquable à trois titres : la gestion et la présentation des dépenses publiques, la présentation de l'objectif de réduction des déficits publics et le non respect des décisions du Conseil constitutionnel.

En décembre 2004, la saisine du Conseil constitutionnel par les députés déférant la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 n'était fondée que sur un seul grief, celui de l'insincérité. La dénonciation de cette dernière a également constitué le seul motif ayant conduit les députés à porter la loi portant règlement définitif du budget de 2005 devant le Conseil constitutionnel.

Les commentaires de la décision du Conseil n° 2004-508 DC, parus dans les Petites affiches15(*) et consacrés à la question de la sincérité, sont particulièrement fournis (5 pages sur 8) : l'argumentation des requérants « posait plusieurs problèmes intéressants :

« - A partir de quel pourcentage d'une prévision la surestimation ou la sous-estimation délibérée d'une somme caractérise-t-elle une insincérité ?

« - La sincérité doit-elle s'apprécier en continu, c'est-à-dire tout au long de la procédure législative ?

« - Y a-t-il insincérité du simple fait que le gouvernement présente comme acquise une chose qui est encore incertaine ?

« - Quelle serait la sanction d'une insincérité réparée avant l'adoption finale de la LFSS ? ».

Le Conseil constitutionnel, en l'espèce, « n'a pas eu à répondre à toutes ces questions, car c'est en temps utile que le gouvernement a fait part de son intention d'écarter la compensation des exonérations liées aux contrats d'avenir ». Il n'en demeure pas moins qu'il s'agit des questions auxquelles le Conseil constitutionnel chercherait à répondre pour apprécier la sincérité d'une loi qui ne tirerait pas les conséquences financières de l'institution, par un autre texte en cours de discussion, d'un nouveau dispositif.

C. UN CONTRÔLE RESTREINT

La sanction d'irrégularités entachant la sincérité de la loi de finances ou de la loi de financement de la sécurité sociale est limitée par le contrôle minimum auquel se livre le Conseil constitutionnel. Son attitude consistant à demander la régularisation de la situation dans une prochaine loi de finances ou de financement de la sécurité sociale contribue également aux limites de ce contrôle.

1. Un contrôle limité à l'erreur manifeste

La loi de finances pour 2000 était critiquée, notamment, parce qu'elle aurait comporté une minoration volontaire des recettes fiscales16(*).

Dans sa décision n° 99-424 DC, le Conseil constitutionnel a considéré, alors que les requérants contestaient l'évaluation des recettes fiscales de l'Etat, en particulier le produit de l'impôt sur le sociétés, qu' « il ne ressort[ait] pas des éléments fournis au Conseil constitutionnel que les évaluations de recettes pour 2000 prises en compte à l'article d'équilibre soient, eu égard à l'amplitude de la sous-estimation alléguée rapportée aux masses budgétaires, entachées d'une erreur manifeste ».

Les commentaires de cette décision parus aux Cahiers du Conseil constitutionnel permettent de préciser la portée de ce considérant : « S'agissant d'un exercice aussi difficile que la prévision des recettes fiscales pour l'année à venir, qui suppose la prise en compte de données macroéconomiques incertaines, il est hors de question, pour le Conseil constitutionnel, d'exercer un contrôle autre que restreint. Le Conseil constitutionnel n'est ni la direction de la prévision du ministère des finances, ni l'institut national de la statistique et des études économiques. Eu égard au montant de la sous-estimation dénoncée [...] et compte tenu des éléments en sa possession, le Conseil n'a relevé aucune minoration manifeste ».

Dans sa décision n° 99-425 DC, il a également indiqué que « l'évaluation des recettes fiscales [pourtant rehaussée de 11,3 milliards de francs] figurant dans la loi déférée n'est entachée d'aucune erreur manifeste ».

Le Conseil avait du reste adopté la même position à l'égard de la procédure des fonds de concours : « le montant des sommes en cause est par ailleurs limité par rapport aux masses budgétaires » (décision n° 98-405 DC), ou encore en matière de reports de crédits décidés par la loi de finances rectificative pour 1998 : alors même que ces dépenses ne pourront être effectivement engagées qu'au cours de l'exercice budgétaire 1999, le législateur, « eu égard au montant limité des sommes en cause par rapport aux masses budgétaires », n'a pas méconnu les exigences constitutionnelles invoquées par les requérants (décision n° 98-406 DC).

Le juge constitutionnel a également écarté le grief d'insincérité de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) retenu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 : « il ressort des travaux parlementaires que l'objectif dont la sincérité est contestée a été déterminé en tenant compte à la fois des dépenses réelles observées en 2000 et de la progression de ces dépenses attendue pour l'année 2001 » (décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000). Il a en effet considéré qu'une telle estimation n'était entachée d'aucune erreur manifeste. M. Jean-Eric Schoettl, commentant cette décision, écrit : « Le contrôle de la sincérité ou de l'exactitude de l'ONDAM par le Conseil ne peut être que restreint. Or, aucune erreur manifeste d'évaluation ne peut être relevée à l'encontre de l'objectif de 693,3 milliards fixé à l'article 55 de la LFSS pour 2001. Celui-ci intègre certes (mais comment le contester ?) l'évolution des dépenses constatées en 2000, mais aussi des hypothèses de progression pour 2001 qui, si elles peuvent être discutées par les experts, n'ont pas paru déraisonnables au Conseil »17(*).

Le Conseil constitutionnel a jugé dans le même sens s'agissant de l'insincérité évoquée de la deuxième loi de finances rectificative pour 2000 : « Considérant que les ressources de l'Etat retracées dans les lois de finances présentent un caractère prévisionnel et sont prises en compte sous forme d'évaluations ; qu'il ne ressort pas des éléments fournis au Conseil constitutionnel que les évaluations prises en compte dans l'article d'équilibre soient, eu égard au montant de la sous-estimation alléguée rapporté aux masses budgétaires, entachées d'une erreur manifeste » (décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000).

Le Conseil rejette de façon laconique l'argumentation des requérants, y compris lorsque ceux-ci dénoncent l'insincérité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 sur le terrain de l'erreur manifeste d'appréciation : « il ne ressort pas des éléments fournis au Conseil constitutionnel que les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses, présentés pour 2002, soient entachés d'une erreur manifeste, compte tenu des aléas inhérents à leur évaluation et des incertitudes particulières relatives à l'évolution de l'économie en 2002 » (décision n° 2001-453 DC).

C'est encore sur le terrain de l'erreur manifeste que le juge constitutionnel rejette les griefs que les requérants avaient adressés à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, dont ils dénonçaient l'insincérité tant des prévisions de recettes que des objectifs de dépenses d'assurance maladie (décision n° 2002-463 DC). Il a décidé dans le même sens s'agissant de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 (décision n° 2004-508 DC) ou de la loi de finances pour 2005 (décision n° 2004-511 DC) : « il ne ressort pas des éléments soumis au Conseil constitutionnel que les évaluations pour 2005, y compris en ce qui concerne la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers, [sont] entachées d'une erreur manifeste ».

Comme le note M. Jean-Pierre Camby, à propos de la décision du Conseil constitutionnel n° 2002-464 DC, « on mesure bien, ici encore, toute l'ambiguïté juridique de la notion de sincérité : les moyens de contestation des données chiffrées sont largement extra-juridiques : comme en ce qui concerne le taux de croissance ou les prévisions de recettes, ils doivent se fonder sur des éléments qui ne font pas partie des dispositions adoptées mais consistent à en nier les fondements ». [...] On mesure bien le paradoxe de la notion de sincérité : les intentions ou les prévisions n'ont pas en elles-mêmes de consistance juridique. [...] La sincérité comporte une composante d'intentionnalité : de ce fait, des éléments subjectifs entrent nécessairement dans le raisonnement du juge »18(*).

Cette analyse est confirmée l'année suivante s'agissant de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004. Ainsi M. Jean-Eric Schoettl écrit-il - et cette analyse devient récurrente : « L'appréciation de la sincérité d'un objectif doit tenir compte du fait que celui-ci n'est pas une simple prévision, mais incorpore une anticipation de l'effet des mesures volontaristes (dont toutes ne figurent pas dans la loi de financement) mises en oeuvre pour limiter la progression des dépenses ». La dépense effective « sera déterminée, in fine, par des causes objectives et par l'effet conjugué d'une multitude de comportements individuels (patients, prescripteurs...). Le législateur n'a de prise réelle ni sur les unes ni sur les autres. A tout moment, l'imprévu peut déjouer ses évaluations et défier ses intentions »19(*). Dans le même sens, les Cahiers du Conseil constitutionnel notent que « les explications ainsi fournies par le Gouvernement ne suffisaient certes pas à se convaincre, le 11 décembre 2003, de ce que l'ONDAM retenu pour 2004 était le plus probable. Mais elles établissaient qu'il n'était pas invraisemblable »20(*).

2. L'invitation à une régularisation ultérieure

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel peut demander la régularisation d'une situation qui, s'il ne l'estime pas suffisante pour motiver une censure, n'est pas véritablement compatible avec le principe de sincérité.

Il a ainsi demandé la réintégration dans la prochaine loi de finances des crédits relatifs aux fonds de concours, alors même qu'il avait estimé - pour la seule fois jusqu'à présent - que le rattachement par voie de fonds de concours des crédits d'articles portait atteinte à la sincérité de la loi de finances : « les crédits relatifs aux fonds de concours visés par la présente requête seront dûment réintégrés, suivant les prescriptions de l'ordonnance susvisée du 2 janvier 1959, dans le budget général de l'Etat "dès le projet de loi de finances pour 1999" » (décision n° 97-395 DC).

De même, « s'il apparaissait au cours de l'année 2000 que des plus-values fiscales allaient être enregistrées en 2000, comme cela a été le cas en 1999, il appartiendrait au gouvernement (ce à quoi il s'est au reste engagé en évoquant un collectif de printemps) de présenter au Parlement une loi de finances rectificative » (décision n° 99-424 DC).

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2000-437 DC, a repris la même argumentation à propos de la contestation des prévisions de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, liée à la modification de l'assiette de la TGAP : « Dans l'hypothèse où la promulgation de cette loi conduirait à une baisse significative du rendement attendu de la taxe et aurait pour effet de diminuer corrélativement les recettes du fonds prévues lors de l'adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, il appartiendrait à une loi de financement de la sécurité sociale ultérieure de prendre en compte les incidences sur les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale des mesures en définitive arrêtées par la loi de finances rectificative pour 2000 ».

Le Conseil constitutionnel a adopté la même position, même lorsque les requérants invoquaient l'erreur manifeste d'appréciation, selon eux, des prévisions de recettes retenues par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 : « S'il apparaissait en cours d'année que les conditions générales de l'équilibre financier des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale étaient remises en cause, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement les ajustements nécessaires dans une loi de financement de la sécurité sociale rectificative ou, à défaut, s'il en était encore temps, dans la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année 2003 » (décision n° 2001-453 DC).

Y compris après avoir rendu sa décision n° 2001-448 DC portant sur la loi organique relative aux lois de finances, cette dernière consacrant dans son article 32 le principe de sincérité budgétaire, le Conseil continue de demander la régularisation ultérieure au cas où il apparaîtrait que l'exécution s'éloignerait des prévisions initiales : « si, au cours de l'exercice 2002, les recouvrements de recettes constatés s'écartaient sensiblement des prévisions, il appartiendrait au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative » (décision n° 2001-456 DC).

Dans sa décision n° 2002-463 DC portant sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, le Conseil précise que « l'engagement pris par le gouvernement de déposer au cours de l'année 2003, si nécessaire, un projet de loi de financement rectificative est conforme à l'exigence de sincérité ». De ce point de vue, le gouvernement innovait : c'était en effet la première fois qu'il prenait un tel engagement devant la représentation nationale21(*). Le Conseil, ayant lui-même, et à plusieurs reprises, suggéré le recours à cette pratique, ne pouvait que l'en féliciter.

En 2003, les requérants ont estimé que le contrôle de la sincérité de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 devait être d'autant plus strict que le gouvernement n'avait pas, selon eux, respecté son engagement de déposer au cours de l'année 2003, si nécessaire, un projet de loi de financement rectificative. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2003-486 DC, n'a pas répondu à ce grief.

Il le fait en revanche quelques jours plus tard à propos de la loi de finances rectificative pour 2003. En effet, les parlementaires auteurs de la saisine estimaient que « l'exigence issue du respect des règles de sincérité budgétaire » aurait dû conduire le gouvernement à présenter, au cours de l'exercice 2003, un projet de loi de finances rectificative, « conformément à l'invitation forte formulée l'an dernier par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2002-464 DC », et que « le contrôle de sincérité, s'il ne peut s'appliquer a posteriori sur la loi de finances initiale, mérite, à tout le moins, de s'exercer dans le cadre d'un projet de loi de finances rectificative de fin d'année ».

Le Conseil constitutionnel a cependant renouvelé sa demande de régularisation : « Si, en cours d'exercice, les grandes lignes de l'équilibre de la loi de finances s'écartent sensiblement des prévisions, il appartient au Gouvernement de soumettre au Parlement un projet de loi de finances rectificative ». Pour rejeter le grief d'insincérité de la loi déférée, il recourt à son argumentation habituelle mais n'en critique pas moins l'absence de dépôt d'un collectif : « l'absence de dépôt d'un projet de loi de finances rectificative en temps utile, si critiquable soit-elle, est sans effet sur la constitutionnalité de la loi déférée » (décision n° 2003-488 DC du 29 décembre 2003).

Les députés requérants, en déférant la loi de finances pour 2004, estimaient que l'absence de présentation par le gouvernement d'un projet de loi de finances rectificative serait « un élément d'appréciation à la lumière duquel le Conseil peut juger de sa volonté réelle de respecter le principe de sincérité ». Le Conseil s'est limité à un contrôle de l'erreur manifeste pour rejeter cette argumentation (décision n° 2003-489 DC).

Alors que la loi de finances pour 2006 est la première à être complètement régie par les dispositions de la LOLF, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2005-530 DC, a appliqué le même raisonnement consistant à demander qu'il soit mis fin pour l'avenir aux anomalies relevées.

Ainsi en est-il du caractère « monoprogramme » du budget annexe « Journaux officiels », qui n'est pas conforme à la LOLF. Pourtant, le Conseil ne prononce aucune censure au motif que « ce budget annexe et les nouvelles règles organiques devront être mis en conformité à compter de l'année 2007 ». M. Jean-Eric Schoettl explique la décision du Conseil par « l'exigence de valeur constitutionnelle qui s'attache à la continuité de la publicité des normes » et note qu'une censure « paralyserait en effet, au moins momentanément, l'activité des Journaux officiels et, partant, ferait obstacle à l'opposabilité d'une multitude d'actes. La balance des valeurs constitutionnelles en cause en serait déséquilibrée », indiquant que « la suspension d'une censure pour des raisons constitutionnelles ou d'intérêt général éminent a déjà été pratiquée par le Conseil constitutionnel »22(*).

Plus généralement, le Conseil a estimé que la présentation de missions « monoprogramme », bien qu'en principe prohibée, « s'inscrit dans le cadre de la mise en place d'une nouvelle nomenclature budgétaire ; qu'afin de laisser aux autorités compétentes le temps de procéder aux adaptations nécessaires et de surmonter les difficultés inhérentes à l'application d'une telle réforme, la mise en conformité des missions « monoprogramme » et des nouvelles règles organiques pourra n'être effective qu'à compter de l'année 2007 »23(*).

M. Jean-Pierre Camby écrit à ce propos que le Conseil a « préféré une forme de mise en demeure : il déclare non conforme à la loi organique le principe même des missions monoprogramme, mais il laisse au gouvernement un délai de mise en conformité, jusqu'à la prochaine loi de finances. Même si cette démarche tranche avec les méthodes habituelles du juge constitutionnel, cette solution de censure à effet différé évite la brutalité d'une annulation immédiate, sans renoncer à l'affirmation d'une règle »24(*).

D. TOUTE ATTEINTE À LA SINCÉRITÉ NE JUSTIFIE PAS NÉCESSAIREMENT UNE DÉCLARATION D'INCONSTITUTIONNALITÉ

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 1998, le Conseil constitutionnel a souligné le caractère relatif du principe de sincérité.

Dans sa décision n° 97-395 DC, il n'a pas prononcé la censure bien qu'il ait explicitement reconnu fondée l'insincérité alléguée par les requérants. La doctrine a pu parler d' « insincérité insuffisante »25(*).

Parmi les nombreux griefs invoqués pour démontrer l'insincérité de la loi de finances, les requérants dénonçaient l'utilisation des fonds de concours sur le terrain de l'unité et de la sincérité budgétaire.

Cette question, qualifiée de « beaucoup plus délicate » dans les commentaires de la décision figurant aux Cahiers du Conseil constitutionnel26(*), était technique.

Depuis plus de cinquante ans, des crédits trouvant leur origine dans le prélèvement institué par le dernier alinéa de l'article 5 de la loi du 17 août 1948 relative au redressement financier, ainsi que dans les prélèvements effectués en application des dispositions de l'article 6 de la loi du 31 juillet 1949 portant aménagement de la taxe locale additionnelle aux taxes sur le chiffre d'affaires, ont été traditionnellement rattachés au budget des services financiers en application de ces lois.

En prenant ainsi acte de l'engagement du gouvernement, dans ses observations en réponse, de réintégrer les crédits relatifs aux fonds de concours visés par la requête, dans le budget général de l'Etat, « dès le projet de loi de finances pour 1999 », le Conseil constitutionnel, considérant que, « si la procédure de rattachement par voie de fonds de concours, pour ceux de ces crédits qui sont compris dans les recettes du budget général, conduit à affecter l'évaluation du déficit prévisionnel en loi de finances initiale », a jugé que « l'atteinte ainsi portée à la sincérité de la loi de finances ne conduit pas pour autant, en l'espèce, à déclarer la loi déférée contraire à la Constitution ».

Ainsi la constatation d'une insincérité susceptible de fonder une censure doit-elle présenter certaines caractéristiques. En l'espèce, l'insincérité était réelle mais insuffisante pour motiver de la part du juge une telle décision.

L'hypothèse d'une censure prononcée par le Conseil constitutionnel pour cause d'insincérité ne peut donc demeurer qu'exceptionnelle. La disposition déclarée contraire à la Constitution doit alors toucher au « noyau dur » du budget de l'Etat.

Tel a été le cas d'une disposition de la loi de finances pour 1995 qui imputait au fonds de solidarité vieillesse (FSV), au titre de ses dépenses permanentes, les sommes correspondant au service des majorations de pensions accordées en fonction du nombre d'enfants ou pour conjoint à charge, dues au titre du régime des exploitants agricoles.

Alors que les requérants estimaient que cette disposition constituait dans sa totalité un transfert de charges nuisant à la sincérité d'ensemble de la présentation du projet de loi de finances et ne permettait pas la prise en compte de charges certaines, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 94-351 DC, l'a bien censurée, sans toutefois mentionner le terme de sincérité, se fondant plutôt sur les principes d'unité et d'universalité : « Considérant que le respect des règles d'unité et d'universalité budgétaires ainsi énoncées s'impose au législateur ; que ces règles fondamentales font obstacle à ce que des dépenses qui, s'agissant des agents de l'Etat, présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas ; qu'il en va ainsi notamment du financement des majorations de pensions, lesquelles constituent des prestations sociales légales dues par l'Etat à ses agents retraités ».

Ainsi le Conseil constitutionnel estime-t-il qu'une dépense de personnel permanente par nature ne peut faire l'objet d'une débudgétisation et censure une disposition allant dans ce sens.

Le Conseil n'a jusqu'à présent jamais prononcé de censure sur le terrain de l'insincérité. L'entrée en vigueur complète de la LOLF marquera peut-être une évolution à cet égard.

* 10 Xavier Prétot, Le Conseil constitutionnel, les finances publiques et les finances sociales, Revue française de finances publiques n° 80, décembre 2002.

* 11 Cahiers du Conseil constitutionnel n° 12.

* 12 Petites affiches n° 7, 11 janvier 2005.

* 13 17 pages sur 40 pour les députés et 4 pages sur 7 pour les sénateurs.

* 14 Les députés ont consacré 5 des 7 pages que compte le texte de leur saisine à dénoncer l'insincérité de la loi de financement. Par ailleurs, les députés, dans leur réplique aux observations du gouvernement, développent de nouveau leur argumentation sur ce sujet.

* 15 M. Jean-Eric Schoettl, conseiller d'Etat, Petites affiches n° 259, 28 décembre 2004.

* 16 On rappellera que cette loi de finances correspond à l'affaire dite de « la cagnotte ».

* 17 Petites affiches n° 255, 22 décembre 2000.

* 18 Le contrôle de la loi de finances pour 2003 par le Conseil constitutionnel entre constitutionnalité et proportionnalité, Petites affiches n° 46, 5 mars 2003.

* 19 Petites affiches n° 256, 24 décembre 2003.

* 20 Cahiers du Conseil constitutionnel n° 16.

* 21 Engagement pris devant le Sénat par M. Jean-François Mattei, alors ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, lors de la séance du 18 novembre 2002.

* 22 Petites affiches n° 5, 6 janvier 2006.

* 23 Etait notamment visé par les requérants le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat ».

* 24 La décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour 2006 : « LOLF, an I », Petites affiches n° 95, 12 mai 2006.

* 25 Dominique Landbeck, La notion de sincérité en finances publiques, Revue française de droit administratif, juillet-août 2002.

* 26 Cahiers du Conseil constitutionnel n° 4.