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I. LE BILAN DE LA LÉGISLATURE : MYTHES ET RÉALITÉS DU PLAN PLURIANNUEL DE REVALORISATION DES RETRAITES AGRICOLES

Le « plan pluriannuel de revalorisation des retraites agricoles » constitue, en matière de politique sociale agricole, le pilier du bilan du Gouvernement.

A. UN EFFORT À RELATIVISER

1. L'objectif « reconstruit » du plan pluriannuel de revalorisation des retraites agricoles

Le Gouvernement explique que l'année 2002 verra l'aboutissement du plan pluriannuel de revalorisation des retraites, qui aurait été mis en oeuvre depuis la loi de finances pour 1998.

Ce « plan pluriannuel » est une innovation introduite en cours de législature. En attestent les trois premières mesures de revalorisation, intervenues sous la forme d'amendements aux projets de loi de finances 1998, 1999 et 2000.

Lors de la discussion au Sénat de la loi d'orientation agricole, le Gouvernement avait opposé l'article 40 à un amendement de la commission des Affaires sociales, présenté par M. Dominique Leclerc.

« L'amendement Leclerc » de janvier 1999

Selon une formule adaptée aux lois d'orientation, l'amendement de la commission des Affaires sociales était ainsi rédigé :

« La nation se fixe comme objectif de porter, d'ici quatre ans, les pensions de retraite versées par le régime agricole à un montant au moins égal au minimum vieillesse, sous réserve d'une carrière complète en agriculture «

Un tel amendement était -somme toute- mesuré, au regard des revendications portées par les retraités agricoles. L'objectif a été du reste atteint en trois ans.

Dans ces conditions, votre commission s'étonne toujours que le Gouvernement ait cru bon d'invoquer l'article 40, au sujet d'un amendement dont le but principal était d'accroître la lisibilité de l'action publique...

Ce n'est qu'au cours de l'automne 1999, et plus encore à la suite des travaux conduits au nom du groupe socialiste de l'Assemblée nationale par M. Germinal Peiro, député de la Dordogne2(*), qu'a été imaginé le « concept » du « plan pluriannuel de revalorisation des retraites ».

2. Un bilan financier apparemment impressionnant

Le rapport déposé par le Gouvernement en application de l'article 3 de la loi d'orientation agricole rappelle que le plan pluriannuel aura permis de revaloriser les pensions de près de 30 % pour les chefs d'exploitation, près de 45 % pour les personnes veuves et près de 79 % pour les conjoints et aides familiaux.

L'effort représenterait « un effort cumulé de près de 13 milliards de francs jusqu'en 2001, et poursuivi jusqu'à fin 2003, de plus de 28,5 milliards de francs »3(*). Selon M. Jean Glavany, ministre de l'agriculture et de la pêche, « l'effort dépassera les 20 milliards de francs »4(*).

Votre rapporteur pour avis s'est penché sur les modalités exactes de calcul de cet « effort ».

Les efforts de revalorisation des petites retraites agricoles (1998-2002)

 

1998

1999

2000

2001

2002

Cumul
1998 - 2002

Mesures petites retraites 94

461

445

431

420

410

2.167

Coût net

323

311

302

300

295

1.531

Mesures « veuves » loi modernisation 95

2.619

2.668

2.742

2.825

2.900

13.754

Coût net

1.929

1.991

2.092

2200

2.300

10.512

Loi de finances pour 97

602

760

820

780

750

3.712

Coût net

485

614

670

638

615

3.022

Cumul brut 1994-1997

 
 
 
 
 

19.633

Cumul net 1994-1997

 
 
 
 
 

15.065

Loi de finances pour 98

760

1.022

1.022

1.003

973

4.780

Coût net

680

858

859

845

820

4.062

Loi de finances pour 99

 

1.331

1.736

1.750

1.756

6.573

Coût net

 

1.161

1.409

1.431

1.445

5.446

Loi de finances pour 2000

 
 

1.200

1.550

1.500

4.250

Coût net

 
 

1.050

1.270

1.233

3.553

Loi de finances pour 2001

 
 
 

1.241

1.600

2.841

Coût net

 
 
 

1.106

1.337

2.443

PLF 2002

 
 
 
 

1.608

1.608

Coût net

 
 
 
 

1.415

1.415

Cumul brut législature

 
 
 
 
 

20.052

Cumul net législature

 
 
 
 
 

16.919

Il ressort du tableau ci-dessus que le coût des mesures prises par le Gouvernement, sur la période 1998-2002, est estimé à 20 milliards de francs en coût brut, et à 16,9 milliards de francs en coût net (c'est-à-dire diminué des économies en résultant pour le Fonds de solidarité vieillesse).

Ce calcul permet également de s'apercevoir que l'effort de revalorisation avait été en réalité entamé bien avant 1997. Comme l'a reconnu lui-même M. Jean Glavany, « le mouvement a été engagé par la majorité précédente »5(*).

Sur la même période 1998-2002, le coût des mesures décidées entre 1993 et 1997 s'élève à 19,6 milliards de francs en coût brut et à 15,0 milliards de francs en coût net.

Mais au-delà d'une bataille de chiffres, un tel effort a été facilité en dépenses par la réduction des effectifs du régime agricole et en recettes, par la croissance économique procurant au régime agricole une fraction de TVA toujours plus élevée.

3. Un plan rendu possible par la stagnation en francs constants des dépenses du BAPSA

En cinq ans, le régime agricole a perdu ainsi près de 300.000 bénéficiaires du régime maladie et 20.000 bénéficiaires du régime vieillesse.

Effectifs bénéficiaires maladie 1997-2002


Années

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Effectifs maladie

2.472.311

2.405.170

2.341.110

2.286.128

2.232.437

2.180.000

Effectifs bénéficiaires retraités de droit direct de 65 ans et plus

1.729.957

1.738.459

1.730.790

1.726.934

1.717.954

1.709.880

De fait, le BAPSA a stagné en francs constants. Depuis 1997, les dépenses du BAPSA ont progressé de 7,59 %, tandis que l'inflation augmenterait sur la même période de 6,66 %6(*).

Dépenses du BAPSA 1997-2002

(en millions de francs)


Années

1997 exéc.

1998 exéc.

1999 exéc.

2000 exéc.

2001 prév.

PLF 2002

Dépenses

86.936

88.041

89.361

90.901

92.092

93.534

Evolution fictive en francs constants

86.936

87.197

88.330

89.744

91.269

92.729

4. Un effort de l'Etat en voie de diminution

En recettes, le BAPSA a profité d'une augmentation du produit de la TVA qui lui a été affecté, ainsi que d'une affectation d'une partie croissante de C3S.

(en millions de francs)


Années

1997 exéc.

1998 exéc.

1999 exéc.

2000 exéc.

2001 prév.

PLF 2002

Concours budgétaires (1)

7.351

7.602

5.023

6.221

5.899

2.230

Fiscalité affectée (2)

24.928

26.292

27.684

29.015

29.810

30.952

TOTAL (1+2)

32.279

33.894

32.707

35.236

35.709

33.182

C3S

0

0

1.000

1.350

1.830

3.411

Sécurité sociale

38.243

38.031

38.291

37.500

37.075

40.236

TOTAL recettes

86.936

88.041

89.361

90.901

92.092

93.534

Part Etat (1+2)

37,1 %

38,5 %

36,6 %

38,8 %

38,8 %

35,5 %

Cette présentation revient à démontrer que le plan pluriannuel des retraites est financé en quelque sorte par une ponction sur le fonds de roulement du BAPSA, de l'ordre de 1.441 millions de francs, correspondant au déficit cumulé des exercices 1997-2001, par une ponction sur la C3S, pour un total de 7.591 millions de francs7(*) et par la croissance spontanée des recettes fiscales, pour un montant de 6.024 millions de francs.

La « générosité » dont ferait preuve l'Etat est ainsi toute relative.

Evolution du BAPSA 1997-2002 : l'Etat se désengage

Toutes les « astuces » sont du reste utilisées.

Ainsi, l'Etat a décidé, pour l'année 2002, de verser l'intégralité de la « compensation » CSG au BAPSA8(*), alors qu'elle était jusqu'alors éclatée entre le BAPSA pour la part technique et la MSA pour la part de gestion, puisque les cotisations d'assurance maladie basculées étaient réparties entre ces deux affectations. La conséquence de cette « astuce » est de priver les caisses de MSA d'une recette de 370 millions de francs, nécessaire au financement de l'action sociale des caisses.

Votre rapporteur pour avis constate de surcroît que la gestion budgétaire du BAPSA, sur la période 1997-2002, a été particulièrement déficiente.

B. UNE GESTION BUDGÉTAIRE DÉFICIENTE

Votre rapporteur pour avis s'interroge sur la gestion budgétaire pour le moins défaillante du BAPSA. Les recettes professionnelles sont constamment surestimées et les dépenses maladie sous-estimées, ce qui conduit à des déficits d'exécution importants. Pour ne pas augmenter de manière trop importante les dépenses budgétaires, le Gouvernement recourt à une imposition affectée à la sécurité sociale, la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S), qui lui sert de variable d'ajustement.

1. Un constat : une succession de déficits

M. Charles de Courson, rapporteur spécial de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, déplore la sous-estimation du déficit d'exécution du BAPSA, en considérant « qu'il ne s'agit pas d'une fatalité liée à un aléa impossible à prévoir, mais bien d'une volonté délibérée de minimiser le déficit d'exécution, avec des conséquences sur la sincérité à la fois de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale »9(*).

Votre rapporteur pour avis s'est efforcé d'étayer ce constat, en analysant l'ensemble des BAPSA de la législature. Celle-ci se caractérise en effet par une succession de déficits.

Les dépenses du BAPSA pour 1997 se sont élevées à 86,9 milliards de francs, dont 33,7 milliards de francs de prestations maladie-maternité-invalidité, 47,8 milliards de francs de prestations vieillesse, 12,4 milliards de francs en assurance-veuvage et 4,3 milliards de francs de prestations familiales.

Ces dépenses ont été inférieures de 240 millions de francs au montant inscrit en loi de finances, principalement en raison de dépenses d'assurance maladie moins élevées que prévu. Cette économie, associée aux moindres dépenses de prestations familiales et à un moindre montant des intérêts, compense le dépassement des dépenses d'assurance vieillesse, occasionné par les mesures en faveur des petites retraites.

Les recettes du BAPSA pour 1997 se sont élevées à 86,4 milliards de francs. La moins-value de recettes a atteint 760 millions de francs.

Le financement professionnel a apporté 15,8 milliards de francs au BAPSA en 1997, soit un montant supérieur de 165 millions de francs à celui prévu en loi de finances initiale, mais inférieur de 405 millions de francs à celui estimé en loi de finances rectificative.

Le versement de la compensation démographique a été supérieur de 840 millions de francs à celui inscrit en loi de finances initiale.

Les moins-values de recettes les plus importantes ont concerné la TVA affectée au BAPSA (- 1,2 milliard de francs) et la subvention d'équilibre de l'Etat (- 620 millions de francs).

Au total, l'exécution du BAPSA 1997 s'est soldée par un déficit de 520 millions de francs qui aurait pu être évité. En effet, le Gouvernement, à l'occasion de la loi de finances rectificative de décembre 1997, avait -prétextant d'une progression très importante du financement professionnel, qui ne s'est pas avérée- réduit la subvention d'équilibre du budget général.

Les dépenses du BAPSA pour 1998 se sont élevées à 88 milliards de francs, dont 33,8 milliards de francs de prestations maladie-maternité-invalidité, 48,7 milliards de francs de prestations vieillesse et d'assurance veuvage et 4,1 milliards de francs de prestations familiales.

Ces dépenses ont été inférieures de 140 millions de francs au montant inscrit en loi de finances, principalement en raison de dépenses d'assurance vieillesse moins élevées que prévu.

Les recettes du BAPSA pour 1998 se sont élevées à 88 milliards de francs, soit un montant inférieur aux prévisions de 180 millions de francs.

Le financement professionnel a apporté 15,9 milliards de francs au BAPSA en 1998, soit un montant inférieur de 383 millions de francs à celui prévu en loi de finances initiale.

Le versement de la compensation démographique a été supérieur de 873 millions de francs à celui inscrit en loi de finances initiale.

Le rendement des recettes affectées a été supérieur de 1,14 milliard de francs. En conséquence, la subvention d'équilibre de l'Etat a été diminuée de 827 millions de francs.

Les dépenses du BAPSA pour 1999 ont été plus élevées de 600 millions de francs que prévu, en raison exclusivement de la dérive des dépenses d'assurance maladie.

Les dépenses du BAPSA 1999

(en millions de francs)


 

LFI 1999

1999 (réalisation)

Assurance maladie, maternité, invalidité

33.794

34.442

Modernisation assurance maladie

100

58

Assurance veuvage

12

12

Prestations familiales

3.948

4.081

Assurance vieillesse

50.285

49.725

Etudiants et praticiens

750

755

Etalement et prise en charge de cotisations

100

100

Intérêts

173

187

TOTAL

89.162

89.740

En revanche, les dépenses d'assurance vieillesse ont été surestimées de près de 560 millions de francs.

S'agissant des recettes, la surestimation du financement professionnel est compensée par un produit, supérieur aux prévisions, de la cotisation de TVA affectée ainsi que de versements plus favorables de la compensation démographique.

Les recettes du BAPSA 1999

(en millions de francs)


 

LFI 1999

1999 réalisations

Financement professionnel

16.955

16.436

Taxes

28.586

28.701

Sécurité sociale

38.212

38.670

Etat

5.359

5.022

Recettes diverses

50

63

TOTAL

89.162

88.860

L'évolution du financement professionnel montre que les cotisations ont été surestimées de près de 800 millions de francs.

Recettes de cotisations BAPSA 1999

(en millions de francs)


 

LFI 1999

1999 (réalisation)

Cotisations

12.263

11.448

Allocations familiales (PFA)

2.071

1.995

Retraite forfaitaire (AVI)

1.666

1.592

Retraite proportionnelle (AVA)

4.283

3.885

Maladie (AMEXA)

4.182

3.914

Assurance veuvage

47

48

Assurance personnelle

1

1

DOM

13

11

CSG maladie

4.428

4.762

Cotisations de solidarité

264

226

TOTAL

16.955

16.436

Ce résultat s'explique principalement en raison de la baisse des revenus agricoles et de la surestimation des cotisations de retraite proportionnelle. La loi de finances initiale pour 1999 avait anticipé une application des dispositions de la loi d'orientation agricole.

Au total, l'exécution du BAPSA 1999 s'est soldée par un déficit de 880 millions de francs. La diminution de la subvention d'équilibre, par la loi de finances rectificative pour 1999, était ainsi particulièrement malencontreuse.

Les dépenses du BAPSA pour 2000 ont été plus élevées de près de 2 milliards de francs que prévu, en raison de la dérive des dépenses d'assurance maladie, d'une enveloppe « AGRIDIF » plus élevée que prévue et de charges d'intérêts sous-estimées.

Les dépenses du BAPSA 2000

(en millions de francs)


 

LFI 2000

2000 (réalisation)

Assurance maladie, maternité, invalidité

33.341

34.816

Prestations invalidité

418

429

Allocations de remplacement

100

54

Contribution modernisation AM

100

15

Assurance veuvage

12

12

Prestations familiales

3.801

3.948

Assurance vieillesse

50.291

50.187

Etudiants et praticiens

798

761

Etalement et prise en charge de cotisations

90

190

Intérêts

230

398

TOTAL

89.181

91.069

En revanche, les dépenses d'assurance vieillesse ont été légèrement surestimées.

S'agissant des recettes, la surestimation du financement professionnel est compensée par un produit, supérieur aux prévisions, de la cotisation de TVA affectée ainsi que de versements plus favorables de la compensation démographique.

Les recettes du BAPSA 2000

(en millions de francs)


 

LFI 2000

2000 réalisations

Financement professionnel

16.726

15.890

Taxes

28.719

29.032

Sécurité sociale

39.602

39.022

Etat

3.536

5.700

Recettes diverses

80

412

TOTAL

89.181

90.546

L'évolution du financement professionnel montre une surestimation de plus de 800 millions de francs, imputable en majeure partie à des moins values de cotisations.

Recettes de cotisations BAPSA 2000

(en millions de francs)


 

LFI 2000

2000 (réalisation)

Ecart

Cotisations

12.251

11.499

- 752

Allocations familiales (PFA)

2.060

1.967

- 93

Retraite forfaitaire (AVI)

1.627

1.550

- 77

Retraite proportionnelle (AVA)

4.361

4.018

- 343

Maladie (AMEXA)

4.140

3.895

- 245

Assurance veuvage

49

48

- 1

Assurance personnelle

1

0

- 1

DOM

13

21

+ 8

CSG maladie

4.239

4.189

- 50

Cotisations de solidarité

236

226

- 10

TOTAL

16.726

15.914

- 812

Ce résultat s'explique principalement en raison de la baisse des revenus agricoles et de la surestimation des cotisations de retraite proportionnelle.

Au total, l'exécution du BAPSA 2000 s'est soldée par un déficit de 523 millions de francs.

2. Une conséquence : la diminution drastique du fonds de roulement

Ce déficit est « financé » par le fonds de roulement du BAPSA. Les réserves de ce fonds ont diminué, de 1997 à 2000, de manière drastique.

Fonds de roulement du BAPSA 1997 - 2000

(au 31 décembre de chaque année, en millions de francs)

1996

1997

1998

1999

2000

2.174

1.650

1.612

732

209

En effet, le déficit 2000 (523 millions de francs) intervient après ceux de 1997 (500 millions de francs), 1998 (38 millions de francs) et 1999 (880 millions de francs).

Cette diminution du fonds de roulement oblige le régime des exploitants agricoles à recourir davantage à l'emprunt.

Le plafond d'avances consenti au régime agricole, qui était de 8,5 milliards de francs en 1997 et en 1998, a été porté à 10,5 milliards de francs en 1999 et en 2000, puis à 13,5 milliards de francs en 2001. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 prévoit un plafond de 14,5 milliards de francs.

Cette « dépendance » accrue vis-à-vis de l'emprunt explique la brusque montée des frais financiers du BAPSA.

La montée irrésistible des charges d'emprunt (en MF)

3. Une inquiétude : le déficit prévisionnel pour 2001

Les perspectives de réalisation pour 2001 ne sont guère rassurantes.

Les dépenses du BAPSA seraient supérieures de plus d'1,4 milliard de francs aux prévisions retenues l'année dernière, en raison principalement d'une sous-estimation majeure des dépenses d'assurance maladie.

Dépenses du BAPSA en 2001

(en millions de francs)


 
 

LFI 2001

2001 prévisions de réalisation

Ecart

Titre IV

Interventions publiques

 
 
 

46-01

Assurance maladie (AMEXA)

34.100

35.347

+ 1.247

46-02

Invalidité

425

425

-

46-03

Remplacement

100

100

-

46-07

Contribution à la modernisation de l'assurance maladie

50

50

-

46-04

Assurance veuvage

12

12

-

46-05

Etalement et prise en charge des cotisations sociales

170

170

-

46-92

Prestations familiales

3.908

3.947

+ 39

46-96

Assurance vieillesse (AVA)

50.895

51.036

+ 141

46-97

Etudiants et praticiens

750

755

+ 5

Titre I

Intérêts

230

350

+ 120

Total général hors restitution de TVA

90.640

92.092

+ 1.452

Le dérapage des dépenses d'assurance maladie apparaît ainsi considérable : 1.247 millions de francs. Ce dépassement porte pour 4/5èmes sur les soins de ville et pour 1/5ème sur la participation du régime au financement des dépenses médico-sociales pour les personnes âgées.

Dépenses maladie maternité
écarts entre la LFI 2001 et les nouvelles prévisions

(en millions de francs)


Soins de ville

+ 916

Etablissements hors budget global

+ 202

Budget global

- 39

Autres

+ 50

DOM

+ 38

En soins de ville, la nouvelle prévision de réalisation s'élève à 16.047 millions de francs, le surcroît de dépenses par rapport à la LFI 2001 provenant pour une partie du « rebasement » de l'année 2000 et pour une autre partie de la révision des évolutions retenues en 2001.

Le dépassement provient pour l'essentiel des prescriptions.

Les autres dépenses restent stables, à l'exception des charges financières, sous-estimées par la loi de finances pour 2001.

S'agissant des recettes, les perspectives font apparaître une augmentation apparente de 190 millions de francs par rapport aux prévisions retenues par la loi de finances initiale. Cette variation globale masque principalement une surestimation des cotisations sociales et des plus-values en matière de TVA (500 millions de francs).

Recettes du BAPSA en 2001

(en millions de francs)


Comptes agrégés

LFI 2001

2001 révisé

Ecart

Contributions professionnelles

16.626

16.153

- 473

Taxes

29.236

29.810

- 574

C3S

1.830

1.830

0

Sécurité sociale + FSV

36.974

37.075

+ 101

Etat

5.403

5.403

0

Recettes diverses

75

75

0

Total

90.640

90.830

+ 190

Les cotisations auraient été surestimées de plus de 500 millions de francs.

Les cotisations sociales en 2001

(en millions de francs)


 

LFI 2001

Révisé

Evolution

Cotisations

11.839

11.301

- 538

Cotisations prestations familiales

2.004

1.966

- 38

Cotisations AVI

1.612

1.555

- 57

Cotisations AVA

4.166

3.896

- 270

Cotisations AMEXA

3.994

3.821

- 173

Cotisations d'assurance veuvage

49

49

-

Cotisations d'assurance volontaire et personnelle

1

1

-

Cotisations acquittées dans les DOM

13

13

-

Le déséquilibre du BAPSA pour 2001 apparaît ainsi massif : 1,263 milliard de francs.

4. Une astuce navrante : le recours à la C3S

Selon l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le BAPSA devait définitivement perdre une de ses recettes, la contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S). En effet, la loi de financement de la sécurité sociale avait prévu d'attribuer les excédents de C3S au FSV pour financer le « fonds de réserve » pour les retraites. Le BAPSA devait disposer, pour une dernière fois en 1999, de 1 milliard de francs, afin de financer une mesure de revalorisation des retraites10(*).

La contribution sociale de solidarité sur les sociétés (C3S)

Créée par la loi du 3 janvier 1970, la C3S a pour objectif de compenser aux régimes des non-salariés les effets de l'extension du salariat.

L'assiette de cette imposition de toute nature est le chiffre d'affaires hors taxes de l'année civile N-1.

Seules les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur ou égal à 5 millions de francs (762.245,09 euros) sont redevables de la contribution (20 % des entreprises).

Le taux de la contribution est fixé à 0,13 % du chiffre d'affaires minoré d'éventuelles déductions (sous réserve des taux réduits).

Son produit s'élève en 2002 à 19,8 milliards de francs (3,0 milliards d'euros).

Certes, la C3S est acquittée par les sociétés agricoles, à condition que le chiffre d'affaires dépasse 5 millions de francs. Il n'était donc pas totalement « illogique » que le régime des exploitants agricoles bénéficiât de cette ressource.

Pour autant, votre commission ne s'était pas opposée à ce que le BAPSA perde cette source de financement, le régime agricole disposant déjà d'un arsenal tout à fait complet de fiscalité affectée. De surcroît, cette recette s'était avérée « virtuelle », à l'exception du précédent fâcheux des années 1992-1993. Le régime des exploitants agricoles en avait alors profité, à l'occasion d'un tour de passe-passe budgétaire consistant à réduire le déficit budgétaire par un « siphonnage »11(*) des réserves de C3S : l'affectation de ces excédents avait permis de réduire la subvention d'équilibre.

Malheureusement, « l'Histoire bégaye », comme l'a rappelé M. Dominique Leclerc, rapporteur pour la branche vieillesse du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 200212(*).

Le BAPSA a tout d'abord bénéficié en loi de finances pour 2000, par dérogation à la règle posée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, d'une nouvelle affectation de C3S (1.350 millions de francs). Cette recette a été portée, par la loi de finances rectificative, à 1.830 millions de francs.

Une telle pratique était susceptible d'être censurée par le Conseil constitutionnel. En effet, si l'article fixant les prévisions de recettes en loi de financement prévoit bien, à la catégorie « impôts et taxes », la C3S, les conventions comptables utilisées par le ministère de l'emploi et de la solidarité ne retiennent que le seul produit affecté explicitement aux régimes de sécurité sociale (CANAM, ORGANIC, CANCAVA et donc régime des exploitants agricoles). Le « solde » de la C3S, affecté par voie d'arrêtés interministériels au Fonds de solidarité vieillesse ou au Fonds de réserve, n'est pas inclus dans cette catégorie de recettes.

De sorte que la disposition de l'article 3 du projet de loi de finances rectificative pour 2000 revenait rétroactivement sur la catégorie « impôts et taxes » des prévisions de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 et modifiait les comptes du Fonds de solidarité vieillesse, présentés à l'annexe f) du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

Or, la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a bien prévu que « seules des lois de financement peuvent modifier »13(*) les cinq dispositions faisant partie du domaine « réservé » de la loi de financement : les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, les recettes par catégorie de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement, les objectifs de dépenses des régimes de base comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) et les plafonds d'avances de trésorerie.

Saisi de cet article, le Conseil constitutionnel a considéré, dans sa décision n° 2000-441 DC du 28 décembre 2000, que « la mesure prévue par l'article critiqué, qui trouve sa place dans une loi de finances, n'a pas sur les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale pour l'année 2000 une incidence telle qu'elle aurait dû, au préalable, être prise en compte par une loi de financement de la sécurité sociale ». L'enjeu portait sur 350 millions de francs. Dans la même décision, il a annulé une disposition affectant au FOREC, pour le compte de l'exercice 2000, 3 milliards de francs, considérant que l'ampleur de la modification était de nature à modifier l'équilibre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, qui ne pouvait plus être revue.

L'article 38 de la loi de finances pour 2001 a réintroduit le régime des non-salariés comme bénéficiaire de la C3S et fixé le montant du transfert à 1.830 millions de francs, ce qui a permis de réduire la subvention d'équilibre du BAPSA de 350 millions de francs.

Toute cette « tuyauterie » ne concernait en rien les besoins du régime agricole : le Gouvernement ne voulait pas assurer la prise en charge par l'Etat de l'exonération de CRDS pour les chômeurs non imposables. Il avait donc décidé « d'autofinancer » la compensation de cette mesure d'exonération de CRDS à la CADES par la diminution de la subvention d'équilibre au BAPSA... compensée par une augmentation de la C3S affectée au BAPSA.

Au total, le « perdant », car il faut nécessairement un perdant dans cette politique digne du « Sapeur Camember », est le Fonds de solidarité vieillesse, amputé à nouveau de 350 millions de francs, et le Fonds de réserve des retraites.

Mais seul le principe de l'affectation a été fixé dans la loi. Le montant devra ainsi être fixé chaque année par la loi de finances ; en conséquence, l'article 18 du projet de loi de finances pour 2002 prévoit une affectation de C3S de 520 millions d'euros (3.411 millions de francs).

L'article 8 du projet de loi de finances rectificative pour 2001 prévoit une affectation supplémentaire de C3S, afin de financer le déficit prévisionnel, de 1.542 millions de francs, portant ainsi cette recette, pour l'exercice 2001, de 1.830 à 3.372 millions de francs.

Mais l'article 7 de la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DDOSEC) a supprimé le dispositif introduit par l'article 38 de la loi de finances pour 2001. De sorte que l'article 8 du projet de loi de finances rectificatif pour 2001 et l'article 18 du projet de loi de finances pour 2002 sont doublement contradictoires avec la rédaction actuelle de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité sociale :

- le régime des non-salariés non agricoles n'est pas prévu comme bénéficiaire de la C3S ;

- la C3S vient alimenter le BAPSA « en général » et non la seule branche d'assurance vieillesse, qui devrait pourtant être la seule concernée.

C. UN CADRE COMPTABLE DE MOINS EN MOINS PERTINENT

Dès l'origine, la création du BAPSA reposait sur une interprétation audacieuse de l'article 20 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, précisant les conditions d'existence des budgets annexes ; en effet, il est difficile de penser qu'un régime de protection sociale produise « des biens » et rende des « services donnant lieu à paiement de prix ».

1. Un cadre tronqué : l'exemple de l'AAEXA

Le BAPSA ne décrit qu'une partie du régime agricole, puisqu'il exclut par définition les salariés agricoles.

Mais, même pour les exploitants agricoles, il ne décrit qu'une partie des opérations :

- les dépenses de gestion et d'action sanitaire et sociale en faveur des exploitants ne sont pas recensées : en conséquence, le BAPSA ne retrace pas l'ensemble de l'effort contributif des exploitants agricoles : les cotisations dites « complémentaires », évaluées à 3,1 milliards de francs en 2000 ne sont pas prises en compte dans le BAPSA ; à l'inverse, le BAPSA prend en compte les cotisations de solidarité, qui ne sont pas génératrices de droit ;

- le régime actuel d'assurance accidents des exploitants agricoles (AAEXA) est exclu du BAPSA : une telle situation est -il est vrai- logique, s'agissant d'un mécanisme concurrentiel, où les cotisations sont librement fixées par les organismes assureurs.

Mais, compte tenu de l'adoption définitive par l'Assemblée nationale, le 5 novembre 2001, de la loi portant réforme de l'AAEXA, qui doit entrer en vigueur à partir du 1er avril 2002, une telle exclusion apparaît désormais injustifiée. Désormais, les cotisations seront fixées par arrêté ministériel, ce qui les bascule dans le champ des prélèvements obligatoires. L'argument selon lequel le régime est « auto équilibré » et n'a donc pas à être intégré au BAPSA apparaît spécieux : la création du nouveau « régime », qui constitue désormais une véritable « branche » de sécurité sociale14(*), a été du reste prise en compte dans les prévisions de recettes et les objectifs du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

2. Un cadre fragilisé : l'existence des lois de financement de la sécurité sociale

La révision constitutionnelle du 22 février 1996, créant les lois de financement de la sécurité sociale, et la loi organique du 22 juillet 1996, qui précise le contenu de ces lois, ont abouti à cette conséquence quelque peu absurde : le Parlement se prononce deux fois sur les dépenses et les recettes du régime agricole. En effet, le Parlement fixe désormais les prévisions de recettes des régimes de base par catégorie et des organismes concourant à leur financement, ainsi que les objectifs de dépenses par branche.

Certes, la loi de financement de la sécurité sociale est aujourd'hui un cadre allusif et implicite, puisque le Parlement ne se prononce pas sur le financement de chaque régime. La sollicitude des pouvoirs publics envers le monde agricole, l'existence d'un financement dépendant étroitement de la solidarité nationale et la tutelle du ministère de l'agriculture sur ce régime expliquent également tout l'intérêt de conserver le BAPSA.

Cependant, le Gouvernement a usé et abusé de l'existence de deux projets de loi de finances publiques. En effet, il dispose de la faculté d'inscrire l'intégralité des dispositions concernant le régime agricole dans le PLF ou dans le PLFSS, ou de se livrer à un curieux mélange.

Le cas de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, comprenant une réforme des périodes de référence des assiettes de cotisations, et de la loi de finances pour 2001, comprenant notamment la quatrième étape de revalorisation des petites retraites agricoles, a montré qu'aucune logique ne présidait à la « répartition » de ces mesures entre les deux projets de loi.

L'utilisation pour financer le BAPSA de la C3S, imposition affectée à la sécurité sociale et dont le produit est compris au sein de la catégorie « impôts et taxes » des recettes de la loi de financement, a nécessité dans les trois dernières années de coordonner de manière incessante projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale.

De manière plus générale, la gestion budgétaire du BAPSA est une gestion à courte vue.

3. Un cadre étriqué : une gestion budgétaire à courte vue

Une réflexion sur le financement, à moyen et long terme, du régime des exploitants agricoles s'impose.

En effet, deux catégories de recettes, dans un avenir proche, ne pourront guère être mobilisées :

- il sera difficile d'augmenter la part des contributions professionnelles, surtout dans l'hypothèse de la constitution d'un régime complémentaire obligatoire vieillesse, qui nécessitera de toute façon un effort supplémentaire des exploitants. Le « ratio démographique » -c'est-à-dire le rapport cotisants actifs/bénéficiaires (retraités titulaires de droits propres de plus de 65 ans)- s'est dégradé de manière impressionnante depuis une vingtaine d'années :

Ratio démographique du régime des exploitants agricoles


Années

1980

1985

1990

1995

1997

1998

1999

Ratio démographique

1,24

1,05

0,73

0,48

0,44

0,41

0,40

la compensation démographique sera affectée par la dégradation de la situation des régimes de retraite. Or, le BAPSA est le seul régime à bénéficier de la compensation généralisée du risque maladie (8,8 milliards de francs prévus au titre de l'année 2002). Il reçoit 70 % des transferts issus de la compensation généralisée vieillesse.

Prévisions de transferts de compensation généralisée du risque vieillesse en 2002

Régimes qui versent

Montant en millions de francs

Régimes qui reçoivent

Montant en millions de francs

Régime général

12.797,1

BAPSA

27.532,5

Fonctionnaires

11.576,3

ORGANIC

5.283,7

CNRACL

10.084,0

CANCAVA

2.146,9

CNAVPL

2.715,7

Autres régimes

3.729,1

Autres régimes

1.519,2

 
 

Total

38.692,3

Total

38.692,3

Source : d'après Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2001, p. 115.

Enfin, les quatre « petites » taxes du BAPSA, taxe sur les farines, taxe sur les tabacs, taxe sur les corps gras alimentaires, droits sur les alcools, pourraient être supprimées sans dommage, au nom de la simplification de notre système fiscal et de la meilleure lisibilité du financement de notre protection sociale. Aucune ne rapporte plus de 700 millions de francs. Leur total ne dépasse pas 1,7 milliard de francs.

Afin d'assurer le financement du BAPSA dans les prochaines années, il apparaît ainsi inéluctable de relever le montant de TVA affectée ou d'augmenter le montant de la subvention d'équilibre du budget général.

4. Un cadre condamné : chronique d'une disparition annoncée

Si la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances n'a pas supprimé les budgets annexes, la rédaction de son article 18 rend encore plus rigoureuses les conditions qui autorisent d'y recourir. Il ressort du texte final et des travaux parlementaires que le législateur organique a estimé nécessaire de « sauvegarder » le seul budget annexe de l'aviation civile.

Le BAPSA disparaîtra ainsi au plus tard le 1er janvier 2005, le projet de loi de finances pour 2004 étant le dernier à présenter ce budget annexe.

L'idée avancée par le ministère de l'agriculture de créer un « établissement public » pour percevoir les impôts et taxes affectés au régime de protection sociale des exploitants agricoles apparaît tout à fait étrange, et de nature à accroître encore davantage la complexité de notre protection sociale.

Votre rapporteur pour avis observe que la disparition du BAPSA ne présentera aucune conséquence sur les assujettis du régime agricole. L'existence d'une subvention d'équilibre n'est pas spécifiquement liée au cadre d'un budget annexe : un grand nombre de régimes spéciaux bénéficient d'une telle subvention, sans pour autant disposer de ce cadre comptable. Du reste, l'exécution, systématiquement déficitaire du BAPSA depuis 1997, ainsi que l'utilisation contestable de la C3S, montrent le caractère quelque peu illusoire de l'actuelle subvention d'équilibre, devenue une recette parmi d'autres.

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