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DEUXIÈME PARTIE
-
LE BUDGET DU LOGEMENT SOCIAL

I. UN FINANCEMENT DU PARC SOCIAL QUI SE MAINTIENT MALGRÉ LES RESTRICTIONS APPORTÉES À LA LIGNE FONGIBLE

A. DES CRÉDITS EN DIMINUTION MALGRÉ LA CONSTANCE DES BESOINS

1. La nécessaire maîtrise des dépenses publiques

a) Une exécution malmenée en 2003

La loi de finances initiale pour 2003 avait doté le budget du logement de 7,32 milliards d'euros de crédits, soit une diminution de 1,7 % par rapport à 2002.

Or cette enveloppe budgétaire a fait l'objet, au cours des derniers mois, de nombreux mouvements de crédits, en positif comme en négatif : reports, annulations, gels, etc5(*). Les crédits disponibles pour les investissements ont de ce fait été sensiblement inférieurs aux dotations préalablement votées, puisqu'ils ne s'élevaient plus qu'à 7,09 milliards d'euros.

Si les dépenses ordinaires n'ont été que marginalement touchées par ce phénomène, en raison de l'importance des crédits d'aides personnelles au logement qui n'ont pas fait l'objet d'une régulation, les crédits de paiement ont subi une diminution de plus de 11 %, qui a nuit à la poursuite de nombreux projets, du fait de l'incertitude pesant sur la disponibilité des financements.

Certes, certains gels de crédits ont été récemment levés, afin d'honorer les engagements pris au cours de l'année auprès des associations oeuvrant pour le logement des plus démunis, et pour permettre le versement de la dotation de l'État aux fonds de solidarité pour le logement, mais deux secteurs ont, malgré tout, particulièrement pâti de cette situation : la recherche et les études en urbanisme, dont la ligne de crédits est épuisée depuis le mois de juillet, et les organismes HLM.

Dans ces conditions, le projet de budget pour 2004 peut être rapproché de l'exécution réelle du budget pour 2003.

Votre rapporteur déplore ces mouvements de crédits qui ne permettent pas de mener à bien des projets sur un long terme et qui portent atteinte à la sincérité budgétaire des crédits votés par le Parlement.

b) Un budget en baisse en 2004

La dotation prévue en 2004 pour le logement s'élève à 6,68 milliards d'euros, soit une diminution de 8,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003.

Toutefois, les deux agrégats, « solidarité dans le logement » (aides à la personne et dispositifs en faveur du logement des personnes défavorisées) et « développement de l'habitat et renouvellement urbain », ne sont pas touchés par une diminution identique de leurs crédits respectifs. Le premier agrégat, qui représente plus des trois quarts du budget du logement en raison du volume financier important consacré aux aides à la personne, est ainsi moins touché par la réduction des crédits.

Budget de l'urbanisme et du logement en 2004

Si l'agrégat « solidarité dans le logement » enregistre une baisse plus limitée de 3,4 % des crédits qui lui sont alloués, essentiellement du fait de mesures d'économie sur les aides à la personne, les aides à la pierre, qui constituent le second agrégat, voient, pour leur part, leur dotation diminuer sensiblement (- 23,3 %). Cette évolution négative concerne aussi bien les opérations lourdes de construction, de démolition et de réhabilitation de logements (- 24,4 %), que l'accession sociale à la propriété (- 32,7 % pour le prêt à taux zéro) ou la subvention d'investissement de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (- 14,8 %).

Pourtant, les objectifs affichés par le Gouvernement sont ambitieux : améliorer la lutte contre l'insalubrité, renforcer les dispositifs en direction des personnes les plus démunies et poursuivre l'effort en faveur de la construction avec 80.000 nouveaux logements. Il considère que deux nouveaux instruments permettant de compenser la réduction globale des crédits : la création de l'Agence nationale de rénovation urbaine et la baisse du taux du Livret A, qui a pour conséquence un financement moins coûteux de ces opérations.

Consciente de la contrainte forte qu'impose la maîtrise des dépenses publiques, votre rapporteur ne peut que souscrire à cette priorité en faveur de l'habitat social et du logement des plus défavorisés, les besoins dans ce domaine étant aujourd'hui considérables.

2. La mesure de l'étendue des besoins

a) Une offre insuffisante de logements

Les observations montrent que l'offre de logements sociaux disponibles reste inférieure aux besoins, en raison du nombre insuffisant d'opérations de rénovation urbaine menée ces dernières années, notamment dans les zones urbaines sensibles (ZUS), et ce malgré les nombreux outils dont disposent les pouvoirs publics en la matière.

Ces interventions sont de trois types :

- La construction

La construction de logements sociaux neufs, après un net repli à la fin des années 1990, a augmenté de nouveau ces dernières années pour atteindre près de 55.000 unités en 2002. Il est toutefois à craindre que les gels de crédits du début de l'année 2003 ne permettent pas aux organismes HLM de construire autant que prévu et de confirmer cette évolution favorable.

Evolution du nombre de logements construits

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

PLA-I(1)

15.481

8.617

11.818

15.597

13.921

5.050

5.427

5.188

PLA et PLUS(2)

45.060

43.219

43.583

30.463

28.336

31.325

39.513

36.447

PLUS-CD(3)

 
 
 

416

570

1.661

2.711

2.856

Total

60.541

51.836

55.401

46.476

42.827

38.036

47.651

54.491

Source : Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction

(1) prêt locatif aidé d'intégration (PLA-I)
(2) prêt locatif aidé (PLA), prêt locatif à usage social (PLUS)
(3) prêt locatif à usage social - construction - démolition (PLUS-CD)

En outre, il apparaît que les ZUS bénéficient plus modestement de cet effort de construction puisqu'elles ne sont concernées que par environ 15 % de ces interventions, alors même qu'elles hébergent 30 % du parc locatif social national.

Pour encourager la construction, l'Etat propose notamment des prêts subventionnés à l'usage des opérateurs, tels que le prêt locatif à usage social (PLUS) ou le prêt locatif aidé d'intégration (PLA-I).

Depuis quelques années, on observe une attention particulière portée à la qualité des logements sociaux nouvellement construits et leur meilleure intégration dans le milieu urbain. Les besoins restent toutefois largement supérieurs aux réalisations effectives.

- La réhabilitation

Elément essentiel du cadre de vie des habitants des logements sociaux, ces opérations de réhabilitation ont vu leur nombre régulièrement diminuer depuis 1999.

Evolution du nombre de logements réhabilités

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

PALULOS
(réhabilitations lourdes)

95.086

108.273

156.073

139.531

164.075

123.248

88.102

76.000

Source : Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction

L'intervention de l'État prend ici la forme d'une subvention versée aux organismes HLM : la prime à l'amélioration des logements locatifs et à occupation sociale (PALULOS), dont le taux peut être plus important pour les interventions en ZUS, afin de tenir compte du surcoût des travaux lié au mauvais état général des bâtiments.

- La démolition

Ce type d'opération est en forte augmentation depuis 1997 en raison du caractère trop vétuste de nombreux immeubles locatifs sociaux pour envisager une remise en état.

Evolution du nombre de logements démolis

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Logements dont la démolition a été financée

1.743

3.311

3.518

5.502

6.134

6.000

10.862
(dont 8.286 en ZUS, ORU, GPV)*

Logements sociaux démolis

n.c

3.061

3.155

6.419

6.500

7.217

8.086
(dont 5.939 en ZUS, ORU, GPV)

Source : Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction

* zones urbaines sensibles (ZUS), opérations de renouvellement urbain (ORU), grand projets de ville (GPV), soit les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

L'État intervient dans ce cadre par le biais du prêt locatif à usage social - construction - démolition (PLUS - CD).

- Le problème de la vacance de logements

L'insuffisance de l'offre de logements est en outre aggravée par un nombre important de logements vacants. A cet égard, votre rapporteur rappelle que l'adaptation à la demande de la politique du logement social ne se limite pas aux opérations lourdes de démolition, construction et réhabilitation, mais passe aussi par la réduction du taux de vacance.

Ainsi, on dénombre environ 130.000 logements vacants dans le parc locatif social (3,3 % du parc), dont :

- 23.000 logements vides (0,5 % du parc) pour cause de réhabilitation lourde, de démolition ou de vente prochaine ;

- 45.000 logements vacants (1,2 % du parc) depuis moins de trois mois, c'est-à-dire en période d'attente normale entre deux locataires ;

- 65.000 logements inoccupés (1,6 % du parc) depuis plus de trois mois, faute de nouveaux locataires : ce pourcentage de vacance augmente fortement depuis quelques années.

Le taux de vacance est par ailleurs beaucoup plus élevé dans ZUS puisqu'il y atteint 6 %, contre 2,6 % hors ZUS et zones de revitalisation rurale (ZRR).

Votre rapporteur estime que ce phénomène de la vacance dans le parc social mériterait d'être mieux analysé afin d'engager réellement une politique de reconquête de cet habitat dans certains quartiers.

b) Un problème plus aigu pour les revenus modestes

L'insuffisance de l'offre de logements sociaux pénalise particulièrement les ménages qui disposent de ressources modestes. Ils ont subi l'effet d'éviction due à l'embellie économique de la fin des années quatre-vingt-dix, favorisée par l'augmentation de la demande de locaux professionnel, qui a entraîné la reprise de la progression des loyers à tous les niveaux :

dans le parc privé : une hausse annuelle des loyers de 2 % a été observée dans les grandes agglomérations et de 3,7 % à Paris, alors que l'augmentation du coût de la vie ne progressait que de 1,2 %) ;

dans le parc social : le gel des loyers est arrivé à terme fin 2001 ; or, l'indice de la construction qui sert de base à la revalorisation des loyers est en progression de 4,76 % par an, ce qui a pour conséquence une augmentation des loyers, notamment après les opérations de réhabilitation.

A partir des éléments statistiques livrés par le recensement de 1999, les hypothèses de l'INSEE font apparaître une demande potentielle de près de 350.000 logements par an.

En outre, un rapport du Conseil économique et social d'Ile-de-France, rendu public le 30 septembre 2002, estime à 300.000 le nombre de personnes en attente d'un logement HLM dans cette région, dont la moitié depuis plus d'un an. Les raisons sont connues : des bailleurs en butte à trop de contraintes, des financements insuffisants et trop complexes et des difficultés à répondre aux exigences de mixité sociale.

La demande de logement HLM reste donc supérieure à l'offre : sur un million de demandes annuelles, la moitié est effectivement satisfaite dans l'année au niveau national mais 60 % des départements restent en dessous de cette moyenne.

Dans son rapport annuel 2001 sur l'état du mal logement en France, la fondation Abbé Pierre estime de ce fait à 3,1 millions le nombre de personnes sans logement ou en situation de « mal logement », présentant des situations très diverses :

 86.000 sans logis (selon l'enquête de l'INSEE fin 2001) ;

 200.000 personnes dont la résidence principale est, pendant plus de huit mois, une chambre d'hôtel, un habitat de fortune ou qui sont hébergées chez des parents ou des amis ;

 500.000 personnes en habitat temporaire ou provisoire (hôtel, meublé, hébergement chez des tiers) ;

 1,9 million de personnes occupant des logements sans confort sanitaire de base ;

 600.000 personnes en situation de surpeuplement critique.

Cette situation inquiétante explique que, malgré un contexte budgétaire particulièrement difficile, le Gouvernement ait choisi d'intensifier son effort en faveur des opérations de rénovation urbaine, notamment dans le domaine de la construction.

B. LA MISE EN oeUVRE DE DEUX MECANISMES CORRECTEURS

1. L'action de l'agence nationale de rénovation urbaine

a) L'apport de la loi d'orientation du 1er août 2003

La loi n°2003-710 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août dernier marque le lancement d'un effort sans précédent en faveur de la réhabilitation des 751 zones urbaines sensibles, notamment pour les cent soixante-dix quartiers les plus défavorisés.

Pour ce faire, un programme national de rénovation urbaine (PNRU) ambitieux, devrait être mis en oeuvre sur la période 2004-2008, prévoyant 200.000 constructions de logements, 200.000 démolitions et un nombre équivalent de réhabilitations. Parallèlement, des actions de restructuration de l'urbanisme, notamment en matière d'accessibilité des transports publics, devraient être menées afin d'intégrer au mieux ces quartiers dans leur agglomération.

Ces opérations se feront à partir d'appels à projets, présentés par les maires, et feront l'objet de modalités de financement particulières, en dehors de la ligne fongible des crédits de l'État. A cet effet, un dispositif entièrement nouveau à été mis en place sous la forme d'un établissement public à caractère industriel et commercial : l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU).

Ce guichet unique rassemble l'ensemble des moyens financiers destinés à ces opérations, et les sacralise pour les affecter aux projets sélectionnés. L'agence sera dotée de 6 milliards d'euros de crédits, soit 1,2 milliard chaque année, composés d'une participation de tous les acteurs du logement social : 465 millions d'euros de l'État en provenance des budget de la ville et du ministère de l'équipement, 550 millions de l'Union d'économie sociale du logement (UESL) au titre du 1 % logement, 30 millions de la caisse de garantie du logement locatif social, 100 millions de la Caisse des dépôts et consignations, le solde provenant d'une participation des organismes HLM.

La création de l'ANRU vise donc à simplifier les circuits de financement grâce à une centralisation des moyens, qui, associée à une programmation pluriannuelle des opérations de rénovation urbaine, sera un facteur d'efficacité pour la mise en oeuvre de cette politique de réhabilitation des quartiers.

L'agence a été officiellement mise en place le 17 novembre dernier par le Premier ministre et le ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine. M. Jean-Pierre Raffarin a ainsi déclaré à cette occasion : « La France n'est par condamnée au cloisonnement des quartiers (...) dans lesquelles les conditions de vie et d'habitat sont indignes de la République. » Votre rapporteur ne peut que souscrire pleinement à une telle affirmation.

b) Les objectifs pour 2004

Dans un contexte de sévère restriction budgétaire, même si la montée en charge de son action ne sera que progressive, la mise en place de l'ANRU justifie largement l'objectif de 80.000 nouveaux logements construits affiché par le Gouvernement pour l'année 2004.

Cet objectif inclut tout d'abord 48.000 logements construits directement sur la ligne fongible des crédits de l'Etat (287,8 millions d'euros), soit 6.000 de plus qu'en 2003, ce qui constitue déjà un effort important.

On notera à cet égard que les crédits consacrés aux opérations menées hors ZUS sont désormais réunis en un chapitre unique, regroupant plusieurs articles : l'amélioration de la qualité du service dans le logement social, la construction et l'amélioration de l'habitat locatif social, les subventions au titre d'acquisitions foncières pour l'implantation de logements locatifs en Ile-de-France, l'aide à la préparation et à la mise en oeuvre des opérations d'amélioration de l'habitat et les opérations les plus sociales, notamment les réquisitions et les démolitions de logements. Cette fongibilité totale des crédits constitue un gage d'efficacité, du fait d'une souplesse et d'une rapidité accrues du financement des projets.

Cette prévision est ensuite complétée par 12.000 nouveaux logements intermédiaires (prêts locatifs sociaux), qui ne bénéficient pas de subvention directe de l'État mais d'aides fiscales : un taux de TVA réduit à 5,5 % et une exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans. Le nombre de PLS prévu pour 2004 est identique à celui de l'an passé, ce qui apparaît satisfaisant à votre rapporteur en termes de mixité sociale dans les quartiers.

Enfin, s'ajouteront 20.000 logements financés par l'ANRU et l'association foncière du 1% logement, soit respectivement 15.000 et 5.000 logements supplémentaires.

Répartition des logements construits

 

2002
(réalisations)

Loi de finances
pour 2003

Projet de loi
de finances
pour 2004

PLUS neuf

30.562

29.000

35.000

PLUS dans l'ancien

8.706

8.000

8.000

Total PLUS

39.268

37.000

43.000

PLA-insertion

5.186

5.000

5.000

Total logements financés sur l'article 10

44.454

42.000

48.000

PLS

11.834

12.000

12.000

Total Offre nouvelle

56.288

54.000

60.000

PLUS CD et autres PLUS financés par l'ANRU

-

-

15.000

PLS financière

-

4.000

5.000

Total

56.288

58.000

80.000

Source : Ministère de l'équipement, des transports, du logement et de la mer (octobre 2003)

Pour 2003, la dotation de l'État en faveur de l'ANRU s'élève à 209 millions d'euros, soit 152 millions d'euros provenant du ministère de l'équipement et 57 millions d'euros apportés par le budget de la ville. Votre rapporteur s'étonne à cet égard que la participation de l'État soit inférieure à l'enveloppe annuelle de 465 millions d'euros prévue par la loi d'orientation du 1er août 2003, cette somme n'étant atteinte qu'en autorisations de programme.

En conséquence, les objectifs de l'ANRU, même s'ils traduisent en 2004 un véritable effort en faveur du logement social, ont dû être revus à la baisse pour sa première année de mise en oeuvre. Le PNRU prévoit en effet la construction de 40.000 logements par an et la démolition et la réhabilitation d'un nombre équivalent. Or, il n'est prévu, en 2004, que la construction de 20.000 logements, en collaboration avec l'association foncière du 1 % logement, et la démolition de 20.000 autres. En revanche, 60.000 réhabilitations sont programmées par le biais de l'ANRU, soit un effort supérieur aux prévisions, auxquelles s'ajoutent 40.000 opérations PALULOS réalisées hors des ZUS par le budget de l'État.

Ces débuts moins ambitieux qu'annoncés s'expliquent par la sélection et la mise en oeuvre progressives de dossiers souvent complexes de rénovation urbaine. Votre rapporteur estime que les actions de l'ANRU devront s'intensifier dès l'année 2005, afin que soient respectés les objectifs du PNRU. A ce titre, il souhaite que le Gouvernement s'engage à inscrire désormais sa participation de 465 millions d'euros au titre des crédits de paiement.

2. La baisse du taux du livret A

Un second élément permet de tempérer les inquiétudes qui pourraient résulter de la constatation d'une diminution des crédits destinés à la construction de logements sociaux : la baisse du taux du livret A à compter du 1er août dernier, de 3 % à 2,25 %.

En effet, la conséquence directe de cette baisse à été la diminution du taux d'intérêt du prêt pour le renouvellement urbain (PRU), indexé sur celui du livret A, de 3,5 % à 2,5 %. Le PRU est le principal instrument d'intervention de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), auprès de qui se financent les opérateurs pour les opérations de rénovation urbaine.

De ce fait, les sociétés de HLM bénéficieront en 2004 d'un avantage de taux non négligeable, qui permettra, par un jeu de vases communicants, de diminuer d'autant la contribution du budget de l'État pour ces opérations. On notera toutefois que, à la différence du PRU, le taux du prêt projet urbain (PPU) n'a pas été modifié à la baisse cet été, mais le sera seulement dans les prochains mois, ce qui explique qu'il soit actuellement peu utilisé pour le financement d'opérations de renouvellement urbain, le taux de 4,2 % n'étant guère avantageux.

La subvention de l'État ne représente en moyenne que 7 % du montant total des opérations de renouvellement urbain (construction, démolition ou réhabilitation) menées grâce au PLUS et 14 % en cas d'utilisation du PLA-I, alors que les prêts sur fonds d'épargne de la CDC représentent respectivement 67 et 32 % des plans de financement. L'aide par le biais des taux d'intérêt des prêts aidés est donc une composante essentielle de l'aide au logement locatif social.

Ainsi, les subventions budgétaires devraient baisser en 2004, passant de 5.000 à 3.000 euros par opération, diminution intégralement compensée par l'effet de la baisse du livret A. Cette action sur les taux permet la construction de 48.000 nouveaux logements en 2004 sur les crédits de l'État, contre seulement 42.000 en 2003.

Toutefois, l'union sociale pour l'habitat (USH), auditionnée par votre rapporteur, estime que le taux devrait être désormais maintenu à 2,25 % pendant une durée minimale de onze années pour compenser véritablement cette restriction de la participation de l'État. On rappellera à cet égard que les opérations de rénovation urbaine sont peu influencées par les mesures de court terme, les prêts au logement social étant accordés pour une durée de trente-cinq ans.

Votre rapporteur souhaite donc que le taux du livret A ne subisse plus de modification à la hausse dans les prochaines années, bien que sa fixation échappe désormais à l'État, ce qui laisse à craindre qu'il suive une éventuelle augmentation des taux d'intérêt du marché.

II. POURSUIVRE L'EFFORT EN FAVEUR DES AIDES AU LOGEMENT ET DU SOUTIEN À L'HABITAT PRIVÉ

A. LES ACTIONS DE SOLIDARITÉ DANS LE LOGEMENT

1. Les aides à la personne : un calibrage sous-estimé

a) Des aides diverses

L'effort de solidarité envers les Français les plus modestes dans le domaine du logement se traduit par le poids financier important des aides personnelles au logement, qui représentent 77 % des crédits du ministère.

Ces aides sont de trois sortes :

l'allocation de logement social (ALS), financée par le Fonds national d'aide au logement (FNAL), alimenté par une contribution de l'Etat et le produit de deux cotisations à la charge des employeurs ;

l'aide personnalisée au logement (APL), financée par le Fonds national de l'habitat (FNH), alimenté par des contributions provenant des régimes de prestations familiales et du FNAL. Il est équilibré par une subvention de l'Etat ;

l'allocation de logement familial (ALF), financée par la CNAF dans son intégralité.

Ces aides bénéficient à 6,2 millions de ménages, dont 5,3 millions au titre de la location et 853.000 au titre de l'accession à la propriété, pour un total de 13,3 milliards d'euros.

Répartition des aides au logement

(en milliards d'euros)

 

APL

ALS

ALF

Total

Locatif

5,4

3,8

2,6

11,8

Accession

0,8

0,1

0,6

1,5

Total

6,2

3,9

3,2

13,3

Source : Balances comptables 2002 CNAF et CCMSA

Ces trois aides sont versées, sous condition de ressources, aux personnes qui acquittent un minimum de loyer ou de mensualité, sous réserve que le logement constitue bien leur résidence principale, c'est-à-dire qu'il soit occupé pendant au moins huit mois par an par elles-mêmes, leur conjoint ou des personnes à charge. Le nombre de bénéficiaires est globalement stable depuis 1997.

Les prestations versées se partagent, à parts quasi égales, entre l'APL et les AL (ALF et ALS) et sont prises en charge pour environ 40 % par l'État, le reste étant acquitté par les cotisations des employeurs.

On rappellera que la réforme récente des aides au logement a conduit à l'unification des barèmes dans le secteur locatif, qui couvre 80 % des allocataires, et a ainsi permis un effort accru en faveur des ménages les plus modestes.


La réforme des aides au logement

L'idée de la réforme, annoncée lors de la conférence de la famille du 15 juin 2000, est de remonter le barème ALF vers le barème APL, plus favorable, et de créer un « plateau » dans la zone des petits revenus pour éviter les « trappes à inactivité ».

Ce barème unique, mis en place en deux étapes (1er janvier 2001 et 1er janvier 2002), s'applique à l'ensemble du secteur locatif éligible aux deux aides, soit aux trois quarts des bénéficiaires des aides au logement.

L'unification du barème locatif, qui repose sur la notion de participation personnelle des locataires, est pleinement effectuée dès le 1er janvier 2001.

En revanche, l'objectif d'égalité de traitement selon l'origine des revenus jusqu'au niveau du RMI n'a été atteint qu'au 1er janvier 2002.

Le gain mensuel moyen est d'environ 16,5 euros, soit 10 % de l'aide versée, et supérieur à 30,5 euros pour 1,2 million d'allocataires, en particulier de l'ALF.

Une compensation, limitée à 30 euros, a été par ailleurs mise en place jusqu'au 30 juin dernier pour ceux qui ont vu leur aide diminuer.

Son coût total est estimé à près d'un milliard d'euros, dont 50 % à la charge de l'État.

Les effets de la croissance économique qu'a connue la France entre 1999 et 2001 ont permis de financer la réforme des aides au logement à budget constant. Les « fonds logement » ont en effet perçu un supplément de cotisations employeur dont l'assiette, assise sur la masse salariale, se trouvait élargie par les augmentations de salaire et la réduction du chômage.

Dans le même temps, en améliorant la situation financière des salariés, la croissance économique a fait basculer un nombre important de bénéficiaires au-dessus des plafonds de ressources, permettant une économie importante.

Ainsi, entre 1997 et 2001, les versements des employeurs ont progressé d'un milliard d'euros, pour atteindre 7,9 milliards d'euros tandis que les versements de l'État se sont stabilisés à près de 5 milliards d'euros. De fait, la croissance a financé la réforme des aides au logement.

Si votre rapporteur avait salué à l'époque une réforme favorable aux ménages les plus modestes, il avait critiqué l'absence d'effort de l'État pour son financement et l'inertie du précédent gouvernement sur cette question.

b) Un chiffrage approximatif

Le présent projet de loi de finances prévoit une participation de l'État à hauteur de 5 milliards d'euros en 2004, soit une diminution de 3,4 % par rapport à 2003.

Les dotations aux aides personnelles au logement pour 2004

(en millions d'euros)

Loi de finances initiale pour 2003

5.239

Projet de loi de finances pour 2004

5.046

dont

 

Mesures d'économies

- 185

Evolution tendancielle des aides

- 57

Actualisation du barème du 1er juillet 2003

+ 49

Source : Ministère de l'équipement, des transports,
du logement, du tourisme et de la mer

Le Gouvernement explique cette réduction de la dotation par trois facteurs : l'évolution tendancielle des aides au logement, l'extension en année pleine de l'actualisation du barème au 1er juillet 2003 et des mesures d'économie.

Or, compte tenu de la conjoncture et des mesures prises dernièrement en matière d'aides au logement, votre rapporteur s'interroge sur la validité de ces arguments.

En effet, concernant la revalorisation des aides à la personne, qui doit intervenir chaque année au 1er juillet, votre rapporteur ne peut que constater qu'aucune actualisation des barèmes n'est encore intervenue pour 2003. Ce retard est supérieur encore à celui qui avait déjà été enregistré en 2002, où la revalorisation avait eu lieu qu'au 1er septembre. Par ailleurs, le projet de budget ne prend pas en compte les conséquences de l'actualisation du barème, qui devrait logiquement avoir lieu au 1er juillet 2004.

Votre rapporteur estime que cette situation n'est pas satisfaisante et souhaite la normalisation rapide de ce problème, afin que les 49 millions d'euros prévus à cet effet pour 2004 ne soient pas qu'un effet d'annonce, à un moment où l'augmentation des loyers, notamment en Ile-de-France, laisse à craindre une hausse des impayés, ainsi que l'Union sociale pour l'habitat a pu le constater.

En outre, le ralentissement du rythme de la croissance pourrait affecter le montant des aides au logement de deux manières. La reprise du chômage augmente en effet mécaniquement le nombre de bénéficiaires de l'aide tandis qu'elle réduit la masse salariale sur laquelle sont indexées les cotisations employeurs, et donc, in fine, les ressources du FNH et du FNAL. Pour répondre aux besoins, une augmentation de la participation de l'État pourrait s'avérer nécessaire. Compte tenu des perspectives de croissance, il n'est pas certain que l'évolution tendancielle des aides permette une mesure d'économie de 57 millions d'euros.

Enfin, votre rapporteur n'a pu obtenir de renseignement plus précis quant à la nature des mesures d'économie prévues, leur répartition étant encore inconnue des services du ministère, faute d'arbitrage.

On rappellera à cet égard qu'à l'occasion du vote de la loi de finances pour 2003, plusieurs mesures d'économies avaient été annoncées par le Gouvernement, pour un montant de 76,5 millions d'euros, notamment la création de planchers de ressources spécifiques aux couples d'étudiants, afin de rapprocher leur situation de celle des colocataires. Or, si les décrets d'application ont bien été publiés les 29 juin (pour l'APL) et 4 juillet (pour les deux autres aides) derniers, le Gouvernement a suspendu cette mesure, dans l'attente des conclusions du rapport demandé à notre collègue député Jean-Paul Anciaux, attendues pour décembre.

Ce report, ajouté à des contributions employeurs moins dynamiques que prévu, pourrait aboutir à un écart de plusieurs dizaines de millions d'euros entre les crédits votés en 2003 et les dépenses effectives.

L'insuffisance probable de la dotation de 2003 et les éléments exposés ci-dessus font donc craindre à votre rapporteur un sous-calibrage des crédits consacrés aux aides personnelles au logement dans le projet de loi de finances pour 2004, qui rendra nécessaire une correction en cours d'année.

2. Les aides spécifiques pour les plus défavorisés : un coup de pouce bienvenu

a) Deux dispositifs distincts

Si les aides personnelles au logement enregistrent une légère baisse de leur dotation, celle-ci est compensée par un effort accru en faveur des dispositifs pour le logement des populations les plus défavorisées, soit environ 250.000 ménages.

 Les fonds de solidarité pour le logement

Les fonds de solidarité pour le logement (FSL) ont été institués dans chaque département par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit en logement, modifiée par la loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions. Le programme national de lutte contre les exclusions, lancé le 5 novembre 2002, a confirmé leur rôle dans le domaine de l'aide au logement des ménages défavorisés.


Le programme national de lutte contre l'exclusion dans le logement

L'accès et le maintien dans le logement, élément fondateur de la lutte contre l'exclusion, doivent être effectifs pour tous :

- l'accès aux droits et à l'information devrait être facilité par la mise en place d'organismes uniques afin que les administrés n'aient qu'un seul interlocuteur, d'une part, pour l'accès au logement, d'autre part, pour l'information sur celui-ci ;

- l'accompagnement des locataires faisant l'objet d'une décision d'expulsion sera amélioré dans toutes les phases de la procédure. L'élaboration d'un cahier des charges de l'enquête sociale, d'un guide méthodologique à l'usage des travailleurs sociaux, l'accompagnement social systématique après le jugement sont notamment à l'étude ;

- les résidences sociales, mises en place afin de répondre au besoin de logement temporaire de personnes ou familles en difficulté pour accéder à un logement, seront développées en partenariat avec les collectivités locales ;

- les gens du voyage qui souhaitent se sédentariser pourront être aidés. Des formes d'habitat très diversifiées sont prévues pour ce faire ;

- le droit au logement sera renforcé pour être effectif et équitable sur l'ensemble du territoire. La transparence dans les attributions de logements sera ainsi renforcée et un droit de recours sera proposé au demandeur qui ne s'est pas vu proposer un logement « dans un délai anormalement long ».

Les FLS accordent ainsi des aides financières aux ménages défavorisés, sous forme de prêts ou de subventions, pour permettre leur maintien dans leur logement, en finançant leurs impayés de loyer ou de charges. L'objectif est également d'aider ces personnes à s'installer dans un logement locatif, par le biais d'un cautionnement, de la prise en charge du dépôt de garantie, des frais d'agence ou encore de certains frais d'installation.

Ces fonds financent aussi l'accompagnement social lié au logement (ASLL), assuré le plus souvent par des associations. Les aides des FSL sont octroyées par une commission, dans laquelle siègent notamment des représentants de la caisse d'allocations familiales et d'associations oeuvrant dans ce domaine.

Les ressources de ces fonds sont constituées de dotations obligatoires de l'État et des conseils généraux et de la participation volontaire d'autres financeurs, comme les CAF, les communes, les ASSEDIC, les organismes HLM ou encore le 1 % logement. Ces participations volontaires ont tendance à suivre l'évolution des dotations obligatoires plutôt qu'à les compenser en cas de baisse, toute diminution de la contribution de l'État étant perçue comme un désengagement par ses partenaires.

Dépenses des FSL

(en millions d'euros)

 

1999

2000

Evolution de 1999
à 2000

2001

Evolution de 2000
à 2001

2002
(estimation)

Aides au maintien

63,4

68,7

+8,3 %

66,6

+3,0 %

73,4

Aides à l'accès

76,2

80,4

+6,1 %

87,2

+8,5 %

90,0

Aides aux copropriétaires

0,03

0,07

+133 %

0,5

+627 %

4,6

Mises en jeu des cautionnements

7,1

7,5

+6,1 %

6,6

+12,0 %

9,0

Autres subventions

-

-

-

6,1

-

6,0

Prêts divers

-

-

-

5,4

-

3,5

Accompagnement social lié au logement

46,3

52,9

+14,4 %

54,1

+2,3 %

60,5

Fonds associatifs

-

-

-

-

-

3,7

Autres dépenses

4,1

5,1

+24,4 %

4,1

-19,6 %

1,7

Fonctionnement

21,3

23,0

+7,9 %

22,8

-0,8 %

24

Divers

0,9

0,8

-11,1 %

-

-

-

Dépenses totales

219,5

238,7

+8,7 %

255,5

+7,0 %

276,2

dont aides et prestations

197,3

214,9

+8,9 %

232,7

+8,3 %

252,2

(1) Aides et prestations : total des dépenses des FSL, non compris les frais de fonctionnement et les dépenses diverses.

Source : Ministère de l'équipement, des transports, du logement et de la mer (octobre 2003)

 L'aide au logement temporaire

La caisse nationale des allocations familiales (CNAF) verse au FNAL une subvention pour l'aide au logement temporaire (ALT), au profit des associations logeant en urgence et à titre temporaire des personnes défavorisées, prestation dont elle assure également le service. Cette subvention est complétée par une contribution de même montant en provenance de l'État.

L'ALT, créée par la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social, est une aide forfaitaire versée exclusivement aux associations, ou aux centres communaux d'action sociale (CCAS) depuis 1998, lorsqu'ils ont conclu une convention avec l'État et qu'ils sont gestionnaires d'un parc de logements.

Environ 100.000 ménages sont hébergés chaque année par des associations ou des CCAS bénéficiaires de l'ALT. Il s'agit pour 85 % d'entre eux de personnes isolées, dont plus de la moitié sont des hommes et ont moins de 25 ans. La durée moyenne des séjours est inférieure à un mois dans la moitié des cas, mais a tendance à s'allonger depuis quelques années.

b) Des crédits en hausse

 La dotation en faveur des FSL : préparer la décentralisation

Les FSL ont vu leur rôle se développer ces dernières années et, en conséquence, leur nombre de bénéficiaires augmenter. Or, la dotation de l'Etat n'a pas exactement suivi cette évolution, écart qui a été compensé par un renforcement de la contribution des départements et des communes.

Participation des conseils généraux et des communes aux FSL

(en millions d'euros)

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2002

2001

Conseils généraux

27,8

32,0

50,0

40,4

44,6

58,3

81,2

80,5

78,2

Communes

3,9

4,7

5,7

6,1

5,9

7,5

6,8

7,1

7,5

Source : ministère de l'équipement, des transports
du logement, du tourisme et de la mer (octobre 2003).

Le projet de loi relatif aux responsabilités locales, en cours d'adoption, a pris acte, dans son article 50, de cette évolution et transfère la totalité de la charge des FSL aux départements. Votre rapporteur approuve le principe de ce transfert, qui permettra de gérer au plus près des situations particulièrement difficiles. Il rappelle à cet égard que votre commission des Affaires sociales a été à l'origine d'un amendement prévoyant que le plan départemental pour le logement des personnes défavorisées, dont le FSL est le principal instrument de mise en oeuvre, serait défini désormais par le seul département et non plus copiloté par l'État.

Or, pour que ce transfert permette aux départements de mener une véritable politique en faveur de ces populations, il s'avère nécessaire que la compensation financière qui leur sera versée en remplacement de la contribution de l'État aux FSL soit suffisamment importante. Cette compensation sera calculée, en toute logique, en fonction des dotations des années précédentes. Ceci est d'autant plus nécessaire que la décentralisation devrait également élargir les missions des FSL aux impayés d'eau, d'énergie et de téléphone.

C'est pourquoi votre rapporteur se félicite de l'augmentation des crédits de l'État alloués à ces fonds pour 2004, qui s'élèvent à 81,3 millions d'euros, soit une hausse de 3,7 % par rapport à 2003.

 Les crédits consacrés à l'ALT : financer une demande sans cesse croissante

Depuis 2000, on constate une augmentation importante des bénéficiaires de l'ALT, en raison de la forte demande en hébergement des demandeurs d'asile.

Compte tenu de la difficulté de maîtrise des dépenses de l'ALT, le Gouvernement envisage de contingenter cette aide, afin d'inciter les associations à la réserver aux populations auxquelles elle est réellement destinée. Par ailleurs, une mission conjointe des inspections de l'équipement, des affaires sociales et des finances devrait permettre de mieux apprécier les raisons d'une telle dérive des dépenses et de proposer des mesures d'économie.

Malgré tout, pour faire face à cette demande forte et croissante, la contribution de l'État au financement de l'ALT est portée à 40 millions d'euros pour 2004, contre 31,7 millions en 2003, soit une augmentation appréciable de 25,5 %.

L'effort de solidarité en faveur du logement des personnes modestes se complète enfin par le soutien de l'État à la mise en oeuvre des schémas départementaux d'accueil des gens du voyage, à hauteur de 30 millions d'euros en 2004, soit une dotation équivalente à celle de 2003. Il s'agit de subventions d'investissement pour la création et la rénovation d'aires d'accueil, ainsi qu'une aide à la gestion des ces aires par les communes.

B. DÉVELOPPER LES MESURES EN FAVEUR DU LOGEMENT PRIVÉ

1. Renforcer l'accession sociale à la propriété

a) Un taux de ménages propriétaires encore modeste

En ce qui concerne l'accession sociale à la propriété, des progrès ont été constatés, puisque la part des ménages propriétaires est passée de 40 % en 1960 à 56 % aujourd'hui. Le niveau très bas des taux d'intérêt crée en outre aujourd'hui un climat plutôt propice aux achats immobiliers.

Toutefois, la proportion de ménages propriétaires est encore inférieure à celle d'autres pays d'Europe, puisqu'elle atteint par exemple 82 % en Espagne et 69 % en Italie et au Royaume-Uni. En effet, la France privilégie encore très largement les aides au locatif plutôt que les aides à l'accession.

Part des ménages propriétaires ou accédant à la propriété

(en %)

Octobre 1984

50,7

Octobre 1988

53,6

Novembre 1992

53,8

Décembre 1996

54,3

Janvier 2002

56,0

Source : Enquêtes nationales sur le logement (INSEE)

Il apparaît donc nécessaire de développer une politique forte en faveur de l'accession à la propriété des ménages les plus modestes, afin de répondre aux aspirations des Français mais aussi d'accroître la mobilité dans le parc locatif social, dans un contexte de pénurie de ce type de logements.

La politique d'accession sociale à la propriété, qui a pour objectif de prendre en charge une partie des dépenses en logement des ménages accédants, en tenant compte de leur situation familiale et de leurs ressources, repose sur un triptyque :

- le PTZ (prêt à taux zéro), aide remboursable sans intérêt accessible à 75 % des accédants, dont la distribution est ouverte à l'ensemble des établissements de crédit ;

- les PC (prêts conventionnés) et les PAS (prêts à l'accession sociale) garantis par le Fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS). Ils se distinguent des autres prêts immobiliers en ce qu'ils ouvrent le droit à l'aide personnalisée au logement et sont soumis à des conditions particulières d'attribution (ressources des bénéficiaires, normes à respecter par les logements financés, etc.) ;

- les aides personnelles au logement (APL et AL) en accession à la propriété.

A cet égard, deux mécanismes apparaissent particulièrement intéressants : le prêt à taux zéro et les dispositifs de location-accession.

En effet, les prêts conventionnés (PC et PAS) ont vu peu à peu leur part se réduire dans les opérations d'accession à la propriété, de 15 % en 1995 à environ 10 % aujourd'hui. Cette évolution est probablement due aux contraintes de distribution de ces prêts réglementés, notamment le conventionnement avec l'État et la durée d'emprunt, qui se révèlent souvent dissuasives pour les établissements bancaires généralistes. Ainsi, ces prêts restent distribués à près de 70 % par des banques mutualistes et des établissements spécialisés à vocation sociale.

b) Le prêt à taux zéro : une situation dégradée

Le PTZ est destiné, sous condition de ressources, aux personnes physiques qui acquièrent un logement pour l'occuper en tant que résidence principale et qui n'ont pas été propriétaires au cours des deux dernières années précédant l'offre de prêt. Il peut financer des opérations de construction ou d'acquisition l'un logement neuf, d'acquisition-amélioration d'un logement existant et la location-accession pour certaines opérations.

Une mission a été confiée en 2001 à l'Inspection générale des finances, au Conseil général des ponts et chaussées et au directeur de l'agence nationale d'information sur le logement (ANIL) sur le prêt à taux zéro. Les conclusions de cette mission montrent tout l'intérêt de ce mécanisme, tant du point de vue social qu'économique.

D'un point de vue social, la cible visée a été atteinte : 75 % des bénéficiaires ont des ressources au plus égales à 2,5 SMIC en 2001 et bénéficient des subventions versées ; plus de 60 % sont ouvriers ou employés et 61 % ont entre 25 et 35 ans. Par ailleurs, ce prêt contribue à la mobilité dans le parc locatif, puisque 85 % des accédants avec un prêt à taux zéro sont d'anciens locataires (dont 20 % de locataires de HLM).

D'un point de vue économique, ce prêt, réservé aux opérations neuves de construction ou d'achat, ou présentant un fort pourcentage de travaux, a contribué à améliorer la situation du bâtiment.

Le nombre d'opérations déclenchées par le seul prêt à taux zéro a pu représenter jusqu'à 20.000 opérations par an, ce qui a permis de créer environ 15.000 emplois et d'apporter une réponse efficace à la crise de la construction observée au début des années 1990. La création du prêt à taux zéro a ainsi évité de passer sous le seuil des 250.000 mises en chantier en 1996 et 1997 et a soutenu, par la suite, la remontée vers le seuil des 300.000 mises en chantier annuelles.

En outre, l'effet de levier du dispositif a pu être évalué à environ 2,5, ce qui veut dire que les 800 millions d'euros de subventions versés sur l'année ont généré 2 milliards d'euros d'activité. Il convient de souligner le caractère exceptionnellement élevé de ce coefficient, les valeurs observées pour les investissements publics étant plutôt voisines de 1.

Votre rapporteur déplore toutefois que, depuis plusieurs années, de nombreuses mesures soient venues réduire l'efficacité du prêt à taux zéro.

En 1997, le bénéfice de ces prêts a tout d'abord été limité aux primo-accédants. Depuis la réintégration des crédits du PTZ dans le budget du logement, de nouvelles mesures de restriction du dispositif ont été prises, afin de contrôler son coût budgétaire : un arrêté du 29 décembre 1999 a plafonné la subvention de l'État et un arrêté du 29 septembre 2000 a réduit la période de remboursement des prêts.

En outre, depuis 1997, aucune revalorisation des plafonds de ressources n'est intervenue, ce qui a eu pour conséquence de « sortir » plusieurs milliers de demandeurs potentiels du dispositif. De fait, le nombre de prêts à taux zéro s'est fortement réduit depuis 1997, passant de 123.000 à moins de 102.000 émissions en 2002. L'année 2003 annonce déjà une diminution de près de 7 % du nombre de PTZ.

Bilan du PTZ

 

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

PTZ émis

145.000

123.000

111.200

126.266

111.000

102.000

101.323

Source : ministère de l'Equipement

Le nombre de PTZ devrait passer largement sous la barre des 100.000 en 2004, en raison d'une nouvelle réduction des moyens budgétaires consacrés à ce dispositif : pour 2004, la dotation de l'État s'élève ainsi à 525 millions d'euros contre 780 millions en 2003 (- 32,7 %).

De nouvelles économies sont en effet prévues sur le PTZ. Seront ainsi modifiées à partir de 2004 les règles de prise en compte des ressources ouvrant droit au dispositif. Jusqu'à présent, étaient retenus les revenus perçus au cours des deux années précédant la demande de prêt. Désormais, la référence sera celle des revenus de la seule année n-1, qui sert également de base aux établissements de crédit classiques.

Cette mesure vise plus particulièrement les jeunes ménages, peu ou pas imposables deux ans avant leur achat immobilier. L'objectif est ici d'éviter une forme d'effet d'aubaine de la part de personnes ayant connu une augmentation de leurs revenus leur permettant de financer cette opération par leurs propres moyens. Votre rapporteur estime toutefois que cet effet avait pour avantage d'inciter les jeunes ménages à accéder rapidement à la propriété.

Une seconde mesure d'économie est en outre prévue par un décret en date du 16 octobre dernier. Il s'agit d'un raccourcissement de la durée de remboursement du PTZ pour les ménages disposant des revenus les plus élevés du barème, disposition toutefois en partie compensée par un allongement de la durée du différé de remboursement pour les revenus inférieurs à deux SMIC.

Le recalibrage du PTZ opéré en 2004 apparaît donc particulièrement sévère pour un dispositif déjà peu valorisé les années précédentes. Votre rapporteur estime que cette trop forte restriction du PTZ aura des effets négatifs certains sur l'accession sociale à la propriété, dont l'importance est pourtant largement reconnue.

Or, au regard de son efficacité, c'est bien plutôt vers une relance de cet instrument qu'il faudrait se diriger.

La principale problématique est, à cet égard, celle de l'élargissement du prêt à taux zéro à l'acquisition dans l'ancien. L'obstacle auquel se heurte cette réforme est toutefois le coût budgétaire très élevé de la mesure. Pour sa part, votre rapporteur constate que la véritable mixité sociale est de permettre aux ménages les plus modestes d'acquérir des logements de centre ville, qui sont pour la plupart des logements anciens.

Si le PTZ semble donc être le grand oublié du présent projet de loi de finances, tel n'est pas le cas des dispositifs de location-accession, pour lesquels il est proposé deux formules innovantes.

c) Des outils originaux pour la location-accession

Le nombre de ventes de logements HLM entre 1993 et 2002 est excessivement limité, malgré une légère remontée depuis cette date.

En moyenne, ce sont environ 7.000 logements sociaux par an qui sont achetés par les ménages, soit une part infime d'un parc de plus de 3,8 millions de logements occupés par des locataires.

Nombre de logements sociaux vendus

 

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Ventes

4.527

4.632

6.443

9.857

5.825

7.838

7.951

5.934

11.041

Source : ministère de l'équipement, du logement et de la mer (octobre 2003)

Les organismes HLM n'ont jamais été très favorables à la cession de leur patrimoine. En outre, faire payer à une famille des mensualités sur une longue durée se révèle parfois difficile : les revenus varient souvent, dans des proportions importantes, en raison des aléas du chômage et de l'instabilité familiale.

Au vu de la faiblesse de ces résultats, votre rapporteur avait estimé à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2003, qu'il conviendrait d'engager une réflexion sur ce sujet avec les organismes HLM. Il se félicite donc à cet égard de l'annonce faite par le Gouvernement d'intégrer dans le futur projet de loi « Un logement pour tous », prochainement déposé au Parlement, un dispositif destiné à favoriser l'achat d'un logement réalisé par un organisme HLM.

Fondé sur la création de sociétés civiles immobilières de capitalisation, ce dispositif permettra au locataire d'acheter, au rythme qu'il souhaitera, des parts de cette société. Il obtiendra ainsi la pleine propriété de son logement lorsqu'il aura acquis la totalité des parts qui lui sont attachées. Une garantie de rachat des parts par l'organisme HLM est toutefois prévue dans le cas où le locataire ne pourra plus, ou ne voudra plus, donner suite à son projet.

En outre, pour les logements non sociaux, un nouveau prêt location-accession (PSLA) sera mis en place dès 2004. Bénéficiant, comme le prêt locatif social, de la TVA au taux réduit de 5,5 % et d'une exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans, ce prêt sera distribué par les préfets aux promoteurs agréés par leurs soins. Ce nouveau mécanisme devrait permettre, chaque année, à 5.000 ménages de devenir propriétaires après une phase locative de quatre ans, à l'issue de laquelle le PSLA leur sera transféré, avec maintien des avantages fiscaux qui lui sont associés.

Votre rapporteur approuve la mise en oeuvre de ces initiatives innovantes en faveur de l'accession à la propriété des ménages les plus modestes, dans un contexte de flambée des prix de l'immobilier qui rend cette faculté encore plus difficile.

2. Des crédits réduits pour la réhabilitation

a) Un financement contraint de l'ANAH

L'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) a été créée en 1970 pour financer les travaux des propriétaires bailleurs, les propriétaires occupants étant, pour leur part, éligibles à la prime à l'amélioration de l'habitat (PAH) délivrée par le préfet.

Les subventions de l'ANAH ont pour objet de favoriser l'exécution de travaux de réparation, d'assainissement, d'amélioration et d'adaptation des immeubles ou des logements, ainsi que l'exécution de travaux de transformation en logements de locaux non affectés à usage d'habitation, dès lors que ces logements sont utilisés au titre de résidence principale.

L'article 185 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a étendu la compétence de l'ANAH aux propriétaires occupants à compter de 2002, en prévoyant également que les organismes HLM pourront bénéficier de ses aides pour la réhabilitation, dans l'optique d'une cession de logements situés au sein de copropriétés dégradées faisant l'objet d'un plan de sauvegarde.

Les nouveaux objectifs fixés par l'État ont été pris en compte par l'ANAH qui, pour ses actions prioritaires, a déterminé trois axes principaux :

- le développement d'une offre de logements privés à vocation sociale, en particulier dans les secteurs où le marché locatif est tendu ;

- l'éradication des logements indignes et des copropriétés dégradées ;

- la promotion de la qualité de la vie par l'habitat, dans le cadre du développement durable.

Le financement de l'ANAH repose, depuis la budgétisation du produit de la taxe additionnelle au droit de bail en 1987, sur deux recettes : une subvention de l'État déterminée annuellement en loi de finances et le produit de la taxe sur les vacances de locaux d'habitation.

Or, la dotation annuelle de l'État, malgré l'élargissement des compétences de l'ANAH, diminue progressivement depuis 2001. Le projet de budget pour 2004 ne modifie en rien cette tendance, puisqu'il affiche des crédits de 376 millions d'euros, soit une baisse de 14,8 % par rapport à 2003.

La contrainte de moyens à laquelle est soumise l'ANAH depuis quelques années, réduit ses capacités d'intervention, comme en témoigne la baisse constante du nombre de logements subventionnés par l'agence, qui passe de 215.000 en 2000 à 178.000 en 2002. Par ailleurs, le nombre de dossiers en attente ne cesse d'augmenter, pour atteindre 17.800 aujourd'hui.

Une modification de la réglementation concernant les travaux éligibles aux subventions de l'ANAH est en cours et devrait permettre de diminuer, dès 2004, cette distorsion entre les demandes et les moyens. Il n'en reste pas moins qu'un choix a clairement été fait de réduire le périmètre d'intervention de l'ANAH, par rapport aux objectifs de la loi SRU, ce qui inquiète votre rapporteur au moment où la réforme de la loi de 1948, prévue dans le texte « Un logement pour tous », devrait entraîner des besoins importants en termes de réhabilitation dans le parc privé.

b) Un effort ciblé sur la lutte contre l'habitat insalubre

La diminution des crédits de l'ANAH voit toutefois ses conséquences négatives sur l'habitat privé compensées par un effort non négligeable en faveur de la lutte contre l'insalubrité. Dans le cadre du nouveau programme national de lutte contre l'exclusion dans le domaine du logement, est en effet prévue la poursuite de la lutte contre l'habitat indigne, avec notamment pour souci d'améliorer l'efficacité de la lutte contre le saturnisme.

Votre rapporteur estime qu'il est urgent de lutter contre le saturnisme, priorité de santé publique pour les enfants, et se félicite à cet égard de l'objectif annoncé par le ministre d'une meilleure consommation des crédits qui y sont consacrés. En effet, si la lutte contre le saturnisme et l'insalubrité est depuis longtemps un objectif majeur de la politique du logement, ses moyens sont souvent dispersés et sous-consommés faute de procédures réellement efficaces.

Outre la dispersion des intervenants au sein même du ministère (administration centrale pour la résorption de l'habitat insalubre, services déconcentrés pour les études et diagnostics, ANAH) les difficultés à lutter contre le logement insalubre s'expliquent, plus largement, par des procédures administratives complexes, notamment en matière de passation des marchés publics.

Au-delà des crédits affichés en loi de finances, votre rapporteur estime donc qu'il y a nécessité de clarifier les compétences, d'alléger les procédures et surtout de définir un acteur unique de la politique de lutte contre l'insalubrité pour que celle-ci soit enfin efficace. C'est pourquoi, il se félicite de l'expérimentation prévue par l'article 59 du projet de loi relatif aux responsabilités locales, qui prévoit de confier cette responsabilité aux maires des communes disposant d'un service d'hygiène et de santé.

Ce constat d'une sous-consommation de ces crédits, qui est également celui fait par le pôle d'appui national à l'éradication de l'habitat indigne, créé en 2002, est à l'origine de la définition de trois priorités concernant le saturnisme dans le programme national de lutte contre l'exclusion :

- une meilleure information des services et une communication plus élargie sur le dispositif auprès des usagers, des associations et des entreprises intervenantes ;

- la hiérarchie des situations de risques pour créer un lien plus efficace entre les mesures de prévention et d'urgence ;

- un lien plus opérationnel entre la lutte contre le saturnisme et l'insalubrité, en étendant l'enquête d'insalubrité à la détection de plomb dans les revêtements.

A ce titre, on ne peut donc que se féliciter que la forte hausse des crédits consacrés en 2004 à la lutte contre le saturnisme et l'insalubrité, qui augmentent de 160 % pour atteindre 13 millions d'euros. Le programme national de lutte contre l'exclusion dans le domaine du logement commence ainsi à porter ses fruits et le nombre de départements engagés dans ces démarches ne cesse d'augmenter.

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En conclusion, le budget du logement pour 2004 affiche une réduction sensible des crédits, qui pourrait laisser à penser que l'investissement a été délaissé. Or, tel n'est pas le cas compte tenu des conséquences positives de la mise en place de l'ANRU et de la baisse du taux du Livret A, et des efforts conséquents menés en faveur du logement des plus démunis, notamment pour la lutte contre l'habitat indigne.

Au vu des observations formulées dans le présent rapport, votre commission des Affaires sociales a donc donné un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à la ville et au logement social pour 2004.

* 5 Le décret du 14 mars 2003 a annulé près de 1,8 % des dépenses ordinaires et des crédits de paiement inscrits en loi de finances pour 2003. De nouvelles annulations sont ensuite intervenues par décret du 3 octobre 2003, pour un total de 128,6 millions d'euros (soit 1,7 % des dépenses ordinaires et des crédits de paiement), sur la quasi-totalité des crédits mis en réserve dès février au titre de la loi de finances initiale, ainsi que sur une partie des gels de crédits du mois de juin.

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