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IV. LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES OU STATUTAIRES

1. Une revendication d'évolution institutionnelle

Les deux missions d'information conduites en 1999-2000 par la commission des Lois afin de préparer l'examen du projet de loi d'orientation pour l'outre-mer22(*), ont montré la revendication par les départements français d'Amérique d'un statut « cousu main ».

Ils considèrent en effet que le statut de département d'outre-mer issu de la loi du 19 mars 1946 constitue un carcan juridique, en raison notamment de l'interprétation restrictive donnée par le Conseil constitutionnel de l'article 73 de la Constitution23(*).

Les prémices sont à rechercher dans la déclaration de Basse-Terre du 1er décembre 1999 par laquelle les présidents des conseils régionaux de Guadeloupe, Martinique, et Guyane, Mme Lucette Michaux-Chevry, M. Alfred Marie-Jeanne et M. Antoine Karam, demandaient l'instauration d'un régime d'autonomie interne en réclamant « une modification législative, voire constitutionnelle, visant à créer un statut nouveau de région d'outre-mer, dotée d'un régime fiscal et social spécial, dans le cadre de la République française et de l'Union européenne ».

Ce projet, qui emprunte sans le dire aux statuts de la Corse et de la Polynésie française, mais également au texte sur l'Assemblée unique dans les régions monodépartementales d'outre-mer, déclaré non conforme à la Constitution en 1982, se réfère aussi, explicitement cette fois, aux statuts des collectivités autonomes des Canaries, de Madère et des Açores (qui font partie des régions ultra-périphériques). Les régions d'outre-mer auraient la possibilité de légiférer dans leurs domaines de compétence (qui seraient considérablement étendus, l'Etat ne conservant que la justice, la police, la santé, la défense et la monnaie), et notamment en matière fiscale, sociale et de contrôle de l'immigration.

A la suite du rapport de MM. Claude Lise, sénateur de la Martinique, et M. Michel Tamaya, député de la Réunion, de juin 1999, « Les départements d'outre-mer aujourd'hui : la voie de la responsabilité », a été votée la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000.

Cette loi a permis plusieurs avancées en matière institutionnelle :

A été créé dans chaque département d'outre-mer un congrès des élus départementaux et régionaux, réunion des membres du conseil général et du conseil régional, ainsi que des parlementaires, chargé de formuler des propositions d'évolution statutaire ou d'aménagement de compétences. La délibération du congrès doit ensuite être adoptée par les deux assemblées. Le Gouvernement pourra alors préparer un projet de loi organisant la consultation des populations intéressées. Cette évolution institutionnelle se fera donc à l'initiative des collectivités et doit permettre un débat différencié pour chaque DOM.

Le Sénat était opposé à une telle création, considérant que six des huit assemblées locales concernées avaient émis un avis défavorable, que la procédure envisagée serait particulièrement lourde, risquant d'aboutir en fait à la création d'une troisième assemblée locale au rôle ambigu. Le Conseil constitutionnel a cependant, dans sa décision du 7 décembre 2000, validé cette création, considérant que le congrès ne pouvait être défini comme une troisième assemblée.

2. L'utilisation de la procédure du congrès

Six mois après la promulgation de la loi d'orientation sur l'outre-mer la Guyane, la Martinique et la Guadeloupe ont déjà réuni cette assemblée.

M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a clairement indiqué être favorable à une révision de la Constitution, en particulier pour permettre la fusion des deux assemblées, souhaitée par beaucoup dans les DOM, mais rejetée par le conseil constitutionnel en 1982. De même, le président de la République, lors de sa visite à la Réunion, s'était dit favorable à une révision du titre XII de la Constitution relatif aux collectivités territoriales.

a) Des réflexions très avancées en Guyane

A la suite des émeutes de novembre 1996, une réflexion réunissant élus locaux et représentants consulaires a abouti à l'adoption à une large majorité (80 %) le 27 février 1999 par les assemblées régionale et départementale de Guyane réunies en « congrès » du « pacte de développement pour la Guyane », qui préconise l'instauration d'une collectivité territoriale unique et d'un pouvoir législatif et réglementaire local autonome.

Ce document, contesté par les deux députés (Mme Christiane Taubira-Delannon, du parti Walwari, demandant d'abord un bilan de la décentralisation et M. Léon Bertrand, RPR, étant dans un premier temps favorable à la création d'un deuxième département), a cependant inspiré des initiatives ultérieures, telles que la déclaration de Basse-Terre, qui a réuni le 1er décembre 1999 les trois présidents des conseils régionaux des DFA.

S'est alors créé le Komité pou nou démaré la Gwyane (KPNDLG), destiné à promouvoir le Pacte de développement, qui regroupe des socio-professionnels, dont le syndicat UTG (union des travailleurs guyanais) pro-indépendantiste, des associations de quartier et de défense de la terre, ainsi que trois grands partis de gauche : le Parti socialiste guyanais (PSG, non affilié au PS), les Forces démocratiques de Guyane (FDG, le parti du sénateur M. Georges Othily) et le Mouvement de décolonisation et d'émancipation sociale (MDES).

Une période troublée s'est alors ouverte, avec les échauffourées de mars 2000 en marge de la visite de l'ancien secrétaire d'Etat à l'outre-mer, M. Jean-Jack Queyranne, la séquestration le 20 novembre 2000 du directeur du centre des impôts de Cayenne et les émeutes les 27, 28 et 29 novembre 2000, sur fond de débat statutaire, le Komité réclamant l'application du pacte de développement.

Parallèlement, M. Georges Othily, sénateur de la Guyane, a rédigé (mais non déposé) en mars 2000 une proposition de loi « d'orientation pour le développement réel et durable de la Guyane », s'inspirant du statut corse défini par la loi du 13 mai 1991 ainsi qu'une proposition de loi constitutionnelle sur le statut de la Guyane n° 197 (2000-2001) le 23 janvier 2001, prévoyant de transformer la Guyane en un « pays d'outre-mer », dont l'Assemblée délibérante serait habilitée à prendre des « lois du pays », soumises au contrôle du Conseil constitutionnel avant leur publication, et définissant une citoyenneté guyanaise autorisant des discriminations positives.

Le secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a invité les élus et les partis à une table ronde à Paris le 18 décembre 2000, auxquels ont participé les trois parlementaires, le président du conseil régional M. Antoine Karam, le président du conseil général de l'époque M. André Lecante (divers gauches) ainsi que les représentants des maires et des principaux partis, dont le parti Walwari, à l'exception des indépendantistes du MDES et du Komité.

A l'issue de cette table ronde, il a été précisé que le processus d'évolution serait déterminé dans le cadre de la LOOM et des institutions de la République. Lors de sa visite en Guyane en janvier 2001, M. Christian Paul a rappelé qu'une consultation de la population ne pourrait intervenir qu'après l'adoption par le Parlement d'un projet de loi.

Au plan local, les élus engagés dans le processus de la table ronde se sont réunis à plusieurs reprises afin de finaliser un « avant-projet d'accord relatif à l'avenir de la Guyane ». Les élus du PSG, du FDG, du MDES, du RPR et le KPNDLG ont participé à ces discussions.

La première réunion du congrès, tenue après les élections de mars 2001, le 29 juin 2001 sous la présidence de M. Joseph Ho Ten You, nouveau président du conseil général, a vu l'adoption à une très large majorité (38 voix sur 50 pour, aucune voix contre) d'un avant-projet portant sur l'organisation administrative et les compétences de la « Collectivité Territoriale de la Guyane » dans le cadre de la République et de l'Europe, qui s'inspire très largement du pacte de développement de février 1999. Le parti Walwari n'était représenté que par un observateur.

- Le département et la région seraient supprimés au profit d'une nouvelle « Collectivité Territoriale de Guyane », composée d'une assemblée et d'un conseil exécutif. Quatre districts seraient créés sur le territoire de la Guyane.

- L'avant-projet confèrerait à l'assemblée de la collectivité un pouvoir d'initiative pour l'adaptation ou la modification des textes à caractère législatif ou réglementaire afin de tenir compte des spécificités locales. Enfin, s'inspirant des institutions de la Nouvelle-Calédonie, l'avant-projet prévoirait également la possibilité pour l'assemblée territoriale d'adopter des lois de pays dans des activités ou domaines qui par leur nature seraient spécifiques à la Guyane. La mise en oeuvre de ce projet nécessiterait une révision constitutionnelle.

Est également prévu un transfert significatif de compétences :

- la collectivité territoriale de Guyane serait notamment compétente en matière d'aménagement du territoire, le domaine foncier de l'Etat étant transféré aux collectivités, la fiscalité locale, la coopération régionale, l'enseignement primaire et l'action sanitaire et sociale ;

- seraient créées des compétences partagées s'agissant de l'organisation administrative de la justice et du droit coutumier, de la sécurité publique (la collectivité territoriale de Guyane, les districts et les communes étant associés à la définition et à l'exécution de la politique de police et de sécurité), de la réglementation et du contrôle de l'immigration, de l'enseignement du second degré et de l'enseignement supérieur.

Des mesures de rattrapage financier seraient prévues par une loi de programmation. Le document prévoit également une consultation populaire sur l'avenir institutionnel de la Guyane.

Le texte a ensuite été transmis au conseil général et au conseil régional, qui l'ont adopté respectivement par 13 voix contre 19 et 25 voix pour et une abstention, les 30 et 20 juillet, puis remis lors de sa visite à M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, le 18 septembre 2001.

M. Jacques Chirac, président de la République, a rencontré le 26 octobre 2001 une délégation d'élus guyanais, et leur aurait signifié son accord, tout en indiquant qu'il serait nécessaire d'arrêter au préalable des règles définissant de manière globale les dispositions constitutionnelles rénovées pour l'outre-mer.

Le 16 novembre dernier, M. Christian Paul a transmis aux élus guyanais les propositions du gouvernement, acceptant le principe d'une collectivité territoriale unique et de districts, ainsi que l'octroi d'un pouvoir réglementaire. En outre, l'assemblée territoriale de Guyane pourrait, dans ses domaines de compétences et à son initiative, être autorisée par le Parlement à prendre, pendant un délai déterminé, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Les délibérations adoptées par l'assemblée de Guyane entreraient en vigueur dès leur publication, mais un projet de loi de ratification devrait être déposé avant une certaine date. Les dispositions qui, dans ce cadre, ne seraient pas ratifiées par le Parlement, garderaient valeur réglementaire et seraient soumises aux voies de recours devant la juridiction administrative. La question du transfert du foncier de l'Etat à la nouvelle collectivité et des mesures de rattrapage reste cependant encore à débattre.

La prochaine étape serait la finalisation d'un accord politique avec le gouvernement, puis le dépôt d'un projet de loi organisant la consultation de la population guyanaise. Il est probable que l'aboutissement de ce processus d'inspiration institutionnelle, qui nécessiterait une révision constitutionnelle, ne pourra intervenir avant les échéances électorales de 2002, contrairement aux souhaits du Komité, le Gouvernement souhaitant dissocier clairement les échéances présidentielles et institutionnelles.

Comme l'a rappelé M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer lors de son audition par la commission des Lois, M. Lionel Jospin, Premier ministre, a, face aux maires des DOM-TOM réunis à l'Hôtel de ville de Paris le 19 novembre 2000 à la veille de l'ouverture du congrès de l'Association des maires de France (AMF), posé des conditions à l'évolution des statuts des départements français d'Amérique, à savoir l'unité de la République, les liens avec l'Europe, l'égalité des droits et une consultation préalable des populations.

Rappelons que le principe d'une consultation de la population sur cet accord politique résulte de la loi d'orientation, qui a introduit un nouvel article L. 5916-1 du code général des collectivités territoriales prévoyant que le Gouvernement peut déposer un projet de loi organisant une consultation pour recueillir l'avis de la population du département concerné au vu « notamment » des propositions du congrès et des délibérations du conseil général et du conseil régional.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2000-435 DC du 7 décembre 2000, a avalisé cette disposition en considérant que « les autorités de la République sont, dans le cadre de la Constitution, habilitées à consulter les populations d'outre-mer intéressées notamment sur l'évolution statutaire de leur collectivité à l'intérieur de la République », tout en posant comme conditions  que les autorités soient libres de définir l'objet de la consultation, que le projet de loi organisant la consultation satisfasse à la double exigence constitutionnelle de clarté et de loyauté et que le législateur ne soit pas tenu par le résultat de la consultation.

La Guyane étant particulièrement avancée en matière de débat institutionnel, votre rapporteur a donc tenu à rencontrer les parlementaires guyanais, M. Georges Othily, sénateur, et Mme Christiane Taubira-Delannon, députée, M. Léon Bertrand, député, n'ayant pour sa part pas souhaité être reçu.

b) Les départements antillais
(1) la Guadeloupe

En Guadeloupe, le congrès s'est réuni le 18 juin 2001 et a constaté un large accord sur l'opportunité d'une évolution du statut de la Guadeloupe. Une résolution adoptée par 73 élus s'est prononcée pour la création d'une « nouvelle collectivité de Guadeloupe, dans le cadre de la République française et de l'Union européenne ». Cette résolution préconise l'attribution de « compétences élargies, un pouvoir local effectif, renforcé notamment par la capacité de légiférer dans ses domaines de compétences et instaurant de nouveaux rapports avec l'Union européenne ».

Une « commission de synthèse pour un projet guadeloupéen » composée de 22 membres issus des deux assemblées locales a été chargée d'élaborer un projet définitif qui devrait être soumis au congrès le 18 décembre prochain, selon Mme Lucette Michaux-Chevry, présidente du conseil régional.

(2) La Martinique

En Martinique, la première réunion du congrès s'est tenue le 12 juin 2001, sous la présidence de M. Claude Lise (PPM, apparenté PS), ferme partisan de l'autonomie. Une commission ad hoc composée de 20 membres (10 conseillers généraux et 10 conseillers régionaux) et élargie aux parlementaires a également été chargée de l'élaboration d'un projet de statut. En juillet 2001, la troisième réunion n'avait toujours pas réussi à dégager de consensus.

Il semble cependant que l'accord des populations guadeloupéennes, et surtout martiniquaises quant à une réforme de leur statut ne soit pas acquis.

3. L'attachement de la Réunion au statut de DOM

Au contraire des départements français d'Amérique, la Réunion souhaite conserver son statut de département d'outre-mer. La loi d'orientation a logiquement consacré cette divergence d'approche, en reconnaissant, dans son article 1er « l'attachement des Réunionnais à ce que l'organisation de leur île s'inscrive dans le droit commun ».

Le débat institutionnel se concentrait essentiellement sur l'opportunité de scinder la Réunion en deux départements.

Le projet de loi d'orientation prévoyait la bidépartementalisation de la Réunion, à laquelle le Sénat s'était opposé, constatant l'avis défavorable du conseil régional comme du conseil général et l'hostilité de la population réunionnaise consultée par sondages. En lecture définitive, les élus réunionnais, reconnaissant l'inconstitutionnalité des importantes modifications effectuées en nouvelle lecture, avaient suscité la suppression de ces dispositions, renvoyant le projet de bidépartementalisation au dépôt d'une proposition de loi.

Les élections municipales de mars 2001 ayant vu la défaite de la gauche favorable à ce thème, M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a indiqué lors de son déplacement à la Réunion en mai dernier qu'un consensus préalable de la population serait nécessaire.

Cependant, l'article sur la bidépartementalisation ayant été finalement retiré du projet de loi, la Réunion était de facto maintenue dans le champ des régions monodépartementales d'outre-mer et à ce titre dotée d'un congrès. Afin de bien marquer le refus de la population et des élus de toute évolution statutaire et la volonté de maintenir la Réunion dans le droit commun, le sénateur Edmond Lauret présenta en mai 2001 lors de la discussion au Sénat d'un projet de loi d'habilitation24(*) concernant l'outre-mer un amendement revenant sur la loi d'orientation pour l'outre-mer afin de limiter l'institution du congrès aux seules régions françaises d'Amérique, qui a été adopté conforme par l'Assemblée nationale.

La situation de la Réunion doit donc être nettement distinguée de celle des départements français d'Amérique. M. Christian Paul, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a d'ailleurs déclaré lors de son audition avoir pris acte de la volonté des Réunionnais de conserver leur statut.

4. Le nouveau statut de Mayotte

Mayotte, seule île des Comores à avoir souhaité rester au sein de la République française en 1974, vivait depuis 24 ans avec un statut provisoire issu de la loi du 24 décembre 1976.

A la suite du rapport des préfets Bonnelle et Boisadam visant à une évolution progressive du statut actuel de collectivité territoriale vers celui de département d'outre-mer, conformément aux souhaits des élus locaux, les discussions avec les principales formations politiques, les élus et les représentants de la société civile, aboutissaient à l'élaboration d'un « document d'orientation » signé au mois d'août 1999 par les représentants de l'ensemble de formations politiques mahoraises, mais non par le député et le sénateur représentant la collectivité territoriale de Mayotte.

Sur cette base, l'accord de Paris a été signé le 27 janvier 2000 par le président du conseil général, les représentants des principaux partis politiques représentés au conseil général et le secrétaire d'Etat à l'outre-mer. Consulté sur cet accord, l'électorat mahorais s'est prononcé à 73  % en sa faveur le 2 juillet 2000 (le taux de participation ayant atteint 70  %).

Aux termes de l'accord, Mayotte passe du statut de « collectivité territoriale » à celui de « collectivité départementale ». Cet accord a suivi de base au projet de loi relatif à Mayotte discuté au printemps 2001 et finalement promulgué le 11 juillet 2001. Si le statut de département d'outre-mer, auquel aspirent les Mahorais, ne parait pas envisageable à l'heure actuelle, l'adjectif « départementale » accolé à la collectivité vise à faciliter la transition à terme vers le statut de département.

L'article 1er reconnaît tout d'abord que Mayotte fait partie de la République et ne peut cesser d'y appartenir sans l'accord de sa population.

La loi vise essentiellement à appliquer la décentralisation à Mayotte, c'est-à-dire la loi du 2 mars 1982 pour les grands principes régissant l'organisation administrative, l'extension des lois de 1983 relatives à la répartition des compétences n'étant pas possible en raison de la structure financière des collectivités mahoraises.

Cette réforme se caractérise par son caractère progressif, afin d'éviter de plaquer brutalement une organisation inadaptée à la réalité mahoraise.

L'exécutif de la collectivité, actuellement, le préfet, est transféré en 2004 au président du conseil général, une tutelle allégée a priori du préfet sur les actes de la collectivité départementale perdurant cependant jusqu'en 2007.

Mayotte, pour laquelle un effort sensible d'actualisation et de modernisation du droit applicable a été mené notamment par le biais d'ordonnances, demeure soumise au principe de spécialité législative, de nombreux domaines étant cependant régis par le régime de l'assimilation législative : la nationalité, l'état et la capacité des personnes, le droit patrimonial de la famille, le droit pénal et la procédure pénale, la procédure administrative contentieuse et non contentieuse, les postes et télécommunications. L'identité législative sera progressivement instaurée, avec l'objectif de la généraliser en 2010.

Sont également prévues des dispositions visant au développement économique par la création d'un fonds mahorais de développement, d'une agence de développement, de chambres consulaires, l'aménagement foncier étant aménagé avec l'instauration d'un cadastre et le code de l'urbanisme applicable à Mayotte modernisé. La fin du régime fiscal spécifique à Mayotte doit intervenir au 1er janvier 2007. Une fiscalité locale sera progressivement instaurée, l'Etat continuant à aider les collectivités locales en matière d'enseignement primaire et préélémentaire.

De timides dispositions traitent également du statut civil de droit local, afin de préciser les modalités de la renonciation à ce statut, ainsi que pour clarifier les conflits de statuts.

Une réforme de la justice cadiale est cependant initiée, puisque le tribunal de droit commun est rendu compétent en matière de droit personnel, les cadis siégeant en tant qu'assesseurs. Une commission a été créée afin de réfléchir à une évolution possible du statut personnel.

De plus, des ordonnances devraient être prises avant le 31 décembre 2002 en matière notamment de réforme du statut des cadis, de modernisation du régime communal, les projets de loi de ratification des ordonnances devant être déposés sur le bureau du Parlement avant le 30 juin 2003.

Une clause de rendez-vous, fixée en 2010, prévoit que le Gouvernement et les principales forces politiques de Mayotte feront ensemble le bilan de l'application de ce nouveau statut. Le conseil général pourrait alors proposer au Gouvernement de nouvelles évolutions institutionnelles pour la collectivité départementale de Mayotte.

*

* *

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés aux départements d'outre-mer et aux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le projet de budget du secrétariat d'Etat à l'outre-mer pour 2002.

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