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Le régime disciplinaire des magistrats du siège

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Janvier 2004)

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NOTE DE SYNTHÈSE

L'article 64 de la Constitution française énonce que le président de la République est garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire, qu'il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature et qu'une loi organique définit le statut des magistrats.

Même s'ils sont indépendants dans l'exercice de leurs fonctions, les magistrats n'en sont pas moins tenus de respecter un ensemble de devoirs et d'obligations qui figurent dans l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

Ainsi, en application de l'article 6 du statut, tout magistrat, lors de sa nomination à son premier poste, prête serment « de bien et fidèlement remplir [ses] fonctions, de garder religieusement le secret des délibérations et de se conduire en tout comme un digne et loyal magistrat ».

L'article 10, relatif au devoir de réserve, interdit aux magistrats « toute délibération politique », « toute manifestation d'hostilité au principe ou à la forme du gouvernement de la République », « toute démonstration de nature politique incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions », et « toute action concertée de nature à arrêter ou entraver le fonctionnement des juridictions ».

Le statut de la magistrature prévoit également une série d'incompatibilités, telles que l'interdiction d'exercer toute autre activité professionnelle, qu'il s'agisse d'un emploi public ou privé, ou de détenir un mandat public électif.

De plus, l'article 43 du statut de la magistrature définit la faute disciplinaire comme « tout manquement par un magistrat aux devoirs de son état, à l'honneur, à la délicatesse ou à la dignité ».

En revanche, il n'existe pas de code de déontologie, et le Conseil supérieur de la magistrature n'y est pas favorable.

Les devoirs et obligations statutaires sont complétés par ceux dégagés par la jurisprudence du Conseil supérieur de la magistrature, instance disciplinaire des magistrats du siège, et du Conseil d'État, juge de cassation des décisions disciplinaires prononcées par le Conseil supérieur de la magistrature.

En effet, si les magistrats du siège peuvent recevoir un avertissement des chefs de cour dans le cadre de la procédure disciplinaire hiérarchique, c'est le Conseil supérieur de la magistrature siégeant en formation disciplinaire qui intervient lorsque les fautes motivent des poursuites disciplinaires.

Conformément aux articles 50-1 et 50-2 du statut, l'action disciplinaire à l'égard des magistrats du siège appartient au ministre de la Justice ainsi qu'aux premiers présidents de cour d'appel ou aux présidents de tribunal supérieur d'appel, tandis que le pouvoir disciplinaire est exercé par le Conseil supérieur de la magistrature. La procédure disciplinaire respecte les droits de la défense et le principe du débat contradictoire. Les décisions disciplinaires sont motivées et rendues publiquement. L'article 45 du statut dresse la liste des sanctions applicables, depuis la réprimande avec inscription au dossier jusqu'à la révocation avec suspension des droits à la retraite, mais n'établit aucune règle de correspondance entre les fautes et les sanctions. Aucune voie de recours n'est expressément prévue par le statut de la magistrature. Toutefois, depuis longtemps, le Conseil d'État reconnaît sa compétence de juge de cassation.

Depuis plusieurs années, certains estiment que la mise en oeuvre de la responsabilité disciplinaire des magistrats est insuffisante et réclament que ceux-ci soient effectivement sanctionnés pour les fautes qu'ils commettent, en contrepartie des garanties dont ils bénéficient.

Du reste, le projet de loi organique modifiant l'ordonnance relative au statut de la magistrature, examiné en première lecture à l'Assemblée nationale et au Sénat respectivement en mars 2001 et février 2002, mais qui n'a pas abouti, envisageait la création d'une commission nationale d'examen des plaintes des justiciables. Cette commission aurait pu être saisie par toute personne s'estimant lésée par un dysfonctionnement de la justice ou par une faute disciplinaire d'un magistrat. De même, le Conseil supérieur de la magistrature, dans sa contribution à la réflexion sur la déontologie des magistrats du 2 octobre 2003, « estime indispensable la mise en place d'une procédure de traitement systématique des réclamations des justiciables et des partenaires de l'institution ».

La commission d'éthique de la magistrature, chargée au printemps dernier par le garde des sceaux de mener une réflexion sur les règles d'éthique applicables au corps judiciaire a, dans le rapport qu'elle a rendu à la fin du mois de novembre 2003, émis plusieurs propositions.

Elle suggère en particulier la réécriture du serment des magistrats, de façon à ce que celui-ci fasse apparaître sept obligations fondamentales : l'impartialité, le devoir de réserve, la loyauté, l'intégrité, la dignité, la diligence et le secret professionnel. Tout manquement à ces obligations constituerait une faute disciplinaire. Repoussant l'idée d'un code d'éthique, la commission se montre cependant favorable à la publication annuelle d'un recueil des principes déontologiques comportant les textes, la jurisprudence et les avis de la future formation chargée de l'éthique au sein du Conseil supérieur de la magistrature. Elle propose également, lorsque le comportement d'un magistrat le requiert, la mise en place d'une « veille déontologique », sous la forme d'entretiens réguliers et d'une surveillance étroite des pratiques professionnelles du magistrat concerné.

Dans ce contexte, il est apparu utile d'étudier le régime disciplinaire des magistrats du siège dans plusieurs pays représentatifs de traditions juridiques différentes : l'Allemagne, l'Angleterre et le pays de Galles, le Danemark, l'Espagne, l'Italie, ainsi que le Canada.

Pour chacun de ces pays, trois points ont été examinés :

- le contenu des devoirs et obligations des magistrats et, le cas échéant, la définition des fautes disciplinaires ;

- la procédure disciplinaire, en mettant en évidence les titulaires de l'action et du pouvoir disciplinaires ;

- les sanctions prévues et les voies de recours ouvertes aux magistrats.

Dans certains pays, il existe, comme en France, deux procédures disciplinaires : les fautes les moins graves sont sanctionnées par la hiérarchie, tandis que les autres relèvent d'une procédure juridictionnalisée faisant intervenir un organe ad hoc. Pour ces pays, l'étude a été limitée à la seconde procédure.

S'agissant des deux sujets actuellement en débat en France, les règles éthiques applicables au corps judiciaire et l'existence d'une commission chargée de traiter les plaintes des justiciables, l'analyse des dispositions étrangères montre que :

- dans la plupart des pays étudiés, les fautes disciplinaires et les règles éthiques ne sont pas explicitement définies ;

- l'Angleterre et le pays de Galles, le Danemark et le Canada ont prévu une procédure d'examen des plaintes des justiciables.

1) Dans la plupart des pays étudiés, les fautes disciplinaires et les règles éthiques ne sont pas explicitement définies


Les fautes disciplinaires ne sont explicitement définies qu'en Espagne. Dans les autres pays, elles le sont par rapport aux devoirs et aux obligations, qui font eux-mêmes l'objet, sauf au Canada, de dispositions éparses.

a) Seule l'Espagne définit explicitement les fautes disciplinaires des magistrats

 La loi espagnole relative au pouvoir judiciaire dresse un catalogue des fautes disciplinaires des magistrats du siège.

Ces fautes sont réparties en trois catégories :

- les fautes très graves, au nombre de quatorze, parmi lesquelles le manquement volontaire au devoir de fidélité à la Constitution, l'adhésion à un parti politique ou l'absence injustifiée de plus de sept jours ;

- les fautes graves, au nombre de quinze, dont font partie le manque de respect envers la hiérarchie ou l'absence injustifiée de plus de trois jours ;

- les fautes légères, au nombre de cinq, telles le non-respect des délais prescrits.

De plus, la loi, tout en laissant à l'instance disciplinaire un certain pouvoir d'appréciation en fonction des circonstances, établit une correspondance entre la gravité de la faute et la nature de la sanction.

 Dans les autres pays étudiés, les fautes disciplinaires des magistrats du siège sont définies par rapport aux devoirs et obligations.

En règle générale, sont considérés comme des fautes disciplinaires la « mauvaise conduite » et les manquements aux obligations professionnelles et déontologiques, sans que ces dernières soient pour autant clairement précisées.

b) Le Canada est le seul pays où les devoirs et les obligations des magistrats soient définis de façon détaillée

 Le 1er décembre 1998, le Conseil canadien de la magistrature a rendu public ses principes de déontologie judiciaire. Destinés à fournir une ligne de conduite aux juges fédéraux et à les aider à trouver des réponses aux questions qu'ils se posent, ces principes sont répartis en en cinq catégories : l'indépendance, l'intégrité, la diligence, l'égalité de traitement et l'impartialité.

Ils sont détaillés et commentés dans une brochure d'une cinquantaine de pages. Rendu public, ce document vise également à assurer la confiance des citoyens dans l'institution judiciaire.

En même temps que ces principes ont été publiés, un comité consultatif chargé de conseiller les magistrats sur leur application pratique a été créé.

 Dans les autres pays, les devoirs et les obligations des magistrats, dispersés dans plusieurs textes, sont définis de manière plus vague.

En règle générale, les obligations des magistrats résultent avant tout de la Constitution ainsi que des lois sur les juges et sur l'organisation judiciaire.

Ces textes précisent essentiellement le régime des incompatibilités, professionnelles ou politiques, et affirment le devoir d'indépendance et d'impartialité du corps judiciaire. En revanche, les autres obligations des juges ne sont guère définies dans un texte, mais sont plutôt précisées peu à peu par la jurisprudence. C'est notamment le cas en Italie, où toutes les mesures disciplinaires applicables aux magistrats, de la plus légère à la plus grave, relèvent de la seule compétence du Conseil supérieur de la magistrature. Ce dernier a donc été conduit à élaborer progressivement un ensemble de règles qui complètent, d'une part, les dispositions législatives et réglementaires et, d'autre part, le code de déontologie élaboré en 1994 par l'Association nationale des magistrats.

2) L'Angleterre et le pays de Galles, le Danemark et le Canada ont mis en place une procédure spécifique de traitement des plaintes des justiciables

a) En Angleterre et au pays de Galles, au Danemark et au Canada, tout justiciable peut saisir l'instance disciplinaire des magistrats

Dans ces trois pays, tout justiciable mécontent peut saisir l'instance disciplinaire d'un incident relatif au comportement d'un magistrat à l'occasion d'une affaire donnée, et il existe une procédure formalisée d'examen des réclamations.

En Angleterre et au pays de Galles, les justiciables peuvent se plaindre du comportement d'un magistrat auprès du Lord Chancelier. Seul compétent en matière disciplinaire, le Lord Chancelier remplit à la fois les fonctions de ministre de la Justice et de plus haut représentant de l'ordre judiciaire. Conformément à un protocole ad hoc conclu en avril 2003 entre les représentants de la profession et le Lord Chancelier, les plaintes sont traitées par une unité administrative spécialisée chargée de leur instruction et des suites à leur donner.

Au Danemark, le code judiciaire permet à tout justiciable qui estime qu'il a été traité de façon « irrégulière ou inconvenante » par un juge de saisir directement le tribunal disciplinaire des magistrats, ce dernier pouvant infliger une amende au justiciable qui a déclenché la procédure indûment.

Au Canada, tout citoyen peut écrire, y compris anonymement, au Conseil canadien de la magistrature pour déposer une réclamation portant sur le comportement d'un juge fédéral. Selon les règles adoptées par le Conseil canadien de la magistrature, cette plainte est examinée par le comité permanent pour la conduite des juges, puis, le cas échéant, par un comité d'enquête.

b) En Allemagne, en Espagne et en Italie, l'action disciplinaire est réservée à certains titulaires

Certes, les plaintes des justiciables sont susceptibles d'être reçues, notamment en Espagne, où la loi prévoit que la commission de discipline du Conseil général du pouvoir judiciaire peut déclencher la procédure disciplinaire après dénonciation d'un particulier, et en Italie, où le ministre de la Justice, titulaire de l'action disciplinaire, peut agir à la suite d'informations fournies par un justiciable mécontent. Toutefois, aucun de ces trois pays n'a institué de procédure de traitement systématique des plaintes des justiciables.

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Le Canada apparaît comme le seul des pays sous revue disposant à la fois d'un code de déontologie définissant explicitement les devoirs et les obligations des magistrats et d'une procédure d'examen des réclamations des justiciables.


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