III. LES AIDES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Le droit relatif aux interventions économiques des collectivités territoriales a été récemment modifié par l'article 102 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, et le projet de loi relatif aux responsabilités locales, en cours d'examen par le Sénat, va encore le faire évoluer. On rappellera que ce dernier vise, pour l'essentiel, à confirmer le rôle de chef de file de la région et à supprimer la distinction actuelle entre aides directes et aides indirectes, conformément aux dispositions communautaires.
La diversité des régimes d'aides institués au plan local a été soulignée par le rapport du Commissariat général du plan cité en introduction, lequel a en outre relevé l'impossibilité qu'il y avait à en appréhender l'exacte importance financière et à en évaluer l'efficacité , faute d'outils comptables et analytiques uniformes permettant de globaliser les résultats au plan national. Dans ce contexte, nul ne s'étonnera que votre rapporteur pour avis ne soit pas en mesure de présenter précisément les dispositifs propres au soutien au commerce en milieu rural.
Aussi se bornera-t-il à mentionner les dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) qui autorisent jusqu'à présent l'intervention des collectivités locales en matière économique, tout en évoquant succinctement la nouvelle organisation devant résulter de la loi de décentralisation. Pour de plus amples précisions relative à celle-ci, il renvoie le lecteur aux rapports adoptés par la commission des lois et la commission des affaires économiques ( ( * )1), qui en détaillent l'architecture, laquelle ne devrait cependant pas bouleverser en pratique l'équilibre actuel.
A. LE SOUTIEN ACTUEL AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
Au plan des principes, l'article L. 1511-1 du CGCT affirme que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, lorsque leur intervention a pour objet la création ou l'extension d'activités économiques , accorder des aides directes ou indirectes à des entreprises, dans les conditions prévues aux articles L. 1511-2 à L. 1511-5.
1. Les aides directes
En application de l'article L. 1511-2, la région peut attribuer des aides directes aux entreprises et déterminer leur régime de manière totalement libre et autonome, sous forme de subventions, de bonifications d'intérêts ou de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations. Les départements, les communes ou leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides directes dans le cadre d'une convention passée avec la région. On relèvera toutefois que si le conseil régional ne crée pas formellement telle ou telle aide directe propre à la région, les autres collectivités sont privées de tout moyen d'action, n'ayant plus de support d'intervention. De même, leur participation étant subordonnée à la signature d'une convention avec la région, elles ne peuvent agir si la région ne répond pas favorablement à leur sollicitation
Une récente enquête entreprise par la direction générale de la comptabilité publique, rendue publique à la mi-septembre 2003 ( ( * )2) et portant sur les aides hors garanties d'emprunts consenties en 2001 par les collectivités locales de métropole à des entreprises privées ainsi qu'aux organismes d'HLM, indique que ces aides directes représentaient 1,67 milliard d'euros, en progression de 1,3 % par rapport à 2000, et étaient constituées pour l'essentiel de subventions (83 %) et de prêts et avances (15 %), le solde (marginal : 2 %) étant représenté, à parts égales, par les achats de bâtiments et de terrains et les bonifications d'intérêts. 38 % de ces aides directes étaient accordées par les régions, 36 % par les communes et 26 % par les départements.
2. Les aides indirectes
Si la loi de février 2002 a modifié les dispositions du CGCT relatives aux aides directes, elle n'a en revanche pas remanié le droit applicable aux aides indirectes , c'est-à-dire à toutes les aides autres que celles limitativement énumérées par l'article L. 1511-2 du CGCT. On indiquera cependant que cette dichotomie est très simplificatrice, comme en témoignent tant la jurisprudence et ses éventuels revirements sur la qualification donnée à certaines aides que les ouvrages et articles de doctrine ( ( * )*).
Ainsi, l'article L. 1511-3 précise que les aides indirectes sont attribuées librement par les collectivités territoriales ou leurs groupements (éventuellement de manière conjointe), à deux exceptions près :
- la revente ou la location de bâtiments, qui doit se faire aux conditions du marché sous réserve de rabais ou d'abattements sur les charges de rénovation de bâtiments industriels anciens consentis par les collectivités concernées suivant les règles de plafond et de zone prévues par un décret en Conseil d'Etat ;
- la prise en charge totale ou partielle, dans des conditions également fixées par décret en Conseil d'Etat, des commissions dues par les bénéficiaires de garanties d'emprunt accordées par les établissements de crédit, cette aide ne pouvant toutefois pas être cumulée, pour un même emprunt, avec la garantie ou le cautionnement accordé par une collectivité ou un groupement.
Selon l'enquête précédemment citée de la direction générale de la comptabilité publique, ces aides indirectes représentaient 500 millions d'euros en 2001, en diminution de 19,5 % par rapport à 2000. Les communes y contribuaient à hauteur de 41 %, les départements de 32 % et les régions de 27 %. Constituées pour l'essentiel d'aides immobilières (30,6 %) et de dépenses d'aménagement de zones industrielles (21,3 %), elles étaient principalement destinées au secteur de l'industrie, du commerce et de l'artisanat (62 %), du logement (12 %) et de l'agriculture (8 %). En outre, l'encourt des garanties d'emprunt et cautionnements, qui bénéficient à plus de 90 % au secteur du logement, était stable au 31 décembre 2001 à hauteur de 33,6 milliards d'euros, dont 66 % au titre des communes et 34 % au titre des départements.
3. Le reste du dispositif législatif actuel
L'article L. 1511-4 du CGCT prévoit que les collectivités territoriales et leurs groupements déterminent la nature et le montant des garanties imposées, le cas échéant, aux entreprises bénéficiaires de l'aide ainsi qu'à leurs dirigeants. L'article L. 1511-5 complète le dispositif de soutien économique en ouvrant aux collectivités et à leurs groupements la faculté d'entreprendre des actions de politique économique , notamment en faveur de l'emploi , dans le cadre de conventions conclues par eux avec l'Etat et fixant les modalités des aides qu'ils peuvent consentir. Ce dispositif conventionnel permet ainsi aux départements, aux communes et à leurs groupements de mettre en oeuvre une aide ou un régime d'aides directes qui n'est pas prévu au plan régional, sous réserve toutefois de l'accord de l'Etat.
* (1) Rapport n° 31 (2003-2004) de M. Jean-Pierre Schosteck au nom de la commission des lois et avis n° 34 de M. Georges Gruillot au nom de la commission des affaires économiques.
* (2) Les Notes bleues de Bercy - numéro 257 - du 15 au 30 septembre 2003.
* (*) Voir notamment « Le droit des interventions économiques des collectivités locales » - Amavi Gustave Kouévi - LGDJ - 2003.