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Étude de législation comparée n° 290 - mars 2020 - Recueil des notes de synthèse de novembre 2019 à février 2020

11 mars 2020 : Recueil des notes de synthèse de novembre 2019 à février 2020 ( etude de législation comparée )

- LÉGISLATION COMPARÉE -

Recueil des notes de synthèse

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DE NOVEMBRE 2019 À FÉVRIER 2020

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AVERTISSEMENT

Ce document constitue un instrument de travail élaboré à la demande des sénateurs, à partir de documents en langue originale, par la Division de la Législation comparée de la direction de l'initiative parlementaire et des délégations. Il a un caractère informatif et ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat.

AVANT-PROPOS

Durant l'hiver 2019-2020, la Division de la Législation comparée a procédé à quatre recherches majeures.

À la demande de la Commission d'enquête chargée d'évaluer l'intervention des services de l'État dans la gestion des conséquences environnementales, sanitaires et économiques de l'incendie de l'usine Lubrizol à Rouen, elle a, tout d'abord, étudié la prévention des accidents industriels en Allemagne, en Italie, aux Pays-Bas, en Suède et, hors de l'Union européenne, en Suisse en se concentrant sur deux aspects, la transposition de la directive Seveso III et l'information du public en amont comme au moment d'un accident.

Puis, elle a effectué une recherche sur la gouvernance des grands ports maritimes dans sept pays, l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, l'Italie et les Pays-Bas, ainsi qu'hors d'Europe, en Australie et à Singapour à la demande de la Commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

La Délégation aux collectivités territoriales lui a commandé une étude sur le statut juridique des métropoles dans sept pays : l'Allemagne, l'Angleterre - cas particulier au sein du Royaume-Uni, l'Autriche, le Danemark, l'Espagne, l'Italie et le Portugal.

Enfin, elle s'est intéressée, à la demande de la Délégation sénatoriale aux outre-mer, au statut des territoires ultramarins au regard du droit national de quatre États membres de l'Union européenne : le Danemark (Groenland, îles Féroé), l'Espagne (îles Canaries), les Pays-Bas (Aruba, Curaçao, Sint Maarten, Bonaire, Sint Eustatius, Saba) et le Portugal (Madère, Açores).

LA PRÉVENTION DES ACCIDENTS INDUSTRIELS
ET L'INFORMATION DU PUBLIC

La Division de la Législation comparée du Sénat a conduit une recherche sur la prévention des accidents industriels en Allemagne, en Italie, aux Pays-Bas, en Suède et, hors de l'Union européenne, en Suisse. Elle s'est concentrée sur deux aspects :

- la transposition de la directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses, modifiant puis abrogeant la directive 96/82/CE du Conseil, dite directive Seveso III (hors Suisse) ;

- et la question de l'information du public en amont comme au moment d'un accident, en particulier les dispositifs mis en place au niveau local.

On constate une tendance générale à des transpositions fréquemment littérales et en bloc dans des instruments juridiques globaux. L'effet d'homogénéisation du droit communautaire est particulièrement net et les législations nationales au sein de l'Union européenne sont très proches les unes des autres. Seules les définitions des dispositifs administratifs et des autorités compétentes en droit interne diffèrent nettement.

Les modalités d'organisation de la prévention des risques et de l'information du public dépendent de fait étroitement du modèle général d'administration du pays, en particulier de la répartition des compétences entre les communes et les administrations déconcentrées de l'État lorsqu'elles existent ou entre le niveau régional et le niveau central dans les fédérations. Selon les États, l'enjeu est tantôt de coordonner l'action des différents services d'inspection et de contrôle, tantôt de veiller à garantir une protection uniforme des citoyens sur le territoire national.

En matière d'alerte, on peut remarquer la croissance des moyens de communication électroniques, même si les sirènes sont partout en usage. Le Cell Broadcast fait encore figure d'exception.

1. L'Italie, le souci d'uniformiser les politiques sur l'ensemble du territoire
a) Une transposition globale dans un texte unique

En Italie, la directive Seveso III a été transposée par un décret législatif1(*), équivalent fonctionnel d'une ordonnance, en juin 2015. Sont ainsi rassemblées dans un texte unique et ses annexes techniques l'ensemble des dispositions relatives au contrôle des risques industriels majeurs (pericoli di incidenti rilevanti) sans qu'il nécessite quasiment de textes d'application. Il n'est complété que par trois brefs décrets du ministre de l'environnement de 2016 pour fixer les modalités de consultation du personnel sur les plans de sécurité interne, de consultation de la population sur les plans d'urgence et de secours externes et d'évaluation des dangers liés à certaines substances aux fins de transmission à la Commission européenne. Quelques textes réglementaires anciens, datant de l'installation du dispositif Seveso II, demeurent en vigueur sans modification mais contiennent essentiellement des lignes directrices pour guider l'action des autorités compétentes en matière d'établissement des plans de sécurité externe et en matière d'information de la population.

Par rapport à la norme précédente datant de 1999 et modifiée en 2005, le décret législatif de 2015 suit les évolutions demandées par le droit communautaire en matière de renforcement du système de contrôle, notamment en matière de planification et de programmation des inspections2(*), et d'amélioration de l'information et de la participation du public3(*). Un certain nombre de clarifications et de simplifications sont également introduites comme la mise en place d'un formulaire électronique unique au niveau national4(*) pour les notifications et les transmissions d'informations exigées de l'exploitant ou l'introduction de procédures simplifiées en matière de sécurité incendie dans les établissements de haut seuil5(*) et de dérogations pour les substances insusceptibles de générer des accidents majeurs6(*). La tarification des redevances dues par l'exploitant pour l'instruction des dossiers, notamment l'évaluation des rapports de sécurité, et pour les inspections réalisées dans son établissement est fixée par le texte7(*).

En outre, est confirmée pour l'essentiel la répartition des compétences entre l'État, les régions, les communes et les différents instituts techniques d'appui, tout en renforçant les responsabilités du ministre de l'environnement et en mettant l'accent sur l'application uniforme des normes de contrôle des risques industriels sur le territoire national. En matière d'inspection et de surveillance des sites, une division essentielle est faite opérationnellement entre les sites à haut risque qui relèvent de l'État et les sites de bas seuil, sur lesquels veillent les régions.

b) Le schéma de la répartition des compétences

Au sein de l'État, il convient de distinguer et d'articuler les rôles du ministre de l'environnement, du ministre de l'intérieur, du service de la protection civile auprès de la Présidence du Conseil, des services déconcentrés (préfets et comités techniques régionaux) et des organes techniques nationaux.

Le ministre de l'environnement et de l'aménagement du territoire exerce essentiellement une fonction de direction stratégique et de coordination du contrôle des risques industriels. Il procède aux échanges d'informations avec la Commission européenne et avec les autres États membres.8(*) Par ailleurs, l'Institut national pour la protection de l'environnement (Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale - ISPRA), un établissement public national créé par la loi et placé sous la tutelle du ministre de l'environnement, élabore et met à jour l'inventaire des sites à risques.

Un comité de coordination pour une application uniforme sur le territoire national9(*) est enfin institué auprès du ministre de l`environnement. Il rassemble des représentants de toutes les parties prenantes au niveau de l'État et des collectivités territoriales, y compris les représentants des instituts techniques nationaux et régionaux. La participation au comité de coordination ne donne lieu à aucune indemnité ou remboursement de frais, sauf d'éventuels frais de mission à la charge de l'administration d'appartenance. Il peut convoquer à ses réunions des représentants de tiers intéressés, d'organisations professionnelles du secteur de l'industrie, d'organisations syndicales majoritaires et d'associations environnementales reconnues. Il anime un réseau de référents pour l'échange de données et d'informations. Son secrétariat est tenu par l'ISPRA.

Le ministre de l'intérieur est essentiellement chargé de l'instruction des dossiers et du contrôle des sites classés à haut seuil de risque10(*). À cette fin, il doit constituer dans chaque région italienne un comité technique régional (CTR). Le ministre au niveau central définit le plan national d'inspection des établissements à haut risque en collaboration avec l'ISPRA et coordonne la programmation des inspections ordinaires conduites par les comités techniques régionaux impliquant toutes les parties prenantes de l'administration d'État, des collectivités territoriales et des agences techniques11(*). La présidence du comité est assurée par le directeur régional des pompiers. Le CTR évalue les rapports de sécurité des établissements à haut risque, assure les inspections sur place et adopte les mesures pertinentes en fonction de ses conclusions, y compris les sanctions pécuniaires en cas d'infraction. Il apporte également son appui technique à la commune pour définir les instruments de planification adaptés à la prise en compte des risques industriels. Il définit enfin en accord avec la région les sites susceptibles de provoquer des effets domino.

Par ailleurs, dans chaque province, il revient au préfet d'élaborer les plans d'urgence et de secours externes et de procéder à leur mise en oeuvre. En cas d'accident, le préfet joue un rôle pivot dans l'organisation de la riposte, la protection de la population et la limitation des dommages sur l'environnement et la santé humaine. Les plans sont construits par le préfet en accord avec la région et les communes, sur la base d'un avis du CTR et après consultation de la population12(*). Ils sont encore censés suivre les lignes directrices13(*) approuvées par décret en Conseil des ministres en 2005 et qu'a préparées le service de la protection civile auprès de la Présidence du Conseil en collaboration avec la Conférence unifiée où échangent l'État, les régions et les communes. En matière de protection civile et de planification urbaine, les communes exercent des compétences importantes qui justifient leur association à la concertation traditionnellement restreinte à l'État et aux régions.14(*)

Au niveau décentralisé, les régions sont compétentes pour le contrôle des sites industriels de seuil bas. À cette fin, elles élaborent des plans régionaux d'inspection, procèdent à ces inspections et prennent les mesures nécessaires en fonction de leurs résultats. En d'autres termes, elles jouent le rôle symétrique de celui des CTR pour les sites à haut risque. Pour mener à bien ses missions, la région reçoit le soutien technique de l'agence territoriale pour l'environnement compétente et peut également conclure des conventions avec la direction régionale des pompiers et avec les organes techniques nationaux compétents en matière de protection de l'environnement, d'accidents du travail ou de santé publique15(*).

Enfin, les communes assurent le contrôle de la planification urbaine en tenant compte de l'installation de sites industriels à risques et gèrent l'information et la consultation du public16(*).

c) Un cadre commun pour diffuser une culture du risque dans la population

En particulier, les communes doivent mettre sans délai à la disposition du public, notamment sous forme électronique et sur leur propre site internet les informations notifiées par l'exploitant de l'établissement industriel à risque, si nécessaire en les rendant davantage compréhensibles. Ces informations doivent rester en permanence à la disposition du public et être mises à jour autant que de besoin. Complétées par des renseignements clairs et compréhensibles sur les mesures de sécurité et la conduite à tenir en cas d'accident majeur, ces informations sont transmises d'office par le maire, sous la forme la plus adéquate, à la population, à toute structure accueillant du public, notamment les écoles et les hôpitaux, susceptible d'être touchée, ainsi qu'à tout autre site industriel classé adjacent sujet à de possibles effets de domino.17(*)

Le service de la protection civile auprès de la Présidence du Conseil a également préparé en 2006 des lignes directrices pour l'information du public à destination des maires des communes accueillant un site Seveso.18(*) En annexe sont proposées des fiches types. Elles n'ont pas été modifiées depuis et forment encore le cadre de la communication des communes. Elles contiennent plusieurs axes de réflexion qui demeurent d'actualité.

Ainsi, les lignes directrices appellent clairement les maires à mener des campagnes d'information préventives en phase avec les plans d'urgence et de secours conçus par les préfets. Ces campagnes sont destinées à faire connaître précisément à la population les dangers existants et les comportements à adopter lorsque l'alarme est donnée, il s'agit de « faire intérioriser aux citoyens une réaction comportementale appropriée face à un événement extraordinaire »19(*). Ces campagnes doivent être sériées et offrir des actions distinctes en fonction de l'âge, du niveau d'instruction, du statut économique, de la vulnérabilité ou de l'exposition particulière de certains segments de la population de la commune, qui ne peut pas être appréhendée comme un ensemble homogène.

En termes de modalités de diffusion de l'information, il est conseillé aux maires de varier leur arsenal : publication de dépliants et distribution en porte-à-porte pour toucher la population âgée, organisations de rencontres publiques, annonces dans la presse locale, pages internet dédiées, affichage dans les lieux très fréquentés, distribution de questionnaires pour connaître le niveau de connaissance et favoriser la prise de conscience des risques dans le public, simulations et exercices d'urgence notamment dans les écoles et les hôpitaux pour développer de bons réflexes sans panique.

Dans la mesure où cela est possible, peuvent être organisées des visites guidées des installations industrielles pour faire connaître au public intéressé les systèmes d'alarme et les mesures de sécurité internes. Ces visites pourraient être couplées avec l'organisation chaque année d'une journée de sensibilisation aux risques industriels dans les communes les plus exposées où experts, entreprises et élus répondraient aux questions de la population. Pour la rédaction des documents, il est recommandé la concision et l'utilisation de cartes, d'images et de symboles en renvoyant vers les sites internet pour des renseignements plus approfondis. Il est également conseillé la traduction des documents en langues étrangères en fonction des nationalités habitant à proximité de sites classés Seveso.

En remarquant que la confiance personnelle dans l'émetteur du message est déterminante pour l'efficacité de la communication auprès du public, les lignes directrices proposent aux maires de s'appuyer sur un réseau de référents proches des familles, notamment les médecins traitants et les enseignants, pour diffuser l'information, d'une part, et une culture du risque et de la prévention, d'autre part.20(*) Il n'en reste pas moins que les programmes récents à destination des écoles traitent peu du risque industriel et se concentrent sur le risque naturel météorologique, comme Imparo sicuro en 2018 en Ligurie, qui offre aux enseignants des kits et des parcours pédagogiques de sensibilisation du primaire au secondaire.

Malgré le cadre commun posé par les lignes directrices, on ne peut manquer de constater la diversité des modalités d'information du public selon les communes accueillant des sites industriels à risque. La Division de la Législation comparée a pu consulter différentes brochures et sites internet : le degré de précision et de compréhensibilité des informations données comme leur facilité d'accès pour le public diffèrent grandement.

Dans certains cas, les campagnes d'information sont réalisées conjointement entre les communes adjacentes, la province et la préfecture. D'une façon claire et simple en recourant à des cartes et à des pictogrammes, les documents présentent et localisent les activités à risque, résument l'analyse de risques (explosions, nuages toxiques), rappellent les modalités d'alarme, préconisent des comportements à observer et offrent la liste des numéros utiles.21(*)

Dans d'autres cas, les documents sont certes précis et conformes à la législation mais extrêmement détaillés, si bien qu'aucune information ne paraît vraiment saillante. La description de la procédure d'alarme et d'urgence en cas d'accident décalque sur de longues pages le plan de secours préparé par la préfecture. Le format paraît alors plus adapté à la coordination de services administratifs qu'à l'information et à la préparation de la population.22(*)

d) Le développement épars de systèmes d'alerte

En cas d'accident majeur, l'exploitant du site doit simultanément prévenir le préfet pour l'activation du plan de sécurité externe, les pompiers, le maire, la province ou la métropole et la région. Le préfet coordonne l'intervention tandis que le maire alerte la population et diffuse les consignes de sécurité.

Paradoxalement, alors que le pays a subi l'accident de Seveso en 1976, on peut constater que les mécanismes d'alarme en cas d'accident industriel ne sont ni particulièrement mis en avant, ni particulièrement à la pointe. On en reste pour l'essentiel à des sirènes et des voitures équipées de mégaphones. Lorsque d'autres pratiques sont utilisées, on constate qu'elles partent surtout d'initiatives locales. Toutes ces initiatives ne s'appuient d'ailleurs pas uniquement sur des moyens publics mais recourent à des contrats avec des entreprises privées. Enfin, ces nouvelles techniques d'alerte, plus directes et plus rapides, sont systématiquement axées sur les risques naturels et non sur les accidents industriels. Il n'en reste pas moins que certaines pourront facilement être adaptées pour couvrir aussi le risque industriel. Dans tous les cas, on ne trouve encore aucun numéro d'urgence inversé ou Cell Broadcast opérationnel.

Parmi les derniers systèmes d'alerte mis en place en Italie, on peut citer les initiatives concurrentes de la commune de Milan et de la région de Lombardie. Dans le cadre d'une expérimentation conduite jusqu'à mars 2020, la commune met en place un système d'appels téléphoniques préenregistrés aux téléphones fixes ou mobiles, d'envoi de SMS, et de push sur une application mobile dédiée. L'accent est mis sur le risque météorologique et d'inondation. Parallèlement, la région lombarde a également développé une app de protection civile pour diffuser les alertes relatives à un risque grave soit localisé soit d'ampleur régionale.

Comme exemple de services installés par une société privée, on peut citer InfoAlert 365, un produit développé par la société 3P Lab, assez répandu parmi les communes des Pouilles et qui commence à se répandre en Toscane. Il permet notamment d'utiliser WhatsApp et Facebook pour diffuser en mode push auprès des utilisateurs inscrits, les messages et bulletins d'alerte notamment météorologiques. Cette société offre également ses services pour la publication d'extraits pertinents du plan d'urgence et de secours sur le site internet de la commune.

Il faut enfin signaler le lancement en octobre 2019 d'une expérimentation à visée nationale menée dans toute la Ligurie, sous l'égide de la fondation Cima. Fondé par la région et l'Université de Gênes, ce centre de recherche sans but lucratif est dédié à la surveillance de l'environnement et reconnu comme centre de compétences national en matière de protection civile. L'initiative vise à mettre en place une plateforme d'information en temps réel. Il ne s'agit pas seulement de diffuser des bulletins d'alerte en cas de catastrophe imminente mais de pouvoir suivre le déroulement des événements. Cette plateforme sera complétée par un module envoyant des consignes de sécurité à la population sur téléphone portable. In fine, l'objectif est de parvenir pour la première fois à un système d'alerte de type Cell Broadcast qui ne nécessite aucune inscription ou enregistrement des citoyens et permet de toucher toute la population d'une zone ciblée. En fonction des résultats, le schéma testé en Ligurie pourrait être étendu à d'autres régions.

2. Les Pays-Bas : une forte décentralisation du contrôle et de la prévention, un système d'alerte modernisé
a) La coordination des autorités compétentes en matière de suivi des sites à risques

Aux Pays-Bas, la transposition de la directive Seveso III repose essentiellement sur le décret relatif aux risques d'accidents industriels graves de 201523(*) dont l'acronyme BRZO est devenu le signe d'identification de l'ensemble du système de contrôle des installations classées. Quelques textes législatifs24(*) ont été marginalement modifiés, mais le coeur du dispositif de transposition réside dans ce décret complété, pour l'information du public, par un décret sur la diffusion d'informations en cas de catastrophes et de crises25(*) et, pour l'organisation et la préparation de la gestion des accidents majeurs, par un autre décret sur les régions de sécurité26(*). S'y retrouvent tous les éléments du régime européen en matière de responsabilité de l'exploitant, de planification interne et externe, d'inspection, d'information et de transparence. Les instruments de transposition, au premier chef le décret BRZO de 2015, reprennent généralement les formulations exactes de la directive, comme le montre une comparaison textuelle avec la version néerlandaise.

On se concentrera sur la mise en oeuvre opérationnelle. Un cadre commun couvrant la santé au travail, la sécurité externe des installations et la lutte contre les accidents majeurs est posé pour assurer la coordination de l'intervention des diverses autorités responsables (provinces, communes, régions de sécurité, corps d'inspection) selon leur compétence, via notamment la constitution d'un système d'inspection intégré27(*), ainsi que la circulation de l'information entre elles28(*).

Les autorités compétentes au premier chef pour veiller au respect du décret de 2015 sur la prévention des accidents industriels majeurs sont les provinces.29(*) La catégorie juridique couvre de façon générique tous les permis de construire ou d'exploitation de certaines activités économiques pour unifier les procédures. L'ensemble des paramètres environnementaux, sanitaires, urbanistiques sont pris en compte pour délivrer l'autorisation. En principe, les communes sont responsables de l'octroi des permis classiques, mais pour certaines installations, comme les sites Seveso ou les grands complexes chimiques classés nationalement, qui présentent un risque sur une zone plus large, avec des émissions ou des effluents pouvant impacter gravement l'environnement ou la santé humaine, la compétence est confiée à l'échelon territorial supérieur, aux provinces. D'autres installations à risque comme les centrales nucléaires ou les exploitations minières et gazières doivent être autorisées par le ministre de l'économie.

Autorité compétente pour délivrer les permis d'installation des activités industrielles classées Seveso, les assemblées provinciales le sont également au sens de la directive (bevoegd gezag) pour veiller au respect de l'ensemble de la réglementation relative aux risques industriels. Elles confient en pratique cette tâche à leurs services dédiés à l'aménagement et à l'environnement (omgevingsdiensten), chargés de contrôler le respect par les exploitants d'installations industrielles à risque de leurs obligations découlant de la réglementation en matière de planification et d'aménagement, d'environnement et de sécurité. Dans un souci d'optimisation économique et d'efficacité du traitement, du risque notamment en cas d'effets domino ou de diffusion des polluants, les provinces ont fréquemment regroupé leurs services compétents dans des unités régionales de telle sorte qu'il existe six autorités décentralisées compétentes pour l'octroi des permis d'installation, la surveillance des installations classées et l'application du décret sur les risques industriels.30(*) Ces unités régionales veillent au respect des limites posées par le permis d'installation et évaluent la politique de sécurité interne, les mesures de protection et le rapport de sécurité dû par l'exploitant d'installations à haut risque. Ce sont elles qui peuvent également décider de la fermeture d'un site pour manquement à ses obligations.

D'autres acteurs locaux et nationaux interviennent également en soutien mais les unités régionales demeurent chargées de la coordination de toutes les interventions, notamment de la conduite des inspections des sites. Les unités régionales bénéficient principalement31(*) de la collaboration des services d'inspection de l'État en matière de santé et de sécurité au travail et des services des régions de sécurité (cf. encadré) pour la sécurité incendie et la gestion des plans de lutte contre les catastrophes (rampbestrijdingsplan) qui valent comme plans de sécurité externe au sens de la directive32(*).

Les régions de sécurité (veiligheidsregio's) aux Pays-Bas

Les régions de sécurité constituent une structure essentielle non seulement pour la prévention mais aussi pour la gestion des accidents majeurs. Le législateur néerlandais a prévu que le pays soit divisé en 25 régions de sécurité qui constituent une forme d'établissement public (openbaar lichaam) de coopération intercommunale par le moyen duquel les exécutifs communaux exercent leurs compétences en matière de protection civile, précisément la sécurité incendie, la gestion des crises et des catastrophes naturelles, les urgences médicales.33(*)

Les régions de sécurité sont pilotées par un conseil général, instance collégiale composée de tous les maires de la zone, qui confie le suivi opérationnel à un conseil restreint.

En matière de gestion des accidents industriels majeurs impliquant des substances dangereuses, des exigences très précises d'organisation et de temps de réaction sont fixées par arrêté ministériel. Chaque région de sécurité doit disposer :

- d'une unité pour la reconnaissance et la mesure des substances dangereuses, composée d'un chef et d'au moins 4 brigades de 2 éclaireurs spécialisés ;

- d'une unité d'intervention et de sauvetage, composée au moins d'un chef, de 2 commandants, de 8 porteurs de protection respiratoire autonome, 6 équipiers et 2 chauffeurs ;

- et d'un conseiller dédié pour les substances dangereuses.34(*)

En cas d'accident impliquant des substances dangereuses, au moins une équipe de reconnaissance et de mesure et une unité d'intervention doivent commencer à intervenir sur site dans les 30 minutes suivant l'alarme.35(*)

La coopération entre les différents acteurs est soutenue par le déploiement d'un programme commun, appelé BRZO+ depuis le 1er janvier 2014, afin d'assurer la cohérence et l'homogénéité de l'action publique au plan national. En particulier, il s'agit de créer un cadre d'échanges sur les bonnes pratiques, de concevoir des formations ciblées et de réviser périodiquement les méthodologies d'inspection, pour garantir un haut degré de professionnalisme dans l'appréciation des risques. Le réseau BRZO+ est chargé de rédiger chaque année un rapport sur l'état de la sécurité dans les installations industrielles classées, qui est transmis au gouvernement et au Parlement avant d'être rendu public. Explicitement, le programme a l'ambition de développer une culture de la sécurité au sein des entreprises industrielles dans une logique de mise en conformité interne sans défaut (compliance).

b) Le bilan des contrôles et le développement d'une culture de la sécurité chez les industriels

En 2018, il existait 396 établissements classés à risque aux Pays-Bas dont 260 à haut seuil au sens de la directive. La région de Hollande méridionale - Zélande qui abrite le port de Rotterdam est particulièrement exposée avec 142 sites. Au total, en 2018, 380 sites Seveso ont été inspectés à 502 reprises sur la base d'une analyse de risque, dont 114 inspections sans avertissement préalable de la direction. Dans la province de Brabant, l'ensemble des 69 sites a été inspecté deux fois, une fois sur rendez-vous, l'autre à l'improviste. Sur l'année, 98 % des sites à haut seuil ont été inspectés, les 4 sites qui n'ont pas inspectés en 2018 sont essentiellement des sites qui ont été classés à la fin de l'année 2018 et ont été intégrés au programme d'inspection pour 2019.36(*)

Au terme de la campagne d'inspection de 2018, le taux de conformité exacte à la réglementation des établissements industriels à risque est de 43 % avec peu de fluctuations annuelles. De grandes divergences sont constatées d'une région à l'autre, si aucune des exploitations minières sous surveillance de l'État ne présente la moindre infraction à la réglementation applicable, 75 % des sites du Brabant et 60 % des sites de Hollande méridionale - Zélande ont été trouvés en contravention. Les domaines de la chimie lourde et du transbordement sont particulièrement impactés. Toutefois, si l'on corrige ces données en prenant en compte la gravité des infractions, 81 % des sites ne présentent aucune infraction ou seulement une infraction légère. Sept signalements ont été transmis au ministère public. Seul un site présentait une menace immédiate d'explosion en raison d'un dysfonctionnement de la ventilation en espace confiné, constaté par l'inspection du travail lors d'une visite inopinée. Au 1er mars 2019, 39 % des infractions constatées en 2018 ont été corrigées et pour 55 % d'entre elles le processus de mise en conformité était bien engagé.37(*)

Les autorités néerlandaises considèrent toutefois que les inspections et la mise en conformité ne sont pas suffisantes pour prévenir les risques d'accidents industriels si ne se développe pas une culture de la sécurité (veiligheidscultuur) au sein des entreprises.38(*) C'est pourquoi un arrêté a été pris fin 2016 et modifié en 2019 pour ouvrir aux entreprises industrielles manipulant des substances dangereuses l'accès à des subventions destinées à financer leurs initiatives ciblées sur le renforcement de la culture interne de la sécurité, l'établissement de chaînes de responsabilité, la gestion durable des actifs et la transparence. La demande de subvention et les projets sont portés par les branches et organisations professionnelles. Le plafond de subvention est fixé à 2 millions d'euros par an.39(*) Au niveau des branches, des accords sur la sécurité ont été signés pour préciser les actions menées et subventionnées.

Les différentes organisations professionnelles représentant l'industrie chimique s'étaient déjà regroupées dans un réseau « La Sécurité avant tout » (Veiligheid Voorop) depuis 2011 pour travailler avec les unités régionales compétentes pour la surveillance des sites Seveso à l'amélioration de leurs procédures internes. Dans le cadre des accords pour la sécurité conclus avec l'État, le réseau a développé des indicateurs de qualité, construit des méthodes d'autoévaluation et bâti des formations sur la culture de la sécurité à destination des cadres et directeurs de sites. Face aux fraudes nombreuses, un passeport numérique a été créé pour éviter les fraudes à la certification et à la formation en matière de sécurité : il est ainsi possible de vérifier que les formations ont été bien suivies et les certificats obtenus par les personnes qui s'en prévalent. D'autres modules certifiants sont construits et intégrés en formation initiale par alternance aux niveaux Bac pro/BTS/DUT.40(*)

c) La gestion des flux d'information entre l'exploitant, les autorités compétentes et le public

L'information du public est prise au sérieux, que cela soit avant tout accident dès lors qu'un risque potentiel est avéré ou lorsqu'un incident s'est produit.

Les Pays-Bas connaissent des dispositifs de consultation du public avant la planification ou l'aménagement de nouvelles installations industrielles à risque en conformité avec l'article 15 de la directive. Ce sont des déclinaisons des procédures participatives générales que connaît le pays, notamment en matière de grandes infrastructures. La Division de la Législation comparée a eu l'opportunité d'étudier ce sujet et renvoie donc à son étude LC 279 de juin 2017 sur les procédures participatives.41(*) On peut remarquer que les procédures de droit commun de consultation préalable du public sont aussi applicables aux plans globaux de lutte contre les catastrophes que doivent élaborer les régions de sécurité42(*).

Quelle que soit la nature du risque (inondation, tempête, attentat ou accident industriel), les autorités, plus précisément les régions de sécurité donc indirectement les maires, doivent avoir très en amont prévenu la population de la façon dont elle serait informée, tenue au courant et protégée, ainsi que de la conduite à tenir et des mesures individuelles et collectives à prendre pour limiter les dommages. Ces informations sont diffusées au moins une fois par an ou dès lors qu'un changement de politique intervient ou que la situation l'exige.

Dès qu'il existe un risque potentiel d'accident industriel majeur, dès l'autorisation d'installation d'un site classé Seveso donc, il revient en outre aux régions de sécurité d'informer la population en diffusant les informations complémentaires suivantes : nom de l'exploitation ; adresse complète du site concerné ; confirmation du classement Seveso et du cadre réglementaire applicable ; confirmation de remise par l'exploitant du rapport de sécurité et de la notification de manipulation de substances dangereuses ; une mention du permis d'installation délivré ; une mention de l'obligation de faire connaître sans délai tout accident grave sur le site ; une explication compréhensible des activités menées sur site ; le nom commun et la classe de dangerosité des substances dangereuses présentes.

Il leur faut également transmettre : une confirmation de l'élaboration d'un plan d'urgence interne et de l'obligation pour l'exploitant de conclure des accords avec les services d'urgence pour faire face à une catastrophe et en limiter au minimum les suites dommageables ; des données générales sur le type d'accidents graves qui pourraient se produire en détaillant les suites potentielles pour la santé humaine et pour l'environnement, ainsi que les principaux scénarios de déroulement et les contre-mesures envisagées ; les éléments pertinents du plan de lutte contre les catastrophes élaboré par les régions de sécurité et le conseil de suivre les instructions des services d'urgence en cas d'accident.

La région de sécurité doit veiller à ce que dans son ressort l'ensemble des informations précédentes soient maintenues accessibles en permanence pour le public, notamment par voie électronique. Elles sont mises à jour au moins lors de chaque changement de cadre réglementaire ou d'évolution sur le site.43(*)

Lorsqu'un accident industriel grave se produit dans une installation classée, toute personne possédant les connaissances techniques pertinentes en matière de sécurité fournit immédiatement au maire de la commune d'implantation la localisation de l'accident, les conditions dans lesquelles la catastrophe s'est produite et toutes les données disponibles qui permettent d'évaluer l'impact sur la population et sur l'environnement. De plus, il appartient à la direction du site de sa propre initiative et sans délai de transmettre au maire la nature et la quantité des substances dangereuses concernées ainsi que les mesures d'urgence mises en oeuvre. Enfin, la direction du site informe et tient au courant le conseil de la région de sécurité, sur requête ou de sa propre initiative, des mesures envisagées pour remédier aux conséquences de l'accident à moyen et long terme et pour prévenir la répétition d'un incident du même type.44(*)

En outre, après un accident grave, l'exploitant doit fournir, sans délai et par voie électronique, certaines données à l'inspection du travail et des affaires sociales : la date, le moment, le lieu et les circonstances de l'accident ; la nature et la quantité des substances dangereuses concernées ; l'impact potentiel à court et à moyen terme pour les travailleurs ; le nombre d'employés qui après une exposition à la substance dangereuse sont morts, blessés ou accueillis dans un hôpital pour au moins 24 h ; les mesures prises en urgence pour la protection des travailleurs ; les mesures prises pour éviter que l'accident ne se reproduise ; le montant des dommages matériels au sein du site.45(*)

Une fois que l'exploitant a informé le maire, celui-ci transmet l'information au conseil de la région de sécurité à laquelle appartient sa commune. Le maire ou le président de la région de sécurité (bien souvent le maire de la commune chef-lieu) donne des informations et des instructions à la population. La réglementation néerlandaise distingue l'information à la population en cas de menace avérée d'accident et lorsque survient effectivement un accident majeur.46(*)

d) La modernisation des modes d'alerte grâce au Cell Broadcast NL-Alert

Dès qu'une menace est avérée, les autorités locales préviennent la population de la nature du danger et de son impact potentiel sur la santé humaine et l'environnement. Elles demandent d'écouter la radio ou de regarder la télévision pour être maintenu régulièrement informé de la suite des événements. Elles adressent des instructions préparatoires aux établissements collectifs et des recommandations à des professions qui pourraient être spécialement concernées.

Lorsque l'accident s'est produit, le maire ou le président de la région de sécurité diffuse auprès de la population des informations sur : l'origine, l'étendue et les conséquences à craindre de la catastrophe, ainsi que le déroulement probable de la crise ; la manière dont la population sera tenue régulièrement informée ; une description des mesures que la population doit prendre pour limiter autant que possible les effets dommageables de la catastrophe, des lignes de conduites à tenir telles que limiter sa consommation de certains aliments qui pourraient être contaminés, respecter des mesures simples d'hygiène et de désinfection, rester chez soi, attendre la distribution et employer certaines matières protectrices ou évacuer les lieux. D'autres instructions spécifiques sont adressées le cas échéant à des groupes de population déterminés. Ces informations sont diffusées sans délai et répétées en continu.

Il appartient à la région de sécurité d'informer sans délai le ministre de l'intérieur. Elle précise si la catastrophe est susceptible d'affecter la population d'un autre État. En concertation avec le ministre de l'équipement et de l'environnement, le ministre de l'intérieur prévient les autorités étrangères. Dans les faits, la proximité de la Belgique avec Rotterdam et la région industrielle du Brabant rend ce scénario très crédible.

Techniquement, l'État néerlandais a décidé de renouveler profondément son système d'alerte générale qui était fondé il y a encore peu sur un réseau de 3 800 sirènes audibles à 900 m de distance. Un test a lieu le premier lundi de chaque mois. Le réseau doit être démantelé à partir de 2021 au profit de modes de communication plus modernes et plus précis qui touchent directement les individus et leur transmettent des informations utiles au-delà du signal d'alarme.

En novembre 2012, le gouvernement néerlandais a lancé NL-Alert un système d'alerte par diffusion générale sur téléphone portable (Cell Broadcast) afin d'assurer l'information la plus large et la plus rapide lors d'une crise ou d'une catastrophe naturelle, terroriste ou industrielle. Tous les téléphones portables situés dans la zone de danger reçoivent un message d'alerte. Tous les réseaux d'antennes de tous les fournisseurs sont employés. Le message inclut une mention du lieu et de la nature de l'incident, ainsi que de brèves instructions à suivre pour se protéger ou se mettre à l'abri. Il n'y a besoin d'aucune inscription préalable. Techniquement, le téléphone doit être configuré pour recevoir les cell broadcast alerts mais généralement les fabricants ont préconfiguré ce système sur les appareils destinés à la vente aux Pays-Bas. Un format et un signal sonore particulier lui est associé. Il ne s'agit pas d'un SMS et la diffusion fonctionne même quand le réseau est encombré. La réception du message est anonyme et gratuite.

Tous les six mois, un test est réalisé sur l'ensemble du territoire national. De semestre en semestre, la couverture du système s'améliore. Lors du dernier test, le 3 juin 2019, 11,7 millions de personnes âgées de 12 ans ou plus ont reçu le message sur leur portable soit 78 % de la population totale et 13,2 millions de personnes ont lu ce message, y compris sur le téléphone d'un tiers, soit 88 % de la population. Parallèlement, le gouvernement travaille à des accords pour développer des alertes push NL-Alert sur des applications de téléphonie mobile, par exemple celles des médias régionaux.

En outre, depuis décembre 2018, 1 200 panneaux numériques diffusant ordinairement des publicités dans le réseau de transport en commun (bus, tram, métro) ont transmis le message d'alerte. En juin 2019, 300 000 personnes ont affirmé avoir ainsi vu l'alerte sur panneaux numériques.

Parallèlement, le site internet officiel www.crisis.nl procure des informations sur la marche à suivre par types d'incident : explosions et incendies ; conditions climatiques extrêmes ; inondations ; tremblements de terre ; sécheresse ; accident nucléaire et irradiation ; coupure massive de courant ; terrorisme, cyberattaque. Les accidents industriels majeurs ne sont pas traités séparément des cas d'explosions et d'incendies sur ce site général. En revanche, il renvoie à la carte interactive des dangers www.risicokaart.nl qui contient des filtres très détaillés en matière de risques industriels par catégorie ainsi que des conseils et des instructions précises sur la façon de se protéger. Par exemple, on peut lire comme instruction en cas d'accident sur un site Seveso : ne pas se diriger vers le site de l'incident, conserver une distance d'au moins 500 m avec le lieu, ne pas marcher face au vent mais toujours de biais, appeler le numéro d'urgence 112 et suivre les instructions de la police, des pompiers et des services d'urgences médicales.47(*)

3. La Suède : un dispositif appuyé sur la coopération entre une agence d'État dédiée et les communes
a) Une transposition littérale sans modification de la législation sur l'information du public

En Suède, la transposition de la directive Seveso III est passée en 2015 par l'adoption de lois et règlements portant modification de la loi 1999 : 381 relative aux mesures pour prévenir et limiter les conséquences des accidents chimiques majeurs, de la loi 2003 : 778 sur la protection contre les accidents, de la loi 2010 : 900 relative à la planification et la construction, ainsi que du code de l'environnement. L'ensemble de ces dispositions ainsi modifiées, auxquelles s'ajoutent le règlement 2015 : 236 et les prescriptions internes de l'Autorité suédoise pour la protection du public et la prévention (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap - MSB), constitue ce qui est appelé en Suède la « législation Seveso » 48(*).

L'exposé des motifs annexé au projet de transposition faisait état, en 2014, de 380 entreprises classées Seveso en Suède. Il était mentionné qu' « un certain nombre d'accidents ont eu lieu dans des installations Seveso en Suède mais aucun n'a eu de conséquences catastrophiques ». En 2017, ce nombre était porté à 394, comprenant 200 entreprises seuil haut et 194 entreprises seuil bas49(*). Dans son rapport sur les événements impliquant des substances dangereuses 2015-201650(*) publié en juin 2017, le MSB répertorie tous les accidents qui lui ont été rapportés et, pour chacun d'entre eux, dresse une description de l'événement, son type, ses causes, les mesures prises, les mesures prévues et/ou proposées et les conséquences. Si le rapport conclut à des conséquences matérielles, sur l'environnement (le plus courant étant le rejet de gaz) et les individus (quelques personnes blessées), aucun décès n'a été à déplorer sur la période de référence. Les accidents rapportés au MSB au cours des trois dernières années étaient de 31 en 2016, 42 en 2017 et 32 en 201851(*).

Aux termes du §6 de la loi 1999 : 381, un exploitant doit prévenir les risques en matière d'accidents chimiques majeurs. Dans le cas où un tel accident se produit, l'exploitant a l'obligation de limiter les conséquences pour la population, la santé et l'environnement. L'exploitant doit également rédiger un programme d'action précisant comment les accidents chimiques majeurs sont prévenus. Ce programme est inclus dans un système de gestion de la sécurité et est transmis à la préfecture.

Pour les sites de seuil haut, un rapport de sécurité doit également être rédigé. L'exploitant d'un établissement de seuil haut doit, en concertation avec la commune et les employés, ainsi qu'avec tout autre membre du personnel pouvant avoir une influence sur la sécurité, établir un plan d'urgence interne, transmis à la préfecture.

En matière d'information, la commune dans laquelle se trouve un établissement dit Seveso doit veiller à ce que le public ait accès à des informations à jour. S'agissant des établissements à seuil haut, l'information doit également contenir des données sur les mesures de sécurité devant être prises et comment les personnes à risque d'être touchées par un accident doivent agir. Les exploitants assument les coûts des informations à fournir.

Parallèlement, la loi sur la protection contre les accidents contient des dispositions sur la gestion d'un accident majeur et les responsabilités de l'exploitant et des autorités publiques. Comme le rappelle l'étude d'impact annexée au projet de transposition remis par le gouvernement au conseil pour la législation (Lagrådsremiss), les dispositions de la directive Seveso relatives à l'information et aux mesures à prendre en cas d'accidents majeurs n'ont pas nécessité, en Suède, de modification législative, la loi 2003 : 778 contenant déjà de telles dispositions. Le §7 du chapitre 1 de cette loi dispose que « les communes et les autorités étatiques responsables des services de secours veillent à ce que le public soit informé de la capacité de mener des services de secours. Elles doivent en outre fournir des informations sur la manière dont les alertes et les informations à destination du public se produisent en cas d'accident majeur ».

S'agissant de la responsabilité incombant à l'exploitant, en vertu du chapitre 2 de la loi 2003 : 778, dans tout établissement dont l'activité est susceptible de produire un accident causant des dommages pour la population ou l'environnement, son propriétaire ou son exploitant a l'obligation, dans une mesure raisonnable, de maintenir ou de préparer la prévention du personnel et des biens, ainsi que de prendre les mesures nécessaires pour empêcher ou limiter de tels dommages. Il est également tenu d'analyser les risques de tels accidents.

Lors du rejet de substances toxiques ou nocives par un établissement relevant du champ d'application de la loi, qui inclut les sites Seveso, l'exploitant doit prévenir la préfecture, la police et la municipalité si ce rejet nécessite des mesures particulières de protection du public. L'information doit également être fournie s'il y a un danger imminent d'un tel rejet (§5, chapitre 2 de la loi précitée).

S'agissant de la responsabilité incombant à la commune, aux termes du chapitre 3 de la loi 2003 : 778, elle concerne en particulier les activités de prévention et les services de secours. La commune doit veiller à ce que des mesures soient prises pour, notamment, assurer la protection contre les accidents. Elle doit, par l'intermédiaire de conseils, d'informations ou de toute autre manière, aider tout individu à se conformer à ses obligations en vertu de cette loi. La municipalité doit élaborer un programme d'action sur les activités de prévention spécifiant notamment les risques d'accidents dans la commune pouvant nécessiter des services de secours et l'organisation et la planification de ces activités de secours. Le programme d'action est adopté par le conseil municipal pour la durée du mandat. Enfin, la municipalité est responsable des services de secours locaux et les autorités étatiques veillent à la coordination des interventions des différents acteurs.

b) La coopération entre l'État et les communes en matière d'information et d'alerte

L'Autorité pour la protection du public et la prévention (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap - MSB) est l'organisme d'État chargé de soutenir la préparation du public en cas d'accidents, de crises et de défense civile. Cette autorité gère notamment un système d'alerte (varningssystem), composé d'une partie de communications importantes à destination du public (Viktigt meddelande till allmänheten - VMA)52(*) utilisé entre autres en cas d'accidents ou d'événements majeurs, tels que des émissions de gaz. Ces communications sont effectuées de façon à atteindre le public rapidement et efficacement :

- par la télévision et la radio : un VMA est toujours diffusé sur ces deux canaux. Après que l'information est passée, le public peut se procurer des informations supplémentaires par exemple sur le site krisinformation.se, auprès d'un numéro dédié aux crises et accidents majeurs (113 13) ou sur le site internet de la municipalité ;

- par des SMS : l'envoi de messages sur le téléphone est possible depuis le 1er juillet 2017 aux personnes se trouvant dans une zone donnée. Ce moyen devient un complément de plus en plus courant aux messages télévisuels et radiophoniques ;

- par un système d'alerte extérieur, sonore, qui comprend 4 500 diffuseurs installés dans les grandes agglomérations et dans des zones particulières autour de centrales nucléaires, et qui peuvent être utilisés pour tout type de danger. Ces équipements appartiennent à l'État mais ce sont les municipalités qui sont chargées de leur exploitation, de leur maintenance et de leur utilisation. Lorsque le système d'alerte extérieur sonore retentit (cela consiste en la répétition pendant au moins 2 minutes de séquences de 7 secondes de sonnerie entrecoupées de 14 secondes de silence), le public est invité, dès qu'il l'entend, à se rendre à l'intérieur, à fermer portes, fenêtres et ventilation et à écouter la station de radio suédoise P4.

Au niveau communal, à titre d'exemple, la commune de Skellefteå, qui compte un peu plus de 32 000 habitants, présente sur son site internet les différentes entreprises dites Seveso installées sur son territoire et classées selon qu'elles sont seuil haut ou seuil bas, ainsi que les obligations qui incombent autant aux exploitants de ces sites qu'à la commune53(*).

La commune, en concertation avec les entreprises concernées, a également produit une brochure informative envoyée aux personnes habitant à proximité d'une installation Seveso. Cette brochure est également disponible sur le site internet de la commune54(*). Dans cette brochure, la municipalité indique que la législation impose des exigences aux communes qui ont ce type d'installation sur leur territoire, particulièrement en matière d'information du public susceptible d'être touché en cas d'accident : celui-ci devrait être informé de la marche à suivre et des mesures à prendre au moins tous les cinq ans, la brochure vise à répondre à cette exigence. Elle présente sur une carte la localisation des entreprises concernées et ensuite, pour chacune d'entre elles, les risques et accidents possibles et les matières dangereuses présentes ainsi que le risque associé à leurs propriétés. Elle reprend ensuite la procédure en cas d'accident : la façon dont le public est prévenu (VMA présenté supra), l'attitude que doit adopter le public lorsqu'il entend le signal ou lorsqu'il se trouve dans un nuage de fumée ou de gaz (par exemple marcher orthogonalement à la direction du vent), avant de rappeler les numéros et sites permettant de s'informer lors d'un accident.

4. L'articulation des dispositifs d'information et d'alerte dans deux systèmes fédéraux
a) L'Allemagne, un poids lourd industriel dans l'Union européenne

En Allemagne, la directive Seveso III a été reçue en droit interne par la loi de transposition du 30 novembre 2016, modifiant la loi fédérale de protection contre les nuisances, et par un décret du 9 janvier 2017 modifiant le décret sur les accidents du 26 avril 2000. On peut remarquer que cette transposition fut relativement tardive.

Les exploitants sont tenus, en fonction de la nature et de l'étendue des dangers, de prendre toutes les mesures possibles pour prévenir les accidents. Doivent être prises en compte les sources de danger liées à l'activité de l'entreprise, les risques naturels (inondations, tremblements de terre ...) et les interventions de personnes non autorisées. Des mesures préventives sont à mettre en oeuvre pour minimiser autant que possible les effets d'un accident.

Les exigences requises pour prévenir les accidents sont listées dans le §4 du décret du 9 janvier 2017. L'exploitant est en particulier tenu de prendre les mesures nécessaires pour éviter les explosions et les incendies ou limiter leurs effets, empêcher le rejet de substances dans l'air, les eaux ou les sols. Il doit installer des dispositifs d'alarme, d'alerte et de sécurité et équiper avec des appareils de mesure fiables les zones d'exploitation. Enfin, l'exploitant est tenu de protéger les zones d'exploitation pour éviter toute intrusion de personnes non autorisées.

L'exploitant doit préparer un protocole écrit sur la prévention des accidents et le remettre à l'autorité compétente. Revu au moins tous les 5 ans, ce protocole vise à assurer un niveau élevé de protection en cas d'accident, autant pour la santé humaine que pour l'environnement.

L'information du public est prévue au §8a du même décret. L'exploitant est tenu de mettre à disposition permanente du public certaines informations, lesquelles figurent à l'annexe 5. Que l'entreprise soit seuil haut ou seuil bas, elle doit fournir les coordonnées de l'établissement (nom de l'exploitant ou de l'entreprise, adresse complète), la confirmation que l'établissement est soumis aux dispositions du décret et, pour les établissements seuil haut, qu'un rapport de sécurité a été remis aux autorités compétentes. Il donne une explication claire des activités de l'établissement, le nom et la classification des substances dangereuses présentes dans l'établissement pouvant donner lieu à des accidents majeurs et leurs caractéristiques essentielles dans un vocabulaire simple. L'entreprise veille également à transmettre des informations générales sur la façon dont la population est avertie en cas de besoin et sur le comportement à adopter en cas d'accident ou renvoyer vers un site internet où trouver ces informations. Il rend public la date de la dernière inspection sur place.

Un exploitant d'une entreprise seuil haut doit de surcroît mettre à disposition du public des informations sur les dangers pouvant découler d'un accident, en particulier leurs effets potentiels sur la santé de la population et l'environnement, une présentation des scénarios d'accidents et les mesures prises pour les éviter et limiter leurs effets, la confirmation que l'exploitant est obligé de mettre en oeuvre avec les services de secours, y compris dans les locaux de l'établissement, les mesures visant à lutter contre les accidents et à limiter leurs effets et les plans d'alarme et de sécurité externes pour limiter les effets d'événements à l'extérieur des locaux de l'établissement. Le cas échéant, des informations sur la possibilité d'effets transfrontaliers sont indiquées. Les informations doivent être tenues à jour, en particulier pour toute modification liée à un accident. L'obligation d'information doit être mise en oeuvre au moins un mois avant la mise en service d'un établissement ou avant une modification liée à un accident majeur.

Avant la mise en service du site industriel, l'exploitant doit informer des mesures de sécurité et du comportement à adopter tout établissement recevant du public, notamment les hôpitaux et les écoles, pouvant être touché en cas d'accident majeur. Cette information doit être adaptée aux besoins particuliers du public qui la reçoit. Ces informations doivent au minimum contenir celles listées à l'annexe 5 et énumérées au précédent paragraphe. Dans la mesure où ces informations sont destinées à la protection du public, elles doivent être coordonnées avec les autorités compétentes en matière de protection contre les catastrophes et d'intervention en cas d'urgence. Les informations sont à vérifier et à actualiser par l'exploitant au moins tous les trois ans, et après un accident majeur.

L'exploitant est également tenu de mettre à disposition du public le rapport de sécurité qu'il rédige. Sur sa demande, certaines parties peuvent toutefois ne pas être divulguées.

Le nombre d'entreprises classées Seveso était de 3 264 fin 2014 et de 3 653 fin 201855(*). Tous les événements sont enregistrés auprès du bureau central de déclaration et d'évaluation des accidents (Zentrale Melde- und Auswertestelle für Störfälle und Störungen - ZEMA). Du 1er janvier au 20 novembre 2019, 15 événements ont été rapportés, ce qui peut paraître peu au regard de l'ampleur du secteur industriel, notamment de la chimie, en Allemagne.

Le rôle des autorités publiques en cas d'accident est essentiel : outre leur intervention pour lutter contre l'incident, ce sont elles qui informent la population. En cas d'accident, l'exploitant prévient les autorités compétentes, telles que la police, les services de secours, l'autorité compétente en matière de lutte contre les nuisances. Toutes les autres informations à destination de la population ont vocation à être données plus spécifiquement par la police ou les services de secours.

L'alerte et l'information du public nécessite une coopération entre les différents niveaux d'autorités publiques : État fédéral, Land et commune.

Les canaux privilégiés d'alerte sont les sirènes et la radio. Le ministère de l'intérieur de Bavière56(*) indique par exemple que dans les zones particulièrement exposées ou à proximité d'un établissement présentant un risque d'accident majeur, la population est avertie non seulement par la radio mais également par l'utilisation de sirènes et de véhicules dotés d'un haut-parleur. En vertu du décret bavarois sur les signaux sonores publics57(*), seules les autorités compétentes (municipalités, autorités mandatées par les municipalités, pompiers) sont habilitées à déclencher une alerte par l'utilisation de sirènes.

Le bureau fédéral pour la protection des personnes et l'aide en cas de catastrophe (Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe - BKK) est l'organe, au niveau central, qui prend en charge tous les domaines de la protection civile et coordonne un système de protection le plus efficace possible pour la population. Il a en outre développé l'application NINA58(*), permettant de recevoir des alertes importantes pour différents types d'événements dangereux, incluant les accidents industriels. Cette application est intégrée au système d'alerte modulaire de l'État fédéral et des Länder. Outre cette application, ce bureau a publié un document généraliste sur les comportements à adopter en cas de catastrophe, qu'elle soit naturelle ou industrielle59(*). Ainsi, lorsqu'une sirène retentit, les personnes l'entendant doivent se rendre dans un bâtiment fermé. Les enfants doivent être consignés à l'intérieur et les voisins les plus proches avertis. La brochure préconise également d'aider les enfants, les personnes âgées ou handicapées à se mettre à l'abri et d'inviter les passants à se réfugier temporairement à leur domicile, de fermer les portes et fenêtres autant que possible et de désactiver les systèmes de ventilation ou climatisation.

Les personnes se trouvant hors de chez elles sont conviées à ne pas rester à l'extérieur et à se rendre dans un bâtiment, à ne toucher aucun objet contaminé par un produit chimique qui s'en échappe, à ne pas faire entrer au domicile les vêtements et chaussures en contact avec les particules toxiques, à bien nettoyer la peau ayant été en contact avec ces particules et à consulter un médecin lorsque cela sera possible. Les personnes sont invitées à écouter les stations de radio locales, qui se font le relais des informations importantes et des comportements à adopter. La fin de l'alerte est signifiée également par une sonnerie de sirène.

À titre d'illustration, à Francfort, l'entreprise Alessa a rédigé une brochure en collaboration avec la municipalité sur la protection contre les accidents chimiques. Après la présentation de l'activité et des produits susceptibles de se trouver dans l'établissement, la brochure indique que l'établissement dispose d'une équipe de pompiers sur place, équipés et prêts à intervenir à tout moment. Les événements sont classés en plusieurs catégories selon leur importance et leurs conséquences éventuelles :

- D1 lorsqu'il n'y a pas d'effet au-delà des limites de l'établissement ;

- D2 pour les événements pour lesquels un impact hors des limites de l'établissement ne peut être exclu ;

- D3 pour les événements pour lesquels le danger au-delà des limites de l'établissement est probable ou existe déjà ;

- D4 pour les cas les plus difficiles de la classification D3 ou pour les catastrophes.

Les pompiers et la police de Francfort prêtent assistance à tout moment pour lutter contre ou atténuer les dommages. Ils sont de plus chargés de prendre toute mesure nécessaire pour protéger la population ou l'environnement.

La brochure présente ensuite le dispositif d'alerte et les comportements à adopter en cas d'odeur inhabituelle, de fumée, d'explosion ou de pollution inhabituelle. Ce sont ceux évoqués précédemment dans le document du BKK.

Dans les faits, un accident s'est effectivement produit dans cet établissement le 7 janvier 201960(*). Il s'agissait d'un rejet de trioxyde de soufre sur un pipeline. Initialement classé en D2, le risque a été réévalué en D3 en fin de la matinée. Les sirènes ont été déclenchées et la consigne de garder portes et fenêtres fermées a été transmise à 11h53. À 14h27, la fin de l'alerte a été donnée. Aucun effet sur la population ou l'environnement, à l'intérieur comme à l'extérieur de l'établissement, n'a été à déplorer dans cet exemple.

b) La Suisse, un exemple extraeuropéen

En Suisse, après l'incendie de l'usine Sandoz à Schweizerhalle (Bâle-Campagne) en 1986, les autorités ont pris conscience de la nécessité de disposer d'une réglementation couvrant les risques industriels. L'ordonnance du 27 février 199161(*) a ainsi « pour but de protéger la population et l'environnement des graves dommages résultant d'accidents majeurs » (article 1er). Elle se fonde sur la loi du 7 octobre 1983 relative à la protection de l'environnement, selon laquelle « quiconque exploite ou entend exploiter des installations qui, en cas d'événements extraordinaires, peuvent causer de graves dommages à l'homme ou à l'environnement, doit prendre les mesures propres à assurer la protection de la population et de l'environnement ».

Le détenteur d'une exploitation à risque est tenu de prendre de lui-même toute mesure pouvant diminuer le risque. Ces mesures doivent tenir compte de trois types de risques, explicités dans le manuel relatif à l'ordonnance62(*) sur la protection contre les accidents majeurs, qui est conçu comme un guide d'application :

- les risques liés à l'entreprise elle-même se produisent à l'intérieur de celle-ci et sont dus à son exploitation. Sont inclus à titre d'exemple les défaillances de parties d'une installation, la corrosion, les manquements dans l'organisation, les erreurs du personnel ... ;

- les risques liés au voisinage peuvent être d'origine humaine (incendies, avion ...) ou naturelle (inondation, foudre, tremblement de terre ...) ;

- et les risques liés à l'intervention d'une personne, interne à l'entreprise ou non, autorisée ou non, qui accède à une zone sensible de l'installation pour commettre un acte perturbant son fonctionnement habituel.

Le détenteur doit également rédiger un « rapport succinct » à destination de l'autorité d'exécution dans lequel il présente l'entreprise, son voisinage et un plan de situation ; les quantités maximales des substances, déchets spéciaux et préparations présents dans l'entreprise et qui dépassent les seuils ; l'évaluation du risque ; les informations ayant servi de base à la conclusion de contrats d'assurance ; des indications sur les mesures de sécurité ; une estimation de l'ampleur des dommages pouvant être causés à la population et à l'environnement en cas d'accident majeur.

Si l'autorité d'exécution conclut, à la lecture du rapport succinct, qu'il n'est pas possible de considérer que l'entreprise ne risque pas de causer des dommages graves à la population et à l'environnement en cas d'accident majeur, l'exploitant doit alors procéder à une étude de risque, c'est-à-dire estimer de façon quantitative le danger lié à son activité. En 2017, 158 entreprises étaient concernées sur 1 227 soumises à l'ordonnance63(*). Cette étude de risque, dont le contenu est précisé à l'annexe 4 de l'ordonnance précitée, doit « contenir toutes les informations dont l'autorité d'exécution a besoin pour pouvoir (...) examiner et apprécier le risque que constitue l'entreprise pour la population et l'environnement ». Outre les caractéristiques de l'entreprise et les principaux dangers potentiels, l'étude de risque doit présenter les mesures de sécurité, les principaux scénarios d'accidents majeurs susceptibles de se produire et une estimation du risque constitué par l'ensemble de l'entreprise.

La compétence des cantons est définie par la section 4, articles 12 et suivants, de l'ordonnance précitée. Ils sont ainsi chargés :

- de désigner un organe d'alerte ainsi qu'un organe central, chargé de communiquer immédiatement tout accident majeur au poste d'alarme de la Centrale nationale d'alarme (CENAL) ;

- de prendre des mesures d'information du public et d'alarme ;

- de coordonner les services d'intervention et de contrôle ;

- et d'informer régulièrement l'Office fédéral de l'environnement en lui remettant une synthèse des dangers et risques potentiels sur leur territoire, ainsi que des mesures prises.

Outre une information du public sur la situation géographique de l'entreprise industrielle et du domaine attenant où les risques sont notablement accrus, les cantons doivent s'assurer que la population est informée à temps en cas d'accident, que l'alarme est donnée et que la population reçoit des consignes sur le comportement à adopter. L'alarme générale est déclenchée en cas de danger grave pour la population et doit conduire celle-ci à allumer immédiatement la radio pour être informée des consignes en matière de comportement et des communications officielles sur l'événement et à informer ses voisins.

La population concernée par l'incident peut être alertée et tenue informée par trois canaux : les sirènes, les bulletins radio et le système numérique Alertswiss.

L'utilisation de sirènes, selon les autorités du canton de Vaud, reste « face à la fragilité et à la pluralité des outils de communication modernes, le moyen ultime de transmettre efficacement et rapidement l'alarme à l'ensemble de la population »64(*). Sur le territoire suisse sont implantées environ 5 000 sirènes fixes visant à transmettre l'alarme générale à la population, sous la forme d'un « son oscillant continu diffusé pendant une minute et répété après cinq minutes ». À ces alarmes fixes s'ajoutent 2 200 sirènes mobiles, notamment pour donner l'alarme générale dans les régions à faible densité de population ou pour remplacer les sirènes fixes défaillantes. Ces sirènes sont électroniques et leur déclenchement est possible à distance de façon centralisée par la police cantonale. Le système de commande à distance des sirènes, Polyalert, a été développé entre 2009 et 2015 par l'Office fédéral de la protection de la population en collaboration avec les cantons et d'autres partenaires. Cependant, toutes les sirènes du pays ne peuvent pas être déclenchées en même temps avec une seule commande, chaque canton reste compétent à son échelle. Pour un événement de plus grande ampleur, les cantons peuvent bénéficier d'une information (en réseau) via la Centrale nationale d'alarme.

En outre, la société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR) diffuse des consignes de comportement à adopter. Le système ICARO (information catastrophe alarme radio organisation) prévoit la diffusion immédiate des alertes émises par les autorités en cas d'événement particulier et extraordinaire, quelle que soit l'heure. Les radios locales peuvent également transmettre les consignes du fait de leur contact direct avec la police cantonale.

La troisième façon d'alerter la population est également la plus récente. Il s'agit d'Alertswiss, qui se décline en application et site internet. L'application permet de recevoir des notifications à trois niveaux : alarme, alerte et informations sur les différents dangers, ces mêmes informations étant publiées sur le site internet. Alertswiss est une interface mise en place conjointement par la Confédération et les cantons. Les notifications sont envoyées par les services compétents aux différents niveaux et l'émetteur d'un message est toujours mentionné. Depuis 2015, l'Office fédéral de la protection de la population est responsable du fonctionnement et de l'infrastructure d'Alertswiss. Le dispositif a été testé entre septembre 2017 et février 2018 par dix cantons, la Centrale nationale d'alarme et des organisations d'aide aux personnes handicapées. Le dispositif a ensuite été testé par un groupe de civils volontaires. Les retours sont positifs. Désormais en état de fonctionnement, le site présente une carte des risques et la description des événements en cours.


* 1 Decreto Legislativo n. 105 - Attuazione della direttiva 2012/18/UE relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose du 26 juin 2015 et Annexes contenant les normes techniques mises à jour.

* 2 Art. 27, DLeg 105/2015.

* 3 Art. 23 & 24, DLeg 105/2015.

* 4 Art. 13 & Annexe 5, DLeg 105/2015.

* 5 Art. 31 & Annexe L, DLeg 105/2015.

* 6 Art. 4, DLeg 105/2015.

* 7 Art. 30 & Annexe I, DLeg 105/2015.

* 8 Art. 5, DLeg 105/2015.

* 9 Art. 11, DLeg 105/2015.

* 10 Art. 6, DLeg 105/2015.

* 11 La composition des CTR est fixée par le décret législatif de 2015 pour comprendre les pompiers (5 représentants, dont le président), la direction territoriale du travail (1), l'ordre des ingénieurs territoriaux (1), la région (1), l'agence régionale pour la protection de l'environnement (2), l'Institut national de protection contre les accidents du travail (1), l'agence de santé locale (1), les communes (1), le Bureau national des mines (1), les provinces ou métropoles (1) et le cas échéant, l'autorité maritime compétente (1). Art. 10, DLeg 105/2015.

* 12 Art. 21, al. 1, DLeg 105/2015.

* 13 Decreto del Presidente del Consiglio - Linee Guida per la predisposizione del piano d'emergenza esterna degli stabilimenti industriali a rischio d'incidente rilevante, du 25 février 2005.

* 14 La Conferenza unificata est formée de la réunion de deux organes de coopération et de concertation entre l'État et les régions et provinces autonomes d'une part, entre l'État et les communes d'autre part. Elle est impliquée lorsque, sur un même sujet d'intérêt national, à la fois les régions et les communes doivent pouvoir s'exprimer. En raison de la structure constitutionnellement régionale de l'Italie, la conférence permanente pour les rapports entre l'État et les régions joue seule d'ordinaire un rôle prépondérant dans l'articulation des politiques publiques.

* 15 Art. 7 & 9, DLeg 105/2015.

* 16 Art. 8, DLeg 105/2015.

* 17 Art. 23 al. 6 & 7, DLeg 105/2015.

* 18 Decreto del Presidente del Consiglio - Linee guida per l'informazione alla popolazione sul rischio industriale, du 16 février 2007.

* 19 Linee guida 2006-2007, p.10.

* 20 Linee guida 2006-2007, p.17.

* 21 Exemple des communes de Collesalvetti et Livourne (Toscane) où sont concentrés 9 sites classés (industries chimiques, raffinerie, dépôts de GPL, explosifs).

* 22 Exemple des communes de Viggiano et Grumento Nova (Basilicate) avec un établissement de stockage, d'embouteillage et d'expédition de GPL.

* 23 Besluit risico's zware ongevallen (BRZO) du 25 juin 2015, décret en Conseil d'État, élaboré par le ministre de l'équipement et de l'environnement, le ministre des affaires sociales et du travail et le ministre de la justice et de la sécurité, se substituant au précédent décret de 1999 transposant la directive Seveso II. Il est complété par un arrêté ( regeling) du ministre de l'équipement et de l'environnement du 29 février 2016.

* 24 Il s'agit des lois consolidées sur les conditions de travail (Arbeidsomstandighedenwet -Arbowet), sur la gestion de l'environnement (Wet milieubeheer - Wm), sur l'aménagement et la planification (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht - Wabo) et sur les régions de sécurité (Wet veiligheidsregio's).

* 25 Besluit informatie inzake rampen en crises du 20 juin 1994 (dernière version en vigueur au 8 juillet 2015).

* 26 Besluit veiligheidsregio's du 24 juin 2010 (dernière version en vigueur au 1er décembre 2017).

* 27 Prévu par l'art. 13 BRZO 2015.

* 28 Art. 4 BRZO 2015.

* 29 Elles sont notamment responsables de l'octroi des permis d'installation (omgevingsvergunning) obligatoires pour toutes les activités industrielles classées Seveso. Une nouvelle version de la loi sur l'aménagement et la planification doit entrer en vigueur en 2021 : elle ne modifie pas la compétence des provinces en la matière, compétence confirmée explicitement dans un décret de 2018 encadrant les activités économiques pour respecter le milieu de vie humain et naturel. Cf. art. 4.13, Omgevingswet ; art. 2.9, Besluit activiteiten leefomgeving du 3 juillet 2018.

* 30 Il y a 12 provinces aux Pays-Bas. Seules les provinces du Limbourg (Maastricht) et du Brabant (Eindhoven) ont conservé leurs services provinciaux sans les fusionner dans des unités régionales.

* 31 Au-delà de l'inspection des affaires sociales et du travail et des régions de sécurité qui sont systématiquement associées peuvent intervenir ponctuellement les autorités chargées du contrôle de la qualité de l'eau, l'inspection de l'équipement et des transports, ainsi que l'autorité de surveillance nationale des mines.

* 32 Ces plans de lutte, en application de l'article 12 de la directive Seveso III, sont décrits à l'art. 6.1.3 de l'arrêté ministériel sur les régions de sécurité.

* 33 Art. 3 et §3, Wet veiligheidsregio's du 11 février 2010 (version 2017).

* 34 Art. 4 .1.1 à 4.1.3, Besluit veiligheidsregio's du 24 juin 2010 (version 2017).

* 35 Art. 4 .2.1 et 4.2.2, Besluit veiligheidsregio's.

* 36 BRZO+, Monitor naleving en handhaving Brzo-bedrijven 2018 (rapport annuel sur la conformité des sites classés), 19 avril 2019, pp. 7-13.

* 37 BRZO+, Monitor 2018, pp. 13-20.

* 38 Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaaat (Van Veldhoven), Brief aan de Tweede Kamer, 11 octobre 2019 (réponses de la ministre aux questions du député Dik-Faber (CU) sur les infractions massives commises par l'industrie chimique).

* 39 Subsidieregeling versterking omgevingsveiligheid BRZO-sector, 1er octobre 2016 modifié par arrêté du 25 mars 2019.

* 40 Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaaat (Van Veldhoven), Brief aan de Tweede Kamer, 8 juillet 2019 (État de la sécurité des entreprises Seveso en 2018).
Cf.
http://veiligheidvoorop.nu/safety-deals.

* 41 http://www.senat.fr/lc/lc279/lc279_mono.html

* 42 Art. 6.1.4, Besluit veiligheidsregio's 2010 (version 2017)

* 43 Art. 5, 5a, 6, 8 et 9, Besluit informatie inzake ramen 1994 (version 2015) transposant l'art. 14 de directive Seveso III.

* 44 Art. 4, Besluit informatie inzake ramen, transposant l'article 16 de la directive Seveso III. On notera que sont considérés et traités sur le même plan les accidents industriels majeurs et les catastrophes impliquant la diffusion de microorganismes dangereux ou d'organismes génétiquement modifiés.

* 45 Art. 20, Regeling RZO du 4 mars 2016.

* 46 Art. 10 & 11, Besluit informatie inzake ramen.

* 47 https://flamingo.bij12.nl/risicokaart-viewer/app/Risicokaart-openbaar?bookmark=9a60b23f1934400798034a8ab6d68769

* 48  https://www.regeringen.se/49bb68/contentassets/12e1ae6014844d6da2e743003f0966d9/genomforande-av-seveso-iii-direktivet

* 49  https://www.msb.se/siteassets/dokument/utbildning-och-ovning/utbildningsmaterial/sevesogrundutbildning/15-sevesotillsyn/15-sevesotillsyn---presentation.pdf

* 50  https://rib.msb.se/filer/pdf/28297.pdf

* 51  https://www.msb.se/siteassets/dokument/utbildning-och-ovning/utbildningsmaterial/sevesogrundutbildning/20-olycksrapportering-fran-verksamhetswutovare-till-eu/20-olycksrapportering-fran-verksamhetswutovare-till-eu---presentation.pdf

* 52 https://www.msb.se/sv/amnesomraden/krisberedskap--civilt-forsvar/befolkningsskydd/varningssystem/vma/

* 53 https://www.skelleftea.se/default.aspx?id=22671&refid=60715

* 54 https://www.skelleftea.se/Samhallsbyggnad/Sidor/Bifogat/Broschyr%20klar.pdf

* 55  https://www.umweltbundesamt.de/daten/umwelt-wirtschaft/industrie/stoerfaelle-sonstige-meldepflichtige#textpart-3

* 56  https://www.stmi.bayern.de/sus/katastrophenschutz/warnungundinformation/sirenenundlautsprecher/index.php

* 57  https://www.gesetze-bayern.de/Content/Document/BaySchallzVO

* 58 https://www.bbk.bund.de/DE/NINA/Warn-App_NINA.html

* 59  https://www.bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/BBK/DE/Publikationen/Broschueren_Flyer/Buergerinformationen_A4/Ratgeber_Brosch.pdf?__blob=publicationFile

* 60  https://www.infosis.uba.de/index.php/de/site/12981/zema/index/29387.html

* 61  https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19910033/index.html

* 62  https://www.bafu.admin.ch/dam/bafu/fr/dokumente/stoerfallvorsorge/uv-umwelt-vollzug/handbuch-zur-stoerfallverordnung-stfv-allgemeiner-teil.pdf.download.pdf/uv-1807-f_HBStFV_allgemein.pdf

* 63  https://www.bafu.admin.ch/dam/bafu/fr/dokumente/allgemein/uz-umwelt-zustand/umwelt-schweiz-2018.pdf.download.pdf/Umweltbericht2018_F.pdf

* 64  https://www.vd.ch/themes/securite/protection-de-la-population/en-cas-de-catastrophe-alarme-a-la-population-et-sirenes/