Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure

N° 375

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 juillet 2002

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d' orientation et de programmation pour la sécurité intérieure ,

Par M. Aymeri de MONTESQUIOU,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 36 , 37 , 52 , 53 et T.A. 2

Sénat : 365 , 371 et 373 (2001-2002)

Sécurité.

AVANT-PROPOS

Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure est l'un des premiers projet présenté par le nouveau gouvernement. C'est une réponse concrète à une demande forte de nos concitoyens. Ceux-ci ont exprimé, notamment à l'occasion des élections présidentielles et législatives, leur inquiétude quant à la dégradation de leur sécurité. Le sentiment de peur et d'insécurité n'est pas un fantasme réveillé d'un coup par les médias à l'occasion des récentes campagnes électorales, c'est aujourd'hui la réalité quotidienne de trop nombreux citoyens qui subissent des agressions sur leurs biens ou leur personne.

Ce sentiment d'insécurité qui se diffuse dans notre société contribue à accroître la méfiance que la population exprime vis-à-vis de l'« autre » et qui peut dégénérer en racisme. C'est le lien social qui est détruit par l'explosion de la délinquance dans une société ou la peur de l'autre semble progresser chaque jour, et où la confiance et la sérénité sont des sentiments qui tendent à disparaître.

Le résultat de l'extrême droite lors du premier tour de l'élection présidentielle, la victoire de la majorité présidentielle lors des élections législatives, témoignent d'une demande forte de « retour à l'ordre et à la tranquillité ». Certes, l'insécurité n'est pas un phénomène nouveau, mais son développement est inquiétant : les zones rurales ne sont plus épargnées, tandis que certains quartiers urbains et péri-urbains sont, depuis plusieurs années, des zones de non-droit dans lesquelles la police, mais également les pompiers, les médecins ou les ambulanciers ne peuvent plus pénétrer sans prendre le risque d'être pris à partie par des bandes, parfois armées. Nous avons donc aujourd'hui l'obligation absolue de rétablir l'Etat de droit avec une détermination sans faille.

La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, fondement de notre démocratie et de la Constitution, nous rappelle que la sécurité constitue un droit naturel et imprescriptible :

« Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression » (article II) ; « La garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite une force publique » (article XII) ; « Pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable » (article XIII). Enfin, l'article XV de la Déclaration des droits de l'homme évoque un droit plus large, dont la traduction est cependant très présente dans le présent projet de loi et qui garantit la bonne utilisation des moyens qui y sont annoncés : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ».

La sécurité est la première des libertés, elle est la condition même de l'exercice des droits de l'homme. Lors de sa déclaration de politique générale, le 3 juillet 2002, le Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin rappelait que « la première liberté, c'est la sécurité. L'insécurité mine le moral de nos concitoyens, obère leur confiance dans les institutions de la République, affaiblit notre pacte républicain et menace la cohésion de notre Nation. L'insécurité c'est la première des inégalités. Nous avons entendu l'appel des Français ».

Aujourd'hui, l'insécurité est devenue un véritable défi pour l'Etat. Elle est également un facteur d'inégalités entre les territoires et entre les citoyens eux-mêmes, qui ne disposent pas des mêmes moyens pour faire face à cette menace quotidienne. La population toute entière et l'ensemble de ses représentants considèrent que la situation est devenue très grave.

Quelle différence depuis les années 1980 où M. Pierre Mauroy, alors Premier ministre, déclarait : « pour la droite, la première des libertés, c'est la sécurité, pour nous la gauche, la première des sécurités, c'est la liberté » !

Puis, lors du colloque de Villepinte en 1997, le parti socialiste qualifiait la sécurité comme l'une des priorités de la législature. Pourtant, en 2002, le candidat socialiste à l'élection présidentielle reconnaissait sa « naïveté » dans ce domaine et préconisait alors la construction de centres fermés pour les jeunes délinquants les plus dangereux.

C'est pourquoi, sous la précédente législature, certaines réformes avaient été engagées, comme la mise en oeuvre de la police de proximité. Celle-ci était prévue par la loi d'orientation de 1995. Néanmoins, les moyens de nos forces de sécurité ont décliné, en particulier à cause des « 35 heures », tandis que la loi relative à la présomption d'innocence alourdissait leurs tâches et les procédures.

La lutte contre l'insécurité nécessite une volonté politique forte, exprimée par une majorité unie. Sur ce sujet, les citoyens n'acceptent pas les divergences philosophiques à l'intérieur d'un gouvernement. Ils supportent encore moins l'opposition entre police et gendarmerie, d'une part, Justice, d'autre part. Pour eux, prévention et sanction sont des éléments indissociables pour assurer leur sécurité.

Aujourd'hui, les messages de découragement adressés par nos concitoyens, mais également par les forces de sécurité intérieure elles-même, appellent un changement radical de politique, un esprit nouveau, et des résultats rapides. Face à un incendie, il n'est plus temps de tergiverser, l'action s'impose. A cet égard, la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure constitue une réponse à la hauteur des enjeux : elle prévoit une augmentation réelle et sans précédent des moyens de nos forces de sécurité. Lors de sa déclaration de politique générale, le 3 juillet dernier, le Premier ministre déclarait : « La loi donnera à nos forces de sécurité (...) les moyens d'assumer pleinement leurs missions et notamment 13.500 nouveaux emplois sur cinq ans pour la police et la gendarmerie. Elle s'accompagnera d'une volonté affirmée de faciliter le travail des policiers et des gendarmes (...) ».

Votre rapporteur pour avis souligne l'importance qu'il y a, au delà des moyens nouveaux, de donner aux forces de sécurité le soutien moral et politique indispensable à la réussite de la lutte contre l'insécurité. A cet égard, le présent projet de loi constitue également un signal fort, qui rompt la spirale des espoirs déçus. Il s'agit, à travers ce soutien, de resserrer les liens entre les forces de sécurité intérieure et nos concitoyens, afin que ces forces ne soient plus perçues comme un élément antagoniste mais comme un élément rassurant de notre environnement quotidien.

Parmi les objectifs fixés, il faut retenir l'éradication des lieux où la loi républicaine ne s'applique plus, en définissant des Zones d'Action Prioritaires, les ZAP. Désormais, ce seront les délinquants qui connaîtront la peur et l'insécurité.

Pour la première fois depuis 1995, un débat global se tient sur les orientations et les moyens de la sécurité intérieure. Votre rapporteur pour avis adhère pleinement à la démarche du gouvernement. Il souhaite que l'effort financier considérable annoncé par le présent projet de loi s'accompagne d'une volonté forte de moderniser les procédures et la gestion du ministère de l'intérieur, et considère que la sécurité pourrait constituer un objet privilégié du tryptique « expérimentation / évaluation / généralisation ». A cet égard, la méthode pragmatique choisie pour mener à bien les réformes structurelles des forces de sécurité dans le cadre de concertations locales constitue une novation majeure et très positive.

Votre commission des finances veillera à la meilleure utilisation possible de l'effort budgétaire sans précédent de la Nation. Les espoirs placés par l'ensemble de nos concitoyens et, en particulier, par les forces de sécurité elles-même, ne doivent pas être déçus une nouvelle fois.

S'en remettant pour l'examen approfondi des orientations de la politique de sécurité intérieure à votre commission des lois, le présent avis se concentrera sur les articles rentrant dans le champ d'application de votre commission des finances, c'est-à-dire sur les articles 1 à 5 du projet de loi.

En conclusion, cette loi d'orientation et de programmation souligne une prise de conscience hélas tardive du niveau d'insécurité, tant la situation est devenue intenable, mais surtout la volonté du Gouvernement de donner aux forces de l'ordre les moyens de faire appliquer la loi. La lisibilité de la politique menée et son efficacité sera renforcée par la présentation annuelle de ses résultats devant le Parlement.

Conviction, bon sens, action, lisibilité, résultats, sont les mots qui restent à l'esprit après l'analyse de cette loi de programmation. Ils seront les axes qui permettront le retour à la tranquillité dans nos villes et nos campagnes.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE L'INSÉCURITÉ

A. DES STRUCTURES ET DES MOYENS INADAPTÉS AUX ÉVOLUTIONS INQUIÉTANTES DE LA DÉLINQUANCE

La délinquance se diffuse et se radicalise. Ce constat souligne la nécessité d'agir de manière forte et déterminée afin de renverser cette évolution. Ce n'est pas seulement l'affaire des forces de l'ordre, car le problème de la délinquance doit mobiliser l'ensemble des acteurs publics et de la population : il faut en effet agir à la fois sur les causes de la délinquance, ses manifestations et les sanctions.

1. Les mutations inquiétantes de la délinquance

a) La croissance globale de la délinquance

De manière générale, les statistiques montrent que la délinquance a fortement augmenté depuis les années 1960. D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis, les crimes et délits sont passés de 687.766 en 1960 à 4.061.792 en 2001. La criminalité globale a donc été multipliée par 6 en 41 ans , le taux de criminalité passant de 15,05 pour 1000 habitants en 1960 à 68,80 pour 1000 habitants en 2001. En outre, la structure des faits délictueux a été profondément modifiée au cours de cette période :

- les vols ont été multipliés par 7, leur part dans l'ensemble de la criminalité globale passant de 50,3 % en 1960 à 62,1 % en 2001 ;

- les infractions économiques et financières ont été multipliées par 5, soit une progression légèrement inférieure à celle de la criminalité globale, même s'il convient de tenir compte de la dépénalisation des émissions de chèques sans provision instituée par la loi du 30 décembre 1991 ;

- les autres infractions, dont celles à la législation sur les stupéfiants, ont été multipliées par un peu plus de 4. Cependant, l'augmentation de cette catégorie est due, pour près de 85 %, à la progression des destructions et des dégradations de biens , en particulier du patrimoine, qui sont 125 fois plus nombreuses en 2001 qu'en 1960 .

- au cours de la même période, en revanche, le nombre d'homicides commis ou tentés n'a en revanche augmenté « que » de 60 % ^{1 ( * )}

Evolution de la criminalité globale

Destructions et dégradations de biens

.

Evolution de la criminalité globale en France métropolitaine entre 1960 et 2001
	1960	1965	1970	1975	1980	1985	1990	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Total des crimes et délits , dont :	687 766	660 441	1 135 621	1 912 327	2 627 508	3 579 194	3 492 712	3 881 894	3 919 008	3 665 320	3 559 617	3 493 442	3 565 525	3 567 864	3 771 849	4 061 612
Vols (y compris recels)	345 945	423 216	690 899	1 233 186	1 624 547	2 501 934	2 305 600	2 640 417	2 573 074	2 400 644	2 331 000	2 244 301	2 291 404	2 252 528	2 334 696	2 522 346
dont : vols qualifiés (1)	50 770	61 693	115 381	220 438	303 105	492 287	449 865	540 633	542 213	507 897	515 873	487 883	480 204	465 023	480 829	550 578
Infractions économiques et financières	71 893	88 471	250 990	314 100	531 588	681 699	551 810	409 246	440 179	357 104	310 910	295 511	287 415	295 734	352 164	366 028
Crimes et délits contre les personnes	53 272	62 975	77 192	87 738	102 195	117 948	134 352	152 764	175374	191 180	198 155	214 975	220 948	233 194	254 514	279 610
dont : homicides commis ou tentés	2 705	1 278	1 673	1 576	2 253	2 497	2 526	2 818	2 696	2 563	2 385	2 085	2 150	1 997	2 166	2 289
Les atteintes aux moeurs	10 784	14 140	14 383	15 041	19 505	18 875	22 242	26 569	29 279	29 123	29 628	35 090	33 014	32 490	33 538	35 451
Autres infractions	216 656	85 779	116 540	277 303	369 178	477 613	500 950	679 467	730 381	716 392	719 552	765 655	765 758	786 408	830 475	893 628
dont : destructions et dégradations de biens	4 582	29 408	46 556	80 822	158 800	228 038	278 055	419 961	435 107	440 591	468 515	476 133	500 911	499 473	518 439	574 994
(1) Les vols qualifiés comprennent : les vols à main armée, les vols avec violences sans arme à feu et les cambriolages.
Source : ministère de l'intérieur

Homicides commis ou tentés

Les vols

b) Une délinquance de plus en plus violente

A côté de la traditionnelle délinquance d'appropriation tend à se développer une délinquance violente et gratuite : les chiffres montrent une montée de la violence, tournée vers les personnes, les biens privés et les institutions. Ainsi, par exemple, les vols de téléphones portables et d'autres biens s'accompagnent de plus en plus souvent de violences verbales et de coups et blessures. Les infractions contre les personnes, et en particulier, les coups et blessures volontaires, ainsi que les menaces et chantages connaissent une progression inquiétante.

Cette délinquance, de plus en plus gratuite et violente , est particulièrement mal ressentie par nos concitoyens : elle se manifeste souvent de manière profondément humiliante pour ceux qui en sont la victime.

c) Des délinquants de plus en plus jeunes

Les délinquants sont de plus en plus jeunes, et cette évolution est particulièrement inquiétante pour notre pays : entre 1997 et 2002, le nombre de mineurs mis en cause a augmenté de 14,6 % , alors que le nombre de personnes majeures mises en cause n'augmentait « que » de 2,5 %. Cette hausse est liée principalement à l'implication croissante de mineurs dans des actes de délinquance de voie publique, c'est-à-dire celle qui est le plus perceptible par nos concitoyens.

Le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs ^{2 ( * )} , dont le président était notre collègue M. Jean-Pierre Schosteck et le rapporteur notre collègue M. Jean-Claude Carle, a souligné que si la délinquance des mineurs a toujours existé, la situation actuelle était préoccupante car cette délinquance est plus massive, plus violente, et concerne des mineurs de plus en plus jeunes.

La commission d'enquête a mis en exergue cinq modifications fondamentales :

- la progression de la délinquance des mineurs (mesurée par l'identification des mineurs), en nombre, mais également en taux ;

- le rajeunissement de l'âge d'entrée dans la délinquance ;

- l'aggravation des actes de délinquance ;

- le développement d'une délinquance d'exclusion ^{3 ( * )} , territorialisée et accompagnée de trafics ;

- l'explosion des incivilités ^{4 ( * )} .

d) Une délinquance qui touche les plus démunis

Les Français souhaitent que la loi retrouve sa place sur l'ensemble du territoire, en particulier, dans les quartiers les moins privilégiés, car ce sont nos concitoyens les plus défavorisés qui sont les premières victimes de la délinquance et des incivilités. Une enquête de l'INSEE a souligné en 1998 les liens existants entre les dégradations de l'environnement et le sentiment d'insécurité : « une personne sur cinq, parmi celles ayant déclaré vivre dans des zones où des destructions de biens publics sont fréquentes, a peur de sortir le soir contre un peu plus d'une sur dix parmi les autres », ce facteur déterminant d'ailleurs le sentiment d'insécurité autant que l'expérience personnelle du vol et de l'agression ^{5 ( * )} . Or, les personnes qui résident dans ces quartiers dégradés n'ont souvent pas les moyens d'habiter ailleurs, et se sentent « piégées » dans un milieu qui les contraint à vivre quotidiennement dans la peur.

Par ailleurs, le manque de respect des personnes et de leur tranquillité est de plus en plus mal vécu par ceux de nos concitoyens qui sont victimes quotidiennement d'actes d'incivilités et de provocations diverses. Dans de nombreux quartiers, le quotidien est désormais vécu à travers le prisme de la peur, de la défiance, et parfois, du racisme.

e) Une délinquance qui se généralise

La délinquance se diffuse très largement dans notre pays, et les zones péri-urbaines et rurales sont désormais également touchées par ce phénomène. Ainsi, entre 1997 et 2001, les faits constatés par la gendarmerie ont augmenté de plus de 20 %, alors que ceux constatés par la police nationale n'ont augmenté « que » de 15 %.

L'émergence d'une délinquance visible dans le monde rural et dans les petites villes déstabilise fortement ceux de nos concitoyens qui croyaient vivre dans un lieu paisible, à l'abri des problèmes des grandes villes, dans un monde protégé. Le sentiment prévaut désormais dans nos régions que « l'on ne peut plus être tranquille nulle part ».

* ¹ S'agissant des homicides commis ou tentés, les chiffres pour les années 1960, 1961 et 1962 ne sont pas significatifs si l'on tient compte de la situation politique de cette période, marquée par le conflit algérien et ses conséquences sur le territoire métropolitain.

* ² Délinquance des mineurs - la République en quête de respect, rapport n° 340, 2001-2002.

* ³ Cette délinquance d'exclusion a été définie par M. Denis Salas, lors de son audition par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, comme « une délinquance de masse, territorialisée, essentiellement liée à des parcours de désinsertion durable dans lesquels des groupes familiaux tout entiers vivent dans l'illégalité et dans des cultures de survie, dans des modalités de précarité extrêmement importantes les conduisant insensiblement vers la déviance ou vers la délinquance ».

* ⁴ La notion d'incivilité peut être définie comme un « comportement sans gêne et provocateur, source de perturbation et d'exaspération dans la vie quotidienne des cités. Par exemple, rassemblements au pied de l'immeuble, attitudes menaçantes, bruits dans les halls, déplacements en bande, présence de chiens » (rapport de la mission interministérielle sur la prévention et le traitement de la délinquance des mineurs remis au Premier ministre le 16 avril 1998 par Christine Lazerges et Jean-Pierre Balduyck), ou encore comme « tout comportement contraire aux règles habituelles de la sociabilité », ou « toutes les manifestations traduisant une dégradation du lien social et ne recevant pas de réponse pénale » (Guide pratique des contrats locaux de sécurité, IHESI, 1998).

* ⁵ Cité dans les Cahiers français n°308 : Etat, société et délinquance, « Les politiques de sécurité : la politique de « tolérance zéro » et ses controverses », Sébastien Roché, p. 76.