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Projet de loi de programme pour l'outre-mer

 

N° 298

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 14 mai 2003

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de programme pour l'outre-mer,

(Urgence déclarée)

Par M. Victor REUX,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Jacques Legendre, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; M. François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernand Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Serge Lepeltier, Mme Brigitte Luypaert, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Dominique Mortemousque, Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jacques Pelletier, Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, Jean-Marie Vanlerenberghe, André Vallet, Marcel Vidal, Henri Weber.

Voir les numéros :

Sénat : 214, 292, 293, 296 et 299 (2002-2003)

Outre-mer.

 

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'Assemblée nationale a examiné le 2 avril dernier le projet de loi relatif à la rémunération au titre du prêt en bibliothèque et renforçant la protection sociale des auteurs, que le Sénat avait adopté le 8 octobre 2002.

A l'issue de cette première lecture, il convient de souligner que, si seuls trois des six articles que comptait le texte qui lui a été transmis ont été adoptés conformes par l'Assemblée nationale, elle a repris pour l'essentiel les modifications apportées par le Sénat au projet de loi déposé par le précédent Gouvernement. Elle a donc approuvé l'équilibre d'un texte présenté comme un projet de « paix culturelle ».

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale aux dispositions restant en discussion, qui figurent aux articles 1er, 4 bis et 5, témoignent d'ailleurs moins de la volonté de remettre en cause la rédaction du Sénat que de son souci de respecter au mieux l'accord que consacre le texte entre les différents acteurs de la chaîne du livre, auteurs, éditeurs et bibliothécaires qui, on le rappellera, au-delà d'intérêts parfois divergents, occupent chacun un rôle primordial dans le développement de la lecture.

En dépit de l'attachement qu'avait témoigné le ministre de la culture et de la communication lors des débats au Sénat à ce que ne soient pas introduits dans le texte des amendements qui l'éloigneraient de sa cohérence et de son objet, force est de constater que cette rigueur -de bon aloi- n'a pas trouvé à s'appliquer à l'occasion de l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale. En effet, à l'initiative du Gouvernement, ont été introduits trois nouveaux articles, dont le lien avec le texte est pour le moins ténu, voire inexistant, mais qui ont pour point commun de permettre des réformes administratives, qui n'avaient pas jusqu'ici trouvé de véhicule législatif.

· Le dispositif du projet de loi, qui a été favorablement accueilli par les deux assemblées, présente le mérite de concilier deux objectifs également légitimes : l'affirmation de la mission de service public des bibliothèques et le respect des droits des auteurs.

Recourant à la possibilité ouverte par la directive communautaire n° 92/100/CEE du Conseil du 19 novembre 19921(*), le projet de loi crée un régime de licence légale.

Ce mécanisme, légitime au regard de la mission de service public exercée par les bibliothèques, vise à conforter leur rôle éducatif et culturel. La volonté de ne pas remettre en cause l'accès du plus grand nombre au livre a pour conséquence que c'est l'Etat et les collectivités territoriales, et non l'usager, qui assument la charge de la rémunération.

La rémunération au titre du prêt en bibliothèque est, en effet, financée, d'une part, par l'Etat sur la base d'une contribution forfaitaire annuelle versée à raison du nombre d'inscrits dans les bibliothèques accueillant du public pour le prêt, quel que soit leur statut, à l'exception des bibliothèques scolaires, et, d'autre part, sur un prélèvement de 6 % à la charge des fournisseurs sur le prix public des livres achetés par ces bibliothèques.

Les sommes collectées au titre du droit de prêt, estimées par le Gouvernement à 22,4 millions d'euros, sont réparties selon des modalités inspirées des mécanismes en vigueur dans les pays européens mais assez sensiblement éloignés de la conception française du droit d'auteur.

Une part de ces sommes sera affectée à la prise en charge d'une fraction au plus égale à 50 % des cotisations dues par les écrivains et traducteurs au titre de l'un des régimes de retraite complémentaire existants pour les auteurs dans le cadre de l'assurance vieillesse complémentaire des professions libérales auquel ils seront rattachés.

Une seconde part, qui ne pourra être inférieure à la moitié du total des sommes perçues au titre du droit de prêt, sera répartie entre les auteurs et les éditeurs à parts égales à raison du nombre d'exemplaires acquis par les bibliothèques, de manière à favoriser les auteurs les moins diffusés dans les réseaux commerciaux et donc ceux dont les ouvrages sont les moins prêtés.

Au-delà de ce dispositif, répondant en cela à une préoccupation déjà ancienne, le projet de loi proposait de réformer la loi du 10 août 1981 relative au prix du livre afin de plafonner les rabais consentis par les libraires pour les achats réalisés par certaines collectivités, soit pour leurs besoins propres, soit pour une bibliothèque accueillant du public pour la lecture ou le prêt. Il était, en effet, apparu au fil des ans que ces ventes réalisées à prix libre représentaient un poids croissant, fragilisant l'équilibre que souhaitait instaurer la loi de 1981 au profit des libraires.

· Le Sénat a approuvé les orientations du texte qu'il a considéré comme apportant une solution acceptable, à défaut d'être réellement satisfaisante, à une question en suspens depuis trop longtemps.

Le Sénat avait toutefois souhaité modifier le texte pour préciser sa rédaction afin de faciliter son application mais également pour assurer la cohérence du dispositif proposé avec les principes du droit de la propriété intellectuelle.

Votre commission avait proposé au Sénat, qui l'avait suivie, des améliorations rédactionnelles destinées à éviter d'éventuelles difficultés d'application. Ces améliorations portaient, notamment, sur la définition de l'objet de la licence légale et sur les critères d'affiliation au régime complémentaire prévu par l'article 2.

Par ailleurs, considérant que le projet de loi comportait une ambiguïté en reconnaissant à égalité à l'auteur et à l'éditeur un droit à rémunération, le Sénat avait souhaité préciser à l'article L. 351-1 du code de la propriété intellectuelle, devenu l'article L. 133-1, que seul l'auteur détient un droit à rémunération. La rédaction adoptée par le Sénat, conforme sur ce point aux principes de la propriété intellectuelle, renvoyait le partage de la rémunération entre l'auteur et l'éditeur au cadre contractuel, partage dont il a par ailleurs souligné la légitimité au regard du préjudice économique qu'entraîne le prêt pour ce dernier.

· L'Assemblée nationale a salué, selon les termes de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, « un texte juste et équilibré pour les auteurs et les éditeurs »2(*).

Elle a approuvé les améliorations rédactionnelles apportées par le Sénat afin de faciliter l'application du dispositif. Reprenant à son compte ce souci de simplification, elle a modifié le texte proposé par l'article 1er du projet de loi pour l'article L. 133-3 du CPI afin de préciser que le prélèvement acquitté au titre du prêt sur les achats des bibliothèques portera non pas sur les seuls ouvrages acquis pour les bibliothèques pour être prêtés mais sur l'ensemble des achats des bibliothèques accueillant du public pour le prêt. Cette modification, inspirée par des considérations pratiques, a pour effet de « déconnecter » de manière encore plus marquée la rémunération de l'objet de la licence légale, dont il constitue la contrepartie. Cette rédaction, reprise à l'article L. 133-4 du CPI relatif aux modalités de répartition de la rémunération, n'est pas sans conséquence : les auteurs d'ouvrages achetés pour la consultation par des bibliothèques de prêt bénéficieront donc d'une rémunération, ce qui n'est pas cohérent, alors que la consultation sur place est précisément exclue du champ de la licence légale.

Par ailleurs, avec le souci de respecter l'équilibre du projet de loi initial, l'Assemblée nationale, sans remettre en cause le texte adopté à l'article 1er par le Sénat pour l'article L. 133-1 du CPI, qui accorde au seul auteur le bénéfice du droit à rémunération, a repris le texte déposé par le Gouvernement pour l'article L. 133-4 du CPI précisant que le partage de la rémunération s'effectue à parts égales entre les auteurs et les éditeurs.

Votre rapporteur regrette que la rédaction adoptée par le Sénat sur proposition de sa commission des affaires culturelles n'ait pas suscité l'adhésion de l'Assemblée nationale dans la totalité de ses termes. Cependant, il note avec satisfaction que le projet de loi présente le mérite de lever l'ambiguïté que recelait le texte initial. En effet, il est affirmé clairement que le droit à rémunération appartient au seul auteur. L'attribution d'une part de la rémunération, dont les modalités sont précisées dans la loi -et non pas, comme l'avait souhaité le Sénat, dans un cadre contractuel- se justifie, comme le souligne le rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales dans son rapport, « non pas pour des questions de droit mais pour des raisons économiques »3(*).

Au-delà de ces modifications, l'Assemblée nationale, comme votre rapporteur l'a souligné plus haut, a, sur proposition du Gouvernement, adopté trois articles additionnels méritant incontestablement l'appellation de cavaliers. A défaut d'approuver la méthode qui conduit à introduire dans un texte des dispositions étrangères à son objet, votre commission ne contestera pas la légitimité des moyens ainsi proposés.

Ces articles concernent trois sujets distincts.

L'article 6 procède à la réforme de la taxe sur la vidéo destinée à alimenter le compte de soutien à la production cinématographique et audiovisuelle, réforme qui avait été annoncée dès le mois de janvier.

S'inscrivant dans l'effort engagé par le ministère pour relancer l'intérêt des Français pour la création architecturale, l'article 7 confère le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial à la Cité de l'architecture et du patrimoine.

Enfin, l'article 8 relatif à l'Ecole nationale de la photographie d'Arles permet la mise en oeuvre de la réforme du réseau des écoles d'art et du Centre national des arts plastiques (CNAP).

*

* *

Le texte, tel qu'il nous revient de l'Assemblée nationale, s'il présente encore quelques imperfections, permet de répondre à plusieurs exigences, dont la conciliation a longtemps été insoluble, à savoir l'affirmation du droit des auteurs, la consécration du rôle fondamental des bibliothèques dans l'accès à la lecture et la préservation des équilibres économiques de la chaîne du livre.

C'est pourquoi, conscient de la nécessité de ne pas retarder plus longtemps l'adoption de dispositions consensuelles, votre commission vous demande d'adopter le présent projet de loi dans le texte de l'Assemblée nationale.

  

I. LE DÉFI DE L'INSERTION DES JEUNES PAR LE SYSTÈME SCOLAIRE ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE 

Il s'agit d'une question cruciale pour l'outre-mer en vue de promouvoir un développement économique et social durable. C'est pourquoi les attentes placées par les populations ultramarines dans l'impératif d'amélioration de la qualité du système éducatif sont particulièrement fortes. De même, les efforts déployés en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française en matière de formation professionnelle, compétence dévolue à ces collectivités, témoignent de l'enjeu que représente celle-ci en faveur de l'emploi et de la cohésion sociale.

A. LES FORTES ATTENTES PLACÉES DANS LES SYSTÈMES SCOLAIRES DES DEPARTEMENTS D'OUTRE-MER

Ces attentes sont à la hauteur des défis lancés aux systèmes éducatifs des DOM, dans un contexte économique et social caractérisé par des déséquilibres spécifiques.

En effet, les questions relatives à l'éducation et à la qualité du système scolaire y sont d'autant plus sensibles que ces départements connaissent encore un retard par rapport à la métropole et souffrent d'un certain nombre de handicaps, malgré les améliorations accomplies ces dernières années.

Votre rapporteur relevait ainsi, dans un avis sur le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer4(*) publié en 2000, l'existence d'une situation préoccupante, en raison de caractéristiques propres aux DOM :

l'évolution démographique dynamique confronte les autorités au défi de la scolarisation d'une population jeune.

Ainsi les effectifs scolarisés dans les 1er et 2nd degrés augmentent régulièrement depuis plusieurs années, alors que la tendance est inverse en métropole. Le rapport relevait ainsi qu'en Guyane la population scolaire devrait doubler d'ici 2012, en raison de l'arrivée massive d'immigrants. A la Réunion, les moins de 20 ans représentent 36 % de la population et les effectifs scolarisés plus de 30 % de la population totale.

- Les besoins en terme de rattrapage sont encore très importants par rapport aux moyennes nationales.

Le taux de scolarisation est très inférieur à celui de la métropole, qu'il s'agisse du taux de pré scolarisation en maternelle ou du taux de scolarisation dans le second cycle du 2nd degré, au-delà de l'obligation scolaire.

La Guyane est le département qui connaît sur ce point la situation la plus critique : le taux d'accès d'une classe d'âge au niveau du baccalauréat, 38,3% en 2001, reste très en deçà de la moyenne nationale (69,5%), malgré les actions engagées pour les jeunes de plus de 16 ans. En effet, en raison notamment des flux massifs d'arrivée d'immigrants en provenance des pays voisins, du Surinam en particulier, les élèves d'origine étrangère, non francophones, sont très nombreux (près de la moitié des élèves du 2nd degré)5(*).

De plus, les taux d'encadrement sont plus faibles qu'en métropole. Toutefois, la mise en oeuvre en 1998 du plan quadriennal de développement pour les DOM, qui consistait en un vaste programme de créations d'emplois, a permis des progrès notables. Ainsi les taux d'encadrement dans le 2nd degré sont désormais supérieurs en Guyane, en Martinique et en Guadeloupe à ceux constatés en métropole.

Enfin, les tests d'évaluation effectués à l'entrée en classe de 6e montrent, à niveau social identique, que le niveau scolaire des élèves est plus faible dans les DOM-TOM qu'en métropole. De même, les retards scolaires sont plus importants à l'entrée et à la sortie du collège et les taux de réussite aux examens, dans les filières à la fois générale, technologique et professionnelle sont moins bons qu'en métropole. (voir tableau page suivante)

- La situation économique et sociale reste marquée par la persistance de fortes inégalités entre la métropole et l'outre-mer -comme en témoignent les écarts observés quant aux proportions d'élèves boursiers et d'élèves situés en zone d'éducation prioritaire- et des capacités limitées d'insertion dans le monde du travail.

A la Réunion, 4 000 emplois en moyenne sont créés chaque année, ce qui est insuffisant pour absorber la totalité des jeunes sortant du système éducatif. Le secteur public emploie, de son côté, près de 42 % de la population active.

Le taux de chômage des jeunes, particulièrement important outre-mer, adresse au système éducatif un défi majeur d'amélioration de ses performances et de prévention des ruptures scolaires.

RÉSULTATS AUX DIPLÔMES ET AUX EXAMENS EN 2001 (EN %)

 

Guadeloupe

Martinique

Guyane

La Réunion

Total DOM

Métropole

Taux d'admission pour les diplômes de l'ensei-gnement technologique

           

CAP

67,4

62,5

67,3

68,3

66,6

75,1

BEP

62,7

56,7

57,6

53

56,3

72,6

Brevet professionnel

59,3

58,6

27,3

52,1

54,1

67,7

Brevet

65,6

66,1

73,3

67,5

67,2

78,6

Taux de réussite au baccalauréat

           

Bac général

73

75,4

63

76,4

74,3

79,5

Bac technologique

72,9

64,7

57,4

71,9

69,4

78,4

Bac professionnel

75,3

64

69,5

70,9

70,2

77,7

Ensemble bac

73,5

69,4

63

73,9

71,9

78,8

En conséquence, si les défis de la lutte contre l'échec scolaire et de la prévention des sorties de l'école sans qualification sont des priorités nationales, ils trouvent dans les DOM une résonance particulièrement vive. Les attentes en termes d'égalité des chances y sont en effet très fortes.

La situation tendue que connaît actuellement la Réunion est révélatrice des enjeux liés au système scolaire dans son ensemble. Dans cette collectivité, près de 4000 élèves quittent chaque année l'école sans perspective professionnelle et sans qualification. Ces jeunes en situation de marginalisation sociale risquent de constituer un terreau propice au développement de la délinquance et de l'exclusion.

En outre, la grève des personnels réunionnais de l'éducation nationale, suivie depuis le 7 avril 2003, contre la menace de « démantèlement du service public » témoigne de l'attachement des populations au maintien du rôle et de la responsabilité de l'Etat dans l'éducation.

Dans ce contexte, une politique volontariste s'impose, visant à prévenir l'échec scolaire et à réinsérer les jeunes qui ont quitté le système scolaire en situation d'échec.

Votre rapporteur tient néanmoins à souligner que la situation de Saint-Pierre-et-Miquelon se distingue sur certains points de celle des DOM, dans la mesure où cette collectivité ne partage pas la plupart des handicaps soulignés : malgré une population très jeune (sur les 6 500 habitants, 1424 sont scolarisés), les effectifs scolaires marquent une diminution ; en outre, les taux d'encadrement et de réussite aux examens sont satisfaisants, même si les taux d'accès aux classes supérieures et au baccalauréat restent médiocres6(*).

* 1 relative au droit de location et de prêt et à certains droits voisins du droit d'auteur dans le domaine de la propriété intellectuelle

* 2 JO Débats Assemblée nationale, séance du 2 avril 2003, p. 2769.

* 3 Rapport de l'Assemblée nationale n° 703 (2002-2003).

* 4 Avis n°394 présenté par M. Victor Reux au nom de la commission des affaires culturelles (1999-2000)

* 5 Déplacement d'une délégation de la commission d'enquête sur la gestion des personnels de l'éducation en Guyane du 5 au 7 mars 1999, conduite par M. Adrien Gouteyron. « Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir. Redonner sens à l'autorisation budgétaire ». Rapport n°328 (1998-1999).

* 6 Voir le rapport n°507 (1997-1998) de M. Jacques-Richard DELONG, au nom de la commission des finances, « Le système éducatif de Saint-Pierre-et-Miquelon au coeur de la reconversion de l'archipel » ; au terme d'une inspection sur place, le rapporteur retirait la conviction que « la mission d'éducation est correctement remplie ».