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Projet de loi programmation militaire pour les années 2003 à 2008

 

C. LA FRANCE A-T-ELLE LES MOYENS DE SON AUTONOMIE STRATÉGIQUE ?

Un constat s'impose : la France est bien la seule à se faire le champion de l'indépendance européenne en matière de défense.

Il n'y aura pas de politique de défense européenne indépendante sans un socle industriel. Or la volonté politique que l'on trouve dans les discours, a du mal à se traduire dans les faits.

La France va être obligée de procéder à l'adaptation de son appareil industriel aux conflits modernes dans des conditions d'autant plus difficiles que, par suite du « benign neglect » de ses partenaires européens, elle se trouve comme prise au piège d'une coopération industrielle à géométrie variable et instable, dont les avantages en termes de financement et de synergies technologiques, sont compensées en grande partie par des retards, des incertitudes et des compromis.

Avec le présent projet de loi de programmation la France, non sans panache, s'efforce de préserver son autonomie stratégique. En aura-t-elle seule durablement les moyens budgétaires dans une Europe qui n'a que trop tendance à s'en remettre à la protection américaine ?

1. Des acteurs publics de l'armement qui n'ont pas achevé leur mutation

Le présent projet de loi de programmation 2003-2008 consacre une fiche aux enjeux industriels de la défense nationale. Celle-ci rappelle que l'existence de l'industrie performante est un enjeu majeur dans la mesure où la France doit asseoir son effort de défense sur un appareil industriel « capable de concevoir, réaliser et maintenir » les équipements de nos armées. La fiche relève également l'importance du secteur tant sur le plan stratégique, du point de vue de la maîtrise des technologies-clés, qu'économique car les industries nationales représentent un chiffre d'affaires annuel de l'ordre de 14 milliards d'euros et fournit 170.000 emplois directs.

Toutefois, les formules sont un peu générales et se contentent d'évoquer la nécessité de fonder cette industrie sur un effort de recherche conséquent et sur la nécessité de coopération à l'échelle européenne face à la domination américaine.

Des efforts de rationalisation appréciables ont été accomplis par le précédent gouvernement, qui a, notamment, restructuré la direction des centres d'expérimentation et d'essais. Les effectifs de ce service, qui ont atteint plus de 12.000, ne se montent plus qu'à 8.400 aujourd'hui.

Dans la même perspective, des réductions de coûts, de l'ordre de 10 % à 20 %, ont été obtenues sur certains matériels.

Comme l'a souligné Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, devant votre commission des finances, la situation des deux piliers publics de notre industrie de défense est très différente.

DCN qui, issue de l'ancienne direction des constructions navales, doit se transformer en société d'ici à 2003, se trouve dans une situation relativement favorable à moyen terme, en dépit de la perte de 61 millions d'euros qu'elle a enregistrée en 2001 pour 1,5 milliard d'euros de chiffre d'affaires.

L'importance de la marine dans les conflits récents laisse en effet prévoir un renforcement des forces de tous les pays et peut faire espérer des commandes substantielles à condition que l'entreprise trouve les moyens d'améliorer sa productivité.

L'entreprise traverse donc une période de transition, sans doute délicate, mais dont on a toutes les raisons de croire qu'elle va déboucher sur un ensemble industriel cohérent et compétitif, d'autant plus qu'elle peut s'appuyer sur une association avec Thalès, ainsi que sur une réelle volonté de rapprochement chez certains partenaires : des pourparlers sont en cours avec Rolls-Royce5(*) pour la conclusion d'un gentleman's agreement en vue de la constitution d'offres coordonnées dans le secteur de la propulsion des navires.

En revanche, il n'en est pas de même pour GIAT industries qui doit faire face à l'effondrement de son marché. La chute du Mur de Berlin a conduit presque tous les pays à redimensionner leurs besoins d'armement terrestre.

GIAT industries, qui est une société nationale depuis 1991, a accusé plus de 3,3 milliards d'euros de pertes depuis sa création, soit à peu près le coût du porte-avions Charles de Gaulle. Quatre plans « d'adaptation » se sont succédés depuis 1988, qui se sont traduits par la fermeture de quatre sites et la suppression de plus de 8.600 emplois entre 1988 et 1996. Le dernier plan stratégique, économique et social doit ramener les effectifs à 6.700 salariés fin 2002 contre 10.350 fin 1998.

Alors qu'elle ne fait qu'un peu plus de 10 % de son chiffre d'affaires à l'exportation, l'entreprise va devoir gérer la fin du programme de construction de chars Leclerc. Certes, au cours des prochaines années, le programme de véhicules blindés de combats d'infanterie va se traduire par la commande de 700 unités, dont 260 doivent être livrées au cours de la présente loi de programmation. Mais ce programme représente, à l'unité, à peine 25 % de celui du nombre d'heures exigées par la fabrication du char Leclerc et ne saurait donc suffire à assurer le plan de charge de l'entreprise.

L'avenir de l'entreprise est également en question, parce qu'aux difficultés des activités « armement », s'ajoutent celles des activités « munition ». A cet égard, on ne peut guère être optimiste pour l'avenir. L'alignement progressif des munitions sur les standards OTAN va accroître la concurrence sur ces marchés. Des pays comme les Etats-Unis, du fait de leur marché intérieur, et à certains égards, pour les mêmes raisons, comme Israël, pourront proposer des prix très inférieurs à ceux de GIAT Industries.

GIAT Industries, qui était la deuxième entreprise spécialisée dans l'armement terrestre il y a quelques années, vient de passer au cinquième rang européen par le fait des regroupements intervenus chez nos principaux partenaires.

A moyen et long termes, il est clair qu'il faudra redimensionner l'entreprise compte tenu de l'importance de ses marchés. 591 millions d'euros ont été accordés à l'entreprise en 2001, à titre de recapitalisation. La moitié seulement de cette somme a été libérée, le reste doit l'être prochainement en 2003, en fonction des pertes d'exploitation.

En tout état de cause, il faudra très vite songer à une nouvelle opération de recapitalisation. Le gouvernement aura à arbitrer, dès lors qu'il ne réussira pas à faire aboutir des projets de rapprochements industriels au niveau européen, entre des considérations de coûts et d'indépendance nationale, car il est difficilement pensable que la France se prive du socle que constitue un pôle industriel d'armement terrestre.

2. Les vicissitudes de la coopération européenne en matière d'armement

Le président des Etats-Unis a fait adopter une loi portant à 353 milliards de dollars au budget 2003 du Pentagone, soit à peu près 1 milliard d'euros par jour. C'est la plus forte augmentation des crédits de la défense américaine depuis la « guerre des étoiles ».

Ces moyens nouveaux serviront, à concurrence de 71,6 milliards de dollars -ce qui représente quatre fois l'effort français dans ce domaine-, à l'acquisition de systèmes d'armes majeurs : missiles de croisière, des drones, appareils de transport et de ravitaillement en vol, des avions de combat neufs ou modernisés.

Le budget prévoit également le développement du F 35 ex-JSF (Joint Strike Fighter) pour les armées américaines et des clients européens, qui ont rallié le projet, ainsi qu'un programme de 7,4 milliards de dollars en matière de défense antimissile tactique, comportant, notamment, l'achat de missiles sol-air Patriot-3 et Arrow destinés à protéger des troupes en opération.

L'autre axe majeur de la nouvelle politique américaine est la recherche, qui bénéficie d'un programme de 58,6 milliards de dollars soit quatre fois le montant global du seul budget français d'équipement militaire.

Les Etats-Unis entreprennent ainsi un effort sans commune mesure avec celui des Européens. Ils consacrent plus de 3 % de leur produit intérieur brut à leur défense. Seuls, le Royaume-Uni et la Turquie atteignent un niveau comparable. Sur le plan militaire l'Amérique, c'est trois Europe.

Mais, à ce déséquilibre quantitatif, s'ajoute un facteur qualitatif qui tient à l'émiettement des efforts européens. L'industrie de la défense part à la conquête ses marchés en ordre dispersé.

Le déficit d'Europe, on le constate d'abord avec les multiples « feuilletons », d'ailleurs toujours renouvelés, de la coopération industrielle.

Le plus connu et sans doute le plus lourd de conséquences, c'est celui de l'A 400 M.

L'Allemagne devait en commander 73 ; finalement après bien des atermoiements, la commande allemande portera sur 60 appareils. Le plan de charge est donc désormais à son niveau le plus juste6(*) et toute nouvelle défection pourrait être fatale au projet.

En tout état de cause, il ne sera pas après toutes ces vicissitudes sur le marché avant 2009. C'est ce qui a conduit l'OTAN à décider de se tourner vers les Etats-Unis pour s'engager dans une location de longue durée à Boeing d'une quinzaine de C 17 disponibles dès 2005.

Mais il est d'autres feuilletons, moins médiatiques mais d'une certaine importance.

Les frégates antiaériennes que la Grande-Bretagne a abandonnées en cours que route et que la France poursuit avec l'Italie, va voir le jour mais avec du retard, ce qui lui aura fait perdre avec le temps une bonne part de ses capacités concurrentielles, comme cela a été le cas, hélas, avec le Rafale.

Le missile Meteor, adaptable sous Eurofighter comme sous Rafale ou l'avion suédois Gripen, pâtit des hésitations de l'Allemagne, alors que la Grande Bretagne, l'Italie et la Suède se sont engagés aux côtés de la France pour la construction de ce missile de croisière qui devrait être fabriqué à un millier d'exemplaires livrables à partir de 2008 par MBDA.

Plus grave encore, l'Europe subit la force d'attraction des Etats-Unis, soit dans le cadre de partenariats industriels équilibrés comme on le voit avec l'accord entre les chantiers allemands et l'américain Northrop Grumman7(*), soit dans le cadre de contrats d'adhésion, quasi-léonins, comme dans le cas de l'avion F35 JSF, où l'on voit les pays européens, non contents d'acheter américain, accepter de mettre à la disposition leur potentiel de recherche : le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Norvège, le Danemark et l'Italie ont ainsi annoncé qu'ils allaient participer au développement de cet avion américain pour un montant de 4 milliards d'euros.

En l'état actuel des choses, la coopération européenne en matière d'armement se traduit par des hésitations, source de surcoûts et de retards. Elle résulte de l'enchevêtrement de coopérations diverses éminemment fragiles dans lesquelles chacun recherche son avantage et n'hésite pas à faire traîner les négociations ou à sortir d'un projet de coopération pour préférer « l'achat sur étagère » de matériels américains, quand elle ne met pas à la disposition de l'industrie américaine son potentiel de recherche comme dans le cas du F35.

Il y a un décalage entre les intentions politiques, telles qu'elles résultent notamment de l'initiative franco-britannique de Saint-Malo en 1998, initiative qui a donné naissance à la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), mais qui s'est trouvé toujours dépourvue de force quand il s'est agi de faire des choix concrets.

En dépit des propos de M. Valéry Giscard d'Estaing, président de la convention pour l'avenir de l'Europe, selon laquelle « la reconnaissance de la nécessité d'une politique européenne de défense commune est unanime », les intentions n'ont aucune traduction sur le plan industriel, même si un embryon d'agence européenne de l'Armement existe avec l'OCCAR, l'Organisation conjointe en matière d'armement.

3. La recherche de nouvelles formes de coopération et de solidarités

Un premier axe de coopération, qui fait l'objet d'une fiche associée au rapport annexé au présent projet de loi de programmation, pourrait consister à favoriser les exportations françaises d'armement dans le cadre d'une diplomatie de défense consistant à encourager l'assistance aux armées étrangères, le jumelage d'unités ou l'envoi d'experts civils et militaires, voire l'entraînement en commun des forces françaises et étrangères. Il y a là une méthode de relations publiques dont la France pourrait tirer le meilleur parti du point de vue stratégique et notamment pour son industrie d'armement.

Par ailleurs, au cours des débats à l'Assemblée nationale, il a été évoqué la possibilité de marquer une solidarité européenne en admettant de jure ou de facto un certaine modulation des critères du traité de Maastricht en fonction de l'effort militaire du pays.

Est-il normal d'appliquer le même plafond pour le déficit public en terme de pourcentage du produit intérieur brut à des pays dont l'effort de défense peut varier du simple au triple ? Quand, d'un côté, la France et la Grande-Bretagne consacrent respectivement près de 2 % et 2,5% de leur produit intérieur brut à la défense, de l'autre des pays comme l'Italie ou l'Allemagne se situent aux alentours de 1 %, la question mérite effectivement d'être posée.

Notre collègue Édouard Balladur, président de la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, estime qu'on pourrait établir une moyenne européenne et considérer que les pays dépassant cette moyenne seraient fondés à se voir reconnaître la possibilité d'avoir un déficit budgétaire d'un niveau plus élevé.

Si l'idée est intéressante et constitue un argument à prendre en compte dans la négociation avec les autorités de Bruxelles, votre commission des finances a plutôt eu tendance à considérer qu'il s'agit là d'une position peu réaliste et à certains égards discutable :

1° - la santé financière d'un pays et d'une monnaie ne peut prendre en compte la nature de la dépense à l'origine du déficit ;

2° - on peut aussi estimer qu'il ne s'agit pas tant d'autoriser la France à s'endetter plus pour faire face aux charges d'un effort de défense supérieur à celui des autres pays européens que d'amener nos partenaires à augmenter leur effort ou à partager la charge du fardeau d'une défense en fait commune.

*

* *

La France, puissance moyenne, veut rester sur le plan militaire une puissance mondiale et c'est cette ambition légitime, compte tenu du message universel dont elle se trouve porteuse, qui la conduit à s'efforcer de relever, dans des conditions difficiles, simultanément quatre défis :

1. L'achèvement de la professionnalisation qu'elle a menée à bien avec diligence, détermination, courage et efficacité, ce qui n'était pas évident, même si cela s'est s'avéré une réussite coûteuse ;

2. La poursuite de la production des armements classiques, qu'il s'agisse du char Leclerc, du Rafale ou du deuxième porte-avions, ainsi que la modernisation de l'arme nucléaire ;

3. La mise sur pied d'une force de projection lui permettant de mener à la fois les opérations que lui dictent ses intérêts nationaux, et participer à la force d'action rapide européenne d'intervention de l'ordre de cinquante à soixante mille hommes, déployable en 60 jours, décidée lors du sommet européen à Helsinki de décembre 1999 ;

4. Le renforcement d'une capacité technologique et opérationnelle dans les domaines du renseignement et des télécommunications, en s'appliquant à faire, seule en Europe ou presque, les efforts nécessaires pour ne pas être trop dépendant des Américains.

Pour l'instant, la France poursuit son chemin solitaire dans la constitution d'une force véritablement autonome, indépendante de l'allié américain. Elle en a encore les moyens mais seul un engagement déterminé des ses partenaires européens est de nature à la soustraire, à terme, à la nécessité de faire des choix parmi ces objectifs.

* 5 On peut rappeler que c'est à Rolls-Royce que DCN a commandé les deux hélices destinées au porte-avions Charles-De-Gaulle, qui sont fabriquées par sa filiale la société Bird Johnson, installée dans le Mississipi aux États-Unis.

* 6 Soit 180 appareils à raison de 60 pour l'Allemagne, 50 pour la France, 27 pour l'Espagne, 25 pour la Grande-Bretagne, 10 pour la Turquie, 7 pour la Belgique et 1 pour le Luxembourg.

* 7 Les chantiers navals allemands HDW, leader mondial des sous-marins conventionnels, s'allient avec le groupe de défense américain Northrop Grumman.. Les contrats seraient partagés à 50-50 : les sous-marins, y compris la propulsion, seraient construits en Allemagne pour le marché américain, les systèmes de direction et d'armement étant ajoutés aux Etats-Unis.