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Étude de législation comparée n° 292 - novembre 2020 - Recueil des notes de synthèse de mars à octobre 2020

12 novembre 2020 : Recueil des notes de synthèse de mars à octobre 2020 ( etude de législation comparée )

III. LA SPHÈRE GERMANIQUE

A. L'ALLEMAGNE

1. L'évolution du cadre légal de gestion de la crise

Le premier cas en Allemagne est confirmé le 27 janvier en Bavière. Il s'agissait d'un homme de 33 ans travaillant dans l'entreprise Webasto. Il n'avait pas de lien direct avec un foyer d'infection, l'enquête épidémiologique a montré qu'il avait été infecté par une de ses collègues qui revenait d'un voyage d'affaires en Chine, où elle en avait profité pour voir ses parents originaires de Wuhan. Les deux premiers décès sont enregistrés le 9 mars. Le lendemain, l'Allemagne dénombrait 1 602 cas confirmés. 

a) Les premières mesures du gouvernement80(*)

Le gouvernement allemand s'est montré prudent en janvier, estimant lors de la découverte du premier cas que l'Allemagne serait certainement touchée, mais rassurant sa population sur le risque, alors estimé faible, de diffusion. Les premières semaines, les premiers cas, ainsi que les ressortissants évacués de Chine, ont été isolés et les contacts tracés pour essayer de limiter la propagation.

Le 24 février, le ministre fédéral de la santé a annoncé lors d'une conférence de presse que compte-tenu de la situation en Italie, il s'attendait à une propagation du coronavirus en Allemagne. Selon lui, l'Allemagne était préparée au mieux pour faire face à ce qui devait désormais être qualifié d'épidémie. Il existe en effet depuis 2005 en Allemagne un plan pandémie national, décliné au niveau des Länder et plusieurs fois mis à jour. Il prévoit notamment, en cas de pandémie ou de menace de pandémie, l'information de la population et des autorités sanitaires, les comportements à adopter, un système de notification, des restrictions à la vie publique, des mesures pour les hôpitaux, la création d'une cellule de crise conjointe des ministères de la santé et de l'intérieur.

Quelques jours plus tard, les 26 et 27 février, l'épidémie a commencé à s'étendre en Allemagne et les mesures d'isolement des personnes diagnostiquées pour briser les chaines de transmission n'ont plus été considérées comme suffisantes. Les personnes ayant des doutes sur leur état de santé ont été invitées à appeler un médecin pour connaître la marche à suivre. Des mesures dans les transports ont commencé à être mises en place, les pilotes devant désormais décliner l'état de santé de leurs passagers avant d'atterrir pour les vols en provenance, non seulement de Chine pour lesquels cette obligation existait depuis le 29 janvier, mais aussi d'Iran, de Corée du sud, du Japon et d'Italie. Les compagnies de transport (bus, train et transport aérien) ont été contactées pour qu'elles informent leurs passagers de la situation et des comportements à tenir en cas de symptômes.

Un groupe de crise a été mis en place par les ministères fédéraux de l'intérieur et de la santé, conformément au plan pandémie. Une de ses premières mesures a concerné les protections médicales (masques, gants, ...) pour sécuriser les approvisionnements par l'augmentation des capacités de production en Allemagne et la mise en commun des ressources des partenaires européens. Lors de sa réunion du 28 février, le groupe de crise a indiqué que, de son point de vue, les grands évènements devraient être annulés81(*).

Lors d'une conférence de presse conjointe entre le ministre de la santé et six experts médicaux, le 2 mars, les comportements à adopter par précaution ont été listés, parmi lesquels le fait de contacter un médecin en cas de symptômes, d'éviter les gestes sociaux tels que serrer la main, d'éternuer dans son coude, de se laver les mains régulièrement. De l'avis des experts, « le risque pour la population est actuellement considéré comme modéré. Le risque pour la société a augmenté, mais le risque pour les individus n'est toujours pas grand ».

Le 3 mars, lors d'une nouvelle réunion de la cellule de crise, il a été décidé d'interdire l'exportation d'équipements de protection. Le ministère fédéral de la santé est responsable de l'approvisionnement central en équipements de protection médicale pour les cabinets médicaux, les hôpitaux et les autorités fédérales.

Le 9 mars, le ministre a rappelé l'importance des gestes de distanciation sociale pour lutter contre la propagation du virus et a enjoint la population à coopérer et « adapter sa vie quotidienne ».

Le 10 mars, la cellule de crise a recommandé l'annulation de tous les événements majeurs pour lesquels plus de 1 000 participants sont attendus. Pour ceux de moins de 1 000 participants, une évaluation des risques basée sur les critères de l'Institut Robert Koch devait être réalisée en collaboration avec l'autorité sanitaire responsable.

Une accélération des mesures de lutte contre le coronavirus se produit le 12 mars, après une réunion de la chancelière avec les gouvernements des Länder82(*). Sont actés à cette occasion :

- le report des opérations et interventions prévues dans tous les hôpitaux, sauf si elles sont médicalement justifiées, pour pouvoir faire face, le cas échéant, à un besoin accru de lits et ventilateurs ;

- l'annulation des évènements de plus de 1 000 participants et des évènements non essentiels de moins de 1 000 personnes ;

- des mesures d'aide aux entreprises et de facilitation du chômage partiel pour amortir les conséquences de la crise pour les entreprises ;

- en revanche, la décision de reporter le début du semestre dans les universités, de fermer les jardins d'enfants ou les écoles est laissée à la libre appréciation de chaque Land.

Le 16 mars, une autre réunion entre les dirigeants de l'État fédéral et des Länder a permis l'adoption des restrictions suivantes83(*) :

- ne sont pas fermés les commerces de détail d'épicerie, les marchés, les services de ramassage et de livraison, les pharmacies, les stations-service, les banques, les bureaux de poste, les coiffeurs, les pressings et les laveries automatiques ;

- sont fermés les lieux de loisirs tels que les bars, discothèques, théâtres, opéras, musées et salles de concert, expositions, cinémas, gymnases, installations sportives, piscines, aires de jeux ;

- sont interdits les rassemblements dans les lieux de culte et communautés religieuses, dans les associations et les clubs sportifs et de loisirs.

En outre, depuis cette date, les entrées sur le territoire allemand sont particulièrement limitées. Cette mesure a été renforcée le 6 avril par l'obligation d'une quarantaine à domicile de deux semaines pour les personnes arrivant en Allemagne après un séjour de plusieurs jours à l'étranger84(*).

La décision de fermer éventuellement les écoles a été prise par plusieurs Länder, à l'instar de la Rhénanie-du-Nord-Westphalie qui a fermé toutes ses écoles le 16 mars85(*). C'est le cas également des restrictions ou interdictions de visites dans les maisons de retraite ou autres lieux de ce type. Ainsi, le décret général du 18 mars 2020 du Land de Saxe introduit, outre diverses fermetures à l'instar de celles des salons de coiffure avant même la mesure fédérale, une interdiction des visites dans les hôpitaux et les établissements de santé86(*). Plus généralement, outre le Land de Saxe, une interdiction des visites dans les maisons de retraite et centres de soins avait été mise en place dans les Länder de Bade-Wurtemberg, de Brême, de Brandebourg, de Hambourg, de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale, de Rhénanie-Palatinat, de Saxe-Anhalt, de Schleswig-Holstein et de Thuringe au 3 avril 2020, tandis que le Land de Basse-Saxe avait annoncé un gel complet des admissions dans ces établissements87(*).

Le 22 mars, pour faire face à une propagation du virus jugée préoccupante sur le territoire, la chancelière et les gouvernements des Länder, à l'issue d'une nouvelle réunion, ont annoncé un élargissement des mesures précédentes pour une durée d'au moins deux semaines88(*) :

- la réduction des contacts sociaux est demandée, de sorte que ceux-ci se limitent, en dehors du foyer, au strict nécessaire ;

- la distance physique minimale entre deux personnes n'appartenant pas au même groupe doit être de 1,5 mètre ;

- une personne ne peut se trouver dans l'espace public que seule, accompagnée des gens de son foyer ou d'une seule personne extérieure au foyer ;

- le trajet domicile-travail, les soins d'urgence, les courses, les rendez-vous médicaux, la pratique d'un sport sont des activités qui restent autorisées ;

- les fêtes dans l'espace public ou privé rassemblant des groupes de personnes sont interdites ;

- les restaurants sont fermés, à l'exception des services de livraison ou de l'offre à emporter ;

- les commerces du type salons de coiffure, tatoueurs, ... ou toute autre entreprise de ce type sont fermés ;

- les commerces restant ouverts doivent mettre en place des mesures de protection pour leur personnel et leurs clients.

Le 15 avril, il a été décidé de reconduire une partie des différentes résolutions conjointes du Bund et des Länder des 12, 16 et 22 mars jusqu'à fin avril et début mai89(*), tout en assouplissant certaines restrictions. Il a été rappelé à cette occasion que les individus étaient priés de s'abstenir de se déplacer et de rendre visite à d'autres personnes, y compris de leur famille, et que les offres d'hébergement disponibles en Allemagne l'étaient « à des fins nécessaires et expressément non touristiques ».

b) Le cadre révisé de la loi sur les épidémies et les législations spéciales

La loi relative à la protection contre les épidémies du 20 juillet 200090(*) constitue le socle législatif soutenant l'action publique en la matière. Conformément à son §1, le but de cette loi est « de prévenir les maladies transmissibles chez l'homme, reconnaître précocement les infections et empêcher leur propagation ». Cette loi reconnaît dans son §4 l'Institut Robert Koch (voir infra) comme l'autorité nationale en matière de prévention des maladies transmissibles et de détection précoce et de prévention de la propagation des infections. Elle a fait l'objet de divers aménagements lors des derniers mois.

Ainsi, le 1er février 2020, une ordonnance urgente du ministère de la santé est entrée en vigueur, laquelle modifie la loi relative à la protection contre les épidémies pour inscrire dans son §6 le nouveau coronavirus sur la liste des maladies à déclaration obligatoire91(*). Fin mars, puis de nouveau le 8 avril, la loi relative à la protection contre les épidémies est modifiée, d'abord pour interdire les vols en provenance d'Iran92(*), ensuite pour intégrer les modifications apportées par la loi d'urgence de protection de la population en situation d'épidémie du 27 mars 2020 (voir infra)93(*).

Un paquet législatif est adopté le 27 mars 2020 (COVID19-Krankenhausentlastungsgesetz)94(*) pour modifier plusieurs lois allemandes dans le but de compenser les charges financières liées à la Covid-19 pour les hôpitaux et établissements de santé. Diverses dispositions financières visent à permettre aux hôpitaux de fournir une capacité de soins à un nombre croissant de patients atteints d'une infection à coronavirus, ainsi qu'à atténuer le manque d'honoraires du fait notamment du report des opérations ou hospitalisations. Par ailleurs, à titre d'incitation, les hôpitaux recevront un bonus de 50 000 euros pour chaque lit en soins intensifs créé, financé par la réserve de liquidité du fonds de la santé95(*). Les autres coûts d'investissement nécessaires à court terme doivent être couverts par les Länder. Pour les frais supplémentaires, notamment pour les équipements de protection individuelle, les hôpitaux reçoivent un supplément de 50 euros par patient entre le 1er avril et le 30 juin 2020, qui peut être prolongé et augmenté si nécessaire.

Le même jour, le 27 mars 2020, une deuxième loi modifiant plusieurs textes, au premier rang desquels la loi relative à la protection contre les épidémies, est adoptée. Cette loi d'urgence de protection de la population en situation d'épidémie d'importance nationale (Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite)96(*) donne des pouvoirs supplémentaires au ministre fédéral de la santé qui est donc autorisé, pour une période limitée, à prendre les mesures qu'il estime justifiées pour lutter contre la propagation de l'épidémie, telles que :

- réglementer les voyages transfrontaliers ;

- établir des obligations de déclaration et d'enquête ;

- établir des règlements habituellement établis par d'autres ;

- ou encore prendre les mesures nécessaires à l'approvisionnement en médicaments et équipements de protection.

Cette loi introduit également des exceptions au droit de la construction, afin de pouvoir mettre en place des installations médicales à bref délai. Enfin, un régime d'indemnisation est créé pour les parents dont les enfants ne peuvent plus se rendre dans une structure d'accueil en raison des fermetures officielles. Ils perçoivent 67 % de leur perte de revenus, avec un plafond de 2 016 euros, pendant six semaines au plus.

Une deuxième loi d'urgence de protection de la population en situation d'épidémie d'importance nationale97(*) est adoptée le 19 mai 2020, avec l'objectif affiché de protéger au mieux les personnes particulièrement vulnérables d'une infection par le nouveau coronavirus et de mieux comprendre l'évolution de l'épidémie.

À cette fin, il est prévu d'accroître la capacité de tests et de détecter rapidement les chaines d'infection émergentes en :

- permettant la prise en charge par l'assurance maladie allemande des tests de diagnostic et sérologiques, y compris lorsqu'une personne ne présente pas de symptômes ;

- accroissant le nombre de tests pour les personnes vulnérables afin de les identifier tôt et casser la chaine de transmission et en transmettant davantage de données issues des tests à l'Institut Robert Koch, telles que les résultats de tests négatifs et le lieu probable de l'infection ;

- ouvrant la possibilité de transmettre des échantillons à l'institut ;

- créant une nouvelle redevance pour couvrir les coûts des tests chez les patients hospitalisés 

- et en transmettant des données permettant d'évaluer les effets du premier paquet législatif sur les hôpitaux.

Il est également prévu par la seconde loi d'urgence de reconnaître financièrement le travail des personnels des maisons de retraite et des services de soins en instaurant une prime pouvant atteindre 1 000 euros pour des personnels dans les services auprès des personnes âgées ainsi que les stagiaires, bénévoles, employés des entreprises de services ou autres aides temporaires, cette « prime corona » pouvant être augmentée par les Länder ou les employeurs jusqu'à 1 500 euros.

Parallèlement, le législateur a souhaité aider les personnes dépendantes en élargissant le droit de s'absenter du travail pour une situation nécessitant des soins lourds pour un proche qui est porté à 20 jours, au lieu de dix, jusqu'à fin septembre 2020. En outre, est augmentée la durée de la prestation de remplacement du salaire à laquelle ont droit les personnes devant faire face à une situation nécessitant d'organiser une prise en charge de 10 à 20 jours.

Enfin, la seconde loi d'urgence du 19 mai 2020 entend :

- soutenir davantage le secteur public de la santé, en particulier financièrement, mais également en installant un centre de liaison permanent auprès de l'Institut Robert Koch ;

- intégrer plus de flexibilité dans les formations médicales, à court terme, pour la période de l'épidémie ;

- simplifier les procédures pour les assurés, l'administration et les professionnels de santé ;

- agir avec solidarité envers les autres pays de l'Union européenne en prenant en charge les coûts des soins intensifs pour les patients des autres pays européens transférés dans les hôpitaux allemands lorsqu'ils ne pouvaient pas être traités dans leur pays d'origine en raison d'un manque de capacité.

Outre ces trois lois, d'autres textes ont été adoptés au niveau national, parfois à durée limitée, pour essayer d'atténuer les effets socioéconomiques de la crise du coronavirus en prenant ainsi des mesures en matière de droit des sociétés, droit des associations ou encore d'insolvabilité.

Un régime de sanctions a également été mis en place sous forme d'amendes pour les personnes qui ne respecteraient pas les restrictions mises en oeuvre. Un catalogue98(*) présentant pour chaque infraction les montants d'amendes a été rédigé par le ministère de l'intérieur, à titre de guide pour les autorités administratives responsables. Les taux cadres pour le montant des amendes sont donnés pour parvenir à une application uniforme des sanctions, ces taux de base pouvant être augmentés ou réduits. La détermination du montant de l'amende est à la discrétion de l'autorité administrative compétente, qui doit notamment tenir compte, lors de sa décision, d'éléments tels que l'étendue des risques pour la santé publique découlant de l'infraction, s'il s'agit de négligence ou d'un comportement déraisonnable ou s'il y a récidive. Ainsi, une violation de l'isolement à domicile est passible d'une amende comprise entre 500 et 10 000 euros tandis qu'une violation de l'interdiction de visites est passible d'une amende comprise entre 300 et 5 000 euros.

En surplus des législations nationales, les Länder ont pu adopter des textes visant à lutter à leur échelle contre la propagation du coronavirus.

À titre d'exemple, le Land du Bade-Wurtemberg a, le 19 mars, déclaré la pandémie comme constituant une catastrophe naturelle99(*). Outre cette loi, divers règlements ont été adoptés pour limiter l'évolution de l'épidémie, à l'instar des ordonnances sur le coronavirus (Corona-Verordnung) du 16 mars, du 17 mars (modifié à sept reprises), du 9 mai (modifié à quatre reprises) et du 23 juin. Ces textes traitent, pour les deux premiers et leurs modifications, des fermetures d'école, des interdictions de visites, des fermetures d'installations publiques ou de lieux de rassemblements. Les textes plus récents encadrent la levée progressive des restrictions.

Il en est de même pour le Land de Hesse100(*) qui, outre un règlement général sur le coronavirus, a adopté des textes visant à limiter les contacts sociaux et le fonctionnement des commerces en raison de la pandémie ou encore sur l'utilisation des masques.

c) La réouverture progressive de la société

La levée des mesures de restriction a été progressivement mise en place, en plusieurs étapes, à compter du 15 avril.

Conformément à la décision conjointe du Bund et des Länder du 15 avril 2020101(*), peuvent être ouverts à compter du 20 avril, sous réserve du respect des conditions d'hygiène et des distances minimales, du contrôle des accès et de la gestion des files d'attente :

- les bibliothèques et archives ;

- les commerces jusqu'à 800 m2 de surface de vente ;

- les concessionnaires automobiles et magasins de vélos ;

- et les librairies.

Le 30 avril, une nouvelle décision conjointe élargit un peu plus le champ des libertés, en ajoutant aux restrictions déjà levées ou assouplies celles concernant102(*) :

- les offices religieux, sous réserve notamment du respect des conditions d'hygiène et des distances minimales, du contrôle des accès et de la limitation de la participation, les détails de la réouverture des lieux de culte et de prière étant laissés aux Länder ;

- les aires de jeux, avec parfois des réserves ;

- les lieux culturels, sous réserve du respect des conditions d'hygiène et des distances minimales, du contrôle des accès et de la gestion des files d'attente, tels que les musées, les expositions et les galeries, les lieux commémoratifs et les jardins zoologiques et botaniques.

Le 6 mai, constatant que le taux de contamination restait faible depuis les premières levées de restrictions du 20 avril, le Bund et les Länder, lors d'une autre réunion conjointe, ont acté de nouvelles mesures d'ouverture mais ils ont aussi insisté sur le respect des distances et des mesures d'hygiène que cette ouverture rend d'autant plus nécessaires103(*). Ainsi, l'injonction de garder ses distances se complète d'une obligation de port de masque dans certaines zones publiques. Les restrictions de contact demeurent. Dans les arrondissements où les autorités constatent plus de 50 nouvelles infections pour 100 000 habitants en moins de sept jours, de nouvelles restrictions locales doivent être mises en place.

Les écoles doivent permettre la scolarisation progressive de tous les élèves, après la mise en place des règles d'hygiène appropriées, telles que les règles de distance. L'instruction en présentiel, à cette date, avait déjà repris dans plusieurs Länder et pour certaines classes (depuis le 27 avril pour les classes terminales du Land de Hesse, depuis le 4 mai pour les cycles secondaires 1 et 2 du Bade-Wurtemberg ...) et devait être poursuivie. Les crèches doivent ouvrir au plus tard le 11 mai, l'idée étant que chaque enfant entrant à l'école maternelle à la rentrée suivante puisse encore profiter de sa crèche avant les vacances d'été. En la matière, les détails sont réglés par les Länder.

S'agissant des maisons de retraite, des centres de soins et autres institutions du même type, les visites devraient à nouveau être autorisées, sous réserve de règles de précaution d'autant plus importantes que les personnes sont vulnérables.

En matière de travail, les entreprises sont toujours encouragées à proposer le travail à domicile lorsque c'est possible. Dans le cas contraire, et de façon générale, chaque entreprise doit mettre en place un plan hygiène sur la base d'une évaluation des risques et d'un plan pandémie.

Tous les commerces peuvent ouvrir, sous réserve de la mise en place de mesures d'hygiène adéquates, de contrôle des accès et de gestion des files d'attente. Une limitation du nombre de clients par zone de vente est nécessaire, tout comme elle l'est dans les transports publics. Les clubs de sports en extérieur sont autorisés sous réserve de mesures qui pourraient être prises par le ministre compétent. Le championnat d'Allemagne de football peut également reprendre. Sont laissées à la libre appréciation des Länder les ouvertures de restaurants et de l'hôtellerie touristique, des théâtres, opéras et cinémas ainsi que les autres domaines tels que certains établissements d'enseignement, les écoles de musique, les foires, les bars, clubs et discothèques, les auto-écoles, les installations sportives en intérieur, les parcs de loisirs, les casinos. Sont toujours interdits, jusqu'à la date annoncée du 31 août, les grands évènements publics.

Enfin, le 25 mai, une nouvelle réunion conjointe entre l'État fédéral et les autorités régionales104(*) fait le point, un mois après les premières mesures de levée des restrictions, constatant d'une part que le niveau des contaminations est resté bas malgré la réouverture progressive de la société, d'autre part que le coronavirus circule toujours et qu'il est primordial de rester attentif aux gestes barrière. De ce fait, les restrictions en matière de regroupement dans l'espace public restent en vigueur au moins jusqu'au 5 juin. Sont également réaffirmés les distances de sécurité minimales d'1,5 mètre et le port du masque dans certains lieux publics, ainsi que les restrictions de contact, les Länder ayant toutefois la faculté d'autoriser des regroupements de dix personnes.

Les Länder mettent en oeuvre les décisions sur leur territoire et décident également de l'étendue des assouplissements qu'ils estiment souhaitable. Ainsi dans le Bade-Wurtemberg, la levée des restrictions en matière de visites dans les maisons de retraite ou autres établissements de même type a été annoncée le 9 mai pour une mise en oeuvre à compter du 18 mai105(*). Le Land de Hesse et le Land de Basse-Saxe, s'agissant des regroupements, ont fait état lors de la réunion du 25 mai précitée de leur volonté de ne pas étendre les regroupements à plus de personnes dans l'immédiat.

Le reconfinement

Alors que l'Allemagne levait ses restrictions, quelques nouveaux regroupements de cas ont émergé dans le pays, provoquant un reconfinement local.

Tel est le cas des districts de Gütersloh et Warendorf, en Rhénanie-du-Nord-Westphalie106(*). Un cluster avait été découvert dans un abattoir, conduisant à la fermeture de celui-ci, la mise en quarantaine des 7 000 employés qui y travaillaient, dont 1 500 personnes contaminées, et la fermeture des crèches et écoles du district. D'autres mesures ont suivi, telles que de nouvelles restrictions de regroupement dans l'espace public ou encore la fermeture de certains lieux de rassemblement comme les musées, les cinémas ou les bars.

Plus de 55 000 tests ont été réalisés dans la population des deux districts, pour un résultat de 96 infections, montrant que la contamination ne s'était pas propagée outre mesure hors de l'entreprise, de ses employés et de leur famille107(*).

Une première ordonnance a confiné les deux districts pour une semaine. Un habitant a essayé d'introduire une requête en urgence contre cette ordonnance auprès de la Cour administrative d'appel (Oberverwaltungsgericht) de Münster mais il a été débouté le 29 juin.

Les mesures ont été levées le 30 juin pour Warendorf et devaient l'être le 7 juillet pour Gütersloh108(*) en vertu d'une nouvelle ordonnance, mais cette fois, sur action d'une entreprise exploitant des salles de jeux, la Cour a, le 6 juillet, suspendu cette dernière ordonnance en estimant que le ministère de la santé aurait dû publier des mesures plus fines et différenciées car le verrouillage de l'ensemble du district, à ce stade, n'était plus proportionné109(*).

2. Pilotage et organisation du dispositif administratif

En vertu de la loi relative à la protection contre les épidémies, la reconnaissance d'une épidémie d'importance nationale passe en premier lieu par une déclaration du Bundestag à cette fin. Dans le cas présent elle a eu lieu, le 27 mars 2020110(*). Cette déclaration permet au gouvernement fédéral d'avoir plus de pouvoirs pour y faire face, pour un temps limité (voir supra).

En outre, l'organisation administrative de l'Allemagne, pays fédéral, nécessite une articulation de l'action de l'État et des Länder. Cette coordination passe par la tenue de réunions régulières entre la chancelière et les gouvernements des différents Länder. Ainsi les réunions des 12, 16 et 22 mars, lesquelles ont abouti à des mesures de restriction pour la population pour limiter la propagation du virus, ont eu lieu dans ce cadre. Lors de ces réunions, le Bund et les Länder se sont engagés à travailler en étroite collaboration pour mettre en oeuvre les restrictions et évaluer leur efficacité. Ont également été soulignées les particularités régionales qui peuvent, autant que de besoin, faire l'objet de réglementations particulières par le Land concerné. Les réunions ultérieures visant à préparer la levée des restrictions ont également insisté sur la latitude qui était laissée aux Länder pour régler les détails pratiques.

La coordination entre les niveaux fédéral et régional se manifeste aussi par des rencontres entre le ministre fédéral de la santé, ses homologues des Länder et les autorités de santé du pays. Le 4 mars, par exemple, le ministre fédéral de la santé a rencontré des représentants du secteur de la santé, puis ses homologues des Länder, pour coordonner les efforts contre la propagation du coronavirus. Il a, à cette occasion, rappelé que le nouveau plan pandémie formait un cadre recommandé et ne constituait pas d'obligation, les autorités locales étant considérées comme les mieux placées pour évaluer la situation et prendre les décisions adéquates localement.

Des groupes de crise ont été mis en place à l'échelon fédéral comme au niveau des Länder. Le groupe de crise fédéral, mis en place conjointement par les ministères de l'intérieur et de la santé, s'est réuni pour la première fois fin février et avait vocation à siéger deux fois par semaine. Il s'agit d'une mesure prévue dans le plan pandémie de 2005, et ce groupe a vocation à rassembler des représentants d'autres ministères et des Länder. À l'échelon local, les Länder ont aussi pu mettre en place des cellules de crise, à l'instar du Land de Bavière qui a réuni pour la première fois sa cellule de crise le 1er mars, deux jours après sa création, sous la direction des ministres de la santé et de l'intérieur du Land et en présence d'autres ministères111(*). Le Land de Basse-Saxe a suivi le même chemin le 11 mars pour renforcer sa gestion de la crise112(*).

En matière de prévention des maladies contagieuses, la loi de 2000 relative à la protection contre les épidémies désigne l'Institut Robert Koch comme autorité de veille nationale chargée du développement et de la mise en oeuvre d'analyses épidémiologiques et en laboratoire ainsi que des recherches sur les causes, le diagnostic et la prévention des maladies contagieuses. L'institut travaille avec les autorités fédérales compétentes, les autorités responsables au sein des Länder, les centres nationaux de référence, les sociétés professionnelles. À la demande des autorités compétentes, l'institut peut prendre des mesures de surveillance, de prévention et de lutte contre les maladies contagieuses menaçantes. Pour le gouvernement, la coordination de l'Institut Robert Koch, des services de santé des Länder et des autorités locales permet l'identification rapide et fiable des personnes malades et la mise en place de la quarantaine et du suivi des contacts.

La structure du service de santé en Allemagne

Le système de santé allemand est basé sur le partage des pouvoirs de décision et des compétences entre plusieurs entités.

Le ministère fédéral de la santé113(*) a en charge l'élaboration des politiques, notamment l'élaboration des lois et des règles administratives, ou encore la tutelle d'un certain nombre d'institutions et organismes de santé. Il est responsable des questions de politique de santé et d'assurance maladie.

Les Länder114(*), outre des compétences législatives à leur niveau, sont responsables de la mise en oeuvre sur leur territoire des lois fédérales, de la supervision des services de santé publique locaux et de la planification des hôpitaux.

Des agences fédérales reçoivent des missions spécifiques, ainsi que l'Institut Robert Koch précité ou que l'Institut fédéral des médicaments et des dispositifs médicaux, en charge notamment de l'approbation des produits pharmaceutiques.

D'autres acteurs interviennent dans le service national de santé, à l'instar des réseaux de caisses d'assurance maladie, des ordres professionnels ou des comités.

En 2017, la société allemande des hôpitaux comptabilisait 1942 structures hospitalières en Allemagne, dont 560 publiques, 662 hôpitaux à but non lucratif et 720 cliniques privées115(*). Ce nombre était tombé à 1925 en 2018.

3. La politique de tests et le traçage des cas

L'Allemagne a dès le début misé sur les tests massifs pour essayer de contrôler l'épidémie, considérant que la capacité de test constituait un facteur clef de réussite dans la lutte contre le coronavirus. Une enquête de l'Institut Robert Koch lancée auprès de laboratoires a montré, dans 174 laboratoires, que 483 295 échantillons avaient été analysés au 22 mars, dont 348 619 la semaine du 16 au 22 mars, et 127 457 la semaine précédente116(*).

Le 15 avril, l'Allemagne annonçait disposer d'une capacité de test élevée, de l'ordre de 650 000 tests PCR par semaine et le gouvernement garantissait des tests supplémentaires en se procurant des équipements pour les tests. Le 26 avril, cette capacité s'élevait à plus de 860 000 tests par semaine. Le 13 mai, l'Allemagne avait dépassé la capacité d'un million de tests par semaine.

Si la stratégie de l'Allemagne est de tester, ces tests sont tout de même ciblés sur certaines catégories de population117(*) :

- les personnes présentant des symptômes, notamment respiratoires aigus ou de la Covid-19, y compris les cas médicalement suspectés ;

- les cas contacts, y compris lorsqu'ils sont asymptomatiques, proches des cas confirmés de Covid-19. Sont inclus dans cette catégorie les membres d'un même foyer ou les personnes qui ont été identifiées comme personnes de contact via l'application d'alerte Corona (voir infra) ;

- les patients et résidents d'établissements de soins ;

- les personnels des hôpitaux et des établissements de soins ;

- les établissements recevant du public (écoles, cabinets médicaux, halte-garderie, centres de demandeurs d'asile, centres d'hébergement d'urgence, établissements pénitentiaires ...) ;

- les habitants des zones sévèrement touchées par l'infection.

Le 14 mai, un règlement est entré en vigueur, prévoyant que toute personne, même asymptomatique, pouvait être testée et que les tests seraient pris en charge par le système d'assurance-maladie118(*).

L'Institut Robert Koch a rassemblé chaque semaine les données des hôpitaux universitaires, des instituts de recherche, des laboratoires ambulatoires ou sédentaires pour enregistrer précisément le nombre de tests enregistrés. Au 28 juin, presque 6 millions de tests ont ainsi été enregistrés119(*).

À côté de ces tests, l'Institut Robert Koch a annoncé le lancement, le 9 avril, d'une enquête de grande ampleur sur les anticorps pour pouvoir mieux évaluer le taux de contamination et surveiller la diffusion du virus de façon plus efficace120(*). L'étude comportait trois niveaux de tests sérologiques. Le premier consistait, début avril, en l'étude d'échantillons provenant d'environ 5 000 donneurs de sang, tous les 14 jours. Le deuxième consistait en des études sérologiques menées dans des zones particulièrement touchées par l'épidémie afin d'estimer l'immunité de la population locale en déterminant la présence d'anticorps dans des échantillons représentatifs, ainsi que la proportion de personnes asymptomatiques et de facteurs de risque d'évolution sévère dans la population. Dans chaque site, 2 000 volontaires majeurs ont été examinés plusieurs fois et interrogés sur leurs symptômes cliniques, leurs maladies antérieures, leurs comportements liés à la santé, leurs conditions de vie et leur santé psychique, à compter de mi-avril 2020. Le troisième niveau consistait en une enquête nationale, basée sur 15 000 personnes réparties sur 150 lieux d'étude, visant à déterminer les anticorps dans un échantillon représentatif, la propagation réelle, l'immunité, la proportion d'infections asymptomatiques, le taux de mortalité réel et les facteurs de risque d'évolution sévère dans la population, à compter de mi-mai 2020.

La question du traçage est posée depuis le début de l'épidémie et est devenue progressivement cruciale. Au début de la crise, la réponse allemande était principalement basée sur l'isolement de la personne diagnostiquée et le traçage de ses contacts pour essayer de briser rapidement la chaine de contamination. Les contacts des cas confirmés font d'ailleurs partie des motifs justifiant la réalisation d'un test. Au niveau des Länder, ceux-ci se sont dotés de capacités en personnel conséquentes, soit une équipe de cinq personnes pour 20 000 habitants121(*). Depuis le 24 avril, toutes les autorités sanitaires doivent signaler à l'Institut Robert Koch, par l'intermédiaire de l'autorité du Land compétente, l'état du suivi des contacts, c'est-à-dire la mesure dans laquelle il a pu être réalisé à fond. Le suivi des contacts le plus complet possible a été considéré par l'Allemagne comme la condition fondamentale pour la levée des restrictions et un critère important pour évaluer combien de personnes nouvellement infectées étaient admissibles, en moyenne, sur plusieurs jours.

En matière de traçage des contacts par voie numérique, le ministre de la santé allemand Jens Spahn avait voulu permettre aux autorités de demander aux opérateurs les données personnelles de géolocalisation des patients infectés pour identifier les personnes qu'ils ont pu rencontrer avant le diagnostic et prévenir toutes les personnes potentiellement en contact avec eux. Il a finalement renoncé à son projet devant l'opposition politique des sociaux-démocrates et notamment de la ministre allemande de la justice, ainsi que des associations de défense des droits de l'homme, du Commissaire fédéral à la protection des données et d'une bonne partie de la presse. Une telle mesure aurait nécessité l'intervention du législateur pour encadrer très soigneusement le dispositif en respectant les principes de nécessité et de proportionnalité.

Depuis, une application a été élaborée, qui est téléchargeable sur la base du volontariat. L'application Corona-Warn122(*) utilise la technologie Bluetooth pour mesurer la distance et la durée de la rencontre entre les personnes qui ont installé l'application. Les smartphones enregistrent les rencontres si les critères déterminés par l'Institut Robert Koch sur la distance et le temps sont remplis. Les appareils échangent ensuite des identifiants aléatoires cryptés temporaires. Si une personne utilisant l'application est testée positive, elle peut en informer les autres utilisateurs sur une base volontaire. Dans ce cas, les identifiants aléatoires de la personne diagnostiquée sont mis à la disposition de tous les utilisateurs de l'application. Si une personne a installé l'application, cette dernière vérifiera s'il y a eu un contact avec la personne diagnostiquée. Dans l'affirmative, l'application affichera un avertissement.

4. L'accroissement des capacités hospitalières et la question des équipements de protection

Le secteur hospitalier allemand disposait en 2017 de 28 031 lits en soins intensifs, dont 25 000 avec une capacité de ventilation, dans 1 160 établissements hospitaliers. Au 1er avril, la fédération hospitalière allemande indiquait, suite aux annonces gouvernementales visant à accroitre cette capacité, un nombre de lits intensifs en hausse de 12 000 unités, soit près de 40 000 lits, dont les trois quarts équipés de respirateurs. Pour augmenter le nombre de lits en soins intensifs, l'Allemagne a incité financièrement les établissements à cette création et fait reporter les opérations non urgentes. Par ailleurs, au niveau central, le gouvernement a cherché à se procurer des équipements et respirateurs supplémentaires pour les hôpitaux, cinq milliards d'euros auraient été approuvés à cet effet.

Pour suivre au mieux le nombre de lits occupés et libres, un registre a été mis en place conjointement par l'Institut Robert Koch et l'association interdisciplinaire allemande pour la médecine intensive et d'urgence (DIVI e.V.), sur lequel figurent d'une part, le nombre de patients traités en soins intensifs et, d'autre part, la capacité d'accueil dans les unités de soins intensifs des hôpitaux allemands. Le 20 mars, un communiqué de DIVI faisait état de 4 800 lits en soins intensifs mobilisables dans les 24 heures123(*). À cette date, 323 patients étaient en soins intensifs.

Le 16 avril, il est devenu obligatoire pour les cliniques et hôpitaux de notifier quotidiennement le nombre de lits libres en soins intensifs124(*), en précisant combien étaient occupés, combien pouvaient être occupés et une estimation à horizon 24 heures de l'occupation, et de les différencier selon le système de ventilation (invasif ou non invasif) ou d'oxygénation par membrane extracorporelle. Un hôpital qui ne se conformerait pas à cette déclaration, ou qui la ferait hors délai ou de façon incomplète, s'exposerait à une sanction financière équivalente à une baisse de 10 % du forfait journalier qu'il devrait recevoir.

S'agissant des équipements de protection, autant les associations régionales de médecins que les hôpitaux ont signalé des difficultés à s'en procurer. En réponse, l'Allemagne a interdit dès le 3 mars l'exportation de matériel de protection (sauf pour des cas très encadrés, telle que l'aide internationale) et décidé de se procurer les équipements de façon centralisée pour les cabinets médicaux, les hôpitaux, les maisons de soins infirmiers, les soins ambulatoires et les agences fédérales. Le 13 mars, l'Institut Robert Koch a formulé des recommandations pour une utilisation économique des masques faciaux. Le 2 avril, la cellule de crise a décidé que les masques FFP2 et FFP3, sous certaines conditions tenant notamment à la décontamination, pouvaient être réutilisés dans les établissements de santé, en cas de pénurie temporaire de matériel de protection neuf.

Une livraison importante de masques, de l'ordre de 35 millions de pièces, et de gants, de l'ordre de 22 millions, est arrivée en Allemagne début avril et a été distribuée en grande partie aux Länder, chargés de l'attribution des équipements aux professionnels de santé.

Le 8 avril, un règlement a été adopté125(*) pour protéger les entreprises qui, dans le cadre d'un programme d'achats avec le gouvernement, importeraient des équipements de protection ou des produits médicaux. Dans le cadre de cet accord, les équipements ne peuvent être mis en vente via des canaux habituels mais sont distribués à des groupes ou autorités désignés par le gouvernement. L'État fédéral est considéré comme l'importateur. Le 21 avril, le ministre fédéral de la santé a annoncé que son ministère recevrait une aide de 7,8 millions d'euros pour l'achat d'équipements de protection pour les cabinets médicaux et hôpitaux pendant la pandémie. Jusqu'au 5 mai, 114 millions de masques ont été achetés par le gouvernement fédéral pour les hôpitaux et autres établissements de santé : 92 millions de masques chirurgicaux, 20 millions de masques FFP2 et près de deux millions de masques FFP3, ainsi que 46 millions de gants ont été distribués par les Länder et les associations régionales de médecins126(*).

Au 1er juillet, pour une population de 83,2 millions d'habitants, l'Allemagne comptabilisait127(*) :

- 194 725 cas positifs, dont, dans les deux Länder les plus touchés à cette date, 48 480 cas en Bavière et 43 242 en Rhénanie-du-Nord-Westphalie ;

- 5 873 563 tests effectués ;

- 8 985 décès ;

- 329 personnes en soins intensifs, soit environ 1 % de la capacité d'accueil128(*).

B. L'AUTRICHE

1. L'évolution du cadre légal de gestion de la crise

Les deux premiers cas avérés de Covid-19 sont identifiés le 25 février 2020 à Innsbruck129(*). Il s'agit de deux Italiens de Lombardie, l'un travaillant au Tyrol, le second lui rendant visite. Le 28 février, le ministère de l'intérieur annonçait cinq cas positifs en Autriche, au Tyrol et à Vienne, puis 74 cas une semaine plus tard. Le premier décès est intervenu le 12 mars.

a) Les premières mesures du gouvernement

Les mesures nécessaires pour combattre l'impact sanitaire du coronavirus reposent sur deux textes fondamentaux, l'un permanent, l'autre temporaire :

- la loi contre les épidémies (Epidemiegesetz)130(*) de 1950, modifiée dès le 22 janvier 2020 pour intégrer la Covid-19 à la liste des maladies contagieuses dont les cas doivent être impérativement notifiés dans le système national de veille sanitaire ;

- et la loi sur les mesures liées à la Covid-19 (COVID-19-Maßnahmengesetz)131(*), elle-même intégrée dans un paquet législatif sur le coronavirus adopté le 15 mars 2020.

Avant la détection des premiers cas, le chancelier autrichien avait annoncé le 24 février que le pays se préparait à tous les scénarios, même si tous les cas suspects, à cette date, avaient été testés négatifs132(*). Des points d'information quotidiens ont été prévus dès ce jour-là. En outre, une campagne visant à sensibiliser la population aux mesures de prévention a été actée, ainsi que des recommandations sur les zones à éviter.

Le 27 février, les ministres de la santé et de l'intérieur ont informé la chambre basse du Parlement (Nationalrat) de l'état de la situation et des prochaines directives visant à lutter contre le virus. Celui-ci s'est d'abord propagé à l'ouest du pays, notamment dans les stations de ski du Tyrol comme Ischgl133(*).

À partir du 10 mars, les mesures se sont intensifiées134(*) avec :

- la mise en oeuvre d'un contrôle sanitaire à la frontière avec l'Italie, les personnes souhaitant traverser la frontière ne pouvant désormais le faire que par voie terrestre et devant justifier d'un test Covid négatif et d'un certificat relatif à leur état de santé, à l'exception des résidents autrichiens qui peuvent accéder au territoire mais doivent se soumettre à une période de quarantaine de 14 jours135(*) ;

- l'appel à recourir au télétravail dans la mesure du possible ;

- l'annulation des événements publics en extérieur et en intérieur rassemblant plus de 500 et 100 personnes respectivement ;

- l'appel général à la distanciation sociale ;

- la fermeture des universités et des écoles136(*).

Les visites dans les hôpitaux ont également été déconseillées dans plusieurs régions, à l'exception des visites aux tout-petits et de celles en soins palliatifs137(*).

Le 13 mars, une nouvelle salve de mesures a été annoncée dans trois domaines138(*) :

- la vie quotidienne avec un encouragement accru au télétravail, la fermeture des restaurants, bars et cafés à 15 heures, la fermeture des magasins à l'exception des magasins d'alimentation, banques, bureaux de poste et pharmacies ;

- l'international avec l'interruption des liaisons aériennes avec les pays dans lesquels le virus se propage rapidement (Espagne, Suisse, France) et la restriction des liaisons ferroviaires, l'intensification des contrôles aux frontières terrestres ;

- le traitement des foyers avérés avec le placement en quarantaine pour 14 jours des zones dans lesquelles le virus se propage rapidement, notamment les municipalités d'Ischgl, Kappl, See, Galtür et Sankt Anton am Arlberg. Les résidents, vacanciers et employés s'y trouvant ont donc été isolés.

Des aides aux entreprises ont également été annoncées.

b) Le paquet législatif fédéral sur la Covid-19

Le 15 mars, le Nationalrat a adopté à l'unanimité un paquet législatif spécifique139(*) comprenant deux lois fédérales nouvelles, une loi de finance rectificative et des modifications de plusieurs lois existantes notamment sur le fonctionnement du marché du travail. Ce nouvel instrument n'a qu'une vocation d'urgence et une portée temporaire puisque ces mesures cesseront automatiquement de s'appliquer au 31 décembre 2020.

L'objet premier était la constitution d'un fonds fédéral abondé par l'État à hauteur de 4 milliards d'euros. Ce fonds sera lui-même dissous avec l'expiration automatique de la loi qui l'a créé. Administré par le ministre fédéral des finances, ce fonds doit couvrir l'ensemble des dépenses exceptionnelles nécessaires pour lutter contre l'épidémie de coronavirus. Cela concerne l'approvisionnement en équipements et produits de santé, l'extension du chômage partiel, le maintien renforcé de l'ordre et de la sécurité publics, l'adaptation de l'enseignement, l'amortissement de la chute des recettes, la relance de l'économie et l'activation du dispositif de la loi sur les épidémies de 1950.

Le nouveau paquet législatif a créé également une base juridique140(*) pour les mesures de distanciation sociale stricte empiétant sur les libertés publiques dès lors qu'elles sont nécessaires pour endiguer la propagation de l'épidémie de coronavirus. Il autorise ainsi le ministre fédéral de la santé à interdire par voie d'ordonnance l'accès aux commerces pour acheter des biens et services. Les commerces maintenus ouverts peuvent être soumis à un encadrement de leurs horaires et un plafonnement de leur affluence. L'accès à tout lieu déterminé peut être interdit ou restreint par le ministre fédéral de la santé si la mesure a une portée nationale, par le chef de l'exécutif régional (Landeshauptmann) si elle s'applique au territoire d'un Land, ou par l'autorité locale - précisément l'autorité administrative d'arrondissement (Bezirksverwaltungsbehörde) - si l'interdiction porte uniquement sur un district, une ville ou une de leurs parties. La violation de ces mesures restrictives constitue une infraction spécifique passible d'une amende 3 600 euros pour l'individu qui pénètre dans un commerce ou un lieu fermé administrativement, de 3 600 euros également pour le propriétaire d'un commerce qui ne respecte pas les règles d'affluence et de 30 000 euros pour le propriétaire d'un commerce illégalement maintenu accessible.

Aux termes de la loi, les forces de sécurité doivent apporter leur soutien aux autorités en charge de la crise sanitaire, à leur invitation pour mener leurs tâches et faire respecter les mesures qu'elles ont prises, si nécessaire en employant la coercition. Les autorités doivent en contrepartie leur assurer des moyens de protection adéquats.

c) La levée des restrictions

La préparation de la sortie de crise a été commencée fin avril et les restrictions ont été levées progressivement début mai, des règles allégées ayant toutefois vocation à s'appliquer jusqu'à fin août141(*)142(*).

Les écoles ont été rouvertes en plusieurs étapes143(*) : dès le 4 mai pour les classes terminales, dès le 18 mai pour toutes les classes des écoles primaires et du premier cycle du secondaire, au 3 juin pour les autres classes. Les rassemblements dans l'espace public à l'intérieur, avec place attribuée, sont limités à 250 personnes au 1er juillet, 500 personnes au 1er août (1 000 en cas d'autorisation spéciale de l'autorité locale) et 5 000 avec autorisation de l'autorité administrative du district au 1er septembre ; lorsque ces rassemblements sont à l'extérieur avec place fixe, l'auditoire maximal autorisé est de 500 personnes au 1er juillet, 750 au 1er août (1 250 avec autorisation) et 10 000 au 1er septembre. Enfin, en cas d'événement extérieur sans siège fixe, la capacité maximale est de 100 personnes jusqu'au 31 juillet, 200 personnes au-delà.

Les restaurants ont rouvert le 15 mai avec toutefois des horaires réduits. Les serveurs ont l'obligation de porter des masques et l'utilisation d'objets communs (salière, etc.) est de nouveau autorisée. Les établissements d'hébergement (hôtels, campings, locations de vacances ...) ont été autorisés à ouvrir complètement le 29 mai, tout comme les installations de loisirs comme le théâtre, l'opéra ou le cinéma et les installations sportives, qui sont accessibles sous certaines conditions de respect des gestes barrières et de distanciation144(*).

La limitation des visites dans les maisons de retraite et centres de soins a été assouplie dès le 4 mai145(*) sous réserve du respect des gestes barrières et de l'adhésion des personnes aux mesures de protection.

Enfin, les voyages sont désormais libres dans 30 pays européens, désormais sans aucune exigence de test ou de quarantaine lors de l'entrée en Autriche.

2. Pilotage et organisation du dispositif administratif

La mise en oeuvre opérationnelle des mesures, notamment celles contenues dans la loi sur les épidémies de 1950, incombe aux autorités locales, aux Länder et à l'État, qui est au premier chef responsable de la gestion de crise.

La veille sanitaire et le suivi des infections est assuré par le système de notification des épidémies (Epidemiologische Meldesystem - EMS)146(*), instauré par la loi de 1950. Il s'agit d'une base de données commune aux autorités administratives d'arrondissement, aux directions de la santé publique régionales, au ministère de la santé et à l'agence pour la santé et la sécurité alimentaire. Il revient aux autorités locales de renseigner la base dès l'apparition de cas.

Au niveau fédéral, les ministères de l'intérieur et de la santé sont les principales autorités en charge. Le ministère de l'intérieur gère les problématiques de gestion des crises et réunit un groupe de travail comprenant tous les acteurs concernés pour planifier et coordonner les mesures avec les représentants des Länder et les autorités sanitaires compétentes. Le ministère de la santé a également mis en place un groupe de travail147(*) composé d'experts et de représentants du ministère chargé d'une part de fournir des avis et des recommandations médicales, d'autre part de préparer au mieux la gestion de crise.

Au niveau régional, les Länder ont également mis en place des structures propres pour répondre à la situation. À titre d'exemple, le Land de Haute-Autriche a installé à Linz une équipe de gestion et de coordination centralisées, qui comprend des politiques, des fonctionnaires, des experts et des représentants des organisations d'intervention d'urgence. Parallèlement, des équipes régionales d'intervention (environ 500 personnes) principalement utilisées dans la recherche des cas contacts ont été placées auprès des autorités d'arrondissement, qui agissent comme autorités de santé148(*).

La notion d'autorité locale ou « autorité administrative d'arrondissement » recouvre en droit public autrichien plusieurs types de mandats différents selon les territoires. Elle vise des chefs d'arrondissement nommés par les gouvernements des Länder, les maires élus des villes à statut d'autonomie et le Magistrat, l'organe collégial de direction présidé par le maire de Vienne149(*). Ces différents organes partagent une même fonction d'application et d'exécution :

- des lois fédérales en matière d'agriculture, de forêt, de logement, de santé, d'artisanat, d'eau, d'environnement et de transport au titre d'échelon intermédiaire d'administration nationale ;

- des lois des Länder en matière de jeunesse, de handicap, de droit social, de protection de la nature et de protection civile au titre d'autorité administrative régionale directe.

L'arrêté du 28 février 2020 du ministre de la santé sur la garantie d'une procédure uniforme en application de la loi sur les épidémies définit les types de cas qui peuvent se présenter et précise la procédure à suivre dans chaque situation, tout en précisant que, sur demande justifiée préalable et après accord du ministère, les autorités locales et les Länder peuvent s'écarter de ces exigences. Lorsqu'un cas est confirmé, le directeur de la santé publique du Land concerné doit immédiatement avertir le ministère fédéral de la santé, les services du gouvernement du Land et le service de coordination du ministère fédéral de l'intérieur.

La structure du service national de santé150(*)

Le système de santé autrichien est fragmenté. Les responsabilités sont partagées entre le niveau fédéral et les Länder qui composent le pays, certaines responsabilités ayant été déléguées à des organismes autonomes.

Ainsi, le ministère fédéral de la santé prépare les lois et veille à leur application, est responsable de la protection de la santé publique et de la politique générale en matière de santé.

Les Länder, quant à eux, via le Parlement et le ministre régional, sont chargés de la mise en oeuvre des soins, de la santé publique et des affaires sociales. Ils sont en charge de l'agrément des hôpitaux, cliniques et cabinets libéraux.

Des réformes sont intervenues lors de la dernière décennie pour tenter d'améliorer la coordination du système de santé et la coopération des différents acteurs.

En 2013 a été institué un modèle de gouvernance de la santé basé sur des objectifs151(*) en matière de planification, d'organisation et de financement des soins de santé, avec également la création d'une commission fédérale de gouvernance réunissant les acteurs du niveau fédéral, des Länder et de l'assurance-maladie pour définir conjointement les objectifs tant financiers que de santé, et contrôler qu'ils sont atteints.

3. La politique de tests et de traçage

La capacité de test a significativement augmenté en Autriche depuis le début de la crise, passant de quelques centaines par jour en février à 6 000 tests par jour fin mars. Au 8 avril, un total de 115 000 tests avait été réalisé. L'objectif cible est une capacité de 15 000 tests par jour.

Les personnes prioritaires pour bénéficier d'un test étaient celles qui présentaient des symptômes graves et celles qui s'étaient rendues dans une zone géographique à risque lors des 14 derniers jours ou qui avaient eu un contact direct avec un cas confirmé. Outre ces indications, les médecins pouvaient recommander des tests lors de l'évaluation de l'état clinique d'un patient. Les tests sont principalement effectués à domicile mais des stations de test « volantes » ont également été mises en place.

Par ailleurs, l'Autriche a conduit une politique de tests aléatoires dans sa population pour obtenir une image plus précise de la propagation de la Covid-19 parmi les professionnels du secteur de la santé ainsi que dans la population autrichienne en général. Début avril, 2 000 personnes ont été sélectionnées au hasard dans les régions touchées par le virus et, parmi elles, 1 544 ont été effectivement testées. Sur la base de cette étude, la prévalence de l'infection dans la population non hospitalisée a été recalculée et estimée à environ 0,33 %.

Les critères pour pouvoir bénéficier de tests ont évolué en se desserrant. Les cas suspects sont les personnes présentant des symptômes aigus avec ou sans fièvre avec au moins l'un des symptômes tels que toux, mal de gorge, problèmes respiratoires et perte de l'odorat et pour lesquels il n'y a pas d'autre explication plausible. Mi-avril, le ministre de la santé a annoncé vouloir faire tester tous les personnels et tous les résidents des maisons de retraite et foyers équivalents, ce qui revenait à effectuer des tests sur 130 000 personnes dans 91 centres.

Les cas contacts sont tracés et doivent se soumettre à une quarantaine de 14 jours chez eux. Le bureau local de la santé est chargé du traçage et de la surveillance de la quarantaine des cas contacts. Toute personne positive à la Covid-19 se voit demander les noms de ses contacts proches. Les personnes en quarantaine ainsi que les contacts doivent surveiller leur température deux fois par jour, la fin de la quarantaine intervenant lorsqu'un médecin certifie l'absence de symptômes et que deux tests PCR prélevés à 24 heures d'intervalle sont négatifs. Si la personne placée en quarantaine ne respecte pas son obligation de ne pas sortir de chez elle ni recevoir des visites, elle est passible d'une amende de 1 450 euros.

Un traçage numérique est possible en Autriche, une application développée par la Croix-Rouge autrichienne152(*) étant disponible depuis le 25 mars sur une base volontaire, « Stopp Corona ». Le ministère des affaires sociales a par la suite reconnu cette application et recommandé à la population de l'utiliser153(*). Le principe est celui d'un journal des personnes rencontrées, les données étant enregistrées de façon anonyme. Avec cette application, toute personne ayant été en contact au cours des dernières 48 heures avec une personne diagnostiquée est automatiquement avertie et invitée à s'isoler.

L'accroissement des capacités hospitalières et la question des équipements de protection

Le secteur hospitalier autrichien est réputé pour être solide, avec un nombre de lits pour 1 000 habitants supérieur à la moyenne de l'OCDE. L'Autriche possède 45 000 lits d'hôpitaux en soins actifs inférieurs à 30 jours, la moitié de cette capacité a été mise à disposition des patients Covid-19 présentant une forme modérée de la maladie. Les services de soins intensifs représentent 2 000 lits et comptent 2 900 ventilateurs. Près de la moitié des lits de soins intensifs et des ventilateurs étaient mis à disposition des malades Covid-19. En cas d'insuffisance de lits pour les personnes touchées, il aurait été possible de recourir aux lits d'autres établissements de soins, à l'instar des centres de réadaptation.

S'agissant des équipements de protection, l'Autriche a dû s'approvisionner sur les marchés pour pouvoir faire face à la crise154(*). Elle a cherché à s'approvisionner sur le marché allemand mais les équipements ont été bloqués à la frontière en raison d'une interdiction d'exportation. Fin mars, elle attendait une livraison de 11 millions de gants et 2 millions de masques FFP2 et FFP3, ainsi que de blouses de protection. Pour éviter d'autres déboires dans l'acquisition d'équipements de protection, l'Autriche estime qu'à moyen terme, la solution réside en une production nationale d'équipements de protection, des usines du Vorarlberg ayant ainsi commencé à produire des masques.

Au 2 juillet, pour 8,7 millions d'habitants, la situation épidémiologique de l'Autriche était la suivante :

- 17 896 cas confirmés ;

- 705 décès ;

- 69 personnes toujours hospitalisées dont sept en soins intensifs ;

- 16 514 personnes rétablies ;

- et 628 700 personnes testées.


* 80 https://www.bundesgesundheitsministerium.de/coronavirus/chronik-coronavirus.html

* 81 https://www.bundesgesundheitsministerium.de/presse/pressemitteilungen/2020/1-quartal/krisenstab-bmg-bmi.html

* 82 https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/beschluss-zu-corona-1730292

* 83 https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/vereinbarung-zwischen-der-bundesregierung-und-den-regierungschefinnen-und-regierungschefs-der-bundeslaender-angesichts-der-corona-epidemie-in-deutschland-1730934

* 84 https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/pressemitteilungen/DE/2020/04/muster-verordnung.html

* 85 Il était déjà possible de fermer des écoles en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, soit entièrement, soit partiellement, sur décision de l'autorité locale.

* 86 https://www.medienservice.sachsen.de/medien/news/235277

* 87 https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-04-08-de.pdf?__blob=publicationFile

* 88 https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/besprechung-der-bundeskanzlerin-mit-den-regierungschefinnen-und-regierungschefs-der-laender-1733248

* 89 https://www.bundesregierung.de/breg-de/themen/coronavirus/bund-laender-beschluss-1744224

* 90 https://www.gesetze-im-internet.de/ifsg/IfSG.pdf

* 91 https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/Gesetze_und_Verordnungen/GuV/C/Eilverordnung_Meldepflicht_Coronavirus.pdf

* 92  https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/C/Coronavirus/Anordnung_BMG_31._Maerz_2020.pdf

* 93 https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/C/Coronavirus/BAnz_AT_09.04.2020_B7.pdf

* 94 https://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&jumpTo=bgbl120s0580.pdf#__bgbl__%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl120s0580.pdf%27%5D__1596189973660

* 95 Le fonds de la santé, Gesundheitssfonds, créé en 2009, est abondé par les contributions des employeurs, les institutions de sécurité sociale, les membres des caisses d'assurance maladie ainsi que par une subvention de l'État fédéral.

* 96 https://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&jumpTo=bgbl120s0587.pdf#__bgbl__%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl120s0587.pdf%27%5D__1596193139646

* 97 https://www.bgbl.de/xaver/bgbl/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl&jumpTo=bgbl120s1018.pdf#__bgbl__%2F%2F*%5B%40attr_id%3D%27bgbl120s1018.pdf%27%5D__1596451015332

* 98 https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/downloads/DE/veroeffentlichungen/2020/corona/bussgeldkatalog-muster-rv.pdf?__blob=publicationFile&v=3

* 99 http://www.landesrecht-bw.de/jportal/?quelle=jlink&docid=VB-BW-GBl2020125-1&psml=bsbawueprod.psml&max=true

* 100 https://www.hessen.de/fuer-buerger/corona-hessen/verordnungen-und-allgemeinverfuegungen

* 101 https://www.bundesregierung.de/resource/blob/973812/1744226/bcf47533c99dc84216eded8772e803d4/2020-04-15-beschluss-bund-laender-data.pdf?download=1

* 102 https://www.bundesregierung.de/resource/blob/975226/1749804/353e4b4c77a4d9a724347ccb688d3558/2020-04-30-beschluss-bund-laender-data.pdf?download=1

* 103 https://www.bundesregierung.de/resource/blob/975226/1750986/fc61b6eb1fc1d398d66cfea79b565129/2020-05-06-mpk-beschluss-data.pdf?download=1

* 104 https://www.bundesregierung.de/resource/blob/973812/1755468/6cd6a58bfd7647ed1d5b8afc91243a70/2020-05-26-chefbkcdsbeschluss-data.pdf?download=1

* 105 https://www.baden-wuerttemberg.de/de/service/presse/pressemitteilung/pid/besuchsverbote-in-krankenhaeusern-und-pflegeheimen-werden-schrittweise-gelockert/

* 106 https://www.land.nrw/de/pressemitteilung/landesregierung-aktiviert-zweite-stufe-des-lockdowns-im-kreis-guetersloh-und-im

* 107 https://www.land.nrw/de/pressemitteilung/die-landesregierung-zur-entscheidung-des-oberverwaltungsgerichts-ueber-aufhebung

* 108 https://www.land.nrw/de/pressemitteilung/landesregierung-hebt-lockdown-fuer-kreis-warendorf-auf-lockdown-regelungen-im-kreis

* 109 https://www.ovg.nrw.de/behoerde/presse/pressemitteilungen/54_200706/index.php

* 110 https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/epidemie-bund-kompetenzen-1733634

* 111 https://www.bayern.de/erste-beratung-des-coronavirus-krisenstabs-in-bayern/

* 112 https://www.ndr.de/nachrichten/niedersachsen/hannover_weser-leinegebiet/Coronavirus-Niedersachsen-richtet-Krisenstab-ein,coronavirus416.html

* 113 https://www.bundesgesundheitsministerium.de/themen/gesundheitswesen/staatliche-ordnung/akteure-der-gesundheitspolitik.html

* 114 https://www.bundesgesundheitsministerium.de/themen/gesundheitswesen/staatliche-ordnung/bundeslaender.html

* 115 https://www.dkgev.de/fileadmin/default/Mediapool/3_Service/3.2._Zahlen-Fakten/Eckdaten_Krankenhausstatistik.pdf

* 116 https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-03-26-en.pdf?__blob=publicationFile

* 117 https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Teststrategie/Nat-Teststrat.html

* 118 https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/C/Coronavirus/Corona-Test-VO_BAnz_AT_09.06.2020_V1.pdf

* 119 https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/27_20.pdf?__blob=publicationFile

* 120 https://www.rki.de/DE/Content/Service/Presse/Pressemitteilungen/2020/05_2020.html

* 121 https://www.bundesregierung.de/resource/blob/973812/1744226/bcf47533c99dc84216eded8772e803d4/2020-04-15-beschluss-bund-laender-data.pdf?download=1

* 122 https://www.coronawarn.app/de/

* 123 https://www.divi.de/aktuelle-meldungen-intensivmedizin/covid-19-erste-daten-fuer-die-anzahl-von-patienten-sowie-verfuegbaren-intensivbetten

* 124 https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/Gesetze_und_Verordnungen/GuV/D/BAnz_AT_09.04.2020_DIVI.pdf

* 125 https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/Gesetze_und_Verordnungen/GuV/M/BAnz_AT_09.04.2020_MP-PSA-Beschaffung.pdf

* 126 https://www.covid19healthsystem.org/countries/germany/livinghit.aspx?Section=2.1%20Physical%20infrastructure&Type=Section

* 127 https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/2020-07-01-de.pdf?__blob=publicationFile

* 128 https://www.zeit.de/wissen/2020-04/coronavirus-intensivbetten-deutschland-auslastung-kapazitaeten-tagesaktuelle-karte

* 129  https://www.ots.at/presseaussendung/OTS_20200226_OTS0182/aktuelle-lage-zum-corona-virus et https://tirol.orf.at/stories/3036250/

* 130 www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=10010265

* 131  https://www.sozialministerium.at/dam/jcr:7b474a83-b9bc-4cba-bb28-4ccd2316ac25/BGBLA_2020_I_12.pdfsig.pdf. Cette loi se présente elle-même comme l'article 8 d'une loi fédérale ombrelle adoptée le 15 mars 2020.

* 132 https://www.bundeskanzleramt.gv.at/bundeskanzleramt/nachrichten-der-bundesregierung/2020/bundeskanzler-kurz-zu-massnahmen-gegen-coronavirus-oesterreich-ruestet-sich-fuer-alle-szenarien.html

* 133 Cette station a été déclarée « zone à risque » dès le 5 mars par les autorités d'autres pays.

* 134 https://www.bundeskanzleramt.gv.at/bundeskanzleramt/nachrichten-der-bundesregierung/2020/weitere-massnahmen-gegen-ausbreitung-des-coronavirus.html

* 135 https://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblAuth/BGBLA_2020_II_87/BGBLA_2020_II_87.pdfsig

* 136 https://www.bmbwf.gv.at/Ministerium/Presse/20200313.html

* 137 https://oesterreich.orf.at/stories/3038691/

* 138 https://www.bundeskanzleramt.gv.at/bundeskanzleramt/nachrichten-der-bundesregierung/2020/bundesregierung-praesentiert-aktuelle-beschluesse-zum-coronavirus.html

* 139 Bundesgesetz, mit dem ein Bundesgesetz über die Errichtung des COVID-19-Krisenbewältigungsfonds (COVID-19-FondsG) und ein Bundesgesetz betreffend vorläufige Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 (COVID-19-Maßnahmengesetz) erlassen sowie das Gesetzliche Budgetprovisorium 2020, das Bundesfinanzrahmengesetz 2019 bis 2022, das Bundesgesetz über die Einrichtung einer Abbaubeteiligungsaktiengesellschaft des Bundes, das Arbeitsmarktpolitik-Finanzierungsgesetz, das Arbeitsmarktservicegesetz und das Arbeitsvertragsrechts-Anpassungsgesetz geändert werden (COVID-19 Gesetz) du 15 mars 2020.

* 140 Art. 8, COVID-19 Gesetz du 15 mars 2020, aussi appelé COVID-19-Maßnahmengesetz.

* 141 https://www.bmlrt.gv.at/tourismus/corona-tourismus/massnahmen_bundesregierung.html

* 142  https://www.sozialministerium.at/dam/jcr:f1147f1d-4b68-415d-a196-ee59d812f2c2/200701_Neuerungen-ab-1-Juli_pdfUA.pdf

* 143 https://www.bmbwf.gv.at/Themen/schule/beratung/corona/corona_info/corona_etappenplan.html

* 144 https://www.sozialministerium.at/Informationen-zum-Coronavirus/Coronavirus---Aktuelle-Ma%C3%9Fnahmen.html

* 145 https://www.sozialministerium.at/dam/jcr:fe2b164b-46b7-43c1-a899-8b03e51e8d5f/20200428_Empfehlungen%20zur%20schrittweisen%20Lockerung%20der%20aufgrund%20der%20COVID-19%20Pandemie%20erlassenen%20Besuchsbeschr%C3%A4nkungen%20in%20Alten-%20und%20Pflegeheimen%20ab%204.%20Mai%202020%20-%20Kopie.pdf

* 146 https://www.sozialministerium.at/Informationen-zum-Coronavirus/Dashboard.html

* 147 https://www.sozialministerium.at/Informationen-zum-Coronavirus/Coronavirus---Taskforce.html

* 148 https://www.nachrichten.at/politik/landespolitik/zahl-der-corona-infizierten-im-land-hat-sich-in-einer-woche-fast-verdoppelt;art383,3273758

* 149 Sur l'organisation communale en Autriche, cf. l'étude sur le statut des métropoles LC 290 de mars 2020 http://www.senat.fr/lc/lc290/lc290_mono.html#toc157

* 150 https://www.cleiss.fr/docs/systemes-de-sante/autriche.html

* 151 https://www.gesundheit.gv.at/gesundheitsleistungen/gesundheitswesen/gesundheitsreform

* 152 https://www.ots.at/presseaussendung/OTS_20200325_OTS0086/rotes-kreuz-stopp-corona-app

* 153  https://www.sozialministerium.at/dam/jcr:7f239f3e-2ad8-49bf-a9ea-fdc8002fcf35/BMSGPK_Position_zum_Thema_Contact_Tracing_Apps.pdf

* 154 https://www.vienna.at/covid-19-schutzausruestung-wird-am-wochenende-geliefert/6570572