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II. LA MISE EN oeUVRE DE LA SÉCURITÉ CIVILE : QUELQUES DOMAINES D'INTERVENTION

1. Les leçons à tirer de la campagne de lutte contre les incendies de forêt de l'été 2003

a) Après des résultats encourageants en 2002, un bilan inquiétant en 2003

L'évolution des surfaces brûlées et des départs de feux depuis dix ans est la suivante :

Année

Départements méditerranéens

Sud-Ouest

 

Total hors zone sud surfaces brûlées1

Nombre
de feux
hors Méditerranée

Total

Surfaces brûlées1

Nombre de feux

Surfaces brûlées1

Nombre de feux

Surfaces brûlées1

Nombre de feux

1992

13.000

2.865

554

307

5.000

2.516

18.000

5.381

1993

11.745

2.963

390

1.008

5.368

2.887

17.113

5.850

1994

21.330

2.600

352

902

2.872

2.000

24.200

4.600

1995

9.933

2.346

1.919

1.697

8.567

4.714

18.500

7.060

1996

3.100

1.789

580

1.350

8.300

4.612

11.400

6.401

1997

12.230

2.784

1.868

1.495

9.193

4.859

21.423

7.643

1998

11.242

2.587

2.500

1.990

8.038

3.713

19.280

6.300

1999

12.700

2.970

1.830

1.070

3.780

2.305

16.560

5.275

2000

18.500

2.430

870

925

5.280

3.310

23.780

5.740

2001

17.970

2.786

3.400

1.835

3.920

2.215

21.890

5.001

2002

6.315

1.686

12.875

1.950

14.875

3.385

21.190

6.757

2003

60.000

-

12.500

-

-

-

72.500

-

Bilan provisoire octobre 2003 Source : ministère de l'intérieur

(1) en hectares

En 2002, dans un contexte météorologique favorable, 6.757 départs de feux ont été constatés et 21.190 hectares ont été brûlés par les incendies de forêt. Sur l'ensemble des départements méditerranéens, 1.686 départs de feux ont eu lieu et 6.315 hectares ont été incendiés, bilan satisfaisant au regard de la moyenne décennale (13.500 hectares).

Au total, l'année 2002 présente un profil particulier, sur le plan chronologique (moins de 30 % des destructions ont été recensées en été en raison de l'importance des destructions hivernales) comme géographique (moins d'un tiers des destructions ont été constatées en zone sud) et des résultats plutôt satisfaisants.

En revanche, les données provisoires pour 2003, année marquée par une sécheresse sans précédent sur l'ensemble des départements méditerranéens, renforcée par une longue période estivale de températures caniculaires, peuvent être qualifiées de catastrophiques.

Fin septembre, la superficie totale détruite par le feu en France pouvait être évaluée à 72.500 hectares (moyenne décennale : 19.000 hectares), bilan comparable aux années 1989 et 1990. Plus de 2.000 départs de feux ont été recensés.

Près de 60.000 hectares ont été consumés dans les seuls départements méditerranéens depuis le début de l'année (moyenne décennale : 10.000 hectares), dont 57.000 hectares depuis le début du mois de juillet (moyenne décennale : 8.000 hectares). Cependant, le très important déficit pluviométrique du printemps et la canicule hors zone sud ont étendu la zone de risques (12.500 hectares brûlés hors zone sud depuis le début de l'année).

Les départements les plus touchés sont ceux du Var (20.000 hectares), de Haute Corse (20.000 hectares) et de Corse-du-Sud (6.500 hectares). 14 incendies ont touché plus de 1.000 hectares, brûlant des dizaines de constructions. Le feu a tué 10 personnes, dont 4 sapeurs-pompiers, et blessé une centaine de sauveteurs.

Les conditions météorologiques exceptionnelles ont été aggravées par la multiplication d'actes malveillants inadmissibles.

Le dispositif national de lutte contre les feux de forêts (mobilisation préventive des sapeurs-pompiers et des moyens nationaux de la sécurité civile à proximité des zones à risques), dont l'engagement avait été anticipé d'un mois, a été amplifié par la venue de renforts exceptionnels dès le mois de juillet : les 33.000 pompiers de la zone sud ont ainsi été soutenus par 1.500 sapeurs-pompiers de toute la France ainsi que par l'action constante des 700 hommes des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC), présents sur 450 départs de feux, et des bombardiers d'eau de la sécurité civile (voir I).

Dans le cadre du « plan Héphaïstos », des moyens militaires supplémentaires ont été mis à disposition du préfet de zone sud (500 hommes, 2 hélicoptères de reconnaissance et 2 hélicoptères de manoeuvre). Enfin, en vue de compléter la capacité d'intervention de la flotte aérienne de la sécurité civile, un bombardier d'eau a été loué au Canada, tandis que des appareils italiens, espagnols, grecs, allemands et russes ont été engagés dans les opérations.

b) Le renforcement des dispositifs de lutte contre les incendies de forêt

Malgré le courage et le dévouement des sauveteurs, le bilan est lourd et implique une nouvelle réflexion sur la politique de prévention et de lutte contre le feu. La mission commune d'information créée par le Sénat tirera des leçons de la canicule et des incendies de l'été dernier.

Dans l'immédiat, pour punir les incendiaires, l'action des forces de police, de la gendarmerie et des parquets a permis d'interpeller 88 personnes et d'en écrouer 25 et une cellule nationale spécialisée de la gendarmerie est à l'oeuvre dans le Var.

Par ailleurs, à l'occasion de l'examen du projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien appartenant à autrui par l'effet d'un incendie de bois, forêts, landes, maquis, plantations ou reboisements dans des conditions de nature à exposer les personnes à un dommage corporel ou à créer un dommage irréversible à l'environnement deviendraient passibles de quinze ans d'emprisonnement et de 150.000 euros d'amende20(*) (articles 322-6 et suivants du code pénal).

En outre, dans sa communication du 1er octobre précitée, M. Nicolas Sarkozy a incité les préfets à veiller à la prise en compte des risques de feux de forêt lors de la révision des documents d'urbanisme et a appelé à une généralisation des plans de prévention des risques liés aux incendies de la forêt21(*). Il a également insisté sur la nécessité de contrôler l'obligation de débroussaillement, mal respectée par de nombreux propriétaires.

En 2004, des moyens opérationnels seront déployés dès le début de l'été dans le cadre de la stratégie d'attaque des feux naissants, bénéficiant de la coopération des services de Météo France22(*), qui tend à permettre d'attaquer un feu dans les dix premières minutes.

Cette consolidation du dispositif existant sera facilitée par le renforcement des capacités opérationnelles du groupement des moyens aériens déjà évoqué et la planification en amont du recours à des matériels étrangers. A ce titre, M. Patrick Devedjian, lors de son audition devant la commission des Lois, a indiqué que la proposition du Gouvernement français de mise en place au niveau communautaire d'un centre de recueil et de traitement des demandes de secours de la part d'un Etat membre, en cas de catastrophe majeure, avait suscité l'approbation de nos partenaires européens.

2. La mise en oeuvre d'une politique de prévention des inondations cohérente

Les inondations constituent le premier risque naturel pour la France en raison de l'importance de son réseau de cours d'eau (plus de 275.000 kilomètres) et de l'étendue des zones inondables (plus de 20.000 kms2), du nombre de communes concernées (plus de 80.000 communes) et de la population résidant dans les zones à risques (plus de 2 millions d'habitants, dont 700.000 pour la seule Ile-de-France).

La gravité des dommages subis (inondations de Vaison-la-Romaine en 1992, de l'Aude et de l'Hérault en novembre 1999, de la Somme en 2001, du Gard et de l'Hérault en 2001 et 2002) s'est considérablement accrue depuis cinquante ans en raison de l'extension de l'urbanisme sur les zones inondables.

La reconnaissance de la nécessité d'une véritable politique de prévention des inondations en France, soulignée par les travaux successifs du Sénat et par votre rapporteur ces dernières années, avait inspiré la mise en place et le développement des plans de prévention des risques d'inondation23(*) (PPRI).

Elle est également à l'origine du plan gouvernemental de lutte contre les crues, dont les mesures législatives ont été adoptées dans le cadre des dispositions relatives aux risques naturels de la loi du 30 juillet 200324(*) :

l'information préventive est améliorée par la création d'une commission départementale des risques naturels majeurs, l'obligation d'information, par le vendeur ou le bailleur, des acquéreurs et locataires de biens immobiliers situés dans des zones couvertes par un plan de prévention des risques naturels du risque encouru ainsi que par l'obligation faite aux maires des communes couvertes par un plan prescrit ou approuvé, d'informer la population au moins une fois tous les deux ans et de procéder à l'inventaire des repères de crues afin de mettre en valeur ceux qui correspondent aux plus hautes eaux connues ;

l'instauration de zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement doit permettre d'accroître la capacité de stockage des bassins tandis que les risques dus à l'érosion doivent être limités par la mise en place de programmes d'action initiés par les préfets. Les motifs d'utilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs sont étendus.

Ces dispositions seront complétées par la réorganisation du dispositif national d'annonce des crues (création à Toulouse le 2 juin dernier d'un service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations ; mise en place de schémas directeurs de la prévision des crues par les préfets coordinateurs de bassin et de 22 services aux compétences renforcées), qui s'achèvera en 2006.

Par ailleurs, la réflexion commune menée par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, le ministère de l'écologie et du développement durable et METEO France sur la refonte du dispositif de vigilance et d'alerte météorologiques25(*) a permis l'émission de cartes de vigilance consultables par tous, permettant d'accélérer et d'améliorer l'information des autorités et de la population sur des niveaux de précipitations anormalement violents26(*).

3. L'actualisation de la politique de réduction des risques technologiques

Plusieurs ministères sont compétents au titre de la réglementation des activités industrielles, des installations classées et du transport (écologie ; industrie ; transport) qui permet d'assurer la prévention des risques technologiques.

La direction de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l'intérieur contribue aux actions de prévention en participant aux comités techniques ou aux commissions interministérielles techniques relatifs à la protection des installations classées ou au transport des matières dangereuses qui préparent la réglementation. La transposition de la directive européenne SEVESO II du 9 décembre 199627(*) a ainsi été menée conjointement par les ministères de l'écologie, de l'industrie et de l'intérieur.

A la suite de l'explosion survenue le 21 septembre 2001 à l'usine AZF de Toulouse et de son bilan dramatique (32 morts ; 2.500 blessés ; 270.000 logements sinistrés), le Gouvernement a renforcé ses actions de prévention par :

une remise à niveau de l'ensemble des 672 établissements industriels relevant de la directive communautaire « SEVESO » par l'élaboration d'études de dangers et la mise en oeuvre de programmes de réduction des risques à la source ;

un renforcement de l'inspection des installations classées, avec un plan pluriannuel de création de 400 emplois d'inspecteurs en quatre ans ;

des actions « coup de poing » sur les 430 sites classés de stockage d'engrais et de nitrates d'ammonium amenant la suspension de certaines activités et une inflexion de la réglementation communautaire en vue d'améliorer la sécurité de ces sites.

Plus généralement, le titre premier de la loi du 30 juillet 2003 précitée est intervenu pour conforter l'efficacité de l'action publique en matière de risques technologiques en réaffirmant la nécessité d'une réduction du risque à la source et d'un contrôle de l'Etat ainsi que le rôle essentiel des firmes exploitantes dans la limitation du danger.

L'information des populations voisines d'installations classées et de sites jugés à risque est améliorée (création de comités locaux d'information et de concertation sur les risques dans les bassins industriels concernés ; organisation de réunions publiques dans le cadre des enquêtes publiques préalables à l'autorisation d'établissements dangereux), tout comme la sécurisation des zones riveraines (possibilité pour le préfet d'instituer une servitude d'utilité publique en cas de modifications ou de créations d'installations ; création de plans de prévention des risques technologiques (PPRT) destinés à être insérés dans les plans locaux d'urbanisme (PLU) pour maîtriser l'urbanisation et à protéger habitat et activités) et celle des personnels des entreprises visées (mise en place obligatoire de moyens de secours au sein des établissements visés, réunions spécifiques et procédures de consultation des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) sur la prévention des risques).

Les conditions d'indemnisation des victimes de catastrophes technologiques sont également réformées (création d'un chapitre spécifique dans le code des assurances pour faciliter l'indemnisation complète et rapide des personnes concernées).

4. La montée en puissance bienvenue de la défense civile :

Les exigences et la nécessité de la défense civile ont été rappelées brutalement par les attentats survenus aux Etats-Unis le 11 septembre 2001 et par ceux qui ont suivi en d'autres points de la planète (Karachi, Djerba, Bali). Ces attentats ont également incité le Gouvernement à actualiser les dispositifs existants en vue de les adapter aux nouvelles menaces terroristes et d'améliorer leur efficacité.

L'action du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales concerne en premier lieu la protection des intervenants, la détection et l'identification des menaces nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC), ainsi que le développement des moyens de décontamination des populations.

Face à l'insuffisance des moyens de défense civile, seul un effort soutenu d'équipement peut permettre à la France de prévenir et gérer les conséquences d'une attaque de grande ampleur.

Dans la loi de finances rectificative pour 2001, une dotation spécifique de 19,8 millions d'euros, dont 12,2 millions d'euros pour les services de la sécurité civile, avait été attribuée à cet effort d'équipement. 3 millions d'euros ont été consacrés au renforcement des moyens nationaux projetables (réserve de tenues de protection NRBC...) et 9,15 millions d'euros, à l'acquisition de moyens lourds de détection et de décontamination pour les zones de défense. Une enveloppe exceptionnelle de 25 millions d'euros a été dégagée l'an dernier pour conforter cette politique.

De plus, le Gouvernement a renforcé la nécessaire gestion interministérielle des secours avec la création début 2003 d'une cellule nationale de coordination et d'appui à la lutte contre le risque NRBC (animée par le directeur de la défense et de la sécurité civiles) chargée de l'élaboration, de la mise en oeuvre et du suivi des programmes d'équipement, de la formation des personnels intervenants et des exercices ainsi que d'une équipe interministérielle de formation dont le rôle doit permettre d'accroître la coordination et l'efficacité des acteurs.

Cette coordination des actions de défense civile est également consolidée au sein même de la direction de la défense et de la sécurité civiles par la création d'un pôle spécifique.

En troisième lieu, sous l'égide du secrétariat général de la défense nationale, la planification de défense et de sécurité du territoire national et la coopération civilo-militaire ont été améliorées.

La remise à plat du plan VIGIPIRATE de vigilance, de prévention et de protection contre le terrorisme, l'établissement des plans spécialisés Piratox (menaces ou attentats terroristes radiologiques ou nucléaires), Biotox (menaces liées à l'emploi d'agents infectieux ou de toxines) et Piratair, ainsi que l'édiction de dispositions nouvelles concernant la protection des personnes en cas d'actions terroristes usant de matières chimiques ou radioactives28(*) en témoignent.

Afin de tester la pertinence des dispositifs envisagés et l'efficacité des intervenants, une série d'exercices de lutte contre les risques NRBC a été organisée (exercice EURATOX 2002 du 26 au 29 octobre 2002 à Canjuers (Var) sur la réactivité des chaînes de commandement de secours et la mise en place d'un mécanisme européen de protection civile contre un attentat de grande ampleur ; simulation d'un attentat chimique dans le métro parisien à la station Invalides les 22 et 23 octobre 2003 mobilisant 500 personnes).

Enfin, en vue de faciliter l'adaptation permanente de la doctrine de défense civile ainsi que la convergence des expériences et des savoirs dans ce domaine très spécifique, la création d'un pôle de défense civile à Cambrai (école de formation ; lieu d'accueil de séminaires ; plateau technique pour des exercices de simulations...), annoncée le 27 juin 2002 par le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales29(*), entre dans sa première phase ( élaboration du cahier des charges...).

5. Les opérations de la sécurité civile à l'étranger

Régulièrement sollicités depuis une vingtaine d'années par des gouvernements du monde entier, à la suite de catastrophes naturelles ou technologiques, pour venir en aide dans l'urgence à des populations en danger, les moyens de la direction de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l'intérieur interviennent à l'étranger dans le cadre d'une procédure précisément définie.

Une demande formelle d'assistance ayant été nécessairement transmise au ministère des affaires étrangères, la délégation à l'action humanitaire de ce dernier décide alors du principe de l'intervention, en relation constante avec le ministère de l'intérieur (centre opérationnel de gestion interministérielle des crises - COGIC), qui propose une stratégie d'engagement des moyens en fonction de différents paramètres.

Une analyse opérationnelle de la situation opérée par un élément de reconnaissance et d'évaluation (ERE) permet de définir la composition du détachement de secours la mieux adaptée aux besoins locaux et de préparer son arrivée. Sous commandement unique, les détachements engagés sont placés auprès de l'ambassadeur de France et composés de sapeurs-pompiers, de militaires des unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC), parfois accompagnés de secouristes appartenant à des associations ayant des accords de partenariat avec la sécurité civile.

Le financement de ces opérations extérieures est totalement pris en charge par le ministère des affaires étrangères sur un fonds d'urgence humanitaire.

En 2002, les personnels de la sécurité civile ont été mobilisés au Nigéria (mission d'expertise dans le domaine du déminage), dans les territoires palestiniens ( mission d'évaluation au camp de Jénine), en Grèce (mission d'assistance-spéléologie pour sauvetage) et au Maroc (mission d'assistance à la suite d'une inondation).

En 2003, l'engagement de moyens d'ampleur (deux détachements d'intervention de catastrophe aéromobile (DICA) composés de spécialistes en sauvetage-déblaiement, de chiens de recherche et d'un hôpital de campagne, soit 145 personnes) en Algérie à la suite du séisme 21 mai, a permis de sauver la vie de huit personnes et de dégager 25 corps des décombres.

* 20 Les peines seraient portées à vingt ans de réclusion et 200.000 euros d'amende si l'infraction a provoqué une incapacité de travail de huit jours au plus, à trente ans et 200.000 euros d'amende en cas d'incapacité de travail supérieure à huit jours, d'infraction commise en bande organisée ou à raison de l'appartenance ou de la non appartenance de la personne propriétaire ou utilisatrice du bien à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, à la réclusion criminelle à perpétuité et 200.000 euros d'amende si l'infraction entraîne la mort d'autrui.

* 21 La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement a instauré ces plans. En août 2003, selon le ministère de l'Ecologie et du développement durable, seules 30 communes bénéficiaient de plans de prévention des risques naturels prévisibles d'incendies de forêt approuvés tandis que 74 plans étaient en cours d'élaboration.

* 22 Basée sur un quadrillage préventif systématique des zones à risques par les services de secours et sur un guet aérien armé, cette stratégie dispose en effet des informations de l'antenne météorologique du centre interrégional de coordination opérationnelle de la sécurité civile (CIRCOSC) de Valabre.

* 23 Ces plans, institués par la loi du 2 février 1995 précitée (article L. 562 du code de l'environnement), tendent à fixer des prescriptions d'urbanisme et de construction ayant valeur de servitudes d'utilité publique afin de prendre en compte les risques naturels dans les opérations d'aménagement. Au 1er août 2003, 3.860 plans étaient approuvés et recensés au plan national (contre 3.000 en 2002).

* 24 Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

* 25 Circulaire du 28 septembre 2001 modifiée par une instruction complémentaire aux préfets du 5 juillet 2002.

* 26 Le dispositif départemental de gestion de crise comprend quatre niveaux de vigilance (vert, jaune, orange, rouge), faisant l'objet d'une montée en puissance graduée en situation orange et immédiatement activé en situation rouge.

* 27 Remplaçant la directive 82/501/CE (SEVESO I), la directive 96/82/CE du 9 décembre 1996 (SEVESO II) précise les règles communautaires relatives à la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses.

* 28 Circulaires n° 700 du 26 avril 2002 et 800 du 23 avril 2003.

* 29 Ce pôle constitue l'un des dix programmes prioritaires retenus par le conseil de sécurité intérieure du 8 novembre 2002.

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