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Projet de loi de finances pour 2003 : Outre-mer (aspects sociaux)

 

B. LA RÉALLOCATION DES CRÉDITS DE L'EMPLOI VERS LES PUBLICS PRIORITAIRES

1. Des priorités centrées sur les jeunes et les exclus

a) Un réajustement des moyens de la politique de l'emploi

Les moyens budgétaires en faveur de l'emploi et de l'insertion s'élèveront en 2003 à 477 millions d'euros.

Ces crédits, qui sont inscrits au chapitre « Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon » sont en baisse de 5 % par rapport à la loi de finances 2002. Cependant, à périmètre constant, en ne tenant pas compte de la suppression de créance de proratisation et des transferts de crédits du chapitre 46-94 au chapitre 44-03, il apparaît que des crédits conservés à l'emploi dans les DOM ne sont en baisse que de 2,8 %.


LE FEDOM

La loi du 25 juillet 1994 a créé un fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon, appelé FEDOM. Géré directement par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, ce fonds est souple d'utilisation et adapté aux spécificités économiques et sociales des départements d'outre-mer.

La loi d'orientation du 13 décembre 2000 a conforté le FEDOM dans sa mission et a prévu de nouveaux dispositifs.

Le comité directeur du FEDOM, composé de parlementaires des départements d'outre-mer, se prononce sur la répartition des crédits entre les différentes solutions d'insertion.

Le contrat d'accès à l'emploi (CAE)

Il est proposé aux demandeurs d'emploi de longue durée, aux bénéficiaires du RMI, aux travailleurs handicapés et aux jeunes en grande difficulté. L'employeur privé bénéficie, pour chaque recrutement en contrat à durée indéterminée ou déterminée d'au moins douze mois, d'une prime modulable en fonction de l'ancienneté du chômage de 152,45 à 304,90 euros par mois et de l'exonération des charges sociales patronales. Ce type de contrat est réservé au secteur privé.

Le contrat d'insertion par l'activité (CIA)

Ce dispositif consiste à remettre en activité, par l'exécution de tâches d'utilité sociale, des bénéficiaires du RMI exclusivement, au moyen d'un véritable contrat de travail. Les titulaires de CIA ont un employeur unique, l'agence d'insertion, établissement public créé dans chaque département, qui les met, par voie de convention, à la disposition des collectivités et des associations. Comme pour les CES, l'activité est exercée à mi-temps. Elle est rémunérée sur la base du SMIC horaire.

Le contrat emploi-solidarité (CES) et le contrat emploi-consolidé (CEC)

Ces dispositifs sont les mêmes qu'en métropole. Il s'agit d'offrir à des publics en difficulté d'insertion un emploi à mi-temps, rémunéré au SMIC horaire, pour satisfaire, dans le secteur associatif ou auprès de collectivités, des besoins d'utilité collective.

Les primes à la création d'emplois

Elles sont attribuées sur agrément préfectoral aux entreprises dont l'activité est principalement orientée vers des débouchés commerciaux à l'extérieur des départements d'outre-mer et qui augmentent leurs effectifs. La loi d'orientation prévoit une modification de leur régime.

Le contrat de retour à l'emploi (CRE)

Ce dispositif a été mis en extinction. Les crédits inscrits pour 2003 ne serviront qu'à financer les contrats déjà existants.

Les emplois-jeunes

Ils s'adressent aux jeunes de moins de 26 ans. Les emplois créés doivent répondre à des besoins émergents ou non satisfaits en matière d'utilité sociale. Le financement des emplois créés par les ministères de l'éducation nationale et de l'intérieur sont financés par ceux-ci. 2.100 postes ont été prévus en 2001, financés à hauteur de 143,61 millions d'euros. 1.367 postes ont été créés et le coût sanitaire par bénéficiaire est de 14.947 euros. La loi de finances pour 2002 a doté ce dispositif de 145,433 millions d'euros pour 900 postes prévus.

Le projet initiative-jeunes (PIJ)

C'est un dispositif qui tend, par une aide financière de l'Etat, à favoriser la réalisation du projet professionnel de jeunes de 18 ans à 30 ans et des bénéficiaires d'un emploi-jeune arrivant au terme de leur contrat qui :

- soit, créent ou reprennent une entreprise ;

- soit, poursuivent une formation professionnelle proposée par l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) ou par tout organisme agréé par l'Etat en dehors du DOM où est situé « le centre de leurs intérêts ».

Le congé solidarité

Afin de favoriser l'embauche de jeunes par la cessation d'activité de salariés âgés, le congé solidarité permet, sous certaines conditions, aux salariés de plus de 55 ans adhérant à une convention conclue entre l'Etat et l'employeur, de cesser par anticipation leur activité professionnelle en contrepartie de l'embauche d'un jeune de 30 ans maximum sous contrat à durée indéterminée par une entreprise dont la durée collective de travail est d'au plus 35 heures par semaine. Le salarié âgé bénéficie alors d'une allocation de congé-solidarité financée par l'Etat, les collectivités locales et l'entreprise, fixée en fonction de la durée de sa carrière et versée jusqu'à ce qu'il bénéficie d'une retraite à taux plein et au plus tard jusqu'à 65 ans.

L'allocation de retour à l'activité (ARA)

Pour favoriser le retour à l'emploi de certains bénéficiaires de minima sociaux (RMI, allocation de solidarité spécifique, allocation de veuvage, allocation de parent isolé), ceux-ci peuvent bénéficier, à leur demande, d'une allocation de retour à l'activité (ARA) pour leur réinsertion dans une activité professionnelle lorsqu'ils créeront ou reprendront une entreprise ou lorsqu'ils exerceront une activité au domicile de particuliers, dans une association ou en entreprise.

Il est à noter que le FEDOM peut également participer au financement de « mesures de restructuration » par redéploiement des crédits. Par ailleurs, à partir de l'exercice 2002, le FEDOM a également été appelé à assurer la gestion des mesures en faveur de l'emploi ouvertes à Mayotte. A cet effet, les crédits destinés au financement des CES et des CEC, inscrits jusqu'alors sur le chapitre 46-94 du budget du ministère de l'outre-mer, ont été transférés sur le chapitre 44-03 avec la création d'un nouvel article (article 89).

De même, dans le cadre de l'ordonnance relative au droit du travail et de l'emploi à Mayotte, la mise en place de nouveaux dispositifs d'aide à l'emploi a été définie avec l'ouverture d'une enveloppe budgétaire globale spécifique, destinée à assurer le financement de près de 12.250 mesures.

Votre commission approuve la démarche du Gouvernement : il n'est, en effet, nul besoin d'afficher des crédits à la hausse s'ils ne font pas l'objet d'une consommation ultérieure.

En effet, en 2001, le niveau de consommation des crédits a été insatisfaisant compte tenu de la situation très dégradée de l'emploi. Ainsi, au 31 décembre 2001, les crédits du FEDOM ont été consommés à hauteur de 91 %, entraînant un report de 40 millions d'euros sur l'année 2002. Au 30 septembre 2002, le taux de consommation est de 51,8 %. Il était de 58,5 % au 30 septembre 2001.

Votre commission déplore la sous-consommation des crédits, qui ne peut en aucun cas être justifiée compte tenu de l'ampleur des besoins dans les départements d'outre-mer.

Pourtant, le réajustement des crédits de 5 % ne signifie pas une réduction des mesures en faveur de l'emploi. Au contraire, elles sont, au moins, stables, ce qui témoigne d'une réallocation des crédits et de la volonté de mieux mobiliser les crédits non consommés. Cette stratégie procède du louable souci d'une utilisation optimale des dotations budgétaires.

Évolution des crédits du FEDOM

(en millions d'euros)

 

LFI 2002

PLF 2003

Evolution en %

CES

104,0

112,1

+ 7,7 %

CEC

53,3

59,4

+ 11,5 %

CIA

31,6

30,4

- 3,7 %

CAE

37,1

35,3

- 4,8 %

Primes à la création d'emploi

5,7

3

- 48,0 %

Créance

31,2

/

/

CRE

0,6

0,4

- 25,0 %

Etudes

0,1

0,1

=

Emplois-jeunes

145,4

150,6

+ 3,5 %

Projet initiative jeunes

36,2

20

- 4,5 %

Congé solidarité

15,2

14,1

- 6,5 %

Allocation de retour à l'activité

23,0

12,3

- 46,0 %

CES-CEC Mayotte

7,9

9,0

+ 14,3 %

Mesures en faveur de l'emploi à Mayotte

10,2

10,2

=

TOTAL

502,2

477,0

- 5,0 %

Source : ministère de l'outre-mer

Pour l'année 2002, un premier bilan de la consommation des mesures d'insertion met en évidence une utilisation nettement en retrait par rapport à celle attendue.

Pour 2003, le Gouvernement prévoit, d'une part, la création de 11 % de CAE supplémentaires en 2003, soit 5.000 contrats, malgré la baisse des crédits de 5 %. Il souhaite ainsi relancer un dispositif dont le nombre de contrats a été divisé par trois ces quatre dernières années.

Dans l'attente des effets bénéfiques des mesures visant à offrir de vrais emplois durables, les moyens consacrés aux emplois-jeunes seront, d'autre part, préservés en 2003 et s'élèveront à 150 millions d'euros.

Par ailleurs, le nombre de contrats emploi-solidarité et de contrats emploi-consolidé est maintenu pour éviter toute rupture brutale de la politique de l'emploi.

Quant aux mesures prévues par la loi d'orientation, elles seront réajustées à la baisse pour tenir compte des prévisions quelque peu irréalistes de la loi de finances 2002. Le réajustement des mesures est parallèle à la réduction des dotations budgétaires, qui passent de 74 millions d'euros à 46 millions d'euros.

Les mesures d'insertion issues de la loi d'orientation outre mer

 

Projet initiative jeune

Congé solidarité

Allocation de retour à l'activité

Total

LFI 2002

10.000

3.000

10.000

23.000

PLF 2003

4.300

1.500

3.500

9.300

Parallèlement, la loi n° 2002-1095 du 29 août 2002 portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise s'applique dans les départements d'outre-mer. L'absence des crédits correspondants dans le projet de budget s'explique par la volonté de leur appliquer le droit commun : les crédits ont donc été inscrits dans le projet de budget du ministère des affaires sociales.

Cette loi prévoit des exonérations de charges sociales pendant deux ans et un allégement de 50 % pour la troisième année en faveur des entreprises qui ont embauché à temps plein ou partiel des jeunes de 16 à 22 ans, payés au minimum du SMIC, dont le niveau de qualification est inférieur à un diplôme de fin de second cycle de l'enseignement général, technologique ou professionnel.

Enfin, les mesures pour l'emploi à Mayotte devraient augmenter de plus de 6 % afin d'aider cette collectivité dans son rattrapage économique et social.

Au total, le nombre de mesures pour l'emploi serait estimé à 80.545 pour l'année 2003.

Les mesures d'insertion prévues en 2002 et 2003

 

CES

CEC

CIA

CAE

Primes

CRE

Emplois-jeunes

PIJ

Congé solidarité

ARA

LFI 2002

39.000

2.800

15.000

4.500

2.200

(nc)

900

10.000

3.000

10.000

PLF 2003

36.000

2.800

15.000

5.000

(nc)

(nc)

(nc)

4.300

1.500

3.500

2003/2002

- 7,6 %

=

=

=

(nc)

(nc)

(nc)

- 57 %

- 50 %

- 65 %

b) Le champ de la formation réinvesti :  mobilité et insertion

Traditionnellement, la formation et l'insertion sont les parents pauvres de la politique de l'emploi en outre-mer.

Le Gouvernement opère une reconquête de ces champs, transformant les voeux pieux énoncés jusqu'à présent en projets concrets.

En effet, les dispositifs de formation et d'insertion fonctionnent mal dans les DOM. Ainsi, le nombre d'allocataires du RMI entrés dans une mesure pour l'emploi a encore baissé en 2001 de 2,5 %, les entrées les plus importantes ayant eu lieu, de surcroît, dans le secteur non marchand.

Entrées dans les principales mesures pour l'emploi des bénéficiaires du RMI

Mesures pour l'emploi

Nombre d'entrées en 2001

Évolution sur un an

Contrat emploi solidarité

7.076

+ 1,67 %

Contrat emploi consolidé

614

- 5,97 %

Contrat d'insertion par l'activité

10.962

+ 22,9 %

Contrat d'accès à l'emploi

1.325

- 14,13 %

Stage d'insertion et de formation à l'emploi

278

- 0,36 %

Emplois-jeunes

179

- 17,9 %

Stages d'accès à l'entreprise

95

+ 102,1 %

Formation professionnelle des adultes

9

- 35,75 %

Source : ministère de l'outre-mer

Trois mesures importantes sont annoncées dans le projet de budget 2003 :

- la création du passeport-mobilité : financé à hauteur de 17,5 millions d'euros, il concrétise le principe de continuité territoriale, en permettant à 16.500 jeunes d'obtenir la prise en charge des billets d'avions vers la métropole.


Le passeport mobilité

Mise en place depuis le 1er septembre 2002, la mesure concerne les étudiants âgés de 18 à 26 ans qui souhaitent s'inscrire dans une filière inexistante ou saturée dans leur collectivité d'outre-mer d'origine.

Ce dispositif est également ouvert aux jeunes âgés de 18 à 30 ans qui peuvent bénéficier d'un voyage aller-retour par stage de formation professionnelle de plus de trois mois, ou par contrat à durée déterminée de plus de six mois ou à durée indéterminée nécessitant une mobilité. La mise en place du dispositif passe par la signature de conventions entre l'Etat et les opérateurs de la mobilité, ainsi qu'avec les collectivités territoriales d'outre-mer.

Les principales modalités du passeport sont les suivantes :

- volet « étudiants » - les étudiants de moins de 26 ans de nationalité française et originaires d'outre-mer s'inscrivant dans des établissements d'enseignement supérieur en métropole, se voient rembourser le billet d'avion vers la ville où siège l'université choisie (ou le montant résiduel non pris en charge par les autres collectivités) ;

- volet « promotion-insertion professionnelle » - l'aide de l'Etat (complétant notamment celles mise en oeuvre par les collectivités) permet la gratuité du transfert aérien vers la métropole, ou vers une autre collectivité outre-mer, et dont le projet professionnel de formation (d'une durée minimale de trois mois) ou d'insertion (sous forme d'un CDD supérieur à six mois ou d'un CDI) se réalise en mobilité.

Votre commission approuve ce projet. En effet, la saturation éventuelle des filières de formation dans les départements d'outre-mer ne doit pas priver les jeunes ultramarins des bénéfices d'une formation en métropole, voire dans les autres Etats de l'Union européenne. Rappelons, à titre d'illustration, que le trajet Paris-Saint-Denis de la Réunion est trois fois plus onéreux que le trajet Paris-Los Angeles. En outre, ce passeport n'a nullement vocation à vider les départements d'outre-mer de leur jeunesse puisque ses bénéficiaires s'engagent à revenir occuper un emploi dans leur département d'origine.

l'augmentation sensible des effectifs de volontaires du service militaire adapté (SMA). Ce service permet aux jeunes ultramarins volontaires de recevoir une formation professionnelle dans un cadre militaire au sein des formations du service militaires adapté.


Le service militaire adapté

Le SMA est une des formes de service militaire adaptée au contexte des DOM-TOM. Les missions du SMA consistent à dispenser aux appelés une formation militaire, laïque et morale, mais aussi à les préparer à l'insertion dans la vie active en leur assurant une formation professionnelle.

Enfin, il doit les faire participer à la mise en valeur des collectivités d'outre-mer ainsi qu'à l'exécution des plans de défense, de secours et d'aide au service public. Aux crédits nationaux consacrés au financement du SMA s'ajoute une contribution du fonds social européen, destinée à la formation professionnelle.

La loi du 28 octobre 1997 portant réforme du service national a prévu la fin de l'appel obligatoire sous les drapeaux pour les jeunes nés à partir de 1979. Cette réforme touche aussi le SMA qui fera désormais appel au volontariat. La réforme a débuté progressivement à partir de 1999.

Depuis sa création, le SMA a participé à la formation d'environ 100.000 jeunes ultramarins dans une trentaine de filières de formations différentes.

De plus, le nombre de jeunes insérés à l'issue du SMA a crû régulièrement depuis 1998 dans l'ensemble des DOM-TOM.

Nombre de jeunes insérés à l'issue d'un SMA parmi les appelés (en %)

Ainsi, plus de 70 % des jeunes qui passent par le SMA trouvent un emploi à l'issue de leur formation.

Bilan du SMA en 2001

 

Martinique

Guadeloupe

Guyane

la Réunion

TOTAL

Effectifs de recrues formées

292

227

145

501

1.165

Emploi à l'issue du service

140

89

100

228

557

Poursuite de formation

39

55

8

97

199

Total inséré

179

144

108

325

756

% inséré

61,3 %

63,44 %

74,48 %

64,87 %

64,89 %

Prenant acte du succès de ce dispositif, le Gouvernement prévoit de multiplier par 6 les effectifs du SMA qui passeront de 500 à 3.000 en 2003.

Les crédits affectés correspondants représentent près de 18 millions d'euros, soit une hausse de 13,18 % par rapport aux crédits votés en 2002.

Enfin, il s'est engagé à achever la professionnalisation du SMA, qui, de fait, assumera exclusivement sa mission de formation et d'insertion au profit de volontaires.

Pour ce faire, de nouvelles orientations ont été retenues  :

 diversification et rentabilisation des installations de formation professionnelle ;

 féminisation des filières de formation ;

 mise en place de partenariats avec les organismes socio-éducatifs afin d'établir des parcours de formation professionnelle et d'insertion complets et cohérents permettant aux stagiaires une meilleure insertion dans la vie active.

- le développement de l'insertion en métropole par la réactivation de l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer.


L'Agence Nationale pour l'insertion et la promotion des Travailleurs d'outre-mer

En application de l'article de l'arrêté du 16 janvier 2001 portant modification des statuts de la société d'Etat, dite Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT), l'agence a pour objet, en dehors de tout but lucratif, de veiller à l'insertion professionnelle et sociale des travailleurs d'outre-mer, notamment de ceux séjournant en métropole ou souhaitant s'y établir.

Elle est amenée à intervenir dans le fonctionnement du nouveau projet initiative-jeune (PIJ), créé par l'article 11 de la loi d'orientation outre-mer.

L'aide du PIJ-formation en mobilité est constituée d'une aide financière mensuelle de 305 euros maximum ou 152,5 euros maximum pour la mobilité au sein de l'archipel de la Guadeloupe, versée pour la durée de la formation dans la limite de 24 mois. Elle est complétée par une aide à l'installation destinée à couvrir les premiers frais liés à la formation d'un montant maximum de 762 euros versés sur le lieu de la formation en un ou deux versements. L'Agence est également chargée du versement de l'aide à l'installation pour les frais liés à la formation pour les bénéficiaires du PIJ-mobilité. Par ailleurs, lorsque la mobilité a lieu vers un pays étranger, elle sera responsable du versement de l'aide mensuelle selon les modalités appropriées au pays considéré.

Ces nouvelles missions rendent nécessaire le renforcement des moyens de l'ANT inscrits à l'article 20 du chapitre 46-94 : après plusieurs années de stabilité, ils ont enregistré en 2002 une forte hausse de 2,13 millions d'euros (+ 32 %), qui correspondent à la prise en charge des frais de transport de 7.000 stagiaires.

Mis à part le nouveau dispositif, l'action de l'ANT recouvre principalement deux dispositifs :

- des commandes de formation à l'AFPA : 1.580 places de stages en métropole sont ouvertes depuis 1998 en faveur des personnes originaires des DOM, avec des résultats décevants, ce qui explique qu'une concertation soit engagée depuis 1999 entre les deux ministères concernés, l'ANT et l'AFPA, afin de remplir effectivement ces places ;

- et un système de la formation individualisée, qui permet à des jeunes de faibles niveaux de qualification de suivre, dans le cadre du crédit de formation individualisée, une formation en métropole.

Les autres outils et les contrats de travail en alternance, les programmes régionaux de formation professionnelle, les programmes européens, ainsi que la mobilité des sportifs.

Selon les chiffres fournis par l'ANT, la mobilité professionnelle dans les DOM aurait augmenté de 29,77 % entre 1997 et 2001, en tenant compte des 43 mobilités obtenues dans les TOM.

Les nouvelles missions de l'ANT rendent nécessaire le renforcement de ses moyens. Après plusieurs années de stabilité, ses crédits ont enregistré, en 2002, une forte hausse de 2,13 millions d'euros (+ 32 %), qui correspondent à la prise en charge des frais de transport de 7.000 stagiaires. Cette dotation devrait être reconduite, en 2003, à hauteur de 8,79 millions d'euros.

Ressources de l'ANT

(en millions d'euros)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Part dans le budget en 2002

Etat

7,6

6,6

6,7

6,7

8,8

7,0

38,5 %

Collectivités locales

6,0

6,0

5,7

5,9

6,0

6,0

26,4 %

FSE

3,8

4,5

5,4

5,6

5,5

5,5

24,4 %

Prestations et produits divers

2,1

1,6

1,8

2,4

2,2

2,4

10,5 %

TOTAL

19,6

19,2

19,8

20,7

22,7

22,8

100

Source : ministère de l'outre-mer