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L'organisation de l'indemnisation et du placement des chômeurs

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Janvier 2004)

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ITALIE


 

1) L'indemnisation des chômeurs

Le budget de l'assurance chômage est intégré à celui de la sécurité sociale. Toutes les prestations sociales sont financées par des cotisations globales des employeurs et des salariés, ainsi que par une contribution de l'État.

L'Institut national de prévoyance sociale (INPS) recouvre toutes les cotisations sociales des salariés du secteur privé (à l'exception des marins) et sert l'ensemble des prestations de sécurité sociale, en particulier les allocations de chômage.

L'INPS, qui a succédé en 1933 à l'ancienne Caisse nationale pour les assurances sociales, est une personne morale de droit public placée sous la double surveillance du ministre du Travail et de celui du Trésor, mais dotée de l'autonomie de gestion.

À la suite de la décision prise au début des années 90 par les organisations syndicales de quitter le conseil d'administration de l'INPS pour ne plus s'occuper de gestion, mais de surveillance, un décret législatif de 1994 a modifié les dispositions de la loi de 1989 portant restructuration de l'INPS relatives à la composition des instances dirigeantes.

Actuellement, le conseil d'orientation et de surveillance, composé de douze représentants des syndicats d'employeurs et de douze représentants des syndicats de salariés, définit les objectifs de l'établissement dans le cadre des programmes triennaux préparés par le conseil d'administration et approuve le budget annuel, également préparé par le conseil d'administration. Le président du conseil d'orientation et de surveillance est l'un des représentants des salariés.

Le conseil d'administration rassemble huit personnalités choisies par le ministre du Travail pour leur connaissance des questions de protection sociale. Il gère l'INPS sous le contrôle du conseil d'orientation et de surveillance, auquel il adresse notamment un rapport trimestriel d'activité. Le président du conseil d'administration représente l'INPS.

Le directeur général est nommé par le conseil d'administration et gère les affaires courantes.

Le contrôle de la régularité des opérations comptables est exercé par un collège des commissaires aux comptes et par la Cour des comptes.

L'INPS dispose de 20 directions régionales, 103 directions provinciales, 51 directions infra-provinciales, 343 agences et 38 antennes.


2) Le placement des chômeurs

Traditionnellement considéré comme un service public national, le placement des chômeurs a été réformé par le décret législatif 469 du 23 décembre 1997. Entré en vigueur le 9 janvier 1998, ce texte a, d'une part, transféré de l'État aux provinces l'organisation et la gestion du placement public et, d'autre part, autorisé le fonctionnement des agences privées agréées par le ministère du Travail.

La récente réforme Biagi, en même temps qu'elle modernise le dispositif public de placement, cherche à favoriser le développement des opérateurs privés ainsi que la collaboration entre structures publiques et privées.

a) Les structures publiques

Conformément au décret législatif n° 469 du 23 décembre 1997, les provinces exercent leurs compétences en matière de placement par l'intermédiaire des centres pour l'emploi, qui doivent correspondre à des bassins d'emploi d'au moins 100 000 habitants.

Les centres pour l'emploi sont donc institués au niveau provincial, voire local. Certains de ces centres fonctionnent de façon essentiellement administrative, tandis que d'autres ont développé une importante gamme de services (conseil, suivi personnalisé...).

Les demandeurs d'emploi, chômeurs ou non, qui s'adressent aux centres pour l'emploi sont inscrits sur une liste ad hoc, les informations les concernant figurent sur un fichier informatique, le SIL (sistema informativo lavoro). Les centres pour l'emploi ont la possibilité de diffuser les informations relatives aux demandeurs inscrits. De leur côté, les employeurs ont l'obligation d'indiquer leurs embauches aux centres pour l'emploi sous peine d'amende.

Dans chaque province, les partenaires sociaux sont représentés au sein de la commission tripartite permanente, organe de consultation et de concertation.

Le même texte attribue aux régions la compétence pour organiser et gérer les mesures visant à améliorer l'employabilité des chômeurs, mais détermine les prestations minimales que les régions doivent fournir à ces derniers :

- entretien d'orientation au cours des trois premiers mois de chômage ;

- programme d'insertion professionnelle, de formation ou de qualification pour les jeunes et les personnes menacées par le chômage de longue durée.

La commission régionale tripartite permanente permet d'associer les partenaires sociaux à la définition de la politique régionale de l'emploi.

Le décret législatif n° 297 du 19 décembre 2002, qui modifie notamment le décret législatif n° 181 du 21 avril 2000 portant dispositions pour faciliter l'adéquation entre l'offre et la demande de travail, poursuit la modernisation du système public de placement (suppression des listes de placement et reconnaissance du libre choix du salarié par l'employeur, suppression des livrets de travail, indication des embauches réalisées par les employeurs immédiatement et non plus dans les cinq jours...). La plupart de ces mesures sont entrées en vigueur le 30 janvier 2003. Elles ont permis de soulager les services concernés d'une partie de leurs tâches strictement administratives et leur ont permis de se consacrer effectivement au placement.


b) Les agences privées

L'ouverture des activités de placement aux agences privées remonte à 1997. Le décret législatif n° 469 du 23 décembre 1997 subordonnait l'activité des agences privées de placement à l'obtention d'une autorisation ministérielle et prévoyait la gratuité des prestations pour les demandeurs d'emploi.

Ce texte n'a pas donné les résultats escomptés : en 2000, seules 13 agences privées avaient été agréées, tandis que de nombreuses officines de placement continuaient à exercer leurs activités en dehors de tout contrôle.

La loi de finances pour 2001 a modifié le décret législatif n° 469 du 23 décembre 1997 pour permettre aux opérateurs privés d'exercer, outre les activités de placement stricto sensu, les opérations de recherche et de sélection de personnel, ainsi que toutes celles liées au reclassement professionnel.

La réforme Biagi modifie profondément le régime applicable aux agences privées de placement.

Le décret législatif n° 276 du 10 septembre 2003 (14(*)), entré en vigueur le 24 octobre 2003, soumet à un régime commun toutes les agences privées pour l'emploi, qu'il s'agisse d'agences de placement, de recrutement ou de fourniture de main-d'oeuvre.

Ces agences ne peuvent exercer leur activité que si elles ont obtenu une autorisation ministérielle. L'octroi de l'autorisation suppose notamment la détention d'un capital minimal, dont le montant varie en fonction de l'activité envisagée. La première autorisation est donnée pour une période limitée à deux ans. L'agrément peut ensuite être accordé pour une durée illimitée. Un régime particulier est prévu pour certains organismes (établissements d'enseignement supérieur, chambres de commerce...).


c) La collaboration entre les structures publiques et privées de placement

Le décret législatif n° 276 du 10 septembre 2003 dispose que chaque région doit établir la liste des opérateurs, publics ou privés, habilités à participer au service public de l'emploi. Le cas échéant, les opérateurs habilités au niveau régional ont précédemment reçu une autorisation nationale.

Les régions sont compétentes pour déterminer les conditions de l'habilitation ainsi que les modalités de la coopération entre les structures publiques et les structures privées de placement.

Les opérateurs privés habilités par les régions pourront bénéficier de fonds publics. En contrepartie, ils auront l'obligation d'être connectés à la « bourse nationale pour l'emploi », fichier national recensant toutes les informations susceptibles de faciliter l'appariement entre l'offre et la demande d'emploi. Ce fichier, également alimenté par les employeurs et par les salariés, devra être librement consultable.

Par ailleurs, les agences privées agréées au niveau national ont l'obligation d'être connectées à ce fichier national.


3) Les liens entre l'indemnisation et la recherche d'emploi

Le versement des allocations de chômage est notamment subordonné à l'inscription comme demandeur d'emploi sur les listes du centre pour l'emploi.

L'article premier du décret législatif n° 297 du 19 décembre 2002 considère comme au chômage toute personne sans emploi, immédiatement disponible et à la recherche d'un emploi. Le décret législatif n° 181 du 21 avril 2000, auparavant applicable, n'exigeait pas que l'intéressé fût à la recherche d'un emploi.

Les personnes sans emploi perdent le statut de chômeur et cessent donc de percevoir les allocations correspondantes :

- si elles opposent un refus injustifié à une offre d'emploi, qu'il s'agisse d'un emploi à durée indéterminée, à durée déterminée ou intérimaire, d'une durée d'au moins huit mois et qui se situe dans le bassin d'emploi de l'intéressé, à une distance de son domicile inférieure à un maximum déterminé au niveau régional ;

- si elles ne se présentent pas à une convocation des « services compétents », c'est-à-dire du centre pour l'emploi ou de l'un des opérateurs habilités par la région à participer au service public de l'emploi.

Toutefois, l'absence de fichier commun à l'INPS et aux centres pour l'emploi rend l'application de ces dispositions difficile. C'est pourquoi le projet de loi d'habilitation actuellement examiné par le Sénat et autorisant le gouvernement à poursuivre la réforme du marché du travail prévoit que le futur décret législatif comporte des dispositions sur le suivi des bénéficiaires des allocations de chômage.


* (12) L'indemnisation du chômage a été réformée par la loi de 1996 sur les demandeurs d'emploi. Cette loi a remplacé l'allocation de chômage par l'allocation de recherche d'emploi (Jobseeker's allowance).

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