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L'organisation de l'indemnisation et du placement des chômeurs

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Janvier 2004)

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ESPAGNE


La gestion de la politique nationale de l'emploi incombe à l'INEM, établissement public placé sous la tutelle du ministère du Travail. L'indemnisation et le placement des chômeurs font donc partie des compétences de l'INEM.

En 1995, l'INEM a perdu le monopole du placement. Des agences de placement sans but lucratif peuvent désormais agir comme intermédiaires sur le marché du travail, à condition d'être autorisées par l'INEM, avec lequel elles concluent une convention de collaboration. Les agences privées de placement exercent leur activité dans un cadre réglementaire strict.


1) L'indemnisation des chômeurs

L'assurance chômage est financée par des cotisations des employeurs et des salariés, ainsi que par une contribution de l'État, dont le montant annuel est déterminé par la loi de finances.

La gestion de l'assurance chômage est assurée par l'INEM (Instituto nacional de empleo), personne morale de droit public (8(*)) à gestion tripartite placée sous la tutelle du ministère du Travail et responsable de l'application de la politique nationale de l'emploi.

L'INEM a été créé en 1978 par le décret-loi sur la gestion du système de sécurité sociale, mais ses missions et ses structures ont été précisées par un décret de 1986.

Les instances dirigeantes de l'INEM, le conseil général et la commission exécutive, ont une composition tripartite.

L'organe de décision est le conseil général : il détermine les grandes orientations, s'assure du bon fonctionnement de l'établissement, établit le projet de budget et approuve le rapport annuel, qui est fourni au gouvernement. Le conseil général comprend treize représentants des organisations syndicales de salariés représentatives (9(*)) au niveau national, treize représentants des associations patronales, également représentatives au niveau national, et treize représentants de l'administration. Le secrétaire général pour l'emploi (10(*)) et le directeur général de l'INEM, respectivement président et vice-président du conseil général, sont inclus dans les treize représentants de l'administration.

La commission exécutive instruit les dossiers soumis au conseil général, contrôle l'application des décisions qu'il prend, lui propose les mesures qu'elle estime susceptibles d'améliorer le fonctionnement de l'établissement et exerce toutes les fonctions que le conseil général lui délègue. Présidée par le directeur général de l'INEM, elle réunit deux autres représentants de l'administration, trois des représentants des salariés siégeant au conseil général et trois des représentants des employeurs siégeant également au conseil général.

Le directeur général de l'INEM est nommé par décret en conseil des ministres, sur proposition du ministre du Travail.

Les services centraux de l'INEM se composent de plusieurs sous-directions, dont la sous-direction des prestations, chargée de l'organisation et de la gestion de toutes les activités liées à l'assurance chômage.

Les missions de l'INEM sont assurées par ses 52 directions provinciales, dont les commissions exécutives ont une composition tripartite, ainsi que par son réseau de quelque 650 agences pour l'emploi.


2) Le placement des chômeurs


a) Les structures publiques

La loi de 1980 relative aux principes fondamentaux en matière d'emploi confie l'organisation du placement des salariés à l'INEM et précise que le placement constitue un service public et gratuit.

Plus précisément, ce sont les agences locales pour l'emploi de l'INEM qui assistent les demandeurs d'emploi dans leurs recherches, par exemple en les informant sur les postes vacants et sur la situation sur le marché du travail, en leur offrant des emplois correspondant à leurs capacités, en préparant des programmes de recherche d'emploi et de formation.

Les employeurs, bien que libres de choisir le mode de recrutement de leurs salariés, sont tenus d'indiquer à l'INEM tout emploi vacant ainsi que l'échéance des contrats de travail en cours. Lorsqu'ils effectuent un recrutement en dehors de l'INEM, ils doivent lui transmettre une copie du contrat de travail.

Dans le cadre du transfert progressif de compétences de l'État aux communautés autonomes, ces dernières assument, pour la plupart, la politique active de l'emploi, de sorte que les agences locales de l'INEM sont amenées à collaborer avec les services sociaux des communautés autonomes.


b) Les agences privées

La loi portant statut des salariés interdit les agences de placement à but lucratif, mais prévoit la possibilité de créer des agences à but non lucratif. Cette loi détermine les grands principes applicables à ces agences (fonctionnement selon les conditions déterminées par la convention de collaboration conclue avec le service public de l'emploi, rémunération correspondant à la seule couverture des frais et respect du principe d'égalité).

Le décret royal du 5 mai 1995 relatif aux agences de placement sans but lucratif et aux services intégrés pour l'emploi (11(*)) a précisé les dispositions générales prévues par la loi portant statut des salariés.

Les agences de placement doivent obtenir l'autorisation d'exercice de l'INEM. L'octroi de l'autorisation est subordonné à la présentation d'un dossier comportant notamment un programme prévisionnel d'activité et de financement. L'agrément peut être donné à un particulier ou à une personne morale. L'INEM tient le registre des agences agréées.

L'autorisation obtenue, l'agence agréée conclut avec l'INEM une convention initiale d'une durée d'un an. Sur demande, la durée de validité de la convention initiale peut être prolongée d'un an. À l'issue de la deuxième année, l'autorisation peut devenir illimitée. La convention doit préciser le domaine d'activité et le secteur géographique de l'agence, laquelle doit s'engager à ne pas sous-traiter à des tiers la réalisation des services pour lesquels elle a obtenu l'agrément.

Les agences agréées ont de nombreuses obligations par rapport à l'INEM. Elles doivent en particulier lui fournir :

- les références des demandeurs d'emploi qui requièrent leurs services ;

- les offres qu'elles reçoivent des employeurs ;

- les refus des demandeurs d'emploi, en en précisant le motif.

Les agences agréées ont l'obligation de tenir une comptabilité séparée pour leurs activités de placement et de disposer d'un compte bancaire spécifique. Elles sont soumises au contrôle financier et administratif de l'INEM, auquel elles doivent communiquer au cours du premier mois de chaque année un rapport d'activité relatif à l'année écoulée et une estimation des activités de l'année suivante. Chaque année, elles doivent également lui adresser un rapport d'audit établi par des experts indépendants. Le contenu et les modalités de transmission de ces documents sont précisés dans la convention de collaboration.


c) La collaboration entre les structures publiques et privées de placement

La loi de 1980 sur l'emploi dispose que tout demandeur d'emploi a l'obligation de s'inscrire à l'INEM, cette obligation étant considérée comme remplie lorsque l'intéressé est inscrit dans une agence agréée. Cependant, les demandeurs d'emploi qui demandent ou qui perçoivent des allocations de chômage ne peuvent pas s'acquitter de cette obligation en s'inscrivant dans une agence agréée : ils doivent être inscrits à l'INEM.

De son côté, l'INEM doit signaler aux demandeurs d'emploi l'existence des agences privées en leur précisant que celles-ci peuvent réclamer des honoraires correspondant aux frais de fonctionnement.

Par ailleurs, la loi portant statut des salariés prévoit que les bureaux de recrutement participent au service public de l'emploi. Ces entreprises, spécialisées dans la sélection des salariés, doivent informer l'INEM de leurs activités.

Si la collaboration entre structures publiques et privées de placement apparaît limitée, il en va différemment en matière d'amélioration de l'employabilité des demandeurs d'emploi. En effet, le décret royal du 5 mai 1995 relatif aux agences de placement sans but lucratif et aux services intégrés pour l'emploi prévoit l'établissement de conventions entre l'INEM et des opérateurs publics ou privés sans but lucratif permettant à ces derniers de mener diverses actions (information, formation, suivi personnalisé...) susceptibles de faciliter le placement des chômeurs. Les services intégrés pour l'emploi regroupent l'ensemble des politiques destinées à permettre aux chômeurs d'obtenir un emploi.


3) Les liens entre l'indemnisation et la recherche d'emploi

L'indemnisation et le placement relèvent de la compétence de l'INEM, dont les agences locales fonctionnent comme des guichets uniques.

L'indemnisation est subordonnée à la recherche active d'un emploi : les demandeurs d'emploi doivent participer à toutes les actions (de motivation, d'information, de formation, de reconversion...) que l'INEM leur propose et accepter tout poste adapté qui leur est proposé, la notion de « poste adapté » ayant été assouplie par la loi du 12 décembre 2002 portant mesures urgentes pour la réforme du système de protection contre le chômage et pour l'amélioration de la capacité d'emploi.

Tout poste correspondant à la profession sollicitée par le demandeur d'emploi, à la profession exercée habituellement ou à ses aptitudes est considéré comme adapté, dans la mesure où il se trouve dans un rayon de 30 km autour de son domicile, à moins que le temps de transport ne soit excessif par rapport au temps de travail. Au bout d'un an de perception des allocations de chômage, d'autres postes de travail peuvent être considérés comme adaptés.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 décembre 2002, les obligations du demandeur d'emploi font l'objet d'un « engagement d'activité » que l'intéressé signe lorsqu'il dépose son dossier de demande d'indemnisation. Le non-respect de l'engagement peut entraîner la suspension des allocations pour trois mois, puis pour six mois en cas de récidive. La troisième infraction peut se traduire par la suppression définitive des allocations. La mise en application des engagements d'activité a nécessité le recrutement de 5 000 personnes par les services de l'INEM.


* (7) Tout emploi susceptible d'être occupé par l'intéressé, le cas échéant après une courte formation, et n'entraînant pas un temps de transport supérieur à trois ou quatre heures par jour est considéré comme acceptable.

* (8) L'INEM est un « organisme autonome ». La loi d'avril 1997 relative à l'organisation et au fonctionnement général de l'État a classé les personnes morales de droit public en deux catégories : les « organismes autonomes » (organismos autónomos) et les « entités publiques gestionnaires » (entidades públicas empresariales). Les premiers, régis par le droit public, exercent des activités administratives, tandis que les secondes, relevant essentiellemement du droit privé, ont des activités marchandes.

* (9) Voir l'étude LC 87 de mars 2001 sur la représentativité des syndicats.

* (10) Le secrétaire général pour l'emploi est le fonctionnaire qui collabore directement avec le ministre pour toutes les questions relatives à l'emploi. Les secrétaires généraux ne sont pas à la tête des directions des ministères.

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