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PREMIÈRE PARTIE
-
LES CRÉDITS CONSACRÉS À LA POLITIQUE DE LA VILLE

I. DES CRÉDITS MIEUX CIBLÉS

Dans un contexte budgétaire contraint, le Gouvernement a, cette année, ciblé ses actions, en concentrant son effort financier sur les dispositifs qui ont fait la preuve de leur efficacité et en dégageant une priorité nouvelle, la rénovation urbaine.

A. LES INTERVENTIONS DE L'ÉTAT : LE CHOIX DE L'EFFICACITÉ

1. Un budget en adéquation avec les besoins

a) Un affichage plus sincère

Avec 344,2 millions d'euros prévus en 2004, le budget du ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine affiche une diminution de ses crédits de l'ordre de 7 %.

Crédits du ministère de la ville

en millions d'euros

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Dépenses villes

115

152

216

367

368

371

344

Source : fascicule budgétaire « Ville »

Afin de participer à l'effort général de maîtrise des dépenses publiques, le ministère de la ville recentre donc son action vers son objectif premier, l'amélioration des conditions d'habitat dans les quartiers prioritaires, notamment dans les zones urbaines sensibles (ZUS).

Ainsi, si les titres III (moyens des services) et IV (interventions publiques) voient leur dotation diminuer respectivement de 15,9 % et 14 %, le titre VI relatif aux subventions d'investissement en faveur des contrats de ville, des grands projets de ville et, surtout, des opérations de rénovation urbaine, reçoit des crédits supplémentaires à hauteur de 14  %.

Mieux ciblé, le budget pour 2004 est aussi plus réaliste. En effet, la Cour des comptes avait dénoncé, dans son rapport particulier de février 20021(*), le faible taux d'utilisation des crédits. Si cette consommation s'améliore peu à peu (68 % en 2000, 73 % en 2001, 83 % en 2002 et 90 % prévus en 2003), le présent projet de budget tient compte du décalage existant traditionnellement entre l'affichage des crédits et leur engagement effectif.

Il s'agit également de réduire l'écart entre les crédits inscrits en loi de finances et ceux véritablement disponibles, souvent diminués par des gels, des transferts ou par l'intervention de la loi de finances rectificative. On se souvient, à cet égard, du gel de 8 millions d'euros opéré en 2001 et de la régulation budgétaire décidée en août 2002, à hauteur de 99 millions d'euros.

Votre rapporteur estime que la réduction du budget de la ville est également le gage de sa consommation effective. Cette dernière dépend de l'absence de gel des crédits, ce dont votre rapporteur ne doute pas du fait de la priorité affichée par le Gouvernement en faveur du renouvellement urbain, et de leur facilité d'utilisation par les différents acteurs, qui devrait se voir améliorée en 2004 grâce au recentrage des actions sur les dispositifs les plus efficaces.

b) Un recalibrage satisfaisant des dispositifs financés

 Les instruments contractuels de la politique de la ville

- Les contrats de ville

Après le lancement d'une dizaine d'opérations pilotes en 1992, les contrats de ville ont été généralisés en 1994, en majorité dans les communes situées en zone urbaine sensible (ZUS).

Ils constituent « le cadre par lequel l'Etat, les collectivités locales et leurs partenaires s'engagent à mettre en oeuvre, de façon concertée, des politiques territorialisées de développement solidaire et de renouvellement urbain » (circulaire du Premier ministre du 31 décembre 1998).

Les crédits alloués aux contrats de ville constituent, avec les crédits d'investissement correspondants, le fonds d'intervention pour la ville (FIV). Ils sont entièrement déconcentrés auprès des préfets et distribués, pour 60 % de leur montant, aux associations et, pour 40 %, aux collectivités locales.

Les contrats en cours sur la période 2000-2006, comme ceux qui avaient été signés pour les années 1994 à 1999, sont extrêmement hétérogènes, tant dans leur architecture que dans la définition des objectifs poursuivis.

De fait, la Cour des comptes constatait, dans son rapport public particulier sur la politique de la ville2(*), que « la contractualisation qui empêche l'Etat d'imposer un modèle unique pour ses procédures et l'oblige, au contraire, à s'adapter aux spécificités locales conduit, dans certains cas, les partenaires à élaborer des dispositifs d'une grande richesse, mais aussi d'une complexité certaine ».

Le présent projet de loi de finances tient compte de cette critique en diminuant de près de 10 % la dotation en crédits d'interventions publiques (titre IV), qui s'élève pour 2004 à 131,4 millions d'euros. Il s'agit donc de recentrer les actions locales sur les thèmes prioritaires de la politique de la ville et d'orienter les financements vers les associations qui ont fait la preuve de leur efficacité sur le terrain.

En outre, votre rapporteur souhaite rappeler que les crédits du ministère de la ville n'ont pas vocation à financer l'ensemble des interventions publiques en la matière mais doivent compléter la participation des autres ministères. Une dotation plus restreinte en 2004 constitue donc un appel à une plus grande mobilisation de ces derniers en faveur des actions entreprises dans le cadre des contrats de ville.

- Les grands projets de ville

Lors du Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999, il a été annoncé la mise en oeuvre d'un programme national de renouvellement urbain, centré autour de cinquante-trois grands projets de ville (GPV) au bénéfice des quartiers accumulant les plus importants phénomènes de relégation urbaine et sociale. Ce nouveau programme intègre les quatorze grands projets urbains (GPU) inscrits au XIe plan et se fond dans la démarche globale des contrats de ville en en constituant une convention d'application.

S'inscrivant dans la durée, un grand projet de ville est un projet global de développement économique, social et urbain qui vise à réinsérer un ou plusieurs quartiers dans leur agglomération. Son objectif est d'améliorer les conditions de vie des habitants et de marquer, en profondeur et de manière durable, la transformation de l'image et de la perception que l'on peut avoir du quartier. Il s'agit également, au travers des actions de revitalisation et de valorisation sociale, de redonner une valeur économique à ces territoires.

Les communes engagées dans un GPV, qui connaissent des difficultés financières, peuvent bénéficier, depuis 1999, d'un soutien particulier pour subvenir aux dépenses de fonctionnement induites par les investissements effectués. Ces subventions exceptionnelles, inscrites au titre IV, s'élèvent à 20 millions d'euros en 2004, contre 31,7 millions en 2003. Il convient toutefois de rappeler que, cette dotation ayant triplé entre 2002 et 2003, la somme prévue en 2004 reste deux fois supérieure à celle inscrite en 2002.

 La suppression du fonds de revitalisation économique

Créé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, le fonds de revitalisation économique (FRE) avait pour objet de contribuer au développement des activités économiques dans les quartiers relevant de la politique de la ville, notamment en intervenant auprès des petites et moyennes entreprises.

Les actions menées (environ 1.000 aides par an accordées par les préfectures) consistaient en des aides au démarrage des créateurs d'entreprises (70 % des dossiers et 36 % des montants) et à l'ingénierie.

Lors de la présentation du programme gouvernemental au cours du comité interministériel des villes (CIV) du 14 décembre 1999, il était précisé que, s'agissant des aides à l'investissement, une prime de revitalisation serait versée aux entreprises, qui correspondrait à 15 % de l'investissement dans la limite d'un plafond de 22.870 euros.

Concernant les dépenses de fonctionnement, le gouvernement précédent avait annoncé, par ailleurs, qu'il compenserait les charges particulières des petites et moyennes entreprises, des commerces, des artisans et des professions libérales déjà installés dans les zones sensibles, en ne précisant pas le montant des subventions et les conditions d'attribution, les deux aides ne devant toutefois pas dépasser 100.000 euros sur trois ans, au total, afin d'éviter toute distorsion de concurrence au niveau européen.

Le dispositif, très vague, s'est révélé rapidement difficile à utiliser. En conséquence, le FRE a vu en 2003 sa section « investissement » intégrée au FIV dans un souci de simplification et sa section « fonctionnement » dotée de seulement 20 millions d'euros, contre 37,6 en 2002.

Le mouvement se confirme en 2004 avec la disparition de la section « fonctionnement » du FRE, ce que votre rapporteur approuve.

A compter de 2004, les actions d'animation et de développement économique local conduites dans les quartiers prioritaires et, en particulier, dans les zones franches urbaines pourront être financées sur les crédits de fonctionnement du FIV. Il convient de souligner que les collectivités et les organismes qui sont porteurs de ces actions peuvent, par ailleurs, faire appel aux crédits du fonds social européen (FSE) au titre de l'objectif 3 ou de l'objectif 2 pour les territoires éligibles.


Les objectifs des fonds structurels européens relatifs à la politique de la ville

La mise en oeuvre de « l'agenda 2000 » décidée lors du Conseil européen réuni à Berlin les 24 et 25 mars 1999, a profondément modifié les objectifs et les moyens des aides structurelles afférentes à la politique de cohésion économique et sociale de l'Union européenne. Le cadre d'intervention des fonds structurels 2000-2006 est ainsi simplifié et le nombre d'objectifs prioritaires passe de 6 à 3, dont deux intéressent directement la politique de la ville :

 un objectif régional (Objectif 2) pour le soutien à la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle, notamment les zones urbaines en difficulté. Il est doté de 136,4 millions d'euros en 2004 pour la France.

Ainsi, sur la période 2000-2006, environ deux tiers des contrats de ville sont concernés par l'Objectif 2 et seront soutenus financièrement par les fonds structurels. Le montant total de ces fonds peut être estimé en moyenne annuelle pour la période 2000-2006 à 136,4 millions d'euros. Ce montant est indicatif car, pour un certain nombre de mesures financées par les fonds structurels, il est difficile de dissocier a priori ce qui relèvera de la politique de la ville de ce qui relèvera de la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle.

 un objectif national (Objectif 3), qui a vocation à appuyer les politiques nationales en faveur de l'emploi, en particulier en matière d'insertion des personnes résidant dans les quartiers urbains en difficulté (20,6 millions d'euros pour la France en 2004).

2. L'affirmation de deux priorités pour les interventions de l'État

a) Le renforcement du lien social

Si les crédits d'interventions publiques du titre IV diminuent en raison des restrictions imposées au FIV et aux GPV, les dispositifs en faveur du renforcement du lien social dans les quartiers bénéficient d'une attention particulière.

 Les adultes-relais

Le comité interministériel des villes (CIV) du 14 décembre 1999 a décidé la création d'un programme de 10.000 adultes-relais dans les territoires de la politique de la ville et l'a mis en oeuvre par la circulaire du 26 avril 2000.

Le dispositif s'est vu assigner les missions suivantes :

« - créer ou développer le lien social dans les quartiers par des actions de médiation sociale et culturelle,

« - mener des actions de prévention telles que décidées par le Conseil de sécurité intérieure,

« - favoriser le lien familles/écoles ou la prévention de la violence en milieu scolaire. ».

Cette mission s'inscrit dans une politique globale de l'intégration sociale et du maintien du lien social grâce à la médiation dans les quartiers en difficulté. Dans ce cadre, des actions spécifiques ont été confiées à des adultes-relais en vue d'améliorer le dialogue entre l'école et les familles, en application du plan départemental de lutte contre la violence mis en place en 2000.

Ce programme a également pour objectif d'employer des chômeurs âgés de plus de trente ans résidant dans les quartiers défavorisés. En ce sens, il s'inscrit dans les actions de lutte contre le chômage dans les territoires de la politique de la ville.

Le dispositif a connu une mise en oeuvre chaotique et n'a pu véritablement se développer qu'à compter de la circulaire du 3 mai 2002 qui a précisé les modalités de mise en oeuvre du programme, en ouvrant notamment le recrutement des adultes-relais aux collectivités locales et aux établissements publics.

La circulaire du 26 avril 2000 précitée ne permettait en effet le recrutement des adultes-relais ni par les collectivités territoriales, ni par les établissements publics locaux. Le programme était essentiellement ouvert au tissu associatif. Cette non-ouverture au secteur public a constitué un frein au développement des adultes-relais, en particulier pour les actions de prévention en général ou de lutte contre la violence scolaire qui relèvent de la responsabilité des collectivités ou des établissements scolaires.

Compte tenu de cet élargissement du recrutement, le programme des adultes-relais s'est progressivement développé : il a bénéficié de 29 millions d'euros de crédits en 2002, 50 millions en 2003 et 57 millions sont inscrits pour 2004.

Cette dotation devrait permettre la reconduction des 3.100 adultes-relais déjà recrutés en 2003 et la création de 500 nouveaux postes en 2004. Elle correspond ainsi à la montée en puissance du dispositif, décidée lors du comité interministériel à l'intégration du mois d'avril dernier.

 Les opération « Ville-vie-vacances »

Le programme « Ville-vie-vacances » est un dispositif intégré de prévention de la délinquance, associant neuf ministères. Il est mis en oeuvre pendant les périodes de vacances scolaires et bénéficie aux jeunes âgés de 11 à 18 ans résidant, en priorité, dans les quartiers populaires. 15.000 opérations sont financées chaque année, sur les crédits d'intervention du titre IV, à hauteur de 10 millions d'euros pour ce qui concerne le ministère de la ville, et de 9 millions d'euros pour l'ensemble des autres ministères.

Ce dispositif privilégie les actions destinées aux publics en voie de marginalisation ou de délinquance et qui ne fréquentent pas spontanément les structures traditionnelles d'animation à leur disposition. Trois objectifs sont ainsi poursuivis : un objectif social visant à offrir des loisirs à des jeunes défavorisés, un objectif de prévention de la délinquance et une logique de tranquillité des quartiers pendant les vacances.

Les activités proposent la promotion du sport (20 %) et de la culture (12 %), ou encore l'organisation de sorties à la journée (22 %) et de chantiers (13 %).

Une attention particulière est portée au contenu éducatif des actions proposées : potentialités d'épanouissement personnel, apprentissages sociaux, éducation à la santé, sensibilisation à la solidarité (locale ou internationale), responsabilisation des jeunes en fonction de leur âge (en leur confiant des tâches d'organisation et de réalisation), implication des parents et des adultes. Plus de la moitié de ces activités sont organisées dans la commune de résidence des jeunes, 13 % des séjours ont lieu en dehors de leur région et 2 % à l'étranger.

Votre rapporteur estime que les travaux saisonniers au profit de la communauté, notamment les chantiers éducatifs, sont un moyen de motiver ces adolescents, souvent en manque de repères, de les responsabiliser et de valoriser leur action. Ces travaux d'intérêt collectif font en outre souvent l'objet d'une rétribution qui permet aux jeunes de faire l'apprentissage de l'autonomie.

Les services de l'État participent largement à l'animation du dispositif : désormais, plus de 15 % de l'encadrement est assuré par des fonctionnaires de la police nationale (150 policiers assistés de 52 adjoints de sécurité), la gendarmerie nationale (42 groupements concernés - 75 % des animations assurés par les brigades de prévention de la délinquance juvénile), la protection judiciaire de la jeunesse ou encore l'administration pénitentiaire. Les autres encadrants sont majoritairement issus des personnels communaux ou associatifs.

Les acteurs des opérations VVV

Organismes

%

Associations

50,9 %

Centres sociaux

15,8 %

Villes et para-municipal (offices municipaux, CCPD, CCAS...)

15,2 %

Maison des jeunes et de la culture

5,2 %

Maisons pour tous, maisons de quartier

3,8 %

Clubs de prévention spécialisée

2,5 %

Associations de jeunes

1,6 %

Services socio-éducatifs de l'AP

1,5 %

Missions locales

0,9 %

Club de loisirs Jeunes (Police Nationale)

0,8 %

Associations liées à la PJJ

0,8 %

Associations mouvance « Police nationale »

0,3 %

Organismes de formation

0,3 %

Foyers de jeunes travailleurs

0,3 %

Entreprises d'insertion

0,1 %

Source : DIV

Pour l'année 2003, les cinq priorités suivantes ont été poursuivies :

- recentrer sur les jeunes les plus en difficulté, en associant les services de la prévention spécialisée à la sélection des dossiers financés. Il s'agit de développer, en particulier, des projets spécifiques s'adressant aux mineurs et jeunes majeurs placés sous main de justice, prévenus ou condamnés ;

- renforcer la participation des jeunes filles aux activités proposées (information des familles, association des parents à la préparation des actions et formation particulière de l'encadrement) ;

- améliorer la qualité de l'encadrement ;

- promouvoir les plans d'accueil des jeunes dans les communes touristiques (PAJECOT), mis en oeuvre actuellement dans les Landes, la Gironde et les Hautes-Alpes, ainsi qu'à Dunkerque, pour qu'ils soient étendus à d'autres sites accueillant un grand nombre de jeunes vacanciers ;

- enfin, rechercher une implication plus grande des conseils généraux.

Si ces programmes ne font pas l'objet d'une augmentation de crédits, il convient de souligner le mouvement de regroupement des dotations des ministères opéré dans le seul budget de la ville. Dans le projet de loi de finances pour 2003, une mesure de transfert des crédits du ministère de la justice avait déjà été effectuée au profit du ministère de la ville, à hauteur de 0,26 million d'euros. De la même manière un transfert de 2,1 millions d'euros, en provenance du budget du ministère des affaires sociales, est prévu en 2004.

Grâce à cette fusion des lignes budgétaires, les projets pourront être mis en oeuvre plus rapidement, sans attendre les dotations parfois tardives des autres ministères. A cet égard, votre rapporteur regrette que les ministères de la culture, de la jeunesse et des sports aient refusé cette démarche pour 2004 alors que, compte tenu des excellents résultats de ce dispositif sur les conditions de vie dans les quartiers pendant les périodes de vacances, ce type d'opérations mérite d'être développé.

b) La rénovation urbaine

La seconde priorité du budget de la ville pour 2004 concerne les opérations de rénovation urbaine des quartiers. C'est elle qui explique la forte augmentation des subventions d'investissement du titre VI, que le présent projet de loi de finances propose de porter de 97 millions d'euros en 2003 à 110 en 2004, soit une hausse de 14 %.

Ainsi, la section du FIV consacrée aux subventions d'investissement des contrats de ville au profit d'actions de renouvellement urbain est augmentée de 10 millions d'euros en crédits de paiement. En conséquence, et compte tenu des restrictions s'appliquant aux interventions publiques, le FIV ne subit donc qu'une légère diminution, permettant un financement des contrats de ville à un niveau identique à celui de 2003, sur des actions clairement identifiées.

Toutefois, les autorisations de programme diminuent de 45 millions d'euros, soit une baisse de plus de 40 %, en raison de la non-reconduction d'une mesure relative à la réhabilitation d'établissements scolaires dans les communes en contrat de ville. Ce programme a permis en 2003, à titre exceptionnel, d'intervenir dans près de 150 écoles.

La priorité donnée en 2004 à la rénovation urbaine est surtout visible dans l'augmentation considérable des crédits consacrés à ces opérations (par le biais ou non des GPV et des opérations de renouvellement urbain) dans le titre VI. La dotation pour 2004 est ainsi fixée à 57 millions d'euros, contre seulement 14 millions en 2004.

Cette somme représente la participation du ministère de la ville à la nouvelle agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), chargée par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août dernier de mettre en place un programme national de rénovation urbaine (PNRU) pour la période 2004-2008.

Les opérations de renouvellement urbain (ORU), au nombre de soixante et une au 1er juillet 2003, continueront donc à être financées sur cette dotation, mais par le biais de l'agence. Elles feront ainsi l'objet de conventions entre les collectivités locales et celle-ci, afin de donner un cadre juridique à ce soutien financier.

On rappellera que les ORU comportent des opérations d'investissement (démolition et reconstruction de logements sociaux notamment) financées par les villes concernées et bénéficiant d'un appui renforcé de l'État, grâce, en particulier, à des prêts à taux d'intérêt réduit. L'objectif est de parvenir à une recomposition des équilibres urbains entre les quartiers et leur agglomération de rattachement, et à une revalorisation de ces territoires.

B. UNE GESTION PLUS RIGOUREUSE DES SERVICES

Les moyens des services du titre III s'élèvent pour 2004 à 11,7 millions d'euros, contre 14 millions en 2003. Cette diminution est le résultat de deux évolutions de sens contraire : la baisse des crédits de la délégation interministérielle à la ville (DIV) et des services publics de quartier et l'augmentation de ceux alloués aux charges de personnel.

1. Un effort de rationalisation

a) La complexité des instances de la politique de la ville

La DIV, créée par décret du 28 octobre 1988, est placée auprès du ministre et constitue l'élément moteur de la politique de la ville. Elle est au centre d'un système confus rassemblant les multiples acteurs de cette politique, complexité qui tend à nuire à la rapidité et à la lisibilité des actions menées dans ce domaine, ainsi que votre rapporteur le déplore chaque année.


Les instances chargées de la politique de la ville

Les instances nationales

Le ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine

Le décret n° 2002-976 du 12 juillet 2202 confie au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité les attributions relatives à la ville définies pour la première fois par le décret n° 91-33 du 11 janvier 1991. Le ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine les exerce par délégation.

A cette fin, il dispose de la DIV, de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, des directions et services placés sous l'autorité du ministre des affaires sociales, ainsi que, en tant que de besoin, des directions et services des autres ministères qui concourent à la préparation et à la mise en oeuvre de la politique de la ville.

Le comité interministériel des villes (CIV)

Les décisions relatives à la politique de la ville sont prises, sur proposition de la DIV, par le CIV, présidé par le Premier ministre ou le ministre délégué à la ville. Il arrête les orientations, définit les programmes et peut décider de la répartition des moyens.

La délégation interministérielle à la ville (DIV)

Administration de mission à la disposition du ministre en charge de la ville, la DIV doit assurer la mobilisation des différents acteurs de la politique de la ville dans un souci de cohérence et d'efficacité. Elle est un foyer d'initiatives, de réflexion et de propositions. Elle joue un rôle de capitalisation et de diffusion des expériences auprès des professionnels au travers, notamment, de divers supports de communication : périodiques tels que « la lettre de la DIV » et « Comme la ville ».

Elle anime aussi les réseaux des professionnels du développement social urbain et les services déconcentrés de l'État. Par ailleurs, la DIV assure les échanges internationaux et européens avec les États confrontés à des problèmes de développement social urbain analogues.

La DIV assure enfin le suivi de l'exécution des contrats passés avec les collectivités territoriales.

Les échelons déconcentrés

Le préfet

- Le préfet de région procède sur avis de la conférence administrative régionale (CAR) à la répartition des crédits. Il suscite une politique coordonnée du développement social urbain à l'échelle de la région et procède à son évaluation. Sur le plan administratif, un correspondant régional de la politique de la ville a été nommé dans chaque secrétariat général aux affaires régionales.

- La part considérable des crédits déconcentrés de la politique de la ville (plus de 95 %), les relations quotidiennes entretenues avec les collectivités territoriales, le rôle interministériel dévolu aux préfets de département, place naturellement ces derniers au centre du dispositif local d'action. L'élaboration, la signature des contrats de ville et le contrôle de leur exécution relèvent directement de leur responsabilité. Les préfets sont assistés dans ces fonctions par un sous-préfet chargé de la politique de la ville (trente et un, à ce jour) pour les principaux départements concernés.

Les instances locales

La bonne exécution des contrats de ville relève de la responsabilité de trois instances :

- un comité de pilotage coprésidé par les signataires du contrat : préfet, maires, etc. ; ce comité arrête les objectifs poursuivis, actualise les programmes d'action et met en place des dispositifs d'évaluation ;

- une instance de mise en oeuvre technique, communément appelée « maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale », placée sous l'autorité du comité de pilotage et chargée de l'ensemble des tâches d'animation, de coordination et de conception liées à la bonne conduite du contrat ;

- une instance de concertation qui vise à associer le réseau partenariat et associatif à la conduite et à l'évaluation des actions menées : la commission locale de concertation interpartenariale.

De façon à renforcer la présence de l'État dans les quartiers en difficulté et d'améliorer sa capacité de coordination et d'animation, le préfet peut désigner des « délégués de l'État ». Ce dispositif existe à ce jour dans quarante départements et près de 250 délégués ont d'ores et déjà été désignés.

Votre rapporteur se réjouit donc, à cet égard, d'un début de rationalisation du fonctionnement de cet instrument essentiel qu'est la DIV. Par conséquent, cette dernière voit ses dépenses de fonctionnement fixées à 5,7 millions d'euros pour 2004, soit une diminution d'environ 10 % par rapport à l'année précédente.

Cette rationalisation des dépenses touchera notamment les achats d'équipement bureautique et les déplacements sur le terrain des chargés de missions territoriaux de l'atelier urbain de la DIV.

Parallèlement, le fonctionnement de cette instance sera amélioré :

- au niveau de l'évaluation des actions menées, que la Cour des comptes a longtemps estimé insuffisante : les travaux du conseil national de l'évaluation crée en 2002 se poursuivront et l'observatoire national des ZUS, prévu par la loi d'orientation du 1er août 2003, sera mis en place ;

- le conseil national des villes (CNV), qui assure l'organisation et le suivi de différentes commissions thématiques sur la politique de la ville auxquelles participent des élus, sera réorganisé pour être plus efficace.

Votre rapporteur espère que cet effort de rationalisation se généralisera progressivement à l'ensemble des instances chargées de la politique de la ville.

b) Un financement plus satisfaisant des personnels

Au sein du titre III, on observe une augmentation considérable des crédits de personnel, qui passe de 130.000 euros en 2003 à 1,5 million d'euros en 2004.

Cette hausse spectaculaire s'explique par le fait que les personnels vacataires et les stagiaires recrutés par la DIV, en particulier pour le fonctionnement des services publics de quartier, sont désormais financés sur une ligne budgétaire spécifique, et non plus sur les dépenses de fonctionnement des services publics de quartier, comme c'était le cas auparavant, ce qui apparaît plus satisfaisant au niveau budgétaire.

On rappellera, à cet égard, que la DIV ne dispose pas de personnel propre. La centaine de personnes qui travaille dans cette instance est essentiellement composée, outre les vacataires et les stagiaires, de contractuels et de personnel affecté par le ministère de l'équipement. La direction du personnel de ce dernier assure en outre le suivi administratif de ces emplois (établissement des contrats et gestion des fiches de paie). Cette situation a pour conséquence l'absence d'une « culture administrative » propre à la DIV, qui, selon la Cour des comptes3(*), « explique probablement une partie des anomalies de gestion constatées. »

S'il apparaît difficile que la DIV puisse procéder à un recrutement spécifique de fonctionnaires du fait de son statut hybride dépendant de deux ministères, il serait à tout le moins souhaitable que les personnels détachés et les contractuels lui soient affectés suffisamment longtemps pour s'approprier les compétences et l' « esprit » de la politique de la ville. A cet égard, votre rapporteur estime que le nombre de vacataires et de stagiaires pourrait être revu à la baisse.

2. Une clarification du financement des services publics de quartier

a) Un foisonnement d'initiatives

La présence des services publics dans les quartiers, et leur accessibilité, est l'une des conditions de la réussite de la politique de la ville, un facteur d'amélioration de la vie quotidienne des habitants et un moyen privilégié de l'exercice de la solidarité nationale.

Le comité interministériel des villes du 14 décembre 1999 a arrêté un ensemble d'orientations et de mesures dans le but de renforcer la contribution des services publics à la solidarité et au développement urbain. Il a en particulier décidé un plan national pour le renforcement de la présence et de la qualité des services publics et a arrêté un train de mesures visant à faciliter et à valoriser le rôle des agents publics impliqués dans la politique de la ville.


Le plan national de renforcement des services publics

 Dans le cadre des projets territoriaux, les préfets ont déterminé les opérations d'intérêt local qui contribuent à renforcer la présence des services publics dans les quartiers. Ces opérations s'inscrivent naturellement dans les contrats de ville.

 Le comité interministériel à l'aménagement et au développement du territoire (CIADT) du 9 juillet 2001 a entériné la délocalisation d'emplois publics et l'implantation d'équipements de nature à renforcer les opérations locales et à contribuer à une plus grande mixité fonctionnelle de certains sites. Les entreprises publiques soutiennent également ce plan national de renforcement de la présence des services publics et en particulier la Poste (quarante opérations d'implantation ou de réhabilitation de bureaux de poste ont été financées depuis 1999) et EDF-GDF (création d'une agence au sein de chaque site en GPV).

 Cent trente-huit nouveaux délégués du médiateur ont été nommés dans les quartiers. Installés dans des équipements de proximité (maisons de la justice et du droit, maisons de services publics, centres sociaux, etc.), ils sont chargés de recevoir les usagers et de faciliter leurs démarches avec le souci de contribuer, dans une perspective d'accès au droit, à l'amélioration de la qualité des services publics.

 Les délégués de l'État constituent un dispositif original créé en 1992 par le préfet du Rhône et étendu en 1996. La circulaire du Premier ministre du 26 décembre 2000 généralise ce dispositif à l'ensemble des départements concernés par un contrat de ville pour renforcer la présence de l'État dans les quartiers, animer la politique de la ville et les réseaux de services publics locaux. À ce jour, près de 250 délégués de l'État ont été nommés dans quarante départements.

 Le développement des maisons de services publics est une dimension importante du renforcement de la présence et de la qualité des services publics dans les quartiers prioritaires. Ce développement est mené conjointement par les ministères de la ville, d'une part, et de la fonction publique, de la réforme de l'État et de l'aménagement du territoire, d'autre part. On dénombre en 2002, 350 maisons de services publics dont la moitié est située dans des sites en contrat de ville.

 Afin de faciliter et de valoriser le rôle des agents publics impliqués dans la politique de la ville, le CIV du 14 décembre 1999 a en outre décider de dégager une enveloppe budgétaire pour gratifier ces fonctionnaires, notamment les personnels de l'éducation nationale travaillant en ZEP et ceux des personnels de police intervenant dans les quartiers difficiles.

Pour tenir compte des sujétions auxquelles sont soumis les agents publics qui travaillent dans les quartiers sensibles, des mesures ont par ailleurs été prises pour faciliter leur accès à un logement : une aide et un prêt à l'installation, ainsi qu'un prêt à l'accession à la propriété, destinés aux fonctionnaires, stagiaires et titulaires et aux ouvriers de l'État affectés dans les zones urbaines sensibles. Sont aussi prévues des réservations de logements spécifiques.

b) Des crédits mieux utilisés

Les crédits du titre III consacrés au fonctionnement des services publics de quartier (4,5 millions d'euros en 2004) enregistrent une baisse de près de 40 %.

Cette évolution n'est, en aucun cas, synonyme d'un désengagement de l'État dans les quartiers mais s'explique par une utilisation plus pertinente des crédits des différents postes budgétaires consacrés à ces actions :

- la prise en charge des frais d'installation et de fonctionnement des délégués du Médiateur, pour lesquels le ministère de la ville s'engage chaque année à hauteur de 230.000 euros, fait l'objet d'un transfert, à compter de 2004, du budget de la ville à celui de la Médiature (services communs du Premier ministre) ;

- la tendance, d'ailleurs justifiée, des services des préfectures à instruire les dossiers de formation et d'animation des services publics de quartier, non plus sur le titre III mais sur le titre IV des crédits de la ville, se confirme ;

- la conséquence du basculement, sur l'article consacré aux dépenses de personnel, des charges liées aux indemnités des vacataires et des stagiaires recrutés pour le fonctionnement de ces services.

II. LE DÉVELOPPEMENT D'UNE POLITIQUE PARTENARIALE

Les dotations affectées à la politique de la ville ne se limitent pas aux seuls crédits inscrits au budget de la ville. En effet, cette politique est essentiellement interministérielle et requiert le concours de l'ensemble des acteurs du secteur, y compris celui des entreprises privées, pour permettre une véritable amélioration de la situation des quartiers.

A. UNE MULTIPLICITÉ D'ACTEURS

1. La définition d'une enveloppe globale

a) Un effort public considérable

Le budget du ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine ne représente que 6 % d'une enveloppe globale de 6 milliards d'euros, composée des crédits alloués par les autres ministères, des fonds structurels européens, de la participation de la caisse des dépôts et consignations (CDC) et des contributions des collectivités locales.

Evolution de l'effort public entre 2003 et 2004

(en millions d'euros)

 

LFI 2003

PLF 2004

Répartition

Ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine

384,61

356,39
(- 7,34 %)

5,97 %

Autres ministères

2.357,25

2.319,81
(- 1,59 %)

39,15 %

Dotation de solidarité urbaine (1)

448,91

448,91

7,52 %

Exonérations fiscales et sociales

528,20

655,60
(+ 24,12 %)

10,99 %

Union européenne

221,60

221,60

3,71 %

Caisse des dépôts et consignations (2)

190,00

123,00
(- 35,26 %)

2,06 %

UESL (nouveau)

0

550,00

9,22 %

Autres financements publics (CAF)

155,00

155,00

2,6 %

Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) (nouveau)

0

30,00

0,50 %

Collectivités territoriales

1.065,68

1.090,68
(+ 2,35 %)

18,28 %

TOTAL

5.351,25

5.967,69
(+ 11,52 %)

100 %

Source : ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine

(1) dotation versée aux communes en contrat de ville.

(2) bonification des prêts et concours sur fonds.

Si l'évolution des interventions de l'Union européenne et le niveau de la DSU restent constants, l'apport important des collectivités locales, auquel il faut ajouter le fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France (FSCRIF), continue à augmenter en 2004.

Les exonérations fiscales et sociales enregistrent, pour leur part, une hausse de près de 25 %, en raison de la relance et de l'élargissement du dispositif des zones franches urbaines prévus par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août dernier. Cette dernière a aussi pour conséquence la nouvelle participation de l'union d'économie sociale du logement et de la caisse de garantie du logement locatif social à la politique de la ville, via leurs dotations respectives à l'agence nationale pour la rénovation urbaine.

Il convient toutefois de noter que la participation de la caisse des dépôts et consignations dépasse les seules bonifications de prêts intégrées à l'enveloppe globale pour la politique de la ville. Cet organisme oeuvre en effet dans le domaine de la rénovation urbaine à hauteur de près de 1,33 milliard d'euros en 2004.

L'intervention de la caisse des dépôts et consignations

La caisse des dépôts poursuit des actions dans le cadre de son programme renouvellement urbain, issu d'une convention signée entre l'État et la caisse des dépôts en octobre 1998 et actualisée en juin 2000, qui a pour objet de favoriser des investissements de renouvellement urbain, notamment à travers des prêts pour le renouvellement urbain (PRU), des prêts projets urbains (PPU) et un fonds d'investissement pour le renouvellement urbain (FRU).

Le prêt pour le renouvellement urbain

Le CIV du 1er octobre 2001 a renouvelé l'enveloppe des PRU à hauteur de 2,3 milliards d'euros pour trois ans, au taux révisable de 3,25 % bonifié par l'union d'économie sociale pour le logement (UESL). Ce taux est de 2,5 % à compter du 1er août 2003 suite à la baisse du taux du livret (de 3 à 2,25 %). Cette enveloppe, initialement prévue pour les années 2003, 2004 et 2005, a été ouverte par anticipation dès le mois d'avril 2002 pour préserver l'activité de financement de la politique de la ville. Le montant pour 2004 est fixé à 680 millions d'euros (630 millions en 2003).

Les PRU servent au financement d'actions sur les sites nécessitant un remaniement profond des quartiers et des espaces, prioritairement sur les GPV et les ORU. Le PRU a pour vocation de favoriser la diversification de l'habitat par des opérations de restructuration, démolition et reconstruction de logements. Il finance aussi les interventions sur le parc privé et, en particulier, les copropriétés dégradées. Il peut financer également l'ensemble des investissements inscrits dans les projets de rénovation urbaine : investissements à caractère public (écoles, équipements sportifs et culturels, espaces extérieurs) ou privé (immobilier d'entreprises, restructuration d'espaces commerciaux) dès lors qu'ils constituent un élément structurant du projet.

Par conséquent, les financements PRU sont prioritairement utilisés par les organismes de logement social (51 % du total des investissements). Les collectivités territoriales mobilisent, pour leur part, 39 % des prêts PRU pour financer, essentiellement, des investissements de requalification hors logement.

Le prêt projet urbain (PPU)

Le CIV des villes du 1er octobre 2001 a reconduit l'enveloppe de prêts PPU de 1,52 milliard d'euros, au taux de 4,2 %, pour la période 2002-2004. La consommation de ces prêts baisse depuis deux ans. Ce phénomène est lié à l'avantage comparatif que présente le PRU grâce à son taux plus attractif. Ce tassement s'explique également par une pause dans le programme d'investissement de certaines collectivités locales, ainsi que par leur bonne santé financière qui les conduit à se désendetter et à moins recourir à l'emprunt. En 2004, les PPU seront dotés de 500 millions d'euros, contre 350 millions en 2003.

Les PPU concernent les interventions dans le cadre de projets à caractère curatif moins marqué sur les sites prioritaires définis localement par la politique de la ville. Les PPU se concentrent sur les investissements hors logement, qu'ils soient de caractère public ou privé, à partir du moment où ils font partie du projet local de requalification urbaine et sociale. Ils peuvent financer des investissements à vocation économique, des travaux d'aménagement, des travaux d'infrastructure ou d'amélioration de la circulation dans les quartiers, l'implantation ou la requalification d'équipements de proximité, la création ou l'amélioration d'établissements d'enseignement primaire ou secondaire, de centres culturels ou sportifs, des acquisitions foncières et des opérations de portage foncier.

Le fonds de renouvellement urbain

Le fonds de renouvellement urbain (150 millions d'euros chaque année) finance des projets qui s'inscrivent dans la géographie prioritaire de la politique de la ville et qui ont fait l'objet d'une contractualisation avec l'État, en tant que GPV, ORU ou autres projets de rénovation dans le cadre de contrats de ville. Ces projets portent principalement sur le réaménagement de grands ensembles d'habitat social en programmant des opérations de démolition et de reconstruction de logements sociaux, des aménagements et des équipements publics, des infrastructures de transports destinées à les désenclaver, des opérations de développement économique et commercial.

Ils concernent également des opérations de requalification de friches urbaines ou industrielles (Seine-Saint-Denis, banlieue lyonnaise, agglomération de Creil, etc.) et des opérations de traitement de quartiers anciens dans les centres ville (Roubaix, Bordeaux, Perpignan etc.). En complément, des actions particulières ont été engagées pour le traitement de copropriétés en difficulté, les interventions financières de la Caisse des dépôts se développant dans le cadre d'une convention passée avec l'ANAH, de manière à offrir aux collectivités locales et aux opérateurs via les banques locales, un service financier global.

b) Une politique essentiellement interministérielle

Cette augmentation des crédits en faveur de la politique de la ville ne doit toutefois pas masquer une diminution de la participation de l'État, par le biais des autres ministères qui, après une diminution de 3 % en 2003, affiche une nouvelle baisse de près de 1,6 % en 2004.

La participation des autres ministères à la politique de la ville

(en millions d'euros)

 

2003

2004

 

(DO + CP)

(DO + CP)

Crédits relevant de divers ministères

Affaires étrangères

0,43

0,43

Travail

247,41

172,66

Culture et communication

27,23

27,35

Défense

15,18

15,18

Ecologie et développement durable

4,05

7,83

Economie, finances et industrie

7,00

7,00

Equipement, logement, transports

208,05

218,70

Fonction publique et réforme de l'État

13,99

12,69

Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales

931,71

931,71

Jeunesse, éducation et recherche

563,67

589,37

Justice

75,42

73,74

Outre-mer

17,29

17,72

Santé, famille et personnes handicapées

136,12

133,59

Sports

6,55

6,55

Fonds d'action sociale

121,62

121,62

TOTAL

2.357,25

2.319,81

Source : ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine

Comme en 2003, cette diminution de la part de l'État dans la politique de la ville est due à la moindre participation du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, liée à une baisse de l'effort en faveur de l'insertion professionnelle.

Votre rapporteur regrette ce recul à l'égard d'une politique par nature interministérielle, notamment au regard de la participation du ministère des affaires sociales, en cette période de hausse préoccupante du chômage qui touche plus particulièrement les quartiers difficiles.

Ainsi, une récente étude de la DARES4(*) montre que les facteurs géographiques contribuent aux inégalités face au risque du chômage. Etre domicilié dans un quartier de la politique de la ville constitue un handicap pour trouver un emploi, qui s'ajoute aux difficultés d'insertion propres aux habitants des ZUS.

2. Un exemple de coopération : l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU)

Le meilleur exemple d'un effort de tous les acteurs concernés en faveur de la politique de la ville est la mise en place de l'agence nationale de rénovation urbaine.

Cette agence a pour objet de regrouper dans un guichet unique l'ensemble des financements nécessaires à la mise en oeuvre du programme national de renouvellement urbain (PNRU). Elle disposera ainsi de 5,5 milliards d'euros de crédits pour la période 2004-2008, soit 1,2 milliard par an. Ses ressources proviendront pour moitié du budget de l'État, à hauteur de 465 millions d'euros chaque année, versés par le budget de la ville et celui du logement.

Ces crédits seront complétés par une contribution de l'union d'économie sociale du logement (UESL), au titre du « 1 % logement », soit 550 millions d'euros en 2004, et par une participation de 35 millions d'euros des organismes HLM, auxquelles s'ajoutent 30 millions d'euros en provenance de la caisse de garantie du logement locatif social.

La CDC participera également à cet effort collectif sans précédent par l'octroi de prêts aidés pour le financement des opérations de rénovation urbaine et la mobilisation de ressources propres. A cet égard, une nouvelle convention avec l'État est en cours de validation pour la période 2004-2008. Elle comporte la mobilisation de 450 millions d'euros de fonds propres de la CDC pour les opérations relevant de la politique de la ville.

La mobilisation de ces 5,5 milliards d'euros en faveur du renouvellement urbain des ZUS devrait en outre créer un effet de levier de 30 milliards d'euros en direction du secteur privé, plus enclin à se mobiliser dans des opérations de grande ampleur et à investir ensuite dans des quartiers totalement réhabilités.

Votre rapporteur considère que ce relais du secteur privé dans les territoires de la politique de la ville est indispensable à une réussite de long terme des opérations de rénovation urbaine. C'est, en effet, par l'activité économique que le quartier peut véritablement se développer durablement.

B. LE RÔLE ESSENTIEL DU SECTEUR PRIVÉ : LA REVITALISATION ÉCONOMIQUE

En plus du recours aux crédits institutionnels orientés vers le renouvellement urbain, la réussite des actions menées dans les quartiers de la politique de la ville dépend également de la mobilisation des entreprises en faveur de la revitalisation économique et commerciale de ces territoires, qui reste le meilleur moyen de permettre leur réintégration dans une agglomération.

1. Le succès incontestable des zones franches urbaines

a) Un bilan en demi-teinte des instruments de soutien à l'activité économique hors ZFU

 La faible attractivité des zones de redynamisation urbaine

Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) constituent un zonage intermédiaire de la politique de la ville, situé entre les zones urbaines sensibles (ZUS), qui regroupent l'ensemble des grands quartiers défavorisés et les zones franches urbaines (ZFU), qui s'appliquent aux territoires cumulant les plus extrêmes difficultés.

Les zones de la politique de la ville

2000

ZUS

Dont ZRU et ZFU

Dont ZFU

 

Zones

Communes

Zones

Communes

Zones

Communes

Métropole

717

472

396

386

38

51

DOM

34

21

20

14

6

7

Total

751

493

416

400

44

58

Source : DIV

Créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les ZRU rassemblent 3,2 millions d'habitants. Elles correspondent aux ZUS « qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique ». Ce dernier prend en compte le nombre d'habitants du quartier, le taux de chômage, la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, le nombre de personnes sorties du système scolaire sans diplôme et le potentiel fiscal des communes intéressées, défini pour l'essentiel à partir de leur éligibilité à la dotation de solidarité urbaine (DSU).

Les ZRU ont pour objet le maintien et le développement de l'activité économique dans les quartiers visés par le dispositif, grâce à un système d'exonération fiscale et de charges sociales.

Le constat d'échec de cette politique de relance n'est pourtant guère contesté. Ainsi, l'impact de l'exonération de charges sociales de douze mois applicable aux embauches réalisées en ZRU est resté limité en 2000 et 2001, avec, en moyenne, seulement 4.200 embauches exonérées environ par an.

Les résultats des ZRU

ZRU : exonération durant douze mois pour les embauches réalisées

2000

2001

2002

Nombre d'établissements déclarants

1.389

ND

ND

Nombre d'embauches exonérées

4.145

4.283

1.405

Sources: ACOSS, France entière, effectif reconstitué en équivalents temps-plein au 31 décembre de chaque année. DARES - tableau de bord des politiques d'emploi, mai 2002 : nombre d'entrées cumulées dans le dispositif fin mai 2002.

 Une amélioration très récente du fonctionnement du fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat

Créé par l'article 4 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989 relative au développement des entreprises commerciales et artisanales et à l'amélioration de leur environnement économique, juridique et social, le fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC) est chargé d'attribuer des subventions à des projets dans ces domaines. En ce sens, il mène une action complémentaire de la politique d'aménagement du territoire, notamment dans les zones rurales et les quartiers urbains défavorisés.

Le fonctionnement du FISAC avait laissé apparaître, jusqu'à sa réforme en 2003, quelques faiblesses, notamment du fait de sa capacité d'investissement limitée. Sa dotation annuelle ne s'élève en effet qu'à 71 millions d'euros, dont 20 millions consacrés aux aides en cas de catastrophe naturelle et au financement de projets artisanaux innovants, hors de toute contrainte territoriale.

On rappellera, à cet égard, que le FISAC était alimenté, jusqu'à la loi de finances pour 2003, par un prélèvement sur l'excédent du produit de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA), acquittée par la grande distribution. Il est désormais financé par des dotations déléguées à l'ORGANIC à partir du budget de l'État.

En outre, le dispositif apparaissait peu incitatif, car plafonné à hauteur de 50 % en fonctionnement et de 20 % en investissement, il laissait respectivement 50 % et 80 % des coûts à la charge du secteur privé. Cette fraction restait importante puisque la politique de la ville ne pouvant financer des investissements privés, elle ne pouvait pas davantage y contribuer aux côtés des subventions du FISAC.

Conscient des lacunes d'un dispositif pourtant original, le Gouvernement a publié une circulaire, le 17 février dernier, indiquant que le taux d'investissement pour les opérations réalisées dans les ZUS comprises dans les territoires prioritaires d'un contrat de ville est désormais majoré et passe à 40 % en investissement et 80 % en fonctionnement, initiative que salue votre rapporteur. Cette circulaire faisait suite au décret n° 2003-107 du 5 février 2003 relatif aux missions et au fonctionnement du FISAC, dont l'intitulé a été transformé, à cette occasion, en « fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce ».

Une convention a en outre été passée avec le ministère de la culture le 25 juin dernier, prévoyant la mise en place d'un dispositif de soutien aux commerces culturels, en particulier aux disquaires, qui ont quasiment disparu des quartiers.

 La mise en oeuvre difficile de l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux

L'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) a été créé par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, dans ses articles 25 à 28. Son organisation a été précisée par le décret n° 97-130 du 12 février 1997.

La principale mission de cet établissement public national à caractère industriel et commercial est de faciliter les opérations de remembrement des espaces commerciaux et artisanaux implantés dans les quartiers urbains en difficulté.

Pour pallier les différentes difficultés que rencontrent ces établissements, l'EPARECA a la faculté légale d'y réaliser les opérations suivantes : création, extension, transformation ou reconversion de surfaces commerciales et artisanales situées dans un quartier prioritaire des contrats de ville.

Mais, c'est seulement en 2002, après trois années de fonctionnement opérationnel, que l'EPARECA a pu engager un budget conséquent (16,8 millions d'euros), consacré à 90 % à l'investissement.

Le retard pris dans l'utilisation de cet instrument explique que les résultats, s'ils semblent tangibles, sont encore trop récents pour être synonymes de succès.

b) Le succès incontestable des ZFU

L'échec de la section investissement du FRE et des ZRU et les débuts modestes du FISAC et de l'EPARECA ne font que souligner l'indéniable réussite des ZFU.

La loi n° 96-987du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville (PRV) a institué des régimes dérogatoires d'exonérations temporaires fiscales et sociales, applicables sous certaines conditions aux entreprises présentes au 1er janvier 1997 dans certains quartiers prioritaires de la politique de la ville - les ZFU - ou s'y implantant avant le 1er janvier 2002, avec pour objectif le « maintien et la création d'activités et d'emplois dans ces zones urbaines » (titre II de la loi).

Les résultats ont été rapidement très positifs, tant au niveau des implantations d'entreprises que dans le domaine de l'emploi.

Le parc d'entreprises implantées en ZFU a pratiquement doublé depuis 1997, pour atteindre, fin 2001, environ 20.000 entreprises dans les trente-huit zones franches urbaines de France métropolitaine.

Les bénéficiaires des ZFU

Exonération de charges sociales patronales en ZFU

1997

1998

1999

2000

2001

Nombre d'établissements déclarants

5.127

7.177

8.520

9.737

10.608

Nombre total de salariés exonérés

28.362

42.635

50.131

54.706

63.325

Source : ACOSS, France entière, effectif reconstitué
en équivalents temps-plein au 31 décembre de chaque année.

En quatre ans, le nombre total d'établissements employeurs exonérés de charges sociales en ZFU a plus que doublé (+ 107 %), passant de 5.127 établissements fin 1997 à 10.608 fin 2001 (+ 8,9 % par rapport à 2000).

Par ailleurs, selon la direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES), les créations d'emploi ont réellement profité aux habitants de ces quartiers, puisque la part des salariés exonérés résidant dans la zone franche urbaine où ils sont employés dépasse sensiblement le minimum de 20 % fixé par la loi, pour atteindre 26 % en 1999, 85 % des recrutements (résidents ou non) se faisant en outre sous forme de contrats à durée indéterminée.

Les différentes sources disponibles convergent vers l'estimation d'un total de près de 80.000 salariés dans les ZFU fin 2001 (exonérés pour environ 65.000 d'entre eux), soit environ 45.000 emplois supplémentaires en cinq ans (embauches et transferts).

2. Reconduction et élargissement des ZFU

a) Un système de sortie peu convaincant

Malgré ces résultats, le dispositif initial du PRV prévoyait un « retour à la normale » à l'issue des cinq ans d'exonérations à taux plein.

Compte tenu des caractéristiques du tissu économique de proximité de beaucoup de ces quartiers, à la fois peu dense et fragile, un retour aussi brutal aux taux normaux d'imposition et de charges sociales risquait de faire disparaître nombre de ces petites et très petites entreprises, dont le maintien et le développement sont pourtant indispensables à l'amélioration de la qualité de vie et de l'emploi dans ces quartiers défavorisés.

C'est pourquoi la loi de finances initiale pour 2002 a aménagé une sortie progressive, sur trois ans, des exonérations fiscales et sociales dont les entreprises, implantées en ZFU avant le 1er janvier 2002, ont pu bénéficier depuis le 1er janvier 1997 ou à compter de la date de leur implantation ou création en ZFU, si elle est postérieure.

Ces entreprises bénéficient désormais d'une durée totale de huit ans d'exonérations, soit cinq années à taux plein suivies de trois années à taux dégressif : 60 % d'exonération la première de ces trois années, 40 % la deuxième et, enfin, 20 % la troisième et dernière année de cette prolongation.

Ce dispositif s'applique aux entreprises déjà présentes, mais les nouvelles entreprises ne bénéficient que des dispositions propres aux ZRU, dont l'impact est, comme on l'a vu, plus faible.

ZRU et régime unique nouveau

Nature de la mesure

Dispositif existant en ZRU

Régime unique proposé

Impôt sur les bénéfices

cinq ans d'exonération

- réservée aux entreprises nouvelles sous réserve d'effectif

- dégressif sur cinq ans : 100 %, 100 %, 75 %, 25 %

- bénéfice exonéré plafonné à 225.000 € par période de 36 mois

Ouverture des droits limités à fin 2004

Taxe professionnelle

cinq ans d'exonération

- réservée aux entreprises de moins de 150 salariés

- limitée à une base nette révisée annuellement (990 KF pour 2002)

- la limite de la base nette s'applique aux créations et extensions d'établissements ; elle est réduite de moitié pour les établissements existants

Ouverture des droits limités à fin 2004

Prime à l'embauche

 

Primes maximum afférentes aux contrats initiative-emploi (CIE). Pour tout demandeur d'emploi résidant en ZUS qui a cumulé 12 mois de chômage dans les 18 mois précédant son recrutement

Cotisations sociales

un an d'exonération pour les créations d'emplois dans la limite de 50 salariés et de 1,5 fois le SMIC

Pour les entreprises appliquant les 35 heures :

 

- majoration annuelle de l'allégement de charges sociales de 213,43 € par salarié jusqu'à 1,85 SMIC

 

- pas de limite de durée

Cotisations sociales personnelles maladie maternité des artisans et commerçants

 

- cinq ans d'exonération dans la limite 1,5 SMIC

 

- ouverture des droits limités à fin 2004

Source : commission des Affaires sociales

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2002, votre rapporteur s'était montré dubitatif quant au résultat de ce nouveau régime unique, estimant que les mécanismes de discrimination positive sont d'autant plus efficaces que les publics visés sont ciblés et les moyens importants. Les résultats médiocres obtenus dans les ZRU traduisent les risques d'une dilution des moyens sur des territoires trop étendus.

b) Le choix de la relance

Au vu des résultats obtenus dans de nombreuses ZFU, le Président de la République s'est prononcé en faveur de la relance du dispositif, dans son discours prononcé à Troyes le 14 octobre 2002.

Le régime a donc finalement été prorogé pour les quarante-quatre ZFU existantes, par la loi n° 2002-1576 portant loi de finances rectificative pour 2002, pour la période allant du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2007.

En outre, la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août dernier a étendu le dispositif à quarante et un nouveaux quartiers classés en ZRU et dont la situation est particulièrement dégradée : le taux de chômage y est actuellement deux à quatre fois plus élevé que le taux moyen observé dans l'agglomération dont elles font chacune partie. L'objectif est donc, grâce à ce régime fiscal et social discriminatoire, de réduire la fracture économique et sociale dont souffrent ces territoires.

La relance et l'élargissement du dispositif expliquent ainsi en grande partie l'augmentation des exonérations fiscales et sociales prévue en 2004, pour un montant de 655,6 millions d'euros, soit une hausse de 24,1 % par rapport à 2003.

Les exonérations fiscales et sociales

(en millions d'euros)

 

2003

2004

1. Zones de redynamisation urbaine

Exonération d'impôt sur les bénéfices

51,00

61,50

Réduction droits de mutation

3,90

3,90

Exonération de taxe professionnelle

33,38

30,00

Exonération de cotisations patronales

11,00

10,53

Sous-Total 1

99,28

105,93

2. Zones franches urbaines

Exonération d'impôt sur les bénéfices

75,00

70,00

Exonération d'imposition forfaitaire annuelle

1,00

1,00

Taxe professionnelle

48,96

75,00

Taxe foncière sur les propriétés bâties

6,23

15,00

Exonération de cotisations patronales

204,00

294,94

Exonération de cotisations maladie

5,64

5,64

Sous-Total 2

340,83

461,58

3. Exonération partielle taxe foncière sur les propriétés bâties

88,09

88,09

Total général

528,20

655,60

Source : ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine.

Dans le cadre de la notification qu'il a faite à la Commission européenne, le Gouvernement a ainsi présenté les objectifs poursuivis par l'élargissement du dispositif des zones franches urbaines :

- permettre le maintien et le développement d'activités, dans le but de doubler, en cinq ans, le nombre d'entreprises implantées dans ces quarante et une nouvelles ZFU ;

- contribuer à la lutte contre le chômage dans ces quartiers, à hauteur de 60.000 créations d'emploi d'ici à 2008 ;

- étendre cet effet positif sur l'emploi aux habitants des ZUS ; grâce à l'élargissement de la clause d'embauche locale, le nombre de chômeurs dans l'ensemble des ZUS pourrait être réduit d'un tiers sur la période ;

- favoriser la rénovation durable de ces quartiers.

Convaincu de l'efficacité du dispositif, votre rapporteur considère l'élargissement des ZFU à quarante et une nouvelles zones comme une avancée majeure en termes de développement économique et d'intégration des zones défavorisées.

*

* *

En définitive, le projet de budget pour la ville de 2004, qui privilégie les dispositifs les plus efficaces en faveur du lien social et du renouvellement urbain, doit être replacé dans le contexte volontariste de la loi d'orientation du 1er août 2003et du développement du partenariat avec des acteurs extérieurs à l'État.

* 1 Cour des comptes. Rapport public particulier - La politique de la ville. Février 2002.

* 2 Cour des comptes - La politique de la ville - Rapport public particulier - Février 2002.

* 3 Cour des comptes - La politique de la ville - Rapport public particulier - Février 2002.

* 4 DARES. Habiter un quartier défavorisé : quels effets sur la durée du chômage ? Octobre 2003.

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