LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE

ALLEMAGNE

1) L'aggravation des sanctions applicables aux entrées irrégulières

La loi d'octobre 1994 sur la lutte contre la criminalité a modifié la loi sur les étrangers. Les dispositions qui en résultent permettent de sanctionner non seulement les entrées irrégulières mais aussi le fait de les favoriser.

La sanction maximale applicable à l'entrée irrégulière est l'emprisonnement d'une durée d'un an. La nouvelle infraction , " faire entrer clandestinement des étrangers ", peut être sanctionnée d'une peine de prison de cinq ans si l'introduction de clandestins est réalisée en contrepartie d'avantages financiers, ou de façon répétée, ou si elle concerne plus de cinq personnes. La simple tentative d'introduction de clandestins est punissable.

La peine est plus importante lorsque l'entrée irrégulière est organisée par une bande organisée ou par quelqu'un qui se livre à cette activité de façon régulière et contre rémunération : la durée de l'emprisonnement peut alors atteindre dix ans.

Une modification des lois sur les étrangers et sur la procédure d'asile, adoptée en octobre 1997 , permet désormais de punir la tentative d'entrée irrégulière . De plus, l'aide à l'entrée irrégulière de plusieurs personnes est dorénavant passible d'une peine d'emprisonnement de cinq ans , alors que l'ancienne formulation prévoyait cette peine seulement lorsque l'immigration clandestine concernait plus de cinq personnes. Ceci avait encouragé le développement de filières organisées qui s'arrangeaient pour ne faire entrer qu'au plus cinq personnes à la fois, en utilisant des voitures particulières.

Il faut cependant noter que la loi fixe les pénalités maximales mais que les juridictions allemandes se montrent assez clémentes.

2) L'obligation d'un visa pour l'entrée de tous les mineurs, quel que soit leur pays d'origine

L'article 2-2 de l'ordonnance de 1990 exemptait les mineurs âgés de moins de 16 ans et ressortissants de certains pays (Etats de l'ex-Yougoslavie, Maroc, Turquie et Tunisie) de l'obligation d'un visa pour entrer en Allemagne lorsque l'un de leurs parents séjournait régulièrement en Allemagne.

Or, cette disposition s'est traduite par une augmentation très importante du nombre d'entrées de mineurs non accompagnés appartenant à l'un de ces pays :

Le gouvernement, craignant que cette exemption ne favorise le travail clandestin d'enfants ou la prostitution, a modifié l'ordonnance au début de l'année 1997. Désormais, l'obligation du visa s'impose pour l'entrée de tous les mineurs, quel que soit leur pays d'origine. Lorsqu'il s'agit d'enfants qui vivent en Allemagne, le visa leur est, à titre exceptionnel et jusqu'au 30 juin 1998, octroyé d'office.

3) La lutte contre le travail clandestin

Les étrangers employés clandestinement sont passibles d'une amende. Son montant, 1.000 DEM (9( * )) jusqu'au 31 décembre 1997, a été multiplié par dix au 1 ^er janvier 1998.

Les employeurs sont punis beaucoup plus sévèrement.

- Ils sont passibles d'une amende de 500.000 DEM à partir du 1 ^er janvier 1998 (100.000 auparavant) et sont exclus pour deux ans des marchés publics s'ils emploient de façon illégale de la main-d'oeuvre étrangère.

- La sanction est aggravée si, de plus, les conditions d'emploi de la main-d'oeuvre étrangère clandestine sont totalement disproportionnées par rapport à celles de la main-d'oeuvre allemande. Dans ce cas, ils peuvent se voir infliger une peine de prison de trois ans ou une amende, voire une peine de prison d'une durée comprise entre six mois et cinq ans dans les cas les plus graves.

- Si l'emploi de la main-d'oeuvre étrangère clandestine est réalisé sur une grande échelle ou si l'infraction est renouvelée, la sanction applicable est une amende ou une peine de prison d'une durée maximale d'un an.

Ces sanctions s'appliquent aussi bien à celui qui emploie directement la main-d'oeuvre qu'à celui qui la fournit. De plus, l'employeur doit payer les frais d'expulsion d'un travailleur étranger qui doit quitter le territoire.

4) Les obligations des transporteurs

Les transporteurs n'ont pas le droit d'amener en Allemagne des étrangers qui ne sont pas en possession des documents nécessaires pour leur entrée.

Ils ont donc l'obligation de reconduire à la frontière, immédiatement et à leurs propres frais, les étrangers qui sont expulsés par la police des frontières. Dans le cas d'un étranger entré illégalement en se prévalant du droit d'asile ou d'un autre moyen d'empêcher l'expulsion, cette obligation se prolonge pendant trois ans après l'entrée sur le territoire allemand.

De plus, un transporteur peut se voir infliger une amende comprise entre 500 DEM et 5.000 DEM par passager.

Au mois de mars 1996, l'administration chargée de la police des frontières et les compagnies aériennes ont, pour faciliter leur coopération, mis en place des groupes de travail dans les principaux aéroports.

BELGIQUE

1) Les infractions relatives à l'immigration

• L'entrée ou le séjour irréguliers en Belgique sont punis d'un emprisonnement de huit jours à trois mois et/ou d'une amende de 26 à 200 BEF. En cas de récidive dans le délai de trois ans, ces peines sont aggravées : emprisonnement d'un mois à un an et/ou amende comprise entre 100 et 1.000 BEF (10( * )).

Si cette infraction est commise par un étranger qui a été expulsé moins de dix ans auparavant, la peine est beaucoup plus importante : les sanctions sont les mêmes qu'en cas de récidive. De plus, dans ce cas, l'amende et la peine de prison se cumulent.

• Le fait d'assister un étranger à entrer ou à séjourner de façon irrégulière en Belgique est puni d'un emprisonnement de huit jours à trois mois et/ou d'une amende comprise entre 1.700 et 6.000 BEF.

Cette infraction est également applicable quand elle ne se rapporte pas à la Belgique mais a été commise dans un " Etat partie à une convention internationale relative au franchissement des frontières extérieures, liant la Belgique, en violation de la législation de cet Etat relative à l'entrée et au séjour des étrangers ".

En revanche, elle n'est pas applicable si " l'aide est offerte à l'étranger pour des raisons purement humanitaires ".

En cas de récidive dans le délai de trois ans, les peines sont alourdies.

• Celui qui aide un étranger à entrer ou à séjourner de façon irrégulière en Belgique en profitant de la situation de vulnérabilité de l'étranger, en le contraignant ou en le menaçant est puni beaucoup plus sévèrement : la durée de l'emprisonnement varie de un à cinq ans et l'amende, qui s'ajoute à l'emprisonnement, est comprise entre 500 et 25.000 BEF.

Ces peines sont alourdies lorsque l'infraction constitue l'activité habituelle d'un particulier ou l'activité, principale ou accessoire, d'une association. Dans ce dernier cas, les travaux forcés pendant quinze ans et une amende de 100.000 BEF constituent la peine maximale applicable.

2) Les obligations des transporteurs

Les transporteurs aériens, maritimes ou routiers, publics ou privés, sont passibles d'une amende administrative de 150.000 BEF par passager transporté lorsqu'ils amènent en Belgique des personnes dépourvues des documents nécessaires à l'entrée dans le pays et qu'ils n'ont pas effectué les vérifications requises.

Depuis 1996, cette amende est également applicable lorsque les étrangers transitent par la Belgique et qu'ils ne détiennent pas les papiers requis pour le transit en Belgique ou pour l'entrée dans le pays vers lequel ils se dirigent.

L'amende administrative se double d'une amende d'un montant de 3.000 BEF par passager lorsque le transporteur amène en Belgique ou y fait transporter au moins cinq personnes qui ne sont pas en règle. Le conjoint et les parents au premier degré ne sont pas pris en compte lors du calcul du nombre des passagers.

En outre, les transporteurs sont tenus d'acheminer, ou de faire acheminer, les passagers dépourvus des documents nécessaires dans le pays d'où ils viennent ou dans tout autre pays où ils peuvent être admis.

3) La lutte contre le travail clandestin

La loi du 1 ^er juin 1993 impose des sanctions aux employeurs occupant des étrangers en séjour illégal en Belgique. Elle prévoit, pour autant que les faits soient passibles de sanctions pénales, des amendes administratives d'un montant compris entre 150.000 et 500.000 BEF par étranger illégalement employé.

Les sanctions pénales consistent en un emprisonnement d'un mois à un an et en une amende comprise entre 6.000 et 30.000 BEF.

De plus, l'employeur qui a commis l'infraction consistant à faire travailler des étrangers en situation irrégulière doit payer " les frais d'hébergement, de séjour, de soins, de santé et de rapatriement de l'étranger concerné et ceux des membres de sa famille séjournant irrégulièrement avec lui ".

Par ailleurs, la loi du 23 mars 1994 " portant certaines mesures sur le plan du droit du travail contre le travail au noir " étend à tous les secteurs la carte d'identité sociale , dont l'utilisation était auparavant limitée au secteur de la construction. Cette carte est remise par l'employeur au salarié, qui doit la conserver sur le lieu de travail.

ESPAGNE

1) Les dispositions prévues par les textes sur les étrangers

Indépendamment des actes plus graves (participation à des activités présentant un danger pour l'ordre public, condamnations antérieures à des peines de prison d'une durée supérieure à un an...), la loi organique et son règlement d'exécution condamnent notamment :

- le séjour irrégulier sur le territoire espagnol ;

- le travail irrégulier en Espagne ;

- la promotion ou la protection de la situation irrégulière des étrangers.

Les deux premières infractions sont sanctionnées soit par une décision d'expulsion, assortie d'une interdiction d'entrée en Espagne d'une durée de trois à cinq ans, soit par une amende d'un montant inférieur ou égal à 500.000 pesetas (soit environ 20.000 francs).

La dernière ne peut pas être sanctionnée par une décision d'expulsion. En revanche, le coupable doit payer une amende d'au plus 500.000 pesetas.

2) Les dispositions du code pénal

Les articles 312 et 313 du nouveau code pénal punissent :

- le trafic illégal de main-d'oeuvre ;

- l'embauche de travailleurs étrangers sans permis ;

- le fait de promouvoir ou d'encourager l'immigration clandestine de travailleurs.

Les sanctions applicables consistent en une peine de prison d'une durée comprise entre six mois et trois ans et en une amende (six à douze mois-amende).

ITALIE

PAYS-BAS

1) L'exclusion du bénéfice de la politique sociale

a) Le numéro d'identification sociale et fiscale

Le numéro d'identification sociale et fiscale est un numéro d'identification propre à chaque personne. Attribué automatiquement à toute personne née aux Pays-Bas et fourni aux étrangers par l'administration fiscale sur demande, il est utilisé par tous les organismes nationaux ou locaux qui octroient ou perçoivent des fonds publics (administration fiscale, services sociaux municipaux, associations professionnelles...).

Au début de l'année 1991, les services fiscaux ont mené une enquête à Amsterdam pour évaluer l'emploi fait par des étrangers en situation irrégulière du numéro d'identification sociale et fiscale.

Il est apparu que plus de la moitié des étrangers interrogés qui possédaient un tel numéro étaient en situation irrégulière. En conséquence, depuis novembre 1991, ce numéro n'est plus attribué aux étrangers qu'après consultation des services de l'immigration . Or, ce numéro est notamment nécessaire pour toute embauche et toute demande de prestations sociales.

Parallèlement à cette nouvelle réglementation, une opération de régularisation a été entreprise. Elle est valable jusqu'en 1998. Les étrangers qui ont travaillé de façon légale et ininterrompue pendant au moins six ans peuvent obtenir un titre de séjour.

b) L'interconnexion des fichiers

Tous les résidents d'une commune donnée sont inscrits sur le registre de ladite commune, et ce registre est utilisé par de nombreuses administrations : services sociaux, fiscaux, fonds de pension, organismes d'assurances...

Depuis 1996, l'interconnexion des registres communaux et du fichier central des étrangers est effective , permettant ainsi d'exclure du bénéfice des prestations sociales tous les étrangers en situation irrégulière.

La future loi dite du couplage ( Koppelingswet ) prévoit de généraliser l'interconnexion des fichiers. Le projet de loi a été adopté par la deuxième Chambre, mais pas encore par la première.

Il comporte deux exceptions : l'aide médicale urgente et la scolarisation des enfants de moins de dix-huit ans dans l'enseignement public ne seraient pas interdits aux étrangers en situation irrégulière.

2) La lutte contre le travail clandestin

Le gouvernement a commandé en 1994 une étude sur le travail clandestin. D'après les résultats de l'enquête, il ne représentait en moyenne que 0,5 % du volume total de travail mais on observait de fortes disparités selon les secteurs, en fonction de la qualification de la main-d'oeuvre employée. Ainsi, le travail clandestin fournissait 43 % de la main-d'oeuvre dans la confection, 17 % dans l'agriculture et 7 % dans l'hôtellerie et la restauration.

La loi sur l'emploi des étrangers a été modifiée en conséquence. Depuis 1993, l'embauche illégale n'est plus une contravention mais un délit et les sanctions applicables aux employeurs ont été alourdies : la sanction maximale consiste en une peine de prison d'un an et une amende pouvant se monter à 100.000 florins (soit environ 300.000 francs).

3) La prévention des mariages blancs

Elle fait l'objet d'une loi, en vigueur depuis le 1 ^er novembre 1994. Tout mariage d'un étranger (entre deux étrangers ou entre un Néerlandais et un étranger) nécessite une déclaration du service des étrangers selon laquelle au moins un des futurs époux séjourne régulièrement aux Pays-Bas. L'officier d'état civil peut refuser de prononcer un mariage en cas de doute.

Depuis l'introduction de cette loi, on a constaté une baisse importante du nombre de mariages mixtes à La Haye, à Amsterdam, à Rotterdam et Utrecht. Ainsi, à La Haye on avait, en 1994, enregistré 704 mariages mixtes. Pendant les neufs premiers mois de 1995, il n'y en a eu que 160.

4) Le renforcement des contrôles

a) Le personnel

Les effectifs du personnel chargé du contrôle des étrangers ont été multipliés par deux en quelques années. De plus, la suppression des contrôles aux frontières à l'intérieur de l'espace Schengen, a permis le redéploiement de 200 gendarmes, désormais affectés au contrôle des étrangers à l'intérieur du pays.

b) Les moyens du contrôle

Pour permettre au personnel compétent de pouvoir effectivement réaliser les contrôles nécessaires, quatre mesures essentielles ont été prises :

- la modification de la loi sur les étrangers pour assurer l'efficacité des contrôles aux frontières ;

- la transformation du fichier central des étrangers ;

- l'obligation de justifier son identité ;

- la création d'un nouveau titre de séjour pour les étrangers.

Les membres de la police et de la gendarmerie chargés de la surveillance des frontières peuvent arrêter et, en cas de besoin pour établir l'identité des intéressés, fouiller et détenir les personnes qu'ils soupçonnent de séjourner irrégulièrement sur le territoire des Pays-Bas. La durée de la détention est limitée à six heures (compte non tenu des heures comprises entre minuit et 9 heures), mais elle peut être prorogée de quarante-huit heures en cas de suspicion.

Le fichier central des étrangers est entièrement automatisé . Il est donc interrogeable à distance à tout moment par tout agent pratiquant une vérification d'identité.

La loi sur l'obligation de justifier son identité , adoptée en 1993, est entrée en vigueur au 1 ^er juin 1994. Désormais, toute personne âgée de plus de douze ans présente sur le territoire néerlandais doit justifier son identité en cas de vérification. Des contrôles peuvent être organisés sur le lieu de travail.

Depuis le début de l'année 1997, tous les étrangers disposent d'un titre de séjour identique qui porte la mention du type de permis dont dispose le titulaire. Il s'agit d'un document infalsifiable (comportant notamment un hologramme), que les étrangers doivent présenter lors des vérifications d'identité.

c) L'efficacité des contrôles

Le nombre des expulsions a beaucoup augmenté au cours des dernières années :

En effet, il a été décidé de ne plus tolérer comme auparavant la présence d'étrangers en situation irrégulière. Pour que cet engagement devienne une réalité, les Pays-Bas ont signé avec plusieurs pays (l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, la France, le Luxembourg, la Pologne, la Slovénie et la Roumanie, par exemple) des accords aux termes desquels ces pays s'engagent à reprendre leurs ressortissants qui séjournent illégalement aux Pays-Bas.

5) Les obligations des transporteurs

Les compagnies maritimes et aériennes doivent s'efforcer d'empêcher l'entrée d'étrangers sans papiers, qu'il est ensuite très difficile d'expulser. C'est pourquoi elles ont l'obligation de :

- prendre des copies des papiers des étrangers qu'elles transportent, afin de les remettre à la police des frontières ;

- réacheminer les étrangers qui ne disposent pas des papiers nécessaires pour l'entrée, ainsi que les demandeurs d'asile arrivés sans papiers et à qui le droit d'asile a été refusé.

Le ministère de la Justice réfléchit depuis quelques mois à l'introduction d'amendes à la charge des transporteurs.

ROYAUME-UNI

1) La multiplication des infractions liées à l'immigration

La loi sur l'immigration et l'asile de 1996 a modifié la loi de 1971. Elle a multiplié les infractions liées à l'immigration et alourdi les sanctions.

Désormais, non seulement le fait d'entrer sciemment de façon illégale au Royaume-Uni ou d'y séjourner sans titre valable, mais aussi le fait d'obtenir ou de tenter d'obtenir frauduleusement un permis constituent des infractions.

Ces infractions sont sanctionnées par une amende d'un montant d'au plus 5.000 livres (soit un peu moins de 50.000 francs) et/ou par une peine de prison pouvant atteindre six mois.

Le fait de faciliter l'entrée de quelqu'un, tout en sachant qu'il s'agit d'un immigré clandestin ou d'un demandeur d'asile, peut être sanctionné par une peine de prison pouvant atteindre sept ans. Le moyen de transport éventuellement utilisé pour commettre l'infraction peut être saisi.

Cette infraction n'est pas punie lorsqu'elle est commise par quelqu'un qui agit sans but lucratif ou dans le cadre d'un organisme qui prête secours aux réfugiés.

Le fait d'héberger un étranger en situation irrégulière est puni de la même façon que l'entrée illégale.

2) Les pouvoirs des fonctionnaires de l'immigration et des juges

Les fonctionnaires du service de l'immigration peuvent arrêter, sans mandat, toute personne qu'ils soupçonnent d'être entrée illégalement, de séjourner irrégulièrement, de s'être procurée frauduleusement un permis de séjour, ou d'avoir tenté de le faire. Ils peuvent de même arrêter sans mandat toute personne qu'ils soupçonnent d'avoir organisé ou facilité une entrée ou un séjour irrégulier.

• Les juges, convaincus par une déclaration écrite faite sous serment, de l'existence d'un motif de suspicion peuvent délivrer à la police un mandat permettant de pénétrer et de fouiller des locaux susceptibles d'abriter un étranger en situation irrégulière.

3) La lutte contre le travail clandestin

La loi sur l'immigration et l'asile de 1996 érige en infraction l'emploi d'un étranger âgé de plus de seize ans en situation irrégulière. La sanction applicable consiste en une amende d'un montant d'au plus 5.000 livres par employé.

Les employeurs doivent donc vérifier la situation des personnes qu'ils s'apprêtent à embaucher. Lors de la discussion du projet de loi, les employeurs se sont plaints du transfert de responsabilité que l'Etat réalisait ainsi à leur charge. L'opposition travailliste avait déposé un amendement tendant à dispenser les entreprises de moins de dix salariés de cette obligation.

4) L'exclusion des demandeurs d'asile du bénéfice de certaines prestations sociales

Convaincu que la plupart des demandeurs d'asile n'étaient pas de " vrais " réfugiés, le ministre responsable de la sécurité sociale a, au début de l'année 1996, pris un règlement obligeant les étrangers à déposer leur demande d'asile dans les 24 heures (12( * )) suivant leur arrivée pour ne pas être privés de certaines prestations sociales.

En juin 1996, la Court of Appeal (voir annexe n° 2) a jugé cette réglementation illégale. Estimant que le ministre avait outrepassé ses pouvoirs, elle a demandé que le Parlement légifère sur ce point.

Lors de la discussion du projet de loi sur l'immigration et l'asile de 1996, la disposition contestée par la Court of Appeal a été réintroduite.

Cette clause ne paraît cependant pas efficace car, en octobre 1996, la High Court a estimé que la loi de 1948 sur l'assistance obligeait les collectivités locales à fournir aux demandeurs d'asile le strict nécessaire (gîte et couvert). Cette décision a été réitérée en décembre 1997 par la High Court , mais la Court of Appeal ne s'est pas encore prononcée.

5) Les obligations des transporteurs

La loi de 1987 sur la responsabilité des transporteurs en matière d'immigration oblige les compagnies aériennes et maritimes à vérifier que les passagers qu'elles amènent au Royaume-Uni sont en possession des documents nécessaires. Dans le cas contraire, elles encourent une amende de 2.000 livres par passager irrégulièrement transporté et doivent payer les frais de rapatriement des étrangers.

La loi de 1987 a été amendée en 1993 : l'obligation des transporteurs a été étendue aux ressortissants de certains pays qui transitent par le Royaume-Uni sans même s'y arrêter. Les pays concernés sont l'Afghanistan, la Chine, l'Erythrée, l'Ethiopie, le Ghana, l'Iran, l'Irak, la Libye, le Nigeria, l'Ouganda, la Somalie, le Sri Lanka, la Turquie et le Zaïre.

Les compagnies de ferry contestent la loi de 1987 et sont depuis quelques semaines en discussion avec les services du ministère de l'Intérieur.

La loi de 1987 ne s'applique pas à l'Eurostar.

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Le gouvernement travailliste n'a encore pris aucune mesure contraire à la politique d'immigration menée par les conservateurs. Il a seulement décidé, dès le mois de juin 1997, l' abrogation de la principale règle visant à empêcher les mariages blancs avec des citoyens britanniques .

Depuis 1980, la primary purpose rule , précédemment exposée (voir p. 41), était en effet appliquée de façon très stricte (un interrogatoire, mené par les fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères en poste à l'étranger, comportait notamment de nombreuses questions sur toutes les habitudes du conjoint ou du futur conjoint). Elle avait cependant été assouplie en 1992 de façon à ne pas empêcher le rapprochement de conjoints mariés depuis au moins cinq ans ou qui avaient des enfants. Si la primary purpose rule a été abrogée, les trois autres conditions applicables au regroupement des conjoints étrangers (rencontre préalable des futurs époux, intention de vivre ensemble de façon permanente et non-recours aux fonds publics) continuent de s'appliquer, et la charge de la preuve pèse sur les demandeurs. Ce n'est donc pas l'administration qui doit démontrer le caractère factice du mariage.

En contrepartie de cet assouplissement, le gouvernement travailliste propose la création d'une nouvelle infraction : le fait d'usurper l'identité de quelqu'un pour obtenir un acte de naissance. Il est en effet apparu que certaines personnes se faisaient délivrer les actes de naissance d'enfants décédés pour faire ensuite établir des passeports.