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30 avril 2003 : Simplification du droit ( avis - première lecture )

 

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B. LES ARTICLES VISANT À CODIFIER LE DROIT

La même démarche de rationalité et d'efficacité a été retenue pour l'examen des articles du chapitre VI, qui concernent la ratification d'ordonnances et l'habilitation du Gouvernement à procéder à l'adoption et à la rectification de la partie législative de différents codes.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision DC 99-421 du 16 décembre 1999 portant sur la loi autorisant le Gouvernement à procéder par ordonnances à l'adoption de la partie législative de certains codes, a considéré que la codification répond « à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi » et que « l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et la "garantie des droits" requise par son article 16 pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables ».

Aussi est-il tout à fait légitime que le Gouvernement ait souhaité accélérer le processus de codification, dont l'adoption par la voie législative traditionnelle est lente et peu adaptée à la nature de l'exercice, en préparant, comme cela a été fait en 1999, un train d'ordonnances en la matière.

Au regard des législations concernées par les codes mentionnés par les articles du chapitre VI, la commission des affaires économiques s'est saisie :

- de l'article 23, qui ratifie l'ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transpositions de directives communautaires et à la mise en oeuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement, prise en application de la loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001 portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire ;

- des dispositions de l'article 24 (les 3° et 4° du I, le II et le III) qui ratifient, tout en procédant par ailleurs à certaines modifications visant à rectifier des erreurs, réparer des omissions et lever certaines ambiguïtés, deux ordonnances prises en application de la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999 portant habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnances à l'adoption de la partie législative de certains codes : d'une part, l'ordonnance n° 2000-550 du 15 juin 2000 relative aux parties législatives des livres VII (Dispositions sociales) et IX (Santé publique vétérinaire et protection des végétaux) et à la mise à jour des parties législatives des livres Ier (Aménagement et équipement de l'espace rural), III (Exploitation agricole) et VI (Production et marchés) du code rural, et, d'autre part, l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code de l'environnement ;

- des dispositions de l'article 25 qui autorisent le Gouvernement à modifier par ordonnance les parties législatives du code rural et du code de l'environnement afin d'y inclure les dispositions de nature législative qui n'ont pas été codifiées et de remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification (les dispositions codifiées étant celles en vigueur au moment de la publication des ordonnances, sous la seule réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés et harmoniser l'état du droit) ;

- des dispositions de l'article 26 qui autorisent le Gouvernement à procéder par ordonnance à l'adoption de la partie législative du code de la recherche et du code du tourisme, qui regrouperont et organiseront, dans chaque matière, les dispositions législatives en vigueur au moment de la publication des ordonnances, là encore sous la seule réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés et harmoniser l'état du droit ;

- des deux premiers alinéas de l'article 27, qui autorisent le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures législatives nécessaires pour modifier et compléter les dispositions régissant l'organisation du secteur des métiers et de l'artisanat, celles qui ont trait au statut des entreprises relevant de ce secteur, au régime de la propriété artisanale, à la formation et à la qualification professionnelle, à la qualité des produits et services, ainsi que les dispositions qui sont particulières à ce même secteur dans les domaines de la fiscalité, du crédit, des aides aux entreprises, du droit du travail et de la protection sociale, afin de les simplifier, de les adapter à l'évolution des métiers et de les codifier.

Ainsi, votre commission des affaires économiques aura à examiner tous les types de codification : la ratification d'ordonnances accompagnée, de manière concomitante, par l'adoption directe de dispositions législatives visant à rectifier ou compléter les mesures ainsi codifiées (article 24), l'habilitation en vue de la correction et de l'actualisation à droit constant de codes existants (article 25), l'habilitation à créer à droit constant de nouveaux codes (article 26) et, enfin, l'habilitation à créer de nouveaux codes à droit « non constant », c'est-à-dire en procédant de manière concomitante à des modifications de la législation applicable pour simplifier le droit et l'adapter à l'évolution du secteur considéré.

On rappellera qu'il existe une définition législative de la codification à droit constant, posée par l'article 3 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (dite « loi DCRA »). Celle-ci indique que « la codification législative rassemble et classe dans des codes thématiques l'ensemble des lois en vigueur à la date d'adoption de ces codes » et précise que « cette codification se fait à droit constant, sous réserve des modifications nécessaires pour améliorer la cohérence rédactionnelle des textes rassemblés, assurer le respect de la hiérarchie des normes et harmoniser l'état du droit ».

Aux articles 25 et 26 du présent projet de loi, la notion de codification « à droit constant » résulte des termes mêmes de leurs textes, qui précisent que « les dispositions codifiées seront celles en vigueur au moment de la publication des ordonnances, sous la seule réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes ainsi rassemblés et harmoniser l'état du droit ». Ces réserves ont été définies par les directives générales de méthodologie d'élaboration des codes adoptées par la Commission supérieure de codification et précisées par la circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires.

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