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Étude de législation comparée n° 250 - novembre 2014 - L'immunité parlementaire

17 novembre 2014 : L'immunité parlementaire ( etude de législation comparée )

Juin 2014

NOTE

sur

L'immunité parlementaire

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Allemagne - Autriche - Belgique - Canada - Espagne -
Italie - Pays-Bas - Portugal - Royaume-Uni (Angleterre) -
Suède - Parlement européen

_____

Cette note a été réalisée à la demande de Madame Chantal JOUANNO, Sénatrice de Paris

AVERTISSEMENT

Les notes de Législation comparée se fondent sur une étude de la version en langue originale des documents de référence cités dans l'annexe.

Elles présentent de façon synthétique l'état du droit dans les pays européens dont la population est de taille comparable à celle de l'Hexagone ainsi que dans ceux où existe un dispositif législatif spécifique. Elles n'ont donc pas de portée statistique.

Ce document constitue un instrument de travail élaboré à la demande des sénateurs par la division de Législation comparée de la direction de l'Initiative parlementaire et des délégations. Il a un caractère informatif et ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat.

TERMINOLOGIE

Compte tenu de la variété des concepts auxquels il est fait référence dans la présente note, on se réfère, pour la commodité de l'exposé et par analogie, toutes choses égales par ailleurs dans la mesure où ces concepts ne sont, en réalité, pas directement « transposables » du droit d'un pays à un autre :

-  à l' « irresponsabilité » (France) pour désigner l'Indemnität (Allemagne), l'inviolabilidad (Espagne), l'insindacabilità (Italie) et la freedom of speech (Canada et Royaume-Uni) ;

-  à l' « inviolabilité » pour se référer à l'inmunidad (Espagne), l'Immunität (Allemagne) ;

-  au « Règlement de l'assemblée », par analogie avec l'article 61 de la Constitution du 4 octobre 1958, quelle que soit la dénomination de l'instrument juridique équivalent, y compris la Geschäftsordnung (Allemagne et Autriche).

NOTE DE SYNTHÈSE

Cette note concerne le régime de droit commun applicable aux immunités parlementaires dans les assemblées de niveau national ou fédéral. Elle prend pour base les exemples relatifs à l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède, le Parlement européen et le Canada, soit au total 17 assemblées parlementaires occidentales.

Elle n'étudie pas :

- les régimes spécifiques applicables à certains membres des Parlements (par exemple les présidents des assemblées parlementaires ou les délégués des parlements dans d'autres institutions) ;

- le régime applicable aux membres des législatures des Etats fédérés ou des collectivités territoriales dotées d'une compétence législative, lorsqu'il existe ;

- le régime de l'autorisation de démissionner délivrée par l'assemblée parlementaire qui est requise dans certains Etats ;

- ou le droit disciplinaire au sein des Parlements.

Outre les textes dont la liste figure en Annexe, elle prend aussi en compte certains éléments relatifs à la pratique communiqués par les services des assemblées parlementaires de plusieurs ces Etats, dans le cadre des échanges du Centre européen de Documentation parlementaire (CERDP).

Après avoir rappelé le régime général de l'immunité parlementaire en France, elle présente outre la synthèse tirée de l'observation de ces législations, un tableau comparatif, les notices monographiques consacrées à chacun de ces pays et enfin la liste des documents utilisés pour sa rédaction.

A. LE RÉGIME DE L'IMMUNITÉ PARLEMENTAIRE EN FRANCE

Le régime des immunités parlementaires résulte principalement de :

- l'article 26 de la Constitution du 4 octobre 1958 qui précise les immunités applicables aux députés, aux sénateurs et aux représentants français au Parlement européen ;

- l'article 9 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ;

- des articles 105 du Règlement du Sénat et III bis de l'Instruction générale du Bureau du Sénat ;

- ainsi que des articles 80 du Règlement de l'Assemblée nationale et 16 de l'Instruction générale du Bureau de l'Assemblée nationale.

Ce régime distingue l'irresponsabilité et l'inviolabilité des membres du Parlement.

1. L'irresponsabilité
a) Étendue

· À quelles opinions s'applique l'irresponsabilité ?

Le premier alinéa de l'article 26 de la Constitution dispose qu'« aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché arrêté, détenu ou jugé à l'occasion des opinions ou votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions ».

Aux termes de l'article 41 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, aucune action ne pourra être engagée à l'encontre : « des discours tenus dans le sein de l'Assemblée nationale ou du Sénat ainsi que les rapports ou toute autre pièce imprimée par ordre de l'une de ces deux assemblées ».

Ces dispositions garantissent aux parlementaires, dans l'exercice de leur mandat, le droit de s'exprimer et de décider en conscience, sans avoir à redouter les conséquences pour leur personne de leurs paroles, de leurs écrits ou de leurs votes.

· L'irresponsabilité s'applique-t-elle aux opinions exprimées au sein du Parlement et/ou en dehors du Parlement ?

A contrario, cette irresponsabilité ne couvre pas les propos tenus par le parlementaire en dehors de ses fonctions.

b) Durée

Cette immunité est permanente - son application n'est pas influencée par le régime des sessions parlementaires - et perpétuelle - elle s'oppose aux poursuites motivées par les actes accomplis durant le mandat, même après la cessation de celui-ci.

2. L'inviolabilité

Comme le soulignait Eugène Pierre, dans son Traité de droit politique électoral et parlementaire, « l'inviolabilité des membres des chambres n'est pas un privilège créé au profit d'une catégorie d'individus ; c'est une mesure d'ordre public décrétée pour mettre le pouvoir législatif au-dessus des atteintes du pouvoir exécutif »1(*).

a) Étendue

Les députés et les sénateurs bénéficient de l'inviolabilité prévue au deuxième alinéa de l'article 26 de la Constitution : « Aucun membre du Parlement ne peut faire l'objet, en matière criminelle ou correctionnelle, d'une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de liberté qu'avec l'autorisation du Bureau de l'assemblée dont il fait partie. Cette autorisation n'est pas requise en cas de crime ou délit flagrant ou de condamnation définitive ».

· Quelle est l'étendue de l'inviolabilité ?

L'inviolabilité parlementaire consiste en l'impossibilité d'interpeller, d'arrêter ou d'imposer une quelconque restriction de la liberté d'un parlementaire sans avoir obtenu l'accord préalable du Bureau de l'assemblée à laquelle il appartient.

Contrairement à l'irresponsabilité, dont les effets ne sont pas limités dans le temps, l'inviolabilité est réduite à la durée du mandat.

L'immunité parlementaire ne fait pas obstacle à l'ouverture d'une enquête, ni même à l'engagement des poursuites. Un parlementaire peut être entendu en qualité de témoin ou de mis en cause, dans les formes ordinaires de l'audition simple2(*) ou interrogé et mis en examen par un juge d'instruction3(*). L'inviolabilité ne fait pas obstacle à une perquisition au domicile d'un parlementaire, ni à une fouille de son véhicule.

Aux termes du deuxième alinéa de l'article 26 de la Constitution, l'inviolabilité n'est pas applicable dans le cas de crime ou délit flagrant, défini à l'article 53 du code de procédure pénale comme crime ou délit qui est en train d'être commis ou qui vient de se commettre. Le contrôle de la qualification de flagrant délit relève de la compétence de l'autorité judiciaire.

La suspension des poursuites ou de la détention est possible sur décision des assemblées parlementaires. La procédure est fixée par les articles 105 du Règlement du Sénat et 80 du Règlement de l'Assemblée nationale.

Au Sénat, le Bureau saisit une commission ad hoc, qui prépare un projet de résolution, tandis que l'Assemblée nationale recourt, aux mêmes fins, à une commission permanente : la commission dite « de l'article 26 ». Dans les deux cas, la commission procède à l'audition du parlementaire et fait son rapport devant le Bureau. Les demandes de suspension sont examinées en séance publique.

· Quelles sont les mesures privatives ou restrictives de liberté visées par cette immunité ?

L'inviolabilité interdit qu'un parlementaire fasse l'objet d'une arrestation ou d'une mesure privative ou restrictive de liberté sans qu'elle n'ait été préalablement autorisée4(*).

Le code de procédure pénale français encadre la privation de liberté avant jugement, laquelle ne peut intervenir que sous le régime de la garde à vue5(*) ou de la détention provisoire6(*). La restriction de liberté s'opère par le contrôle judiciaire7(*).

De telles mesures ne peuvent être décidées par l'autorité judiciaire sans autorisation préalable du Bureau de l'assemblée à laquelle le parlementaire appartient.

b) Procédure de levée

Il existe une procédure spécifique de levée de l'immunité parlementaire8(*).

· La demande de levée : auteur et contenu

Il résulte de l'article 9 bis de l'ordonnance précitée que l'arrestation ou toute autre mesure privative ou restrictive de liberté susceptible d'être décidée à l'encontre d'un membre du Parlement doit, à peine de nullité, faire l'objet d'une demande d'autorisation formulée par le procureur général près la cour d'appel compétente. Cette demande est transmise par le garde des Sceaux au président de l'assemblée intéressée. Elle indique précisément les mesures envisagées ainsi que les motifs invoqués. L'autorisation donnée par le Bureau de l'assemblée intéressée ne vaut que pour les faits mentionnés dans la demande.

· Examen de la demande et décision

L'article 16 de l'Instruction générale du Bureau de l'Assemblée nationale prévoit que les demandes de levée d'immunité sont instruites par une délégation du Bureau désignée en son sein.

L'article III bis de l'Instruction générale du Bureau du Sénat précise que les autorisations sont données par le Bureau du Sénat.

La levée de l'immunité est décidée par le Bureau de l'assemblée dont dépend le parlementaire.

Le Bureau doit se prononcer sur le caractère sérieux, loyal et sincère de la demande qui lui est présentée9(*), au regard des faits sur lesquels elle est fondée, à l'exclusion de tout autre objet.

L'autorisation donnée par le Bureau ne vaut que pour les faits mentionnés dans la demande10(*).

Les délibérations du Bureau ne sont pas publiques.

c) Appel de la décision

Il n'existe pas de procédure d'appel.

d) Renonciation

L'inviolabilité a un caractère d'ordre public. Un parlementaire ne peut renoncer à l'immunité, que ce soit devant la justice ou devant l'assemblée dont il est membre11(*).

B. OBSERVATIONS SUR LES LÉGISLATIONS ÉTUDIÉES

À côté de la nette concordance des systèmes destinés à préserver l'irresponsabilité des parlementaires on observe, dans les exemples étudiés, une grande variété des mécanismes mis en oeuvre pour assurer une forme d'inviolabilité.

1. Une concordance des législations en matière d'irresponsabilité

Toutes les législations considérées protègent de façon absolue les membres du Parlement d'une forme d'irresponsabilité au titre des « votes et déclaration » émis en séance ou en commission (Canada, Pays-Bas et Allemagne, mais sous réserve, pour ce pays, des injures diffamatoires), des votes et déclaration émis « dans l'exercice de leurs fonctions » (Autriche, Belgique, Espagne, Italie, Portugal, Royaume-Uni et Suède -où le Riksdag peut cependant lever cette irresponsabilité afin de permettre des poursuites à la majorité des 5/6e), tandis que la protection dont bénéficient les membres du Parlement européen concerne les opinions liées de façon « directe et évidente » au mandat parlementaire.

2. Une variété des systèmes en matière d'inviolabilité

Exception faite de l'inapplicabilité de l'inviolabilité aux cas de flagrant délit, qui constitue le trait véritablement commun aux onze exemples étudiés, le concept d'inviolabilité parlementaire se caractérise par des traits nettement distincts en fonction des traditions nationales.

Le « nuancier » des solutions retenues par les États observés permet de distinguer, en première analyse :

- l'absence de protection spécifique en matière d'inviolabilité qui prévaut aux Pays-Bas ;

- les systèmes de common law où l'immunité est invoquée par le Parlementaire lui-même qui se prévaut du « privilège parlementaire » et ne vaut pas en matière pénale (Canada et Royaume-Uni) ;

- et les autres systèmes dans lesquels l'accomplissement de certains actes qui mettent en cause la liberté des parlementaires est soumis à l'autorisation de la chambre à laquelle le parlementaire appartient.

· Nature des actes concernant le parlementaire nécessitant la levée de l'immunité

Les actes dont l'accomplissement se heurte à l'immunité parlementaire qui ne peut être levée que par la chambre concernée consistent en des mesures qui, en fonction de l'intensité de la contrainte, peuvent être classées en trois catégories.

Constituent, tout d'abord, des mesures assez faiblement contraignantes autorisées par l'assemblée à laquelle appartient le parlementaire :

- l'audition (Portugal) ;

- la déposition (Portugal) ;

- la déclaration sous serment dans une procédure d'insolvabilité (Allemagne) ;

- la poursuite pénale (Allemagne, Espagne et Suède) ;

- et la poursuite judiciaire (Parlement européen) ;

Relèvent de mesures plus contraignantes qui doivent aussi être autorisées par la même assemblée :

- la perquisition (Allemagne, Autriche, Italie) ;

- la saisie (Allemagne, Autriche) ;

- l'inculpation (Espagne) ;

- le renvoi devant un tribunal (Belgique) ;

- et la citation directe (Belgique).

Constituent enfin des mesures véritablement restrictives ou privatives de liberté nécessitant également la levée de l'immunité par l'assemblée :

- les écoutes (Italie) ;

- la saisie de correspondance (Italie) ;

- l'arrestation (Allemagne, Autriche, Belgique, Italie, Portugal, Suède et Canada -mais seulement en matière civile dans ce pays-) ;

- et la détention (Espagne, Italie, Parlement européen, Suède et Portugal -à l'exception, pour ce pays, des crimes intentionnels passibles de plus de 3 ans d'emprisonnement-).

À côté des actes dont l'accomplissement nécessite la levée de l'immunité par la chambre elle-même à laquelle appartient le parlementaire, le système belge réserve certains actes le concernant « de préférence » au premier président de la cour d'appel. Il s'agit :

- du mandat d'amener ;

- des repérages d'appels sans consentement de l'intéressé ;

- des écoutes téléphoniques ;

- et des explorations corporelles.

Les actes d'une particulière gravité tels qu'un délit puni d'une peine d'emprisonnement d'au moins deux ans en Suède ou un crime intentionnel passible de plus de trois ans d'emprisonnement au Portugal, ne sont pas couverts par l'inviolabilité et ne nécessitent donc pas de levée de l'immunité.

· Formulation de la demande

Si la demande est formulée par le ministère public dans tous les États considérés (à l'exception des pays de common law), on retiendra d'une part qu'en Espagne elle ne peut être émise que par le président de la plus haute autorité juridictionnelle, le Tribunal Supremo. En Allemagne un grand nombre d'instances peuvent adresser une demande directe au Bundestag, dont on trouvera la liste dans la notice consacrée à ce pays.

· Contenu de la demande

Le contenu de la demande va, dans les douze cas étudiés, de l'absence de critères particuliers dans la plupart des pays, en passant par la nécessité de fournir des éléments non lacunaires en Suède, jusqu'à un dossier contenant les faits reprochés, les plaintes éventuelles, les témoignages, les aveux et les pièces justificatives en Belgique.

· Transmission de la demande

Avant de parvenir à la chambre à laquelle le parlementaire concerné appartient, la demande peut transiter par la voie hiérarchique comme en Allemagne où elle est acheminée par le biais des ministères compétents. Elle est, en revanche, transmise directement dans les autres cas étudiés.

À l'intérieur même de l'assemblée, on distinguera le cas des pays de Common law de ceux des autres Etats.

Au Canada, la demande est adressée par le parlementaire qui invoque le « privilège parlementaire » au président de l'assemblée, lequel effectue un contrôle des conditions de sa recevabilité (suspicion d'atteinte au privilège parlementaire et question soulevée à la première occasion). Le président peut, par une décision motivée, ne pas donner suite à cette demande ce qui a pour effet de mettre un terme à la procédure.

Dans les autres Etats, les autorités qui reçoivent la demande ont compétence liée pour la transmettre à la commission chargé de son examen, hormis dans le cas du Congreso de los diputados espagnol dont le Bureau peut ne pas transmettre la demande de la justice à la commission, ce qui a pour effet d'empêcher le déroulement de la procédure.

· Instruction de la demande et décision de l'Assemblée

Dans les exemples étudiés, la levée de l'immunité parlementaire est régie par une procédure qui fait intervenir une phase d'instruction par une entité (commission en règle générale), d'une part, et une phase de délibération en séance plénière, d'autre part.

La formalisation de la procédure d'instruction des demandes est renforcée par l'intervention d'une commission chargée d'instruire le dossier dans l'ensemble des pays concernés. Cette commission peut être purement ad hoc comme en Allemagne, Autriche, Belgique (Chambre des représentants), Italie, Portugal et Espagne, ou chargée d'autres missions, à l'instar de la commission de la Constitution du Riksdag suédois.

En Belgique, cette phase d'instruction de la demande se caractérise par le souci de respecter le principe du contradictoire puisque le parlementaire et son avocat ont accès au dossier le concernant.

Quant à la décision elle-même sur la proposition de la commission, elle prend la forme d'une délibération de l'assemblée plénière de la chambre dans l'ensemble des pays considérés.

La recherche a permis de constater, de surcroît, qu'au moins dans deux cas -l'Allemagne et l'Italie -, cette décision d'une chambre parlementaire est soumise à une forme de contrôle juridictionnel et peut faire l'objet d'une annulation.


* 1 Eugène Pierre, Paris, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Paris, Loysel, 1989, tome 2, n° 1062.

* 2 Article 62 et 78 du Code de procédure pénale.

* 3 Article 80-1 du Code de procédure pénale.

* 4 Article 26 alinéa 2 de la Constitution française du 4 octobre 1958.

* 5 Articles 63, 77, 154 du Code de procédure pénale.

* 6 Article 143 du Code de procédure pénale.

* 7 Article 137 du Code de procédure pénale.

* 8 Articles 9 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, III bis de l'Instruction générale du Bureau du Sénat et 16 de l'Instruction générale du Bureau de l'Assemblée nationale.

* 9 CC 62-18 DC, 10 juillet 1962.

* 10 Article 9 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

* 11 Eugène Pierre, Paris, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Éditions Loysel, 1989, tome 2, n°1063.