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Étude de législation comparée n° 222 - janvier 2012 - Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales ( etude de législation comparée )

ITALIE

L'Italie compte trois niveaux de collectivités territoriales : les régions, les provinces et les communes.

1. Le contrôle des régions

· Contrôle interne

Chaque région organise le contrôle interne de ses comptes selon des modalités qu'elle choisit. Ainsi le Piémont a-t-il, par une loi n° 7 du 11 avril 2001, sur son ordonnancement comptable, déterminé les modalités de contrôles qui tendent à :

- garantir la légitimité, la régularité et l'exactitude de l'action administrative ;

- vérifier l'efficacité, l'efficience et l'économie de l'action administrative pour l'optimiser ;

- évaluer les prestations du personnel dirigeant ;

- et évaluer l'adéquation des choix faits pour la mise en oeuvre des plans et programmes régionaux.

· Contrôle externe

Un contrôle par rapport aux lois de programme

La Cour des comptes italienne exerce son contrôle vis-à-vis des administrations régionales compte tenu des lois et des lois de programme adoptées par ces collectivités. Elle communique au moins une fois par an aux assemblées délibérantes des régions les résultats des travaux qu'elle a effectués, en vertu de l'article 3-6 de la loi n° 20 du 14 janvier 1994 portant dispositions en matière de juridiction et des contrôles de cette cour.

La Cour constitutionnelle a jugé que ce contrôle, lorsqu'il s'exerce à l'encontre des régions « ne peut être considéré comme l'attribution d'un pouvoir de l'État qui s'oppose à l'autonomie des régions, mais comme la détermination d'une mission essentiellement collaborative [...] précisément destinée à garantir que chaque secteur de l'administration publique réponde effectivement au modèle idéal tracé par l'article 97 de la constitution, c'est-à-dire un système public qui oeuvre réellement sur la base des principes de légalité, d'impartialité et d'efficacité ». Cette même cour observe que le « rapport de forte collaboration » entre la Cour des comptes et les régions provient de ce que le contrôle des résultats de la gestion est « avant tout destiné à stimuler dans la collectivité [...] des processus d'autocorrection tant sur le plan des décisions législatives, de l'organisation administrative et des activités de gestion qu'au plan des contrôles internes ».

Un contrôle macroéconomique

La Cour des comptes est chargée par l'article 7 de la loi n° 131 du 5 juin 2003 pour la coordination des finances publiques de vérifier le respect de l'équilibre budgétaire pour l'ensemble des communes, provinces, villes métropolitaines et régions, en relation avec le pacte de stabilité interne et avec les obligations qui résultent de l'appartenance à l'Union européenne. Elle publie chaque année, à ce titre, un premier rapport sur les grands traits de la gestion financière des régions et un second sur la gestion financière des collectivités locales (provinces et communes).

Enfin l'article 7 de la loi n° 131 du 5 juin 2003 permet aux régions à statut particulier d'adopter des dispositions spécifiques en matière de contrôle de leurs finances. Le Val d'Aoste a ainsi créé une autorité de surveillance en matière de contrôle de la gestion financière, décision jugée conforme à la constitution par la Cour constitutionnelle qui a souligné que cette entité « exerçait une activité de contrôle interne à la région dans un but de collaboration avec le conseil régional » et n'avait pas pour effet de mettre en cause le contrôle particulier exercé par la Cour des comptes.

2. Les contrôles sur les actes des provinces et des communes

· Les contrôles internes

Service économico-financier

L'article 153 du décret législatif n° 267 du 18 août 2000 portant texte unique sur les collectivités locales (testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, TUEL) confie au responsable du service économico-financier de chaque collectivité le soin de vérifier l'exactitude des prévisions de recettes et leur compatibilité avec les prévisions de dépenses établies par les services. Dans les conditions précisées par le règlement de comptabilité, il :

- émet un avis relatif à la régularité comptable des propositions de délibération et atteste de la disponibilité des crédits ;

- et signale au représentant de la collectivité et à son organe délibérant, au directeur des services et à l'organe de révision des comptes les faits de nature à mettre en cause l'équilibre du budget.

Collège des réviseurs des comptes

L'article 234 du TUEL fixe le régime de l'organe de révision économique et financière des comptes. Elu pour trois ans par l'organe délibérant de la province ou de la commune, ce collège des réviseurs des comptes se compose de trois membres dont :

- un choisi parmi les commissaires aux comptes (revisori contabili) inscrits sur la liste professionnelle, qui fait fonction de président ;

- un inscrit au registre des conseillers commerciaux (commercialisti) ;

- et un inscrit au registre des comptables (ragioneri).

Un seul réviseur des comptes est élu dans les communes de moins de 15 000 habitants.

Les fonctions de réviseur sont notamment incompatibles avec celles de membre d'un organe de la collectivité, d'employé de celle-ci ou d'une structure intercommunale de la zone territoriale correspondante. Les réviseurs ne peuvent pas exercer de fonctions au bénéfice de la collectivité ou d'organismes qu'elle contrôle. Ils ne sont révocables qu'en cas d'inaccomplissement de leurs fonctions.

Le collège des réviseurs des comptes :

- collabore avec l'assemblée délibérante dans les conditions prévues par le statut de celle-ci ;

- émet des avis motivés sur la conformité, la cohérence et la vraisemblance des projets de budget prévisionnel et de leurs modifications notamment compte tenu des prévisions de l'année précédente et des éléments relatifs au déficit structurel, ainsi que de l'avis émis par le responsable du service financier de la commune. A cette occasion, il suggère les mesures appropriées que l'assemblée délibérante ne peut refuser de mettre en oeuvre que par une décision motivée ;

- surveille la régularité comptable, financière et économique de la gestion en matière de recettes, dépenses, contrats, administration des biens, procédures fiscales et tenue de la comptabilité, le cas échéant sur la base de sondages ;

- établit un rapport sur le projet de compte rendu de gestion ;

- fait part à l'organe délibérant des graves irrégularités qu'il observe et dénonce aux autorités judiciaires les cas dans lesquels une responsabilité peut être mise en cause.

L'organe de révision des comptes a accès aux actes et documents de la collectivité et peut participer à ses délibérations sur l'approbation du budget prévisionnel et sur celle du compte rendu de gestion.

Il reçoit du responsable des services financiers les attestations d'absence de couverture financière relative à des décisions de l'assemblée délibérante de la collectivité.

Organisme indépendant d'évaluation

En application du décret législatif n° 150 du 27 octobre 2009, les provinces et les communes peuvent se doter d'un organisme indépendant d'évaluation de la performance qui se substitue aux services de contrôle interne. Il suit le fonctionnement du système d'évaluation des actions de la collectivité, communique les critiques qui lui sont adressées par les usagers, valide le rapport sur la performance et s'assure de sa publication, vérifie l'exactitude des processus de mesure et d'évaluation, propose l'évaluation annuelle des dirigeants et s'assure que l'administration respecte les règles applicables en matière de transparence2(*).

· Les contrôles externes

Le contrôle de la gestion

En vertu de l'article 148 du TUEL, la même cour exerce le contrôle de la gestion des provinces et des communes.

L'article  7 de la loi n° 131 du 5 juin 2003 précitée confie aux sections régionales de la Cour des Comptes « dans le respect de [sa] nature collaborative [le] contrôle de la gestion, de la poursuite des objectifs imposés par les lois de l'Etat ou des régions, qu'elles soient impératives ou de programme, ainsi que la saine gestion financière des collectivités locales et le fonctionnement des contrôles internes ». Ces sections communiquent les conclusions de leurs vérifications exclusivement aux organes délibérants des collectivités concernées.

Le contrôle macroéconomique

Afin de permettre la collecte de l'ensemble des données nécessaires au contrôle macroéconomique des finances locales, l'alinéa 166 du premier article de la loi n° 266 du 23 décembre 2005 portant loi de finances pour 2006 prévoit que les organes chargés de la révision des comptes des collectivités locales transmettent à la section régionale de la Cour des comptes dont ils relèvent un rapport sur le budget et sur le compte rendu de l'exercice établi en fonction des critères déterminés par la Cour des comptes. Les sections adoptent une décision spécifique sur ces comptes et « veillent à l'adoption par la collectivité locale des mesures nécessaires de correction et au respect des règles et des limitations en cas de non respect du pacte de stabilité interne ».

La commission compétente du Sénat italien examine, depuis le 11 avril 2011, un projet de loi adopté par la Chambre des députés relatif à la charte des autonomies. Celui-ci propose une modification substantielle des dispositions du TUEL relatives aux contrôles financiers des collectivités locales.

LES CONTRÔLES SUR LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES


* 2 On trouvera des précisions sur les caractéristiques du nouveau système d'évaluation de la performance dans les administrations italiennes dans l'annexe figurant au tome II du rapport La RGPP : un défi pour les collectivités territoriales et les territoires, fait par M. Dominique de LEGGE au nom de la Mission commune d'information n° 666 (2010-2011), déposé le 22 juin 2011.