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Étude de législation comparée n° 222 - janvier 2012 - Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales ( etude de législation comparée )

PORTUGAL

Le Portugal compte deux niveaux de collectivités territoriales : les « municipalités » (municipios) qui comprennent les « paroisses » (freguesias) que l'on désignera sous le terme de « communes »3(*).

· Contrôle interne

En vertu de l'article 47 de la loi n° 2 du 15 janvier 2007 sur les finances locales, les comptes des communes et de leurs groupements sont évalués par les organes délibérants de celles-ci, lors de la session ordinaire qui se tient en avril suivant l'exercice auquel ils se rattachent. Ils sont accompagnés, le cas échéant, des pièces attestant des contrôles des commissaires aux comptes sur la sincérité des comptes des entités du secteur commercial dans lesquelles ces collectivités détiennent des participations.

· Contrôle externe du Tribunal des comptes

Le Tribunal des comptes est compétent, en vertu des articles 5 et 44 à 54 de la loi n° 98 du 26 août 1997, qui régit son organisation et sa procédure, pour contrôler les comptes des communes et de leurs groupements soit préalablement, soit concomitamment, soit a posteriori.

Le contrôle préalable

Ce contrôle a pour objet de s'assurer que les actes et contrats qui entraînent une dépense ou une charge directe ou indirecte sont conformes à la législation en vigueur. Il permet de vérifier que ces documents respectent les limites posées en matière d'endettement et se traduit par l'apposition d'un visa du tribunal qui permet l'application de l'acte.

Le contrôle concomitant

Ce contrôle consiste en la vérification de la légalité et de la régularité de l'activité financière et des comptes des collectivités sous la forme d'audits dont les résultats sont remis aux organes délibérants des collectivités concernées.

Le contrôle consécutif

Réalisé a posteriori, ce contrôle consiste en une vérification des comptes eux-mêmes, doublée d'une évaluation des systèmes de contrôles interne, et d'une appréciation de la légalité, de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité de la gestion financière de la collectivité.

LES CONTRÔLES SUR LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

ROYAUME-UNI (Angleterre)

On examinera le régime de l'Angleterre et des collectivités locales de même niveau que celui des communes qui la composent.

1. Le contrôle en Angleterre

Le National Audit Office, autorité indépendante du Gouvernement qui examine, pour le Parlement, les comptes publics britanniques à l'exception de ceux des collectivités locales, est également chargé de vérifier ceux de l'Angleterre4(*).

2. Le contrôle financier des collectivités locales anglaises

L'organisation des collectivités territoriales résulte, en Angleterre, de la loi sur le gouvernement local de 1972 modifiée. Cette loi avait créé deux strates de collectivités : le niveau supérieur (comtés) et le niveau inférieur (districts). Les lois postérieures ont modifié cette architecture de sorte que, désormais, sur environ la moitié du territoire, en particulier dans les agglomérations les plus importantes, existe un seul niveau de collectivités tandis que, sur l'autre moitié, l'organisation résultant de la loi de 1972 subsiste. Londres bénéficie d'un régime particulier.

Le 13 août 2010, le secrétaire d'État chargé des collectivités locales a annoncé le projet du Gouvernement tendant à modifier le système de contrôle des finances locales en supprimant notamment la Commission d'audit (Audit Commission), organisme public indépendant créé en 1983, chargé de vérifier que l'argent public est dépensé de manière « économe, effective et efficace » par les collectivités locales et de promouvoir auprès de celles-ci l'objectif du meilleur rapport qualité/prix (Best value for money).

L'Audit Commission nomme notamment les auditeurs chargés d'examiner les comptes des collectivités locales et de leurs services publics après avoir consulté les collectivités locales concernées. 70 % des audits sont effectués par des personnels de la commission et 30 % par ceux de grands cabinets d'audit privés avec lesquels la commission a passé des contrats. Elle rend également des conclusions sur le meilleur rapport qualité/prix après s'être livrée à un contrôle de la gestion des collectivités locales au sens large incluant la qualité de la gouvernance, la gestion des personnels, la revue des dispositifs destinés à garantir l'obtention du meilleur rapport qualité/prix. Elle publie et met à jour régulièrement un code des pratiques d'audit des collectivités locales approuvé par le Parlement. Le dernier date de 2010.

Le nouveau système qui devrait être mis en place en 2012/2013 repose sur un transfert de l'audit interne au secteur privé dont les modalités restent à définir. Selon le Gouvernement, la réforme devrait occasionner une économie de 50 millions de livres par an, soit environ 57,6 millions d'euros.

L'objectif affiché est également de rendre les collectivités locales davantage responsables de leurs comptes, tant devant leurs administrés que vis-à-vis de l'État central. Depuis le 31 janvier 2011, ces collectivités sont tenues de publier sur leur site Internet :

- les dépenses supérieures à 500 £, soit environ 565 € ;

- tous les contrats et appels d'offres supérieurs à 500 £ ;

- les informations relatives aux rémunérations supérieures à 58 200 £ (soit environ 67 000 €) ;

- et leurs organigrammes.

Elles sont également tenues de fournir des données sur les personnels :

- de catégorie supérieure percevant un salaire qui dépasse 150 000 £ en mentionnant le nom (sauf en cas de refus de l'intéressé reconnu légitime par l'administration) et l'intitulé du poste ;

- de catégorie supérieure percevant entre 50 000 £ et 150 000 £ (entre 57 600 € et 170 000 € environ) mentionnant seulement l'intitulé du poste ;

- et appartenant aux autres catégories et percevant plus de 50 000 £.

Les rémunérations sont indiquées sur une échelle graduée en tranches de 5 000 £.

En mars 2011, le Gouvernement a publié un document intitulé « L'avenir de l'audit public local » (Future of local public audit), base de la consultation qui s'est s'achevée le 30 juin 2011. Il y propose notamment de renforcer le pouvoir local et la décentralisation (localism and decentralisation) en permettant aux collectivités locales les plus importantes (recettes/dépenses supérieures à 6,5 millions de livres, soit environ 7,5 millions d'euros) de nommer, à partir d'une liste officielle, l'auditeur chargé de les contrôler. La décision serait prise par l'assemblée délibérante sur proposition d'un comité d'audit (audit committee), dont le président, le vice-président et la majorité des membres seraient indépendants de la collectivité locale contrôlée. Dotée d'une expérience financière récente et appropriée, la minorité des élus qui y siégerait ne pourrait pas être membre de l'exécutif de cette collectivité locale. Le public aurait la possibilité de faire valoir ses observations sur le choix de l'auditeur. Les collectivités locales de plus petite taille seraient soumises à un dispositif allégé inspiré de celui applicable aux organisations caritatives : l'étendue du contrôle et le niveau de qualification de l'auditeur varieraient selon l'importance des recettes ou des dépenses. La rédaction des codes de pratiques d'audit serait confiée au National Audit Office, organisme public chargé de contrôler les dépenses publiques britanniques et des organismes publics pour le compte du Parlement.

Le Gouvernement a annoncé qu'il publierait, à l'automne, un résumé des réponses reçues pour cette consultation ainsi que ses conclusions. Un projet de loi sur l'audit des comptes publics devrait être déposé par la suite dans les meilleurs délais.

Ces premiers éléments ont suscité des inquiétudes et des critiques. Ainsi, dans son rapport publié le 27 juin 2011, la commission parlementaire pour les communautés et les collectivités locales souligne que puisque le Gouvernement a choisi de s'écarter du principe selon lequel une personne publique ne nomme pas le contrôleur de ses propres comptes, il lui revient la lourde responsabilité de prévoir des garde-fous efficaces et d'aider les collectivités locales à mettre en place des comités d'audit véritablement indépendants. L'Audit Commission a publié sa réponse à la consultation dans laquelle elle déplore également l'abandon de ce principe.

En juillet 2011, le ministère en charge des collectivités locales a annoncé qu'il souhaitait que le transfert de l'ensemble des contrôleurs de l'Audit Commission au secteur privé soit achevé pour l'audit des comptes 2012/2013. Un calendrier de ce transfert vient d'être publié.

LES CONTRÔLES SUR LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES


* 3 Le cas particulier des régions autonomes des Açores et de Madère n'est pas examiné dans la présente note.

* 4 Il n'examine pas ceux des gouvernements écossais, gallois et nord-irlandais, respectivement contrôlés par l'Audit Scotland, le Wales Audit Office et le Northern Ireland Audit Office.