Projet de loi de finances pour 2002 : Justice - Services généraux

I. UN BUDGET DE LA JUSTICE TOUJOURS PRIORITAIRE ET EN NETTE PROGRESSION

Déjà privilégié en 2001, le budget de la justice se caractérise cette année encore par un accroissement notable des crédits (+ 5,68 %), se rapprochant ainsi de la plus forte augmentation observée depuis 1995 (+ 6,08 % en 1996). Toutefois, exprimée en francs constants, cette croissance nominale paraît plus modeste, puisque calculée par référence à une base 100 en 1974, elle n'est plus que de 2,68 %.

Les crédits de paiement demandés pour 2002, qui enregistrent la troisième plus forte progression nominale des dépenses de l'Etat après l'aménagement du territoire et l'environnement, franchissent le seuil encore jamais atteint des 4.687,41 millions d'euros (soit plus de 30.000 millions de francs). Les autorisations de programme, en revanche, accusent une diminution de -13,70 %, s'élevant à 362,067 millions d'euros (soit 2.375 millions de francs) ^{2( * )} .

Malgré une progression significative des crédits, en hausse de 30,7 % depuis 1997 ^{3( * )} , on peut néanmoins souligner en 2002 la part encore trop modeste du budget de la justice dans le budget de l'Etat (passant de 1,42 % en 1991 à 1,74 % en 2002 ).



Source : Chancellerie

A. UNE PROGRESSION SOUTENUE DES CRÉDITS POUR 2002

L'évolution des crédits pour 2002 confirme la nette progression déjà observée l'année dernière.

Le tableau suivant récapitule l'évolution des crédits des trois agrégats qui font l'objet du présent avis présenté par votre commission des Lois; l'administration générale ^{4( * )} , les services judiciaires ^{5( * )} et les juridictions administratives.

Les crédits consacrés d'une part, aux services pénitentiaires et, d'autre part, aux services de la protection judiciaire de la jeunesse, sont examinés dans le cadre de deux autres avis présentés au nom de votre commission des Lois, respectivement par nos excellents collègues MM. Georges Othily et Patrice Gélard.

Evolution des crédits de paiement (2001-2002)

	Dotations 2001		Crédits demandés pour 2002		Evolution
	Montant	% du total	Montant	% du total	2001-2002 en  % (2000-2001 en  %)
Ensemble du ministère de la justice dont :	4.434,509	(100  %)	4.687,410	(100  %)	+  5,68 % (+ 6,35 %)
- administration générale	581,41	13,11 %	617,36	13,17 %	+  6,18  % (+ 3,84%)
- services judiciaires	1921,41	43,32 %	2002,61	42,72 %	+  4,23  % (+ 7,33 %)
- juridictions administratives	135,76	3,06 %	142,82	3,05 %	+  4,74  % (+ 4,98 %)

(en millions d'euros)

Les trois agrégats étudiés connaissent donc une progression substantielle des crédits qui leur sont affectés.

Les crédits destinés à l'administration générale enregistrent l'augmentation la plus marquée, soit + 6,18 %, compte tenu de la hausse des moyens matériels (crédits informatiques +17,39 %) et des créations et transformations d'emplois prévues par le projet de loi finances pour 2002. En revanche, les crédits consacrés aux services judiciaires, qui représentent à eux seuls plus de 40 % du budget de la justice, et ceux destinés aux juridictions administratives progressent moins que le budget du ministère.

B. UN BUDGET MARQUÉ PAR UN RENFORCEMENT SUBSTANTIEL DES MOYENS HUMAINS

Conformément aux engagements du Premier ministre pris le 17 mars 2001 en réponse aux inquiétudes de l'ensemble des personnels du ministère de la justice et des professionnels du droit, le projet de loi de finances pour 2002 marque la première étape d'un ambitieux programme pluriannuel de créations d'emplois touchant toutes les catégories de personnels du ministère de la justice.

Les services judiciaires enregistrent au total une progression de 845 emplois budgétaires, dont 320 emplois de magistrats et 525 emplois de fonctionnaires des greffes, portant ainsi leurs effectifs totaux à 27.601 agents. L'administration centrale bénéficie de 32 créations d'emplois destinées au renforcement des tâches de gestion et de direction, ce qui porte ses effectifs à 1.863 agents. 86 emplois nouveaux sont créés au profit du Conseil d'Etat et des juridictions administratives, qui compteront 2.441 agents (voir infra II - C).

Evolution du nombre total des créations d'emplois (1998-2002)
( magistrats + fonctionnaires )

	1998	1999	2000	2001	2002
Juridictions judiciaires dont magistrats judiciaires	300 70	370 140	382 212	525 307	845 320
Juridictions administratives	61	61	85	90	86

1. Un effort soutenu en faveur des magistrats du corps judiciaire

• Au 1 ^er juillet 2001, on dénombrait 6.846 magistrats dans les juridictions de métropole et d'outre-mer ^{6( * )} . Le projet de loi de finances pour 2002 prolonge l'augmentation continue du nombre de magistrats observée depuis quatre ans ^{7( * )} par la création de 320 emplois de magistrats, parmi lesquels :

- 80 sont destinés à la mise en oeuvre de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes ;

- 46 sont destinés à la réforme des tribunaux de commerce ;

- 25 en application des décisions du conseil de sécurité intérieur du 27 janvier 1999 ;

- 169 sont destinés au renforcement des juridictions.

Les concours d'entrée à l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) demeureront la principale voie de recrutement, comme l'a d'ailleurs confirmé Mme Marylise Lebranchu, Garde des Sceaux, au cours de son audition devant votre commission des Lois . Comme en 2001, 250 postes seront ouverts aux concours de l'ENM en 2002.

Afin de permettre à l'ENM d'absorber l'augmentation des auditeurs de justice, le projet de loi de finances pour 2002 prévoit un abondement de 5,2 millions d'euros de la dotation qui lui est allouée ^{8( * )} (+ 17,22 %).

Les représentants du syndicat de la magistrature se sont inquiété auprès de votre rapporteur pour avis de la faiblesse de cette enveloppe compte tenu de l'ampleur des charges nouvelles imposées à l'ENM, expliquant que cette dernière serait conduite à prélever près de 2 millions d'euros sur son fonds de roulement ^{9( * )} . Votre rapporteur pour avis tient à attirer l'attention de la Chancellerie sur le caractère exceptionnel d'un tel financement qui ne saurait être pérenne . Il paraît en effet essentiel de maintenir un fonds de roulement suffisamment important afin de ne pas remettre en cause l'équilibre financier de l'ENM.

Votre rapporteur se félicite de l'adoption récente de la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au conseil supérieur de la magistrature, dont l'article 23 a permis la création de deux nouvelles voies de recrutement complémentaires de magistrats aux premier et second grades de la hiérarchie judiciaire. Ces concours seront ouverts à des candidats justifiant d'une expérience professionnelle les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires. Un recrutement de 125 magistrats au second grade est prévu pour les années 2002 et 2003 ^{10( * )} .

On peut regretter en revanche l'apport trop limité des voies de recrutements complémentaires prévu pour 2002, qu'il s'agisse de l'intégration directe (35 magistrats contre 57 en 1992), ou du détachement judiciaire (10 magistrats).

La loi organique du 19 janvier 1995 ^{11( * )} autorisant les recrutements de magistrats exerçant à titre temporaire connaît cette année peu de succès puisque aucune nomination n'est intervenue en 2001, bien que sept candidatures soient en cours d'instruction ^{12( * )} depuis un an. C'est pourquoi le projet de loi de finances prévoit une économie de 865.377 euros de la dotation consacrée à la rémunération de ces recrutements, s'ajoutant à celle déjà inscrite en 2001 (2 millions d'euros).

Une extension de ce dispositif devrait cependant intervenir dans le cadre de la réforme des tribunaux de commerce, adoptée par l'Assemblée nationale en mars dernier, prévoyant le recrutement de conseillers de cour d'appel à titre temporaire, afin de permettre aux juges consulaires de participer aux formations de jugement de ces cours en matière commerciale ^{13( * )} .

Cet effort quantitatif est complété par ailleurs par des mesures nouvelles destinées à la réforme de la carrière des magistrats. Mise en place par la loi du 25 juin 2001 précitée, la restructuration du corps des magistrats judiciaires vise à remédier à la situation actuelle de blocage de l'avancement, et à rapprocher leurs carrières de celles des magistrats administratifs ou financiers.

Le projet de loi de finances pour 2002 solde le financement de cette réforme ^{14( * )} , dont le coût total s'élève à 28 millions d'euros . Une dotation de 16,125 millions d'euros complète donc les provisions déjà votées au titre des trois lois de finances précédentes (11, 89 millions d'euros) ^{15( * )} .

Cette enveloppe permettra d'assurer la mise en oeuvre du «repyramidage» du corps judiciaire ^{16( * )} déjà amorcé par anticipation. En effet, dès 2000, 411 emplois du second grade ont été élevés au premier groupe du premier grade. Au terme de cette réforme, les emplois hors hiérarchie (qui seraient portés à 10 % des effectifs contre 5 % à l'heure actuelle) et ceux du premier grade (portés à 60 % contre 36,9 % actuellement) constitueront la grande majorité des emplois de magistrats, les emplois du second grade ne représentant plus que 28,28 % du corps, au lieu de 57,91 % actuellement.

Pourtant, le président de l'association professionnelle des magistrats(APM), entendu par votre rapporteur, a émis des réserves quant aux délais de mise en oeuvre de cette mesure, soulignant le rythme trop lent des mouvements de magistrats effectués par la Chancellerie.

La plupart des dispositions de la réforme, qui n'entreront en vigueur qu'au 1 ^er janvier 2002, nécessitent encore d'importantes modifications réglementaires. Il paraît donc indispensable que le décret en Conseil d'Etat appelé à déterminer la liste des fonctions exercées à chaque niveau hiérarchique, ainsi que la liste des emplois classés hors hiérarchie soit publié rapidement.

On peut toutefois s'interroger sur les modalités de la réforme des carrières des magistrats, qui se limite à une revalorisation « par le haut », sans que soit envisagée une revalorisation générale, au bénéfice notamment des magistrats en début de carrière, ou des magistrats sur lesquels pèsent des sujétions ou des responsabilités particulières, comme l'avait justement regretté M. Pierre Fauchon, rapporteur pour le Sénat de la loi organique du 25 juin 2001 ^{17( * )} .

2. Une amélioration des moyens en faveur des fonctionnaires du ministère de la justice

Plusieurs dispositions du projet de loi finances pour 2002 sont destinées à appliquer le protocole d'accord signé le 1 ^er décembre 2000 entre la Garde des Sceaux et quatre organisations syndicales de fonctionnaires ^{18( * )} . Cet accord faisait suite au mouvement lancé par l'ensemble des fonctionnaires des greffes pour demander une amélioration de leurs conditions de travail.

Au 31 juillet 2001, les effectifs budgétaires des services judiciaires s'élevaient à 168 greffiers en chef, 6.854 greffiers, 11.360 personnels de catégorie C et 53 contractuels.

• Conformément au plan pluriannuel de recrutement prévu par le protocole du 1 ^er décembre 2000, 10 postes de greffiers en chef et 500 postes de greffiers sont créés. Leur répartition se décompose comme suit :

- 23 emplois de greffiers destinés à la mise en oeuvre de la loi renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes ;

- 30 emplois de greffiers pour la mise en oeuvre des décisions du conseil de sécurité intérieure du 27 janvier 1999 ;

- 35 emplois de greffiers et 4 emplois de greffiers en chef afin d'accompagner les réformes liées à l'accès au droit et au renforcement des maisons de justice ;

- 412 emplois de greffiers, 6 emplois de greffiers en chef et 15 emplois de contractuels, destinés au renforcement des juridictions.

Une autorisation exceptionnelle de recrutement anticipée a permis d'organiser dès cette année un concours de recrutement de 500 nouveaux greffiers. Ces effectifs entreront en fonction dès juin et septembre 2003. En outre, 40 greffiers seront recrutés au choix, et entreront en fonction dès juillet 2002.

Cette mesure s'ajoute au recrutement de 500 greffiers déjà intervenu en 2001 en application du protocole d'accord. Rappelons que les syndicats avaient jugé le nombre de créations de postes prévu par la loi de finances initiale pour 2001 insuffisant (260 postes) et exigé des créations d'emplois supplémentaires.

L'union syndicale autonome justice (USAJ) a regretté le déséquilibre entre les prévisions de créations d'emplois de magistrats et celles de fonctionnaires pour 2002. Votre rapporteur constate cette année encore la baisse du ratio magistrat/fonctionnaire, qui passe de 2,82 en 1999 à 2,61 en 2002, comme le montre le tableau ci-après ^{19( * )} :

Source : chancellerie

• En outre, des mesures nouvelles sont prévues en application du second volet du protocole d'accord signé le 1 ^er décembre 2000, destiné à faciliter une meilleure gestion des avancements des agents de catégories B et C . Il s'agit en effet de financer la deuxième étape des transformations d'emplois intervenues en 2001:

- une dotation d'un montant de 0,674 million d'euros est inscrite afin de transformer 100 emplois de catégorie C en emplois de greffiers pour 2002 ^{20( * )} ;

- une enveloppe d'un montant de 1,168 million d'euros est prévue afin d'engager le plan de transformation de 950 emplois d'agents administratifs en adjoints administratifs ^{21( * )} ;

Tout en reconnaissant l'effort accompli en faveur de l'amélioration des carrières des fonctionnaires de catégorie C, la confédération générale du travail des Chancelleries et services judiciaires (CGT) a regretté que les pyramidages prévus se limitent à la stricte application du protocole signé le 1 ^er décembre, sans épuiser au maximum les possibilités statutaires d'avancement. Elle a souhaité la transformation de l'ensemble des emplois d'agents en emplois d'adjoints administratifs.

• Par ailleurs, le projet de loi de finances prévoit également des mesures nouvelles d'un montant de 2,732 millions d'euros, destinées à l'application du troisième volet du protocole relatif aux revalorisations indemnitaires . En effet, les catégories de fonctionnaires bénéficient cette année d'un relèvement du taux indemnitaire, conformément aux engagements :

- une revalorisation de 0,5  % du régime indemnitaire des greffiers et greffiers en chef s'ajoute à la revalorisation de 0,5  % déjà opérée en 2001 ^{22( * )} ;

- une revalorisation de 1 % est attribuée aux fonctionnaires de catégorie C ^{23( * )} .

Les modalités de répartition de ces revalorisations ont fait l'objet d'opinions divergentes de la part des organisations syndicales entendues par votre rapporteur. Le syndicat des greffiers de France a regretté la répartition égalitaire de cette enveloppe, estimant qu'une différenciation en fonction de la charge de travail et des sujétions particulières imposées à certains fonctionnaires aurait été préférable. A contrario, le syndicat C-justice a regretté que cette revalorisation n'ait pas contribué à aligner le taux indemnitaire moyen des personnels de catégorie C sur celui des personnels de catégorie B.

Deux nouveaux arrêtés devraient être publiés prochainement afin de réévaluer les arrêtés du 20 septembre 2000 ayant fixé les taux moyens indemnitaires de ces fonctionnaires. Votre rapporteur pour avis souligne la revalorisation substantielle effectuée en faveur des personnels de catégorie C, dont le taux moyen indemnitaire a presque rattrapé celui des personnels de catégorie B ; ainsi que le montre le tableau suivant :

Source : Chancellerie

• Un groupe de travail portant sur les questions statutaires ^{24( * )} , mis en place conformément au protocole d'accord, a défini des orientations intéressantes.

Une élévation du niveau de recrutement aux corps de greffiers (de BAC à BAC +  2) et greffiers en chef (de BAC+ 2 à BAC+ 4) est envisagée, afin de prendre en compte la technicité et la diversité des fonctions exercées par ces fonctionnaires. Un allongement de la durée de la formation initiale des greffiers et greffiers en chef de 12 à 18 mois a également été proposé.

Les greffiers pourraient bénéficier d'une restructuration du corps, au moyen d'une revalorisation indiciaire ^{25( * )} et d'une fusion des premier et deuxième grades. La création d'un nouveau corps de secrétaires administratifs (de catégorie B) est également à l'étude, ce qui permettrait d'offrir de nouvelles perspectives d'avancement de carrière aux agents de catégorie C.

Afin d'anticiper la mise en oeuvre de ces futures réformes, le projet de loi de finances pour 2002 a inscrit une provision de 1,22 million d'euros .

L'ensemble des organisations syndicales de fonctionnaires entendues par votre rapporteur a regretté l'insuffisance du montant de cette enveloppe , eu égard à l'ampleur des réformes statutaires à accomplir . Ils se sont également interrogé sur l'emploi de ces crédits, s'étonnant qu'aucune réforme législative concrète n'ait été annoncée par la Chancellerie.

*

Compte tenu du nombre de créations de postes de fonctionnaires, aucune augmentation du nombre des assistants de justice n'est prévue en 2002, la progression des effectifs les années précédentes ayant en outre été jugée suffisante. Le nombre des assistants de justice s'est effectivement considérablement accru depuis 1996, passant de 203 à 1.250 en 2002 ^{26( * )} .

Cette nouvelle forme d'assistance aux magistrats a été saluée par l'ensemble des chefs de cour, qui font valoir « le soutien précieux apporté dans les travaux préparatoires des magistrats ». Rappelons à cet égard que le recours aux assistants de justice a été mis en place à l'initiative du Sénat ^{27( * )} , et que toujours à son initiative, l'article 29 de la loi organique du 25 juin 2001 précitée a complété ce dispositif, en permettant à la cour de cassation de recruter des assistants de justice. Une réflexion est actuellement engagée par la Chancellerie sur leurs missions, afin d'éviter qu'ils ne deviennent un mode de régulation des flux judiciaires.

Par ailleurs, dans le cadre du programme « emplois-jeunes », la direction des services judiciaires s'est engagée à recruter sous contrat de droit public 1.050 « agents de justice » âgés de 18 à 26 ans, pour une durée de 5 ans. Ces agents assurent des fonctions d'accueil dans les juridictions, dans les maisons de justice et du droit, et au sein des conseils départementaux d'accès au droit. Ils ont bénéficié d'un tutorat effectué par un fonctionnaire expérimenté et d'une formation en 2000 ^{28( * )} .

Le plan de recrutement de ces agents de justice est presque achevé, la direction de services judiciaires ayant autorisé 956 recrutements (au 31 juillet 2001) ^{29( * )} . Il ressort d'une enquête, portant sur 279 personnes et effectuée fin septembre 2000, que 58,73 % de ces agents déclaraient un niveau de formation égal ou supérieur à Bac + 2.

Un rapport d'évaluation doit être présenté par l'inspection des services judiciaires à la fin de cette année, ainsi que l'analyse par les cours d'appel de l'emploi et de la gestion des ces effectifs.