Projet de loi de finances pour 2002 : Départements d'outre-mer

III. LES APPORTS DE L'INTÉGRATION À L'UNION EUROPÉENNE

A la différence des territoires d'outre-mer et des collectivités territoriales à statut particulier de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon qui ont un statut d'association à l'Union européenne, les départements d'outre-mer sont pleinement intégrés à l'Union européenne, ce qui leur permet de bénéficier largement des crédits des fonds structurels européens, dont le montant a été substantiellement accru pour la période 2000- 2006.

1. Un cadre juridique spécifique précisé par l'article 299- 2 du traité d'Amsterdam

A l'article 227-2 du Traité de Rome, qui ne concernait que les départements d'outre-mer français, a été substitué un nouvel article 299- 2, introduit par le Traité d'Amsterdam. Sont reconnus désormais les handicaps structurels des régions ultra-périphériques que constituent les départements d'outre-mer français, ainsi que les Açores, Madère et les îles Canaries. Cet article autorise expressément le Conseil des ministres européen à adopter à la majorité qualifiée des « mesures spécifiques » en faveur de ces régions, qui pourront intervenir dans l'ensemble des matières couvertes par le Traité, ces mesures ne devant cependant pas « nuire à l'intégrité et à la cohérence de l'ordre juridique communautaire, y compris le marché intérieur et les politiques communes ».

Ce nouvel article permet de consolider la position des départements d'outre-mer mise à mal depuis quelques années par la jurisprudence restrictive de la Cour de Justice des Communautés Européennes, notamment au regard de la fiscalité particulière pour le rhum et du régime de l'octroi de mer.

Le Conseil européen de Cologne (3 et 4 juin 1999) ayant invité la Commission à présenter un rapport sur les mesures destinées à mettre en oeuvre ce nouvel article, la Commission européenne, après avoir sollicité les trois Etats concernés, Espagne, Portugal et France, qui ont répondu par des mémorandums publiés fin 1999, a rendu son rapport le 14 mars 2000. Accompagné d'un calendrier indicatif, il prévoit que les thèmes prioritaires seront les productions traditionnelles, la relance économique des régions ultra-périphériques, et la coopération régionale.

Ce programme a connu une première application concrète en juillet 2000 avec la possibilité d'octroyer des aides au fonctionnement non dégressives et non limitées dans le temps dans le cadre des aides d'Etat à finalité régionale, cette dérogation étant ouverte sur la seule justification de l'ultrapériphicité.

Le traitement des autres dossiers ayant subi un retard important, ainsi que l'avait déploré votre rapporteur dans son avis 2001, le Premier ministre a adressé au président de la Commission une lettre lui rappelant l'urgence de ces mesures. La Commission a alors adopté le 29 novembre 2000 cinq propositions de règlement, formellement adoptées par le Conseil le 28 juin 2001, prévoyant en particulier le relèvement de la participation des fonds structurels à l'investissement dans les petites et moyennes entreprises de 35 à 50 % du coût total exigible.

Par ailleurs, le taux plafond d'intervention des fonds structurels a été aligné à 85 % du coût total éligible pour toutes les régions ultrapériphériques ^{16( * )} , qu'elles appartiennent ou non à des Etats membres couverts par les fonds de cohésion. Cette disposition est très importante, puisque l'attribution de crédits européens est soumise à un principe d'additionnalité, les collectivités locales et l'Etat devant également contribuer au financement des opérations programmées. La détermination de ce taux de co-financement conditionne donc fortement les taux de mobilisation des enveloppes allouées.

Cependant, la Commission paraît réticente à fonder sa politique sur l'article 299 § 2 et fonder les mesures spécifiques sur d'autres références juridiques comme l'article 161 relatif aux fonds structurels ou l'article 37 concernant les mesures agricoles.

Cette démarche doit être dénoncée avec vigueur par les autorités françaises. La question de la base juridique n'est pas anodine, les décisions article 299 § 2 étant prises à la majorité après consultation du Parlement européen, alors que celles relevant de l'article 161 nécessitent l'unanimité et l'avis conforme du Parlement européen . Il est cependant positif de constater que ces règlements ont été adoptés sur la base commune des articles 299§2, 161 et 37.

Il faut également protester contre l'affaiblissement du rôle du Groupe interservices. La diminution de ses effectifs et le projet de rattachement à la Direction générale en charge de l'action régionale, loin de constituer une simple réforme administrative, pourraient apparaître comme un retrait de l'engagement de la Commission à l'égard du concept d'ultrapériphérie.

2. Une intégration à l'Union européenne largement bénéfique

Les départements d'outre-mer bénéficient de régimes d'aides spécifiques, essentiellement dans le cadre du programme POSEIDOM (programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité des DOM) créé en 1989. Il comporte depuis 1991 un volet agricole (qui a récemment fait l'objet d'une révision), ainsi qu'un volet pêche introduit en 1993 et un volet environnement.

En outre, les départements d'outre-mer reçoivent d'importantes dotations au titre des fonds structurels européens . A la suite de la réforme décidée au sommet européen de Berlin (24 mars 1999), un regroupement des aides sur les régions les plus en retard de développement a été décidé, le nombre d'objectifs passant de 7 à 3. Les départements d'outre-mer restent éligibles à « l'objectif 1 » ^{17( * )} qui s'adresse aux régions dans lesquelles le PIB par habitant est inférieur à 75  % de la moyenne communautaire. Ils bénéficient dans ce cadre de financements communautaires regroupés dans le document unique de programmation (DOCUP), qui rassemble les crédits émanant des Fonds européens de développement régional -  FEDER, Fonds social européen -  FSE, Fonds européen d'orientation et de garantie agricole -  FEOGA, et l'Instrument financier d'orientation pour la pêche -  IFOP.

Le montant global des fonds ainsi alloués aux départements d'outre-mer, qui s'est élevé à près de 12 milliards de francs pour la période 1994-1999 , dont 44  % pour la Réunion, 23  % pour la Guadeloupe, 22  % pour la Martinique et 11  % pour la Guyane, a été porté pour la période 2000-2006 à plus de 22 milliards de francs (les programmes étant cependant prévus pour 7 ans au lieu de 6 précédemment).

Le montant des crédits disponibles pour l'investissement dans les départements d'outre-mer sera donc considérable.

3. La nécessité de veiller à une consommation optimale des crédits communautaires

Dans certains cas, on constate des difficultés à programmer les opérations d'investissement et à mobiliser les crédits correspondants, ce qui aboutit à une sous-consommation des crédits communautaires tout à fait regrettable, les fonds structurels constituant un atout essentiel pour le développement économique des départements d'outre-mer.

Ceci peut s'expliquer par le fait que les aides communautaires ne sont versées, à l'exception d'un acompte de 5 à 10  %, qu'après la réalisation des travaux. Elles impliquent donc, dans un premier temps, un préfinancement des investissements. A ce principe de préfinancement s'ajoute une lenteur des délais de remboursement par les autorités communautaires atteignant parfois deux ans. Ne sont ainsi souvent éligibles que les projets soutenus par de grandes entreprises.

Les taux de consommation des crédits communautaires illustrent ces difficultés : pour les départements d'outre-mer, une sous-consommation importante des crédits communautaires a ainsi été constatée sur la période 1994-1999, les fonds n'ayant été engagés qu'à hauteur de 64,9 % et payés à hauteur de 42,66 %.

Engagement des fonds structurels européens
allouées aux DOM pour la période 1994-1999

	FEDER	FSE	FEOGA	IFOP	Total
Guadeloupe	50,9  %	88, 8 %	67,9  %	7,51  %	60,4  %
Martinique	43,2  %	80,4  %	50,5  %	31,4  %	53,8  %
Réunion	51,4  %	100  %	84,7  %	39,4  %	71,7  %
Guyane	66,7  %	97,7  %	70,1  %	75  %	73,9  %
Total	53,0  %	91,7  %	68,3  %	38,3  %	64,9  %

Financement au titre des DOCUP pour 2000-2006
(en millions d'euros)

régions	dotation globale DOCUP	dont dotation au titre des fonds structurels
Guadeloupe	1.986,38	808,54
Guyane	730,45	370,58
Martinique	1.681,22	673,78
Réunion	2.878,20	1.516,00
Total	7.276,26	3.368,91

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Il est important de noter, en outre, que ces taux positifs de consommation des crédits sont pour la plupart obtenus grâce à des reports de crédits non utilisés, ce qui fausse l'appréciation.

De plus, au-delà des simples aspects quantitatifs, il importe avant tout de veiller à la pertinence de l'utilisation qui est faite de ces crédits communautaires.

Une circulaire du Premier ministre de mai 1998 avait prévu l'instauration d'une cellule Europe dans chaque département, suivant l'exemple de la Réunion. La loi d'orientation sur l'outre-mer consacre dans la loi (à l'initiative de votre rapporteur), l'existence dans chacun des départements d'outre-mer d'une commission ^{18( * )} de suivi de l'utilisation des fonds structurels européens , instance de concertation réunissant l'ensemble des partenaires intéressés ^{19( * )} .

En outre, dans le cadre de l'Agenda 2000, la Commission européenne a prévu un certain nombre de mécanismes destinés à améliorer la gestion et la consommation des crédits communautaires.

Ainsi, 4  % des crédits seront mis en réserve en début de période et reversés à mi-parcours aux programmes les plus performants. Par ailleurs, les engagements seront effectués de façon annuelle au plus tard au 30 avril et la part des engagements qui n'aura pas fait l'objet de paiement à la fin de la deuxième année après celle de l'engagement sera dégagée d'office par la Commission.

Enfin, il faut prendre conscience qu'un tel montant de fonds structurels ne sera plus envisageable dans la perspective d'un élargissement à 25 membres de l'Union européenne et qu'une vingtaine de régions devra alors sortir de l'objectif 1.

4. L'évolution du statut de PTOM de Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon

Les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon , qui n'ont pas le statut de département d'outre-mer, ne peuvent bénéficier des fonds structurels européens.

Leur statut de pays et territoires d'outre-mer (PTOM) ^{20( * )} associés à l'Union européenne leur permet toutefois de bénéficier des aides du Fonds européen de développement (FED), dont le montant est sans commune mesure avec celui des fonds structurels ^{21( * )} .

La décision d'association du 25 juillet 1991, modifiée le 24 novembre 1997, est arrivée à expiration le 29 février 2000. En raison du retard pris par la Commission européenne, elle a été prorogée d'un an, soit jusqu'au 28 février 2001.

M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a annoncé lors de son audition par la commission des Lois que le Conseil européen des affaires générales avait approuvé le renouvellement du statut d'association des PTOM avec l'Union européenne le 19 novembre dernier. La future association avec les PTOM pour la période du 1 ^er mars 2001 au 31 décembre 2007 reprend en grande partie les orientations fixées par la déclaration n° 36 concernant les PTOM et annexée à l'acte final du traité d'Amsterdam.

Cette décision de l'Union européenne va entraîner une augmentation substantielle des dotations européennes aux PTOM. Le montant du 9 ^ème FED (2001-2007) a ainsi été fixé à 126,5 millions d'euros pour l'ensemble des PTOM, soit une augmentation de 20,4  % par rapport au 8 ^ème FED. Mayotte devrait ainsi recevoir 15,2 millions d'euros, contre 10 auparavant, soit une augmentation de 52 %, Saint-Pierre-et-Miquelon, obtenant 12,4 millions d'euros contre 4 auparavant, soit plus de 3 fois plus, ce qui est considérable si on le rapporte au nombre d'habitants (6.600).

Par ailleurs, sera de nouveau autorisé le régime de transbordement, c'est-à-dire d'importations dans l'Union européenne à Saint-Pierre-et-Miquelon. Ces opérations, interdites en 2000 à la suite d'irrégularités, vont permettre à nouveau au territoire de dédouaner et d'introduire dans l'Union des produits de pays tiers et d'encaisser les droits de douanes au bénéfice du budget de la collectivité.