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Projet de loi programmation militaire pour les années 2003 à 2008

 

B. LES RISQUES BUDGÉTAIRES : UNE VIGILANCE DE TOUS LES INSTANTS

Une loi de programmation constitue, on le sait, un engagement plus politique que juridique car il appartiendra à chaque loi de finances de la période d'inscrire, dans les réalités budgétaires, les intentions affichées aujourd'hui.

C'est pourquoi il convient d'utiliser les mécanismes politiques prévus par la loi, et notamment le débat prévu par le présent texte et le rapport d'exécution souhaité par l'Assemblée nationale, comme des moyens de conserver un esprit de vigilance que l'expérience passée rend indispensable.

1. La menace latente de mesures de régulation budgétaire ou de bourrage d'enveloppe

L'expérience de la précédente loi de programmation militaire a montré le décalage existant entre la loi de finances initiale et les budgets exécutés.

Les objectifs du présent projet de loi sont exprimés en terme de crédits inscrits en loi de finances initiale. Or, de la loi de finances initiale à la loi de règlement, il y a eu, en règle générale, d'importantes différences.

Les mêmes causes produisant les mêmes effets, il y a tout lieu de craindre que se reproduisent des mesures de régulation budgétaires, même si la pugnacité de la ministre actuelle a permis, jusqu'à présent, d'en limiter les effets. Celle-ci a d'ailleurs déclaré, lors du débat à l'Assemblée nationale, qu'elle avait obtenu le dégel des 700 millions d'euros bloqués en juillet 2002 et que les quelque 300 millions d'euros de crédits de paiement, annulés en loi de finances rectificative en fin d'année 2002, avaient été remis à la disposition du Premier ministre de façon volontaire, dès lors qu'il était prévu de les restituer au printemps 2003.

2. Les inconnues de la loi organique du 1er août 2001

L'entrée en vigueur pour le budget 2006 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances est un facteur d'incertitude qu'il convient, dès à présent, de prendre en compte.

La répartition des crédits, non plus par nature de dépenses en titres et chapitres mais sous la forme de programmes et de missions, doit donner plus de souplesse de gestion aux responsables mais offre la possibilité de prendre des libertés avec l'autorisation budgétaire.

Dès lors que le gestionnaire pourra librement utiliser les crédits affectés initialement au titre V pour financer des dépenses de fonctionnement (hors dépenses de personnel), il y a des risques de voir dénaturer l'intention du législateur.

En revanche, surtout si les grands programmes se calquaient sur les fonctions opérationnelles du modèle d'armée 2015, à savoir la dissuasion, la communication et le renseignement, la projection de la mobilité, la frappe dans la profondeur, la maîtrise du milieu aéroterrestre, la maîtrise du milieu aéro-maritime, la maîtrise du milieu aérospatial et la préparation et le maintien en capacité opérationnelle, le Parlement trouverait l'occasion, dans cette révolution budgétaire, de juger les responsables à l'aune de l'efficacité et, le cas échéant, d'être appelé à se prononcer sur les grands programmes d'armement, comme le font, notamment, les Allemands.

Il est essentiel que le Parlement soit, par l'intermédiaire de ses rapporteurs spéciaux de ses deux commissions des finances, associé à la conception de la nouvelle architecture budgétaire et ce suffisamment en amont du processus, pour qu'il soit à même d'en comprendre les enjeux et, le cas échéant, de faire prendre en considération son avis sur un élément d'autant plus important qu'une plus grande marge de manoeuvre va être reconnue aux gestionnaires des crédits.

En tout état de cause, la liberté ainsi reconnue à l'administration dans la gestion des crédits, doit s'accompagner d'un renforcement des contrôles a posteriori, qui devront prendre la forme d'un « contrôle continu », si l'on ne veut pas que le Parlement soit mis, systématiquement, devant le fait budgétaire accompli.