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Étude de législation comparée n° 156 - janvier 2006 - L'état d'urgence

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Janvier 2006)

ALLEMAGNE

La Loi fondamentale distingue les crises extérieures des crises intérieures.

Dans le premier cas, le gouvernement fédéral concentre la plupart des pouvoirs sous le contrôle du Parlement, le cas échéant par l'intermédiaire de la « commission commune », c'est-à-dire de la délégation permanente du Parlement. Deux tiers des membres de celle-ci sont issus du Bundestag et un tiers du Bundesrat, chaque Land disposant d'un représentant. Les modifications apportées à l'ordre constitutionnel en cas de crise extérieure dépendent de la gravité de la situation : le Bundestag peut prononcer « l'état de défense » lorsque « le territoire fédéral fait l'objet d'une agression armée ou qu'une telle agression est imminente », ou « l'état de tension » quand la crise est moins aiguë. L'état de tension n'est pas défini par la Loi fondamentale, il devrait en principe précéder « l'état de défense ».

Plusieurs dispositifs sont prévus pour remédier aux crises intérieures : le premier est applicable aux situations de catastrophe naturelle ; le deuxième, le régime de « nécessité législative », permet de donner à un gouvernement minoritaire le pouvoir législatif pendant six mois en cas de crise parlementaire, et le troisième, « l'état de crise intérieure », vise à « écarter un danger menaçant l'existence ou l'ordre constitutionnel libéral et démocratique de la Fédération ou d'un Land ».

Les dispositions constitutionnelles relatives aux situations exceptionnelles ont été ajoutées en 1968 (1(*)), alors que le pays était dirigé par un gouvernement issu d'une grande coalition.

C'est l'état de crise intérieure, le plus proche de l'état d'urgence, qui est analysé dans le texte ci-après.

1) Les conditions d'application

L'article 91 de la Loi fondamentale, relatif à l'état de crise intérieure, est mis en oeuvre « pour écarter un danger menaçant l'existence ou l'ordre constitutionnel libéral et démocratique de la Fédération ou d'un Land ».

La Loi fondamentale ne contient aucune définition précise de l'état de crise intérieure, mais il est généralement admis que l'article 91 de la Loi fondamentale est applicable en cas d'insurrection, de révolution ou de guerre civile.

La formulation de l'article 9 de la Loi fondamentale, qui exclut que des mesures prises en vertu de l'article 91 soient « dirigées contre des conflits du travail déclenchés par des syndicats pour la sauvegarde et l'amélioration des conditions de travail et de la situation économique de leurs membres », laisse penser a contrario que le recours à l'état de crise intérieure est possible en cas de grève politique, par ailleurs condamnée par la jurisprudence.

2) La procédure

L'état de crise intérieure est constaté par le Land concerné ou par le gouvernement fédéral. Dans le premier cas, la compétence appartient, selon le droit constitutionnel du Land en question, au gouvernement, au Premier ministre, à un autre ministre ou au Parlement. Le gouvernement fédéral peut également constater l'état de crise intérieure, même si la crise est limitée à un Land.

Le Parlement fédéral n'intervient pas lors de la mise en oeuvre de l'article 91 de la Loi fondamentale. Le cas échéant, il peut cependant renverser le gouvernement. La Cour constitutionnelle n'intervient pas non plus, sauf a posteriori.

D'après la Loi fondamentale, l'état de crise intérieure est levé dès que le danger est écarté. Il doit également l'être lorsque le Bundesrat l'exige.

3) Les effets

Ils sont automatiques, car la constatation de l'état de crise n'a pas besoin d'être confirmée.

D'après l'article 91 de la Loi fondamentale, le Land menacé peut obtenir l'intervention de la police des autres Länder et celle de la police fédérale des frontières (2(*)). S'il n'est pas prêt à combattre le danger ou n'est pas en mesure de le faire, le gouvernement fédéral peut assumer la responsabilité du rétablissement de l'ordre en prenant non seulement la direction de la police du Land en question, mais aussi celle des forces de police des autres Länder et en faisant intervenir la police fédérale des frontières. Si ces moyens se révèlent insuffisants, l'article 87a de la Loi fondamentale autorise le gouvernement fédéral à recourir à l'armée « dans la protection d'objectifs civils et dans la lutte contre des insurgés organisés et armés militairement ».

Certains droits fondamentaux peuvent être restreints, mais aucune suspension générale de ces droits n'est possible. La Loi fondamentale précise que les restrictions ne peuvent porter que sur les droits garantis par ses articles 10 et 11. Le premier se rapporte au secret de la correspondance, de la poste et des télécommunications, et le second à la liberté de circulation et d'établissement. En revanche, la liberté de réunion et la liberté de manifestation ne peuvent pas faire l'objet de limitations particulières.

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Depuis la révision constitutionnelle de 1968, les mesures relatives à l'état de sécurité intérieure n'ont jamais été mises en oeuvre.

* (1) Dans la rédaction initiale de la Loi fondamentale, le gouvernement fédéral pouvait seulement placer sous ses ordres les forces de police d'un Land, ou de plusieurs Länder, lorsque l'ordre démocratique était menacé. Le caractère succinct des dispositions relatives aux situations exceptionnelles s'explique par le souvenir de la République de Weimar, pendant laquelle l'article 48 de la Constitution, rédigé de façon comparable à l'article 16 de la Constitution française de 1958, fut utilisé de façon répétée (plus de 250 fois en quatorze années).

* (2) La police relève de la compétence des Länder.