B. LE RENFORCEMENT ATTENDU DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE ET DE L'ÉVALUATION
1. Le renforcement des pouvoirs du Parlement sur la mission « recherche et enseignement supérieur »
La LOLF renforce les pouvoirs budgétaires du Parlement en portant le principe de spécialité budgétaire au niveau de la mission et non plus du chapitre. Ceci signifie que les députés et sénateurs auront tout pouvoir 16 ( * ) pour amender le projet de lois de finances en modifiant la répartition des crédits au sein d'une même mission. La question se pose de façon d'autant plus sensible qu'il s'agit d'une mission interministérielle 17 ( * ) , comme c'est la cas de la mission « recherche et enseignement supérieur », car les amendements pourraient aboutir à transférer des crédits d'un ministère à un autre.
Au-delà de ce rappel général, votre rapporteur pour avis souhaiterait souligner deux aspects qui lui semblent plus spécifiques à la mission « recherche et enseignement supérieur ».
D'une part, l'existence d'une mission « recherche et enseignement supérieur » repose la question de la création d'un ministère épousant les contours de la mission par un regroupement des activités de recherche de 14 départements ministériels en une seule entité. L'idée n'est pas nouvelle mais elle connaît un certain regain d'intérêt 18 ( * ) , puisqu'elle ferait correspondre contrôle budgétaire sur la mission et contrôle politique sur le ministre. Par ailleurs, il est probable que la question sera abordée devant votre commission lors de l'examen de la loi d'orientation sur la recherche.
Aussi votre rapporteur pour avis tient-il à souligner que ce « grand ministère » ne lui semblerait pas une bonne chose pour la recherche. En effet, l'expérience démontre qu'un ministre de la recherche et de l'enseignement supérieur serait en fait essentiellement le ministre de l'enseignement supérieur. Cette focalisation sur une seule des deux missions serait la conséquence difficilement évitable du poids budgétaire (55 % du montant de la mission) et surtout humain et politique (nombre d'étudiants) de l'enseignement supérieur par rapport à la recherche. La formule actuelle qui permet d'avoir un membre du Gouvernement (ministre délégué auprès du ministre de l'éducation nationale) chargé à plein temps de la recherche est préférable, d'autant que le ministre chef de file de l'ensemble de la mission sera ce ministre délégué à la recherche.
D'autre part, la question de l'interministérialité de la mission se pose de façon d'autant plus complexe en matière de recherche que les financements ministériels affichés en PLF ne définissent pas nécessairement la répartition effective des moyens sur le terrain. Par exemple, à quoi servirait de transférer des crédits de recherche du ministère de l'agriculture vers celui de la santé si l'INSERM décidait de participer davantage (grâce à ces crédits supplémentaires du ministère de la santé) aux unités mixtes INSERM-INRA, compensant ainsi la baisse de moyens de l'INRA (consécutive à la diminution des crédits recherche de l'agriculture) ?
Il semble bien qu'il existe pour les gestionnaires d'établissement des possibilités de gérer leur moyens en compensant voire en contournant la répartition des crédits de recherche entre les ministères en loi de finances.
Ce peut être un des effets contrariants de la souplesse d'organisation de la recherche publique au travers des unités mixtes.
En matière de recherche, le contrôle du respect des choix du Parlement devra donc être particulièrement centré sur les résultats obtenus, eu égard aux indicateurs de performance.
2. La recherche et l'évaluation des performances
L'évaluation des résultats obtenus par chaque programme (et même chaque action composant un programme) par rapport à des indicateurs de performance est un des éléments les plus innovants de la LOLF. L'application de cette réforme à la recherche inspire deux réflexions à votre rapporteur pour avis.
En premier lieu, il regrette que les financements les plus naturellement évaluables par rapport à des objectifs précis échappent à la LOLF. En effet, les programmes prioritaires financés par l'ANR, qui visent à mobiliser des financements en vue de résultats précis, figurent au budget d'un organisme (un GIP) distinct de l'Etat. Or, par définition, seul le budget de ce dernier (la loi de finances) est soumis aux règles de la LOLF.
Votre rapporteur pour avis le regrette pour le contrôle parlementaire, tout en comprenant les arguments du ministre tirés de la sécurité budgétaire affectant les produits des privatisations (contrairement aux crédits de la loi de finances, soumis aux aléas de la régulation budgétaire). Il faut souhaiter que les méthodes annoncées d'évaluation des projets de l'ANR serviront néanmoins d'outils de contrôle par le Parlement, voire d'exemple à suivre pour l'appréciation des programmes de performances de recherche soumis à la LOLF.
En second lieu, la question de l'application des indicateurs de la LOLF à la recherche se pose en des termes spécifiques. Tout d'abord, ce ne sont pas les ministères, mais des établissements sous tutelle, qui effectuent directement l'essentiel des recherches. Le contrôle parlementaire est donc un contrôle au deuxième degré. En apparence, ceci n'est en rien exceptionnel et la LOLF a prévu le cas des nombreux « opérateurs d'Etat », c'est-à-dire de ces organismes distincts de l'Etat et exécutant des politiques alimentées par la loi de finances.
Toutefois, en matière de recherche, la difficulté est que les établissements disposent de leurs propres critères et instances d'évaluation internes (par exemple, les huit départements scientifiques du CNRS) qui interviennent dans la répartition des moyens, le suivi des programmes et l'évaluation individuelle des chercheurs. La question se posera donc de la capacité de l'Etat (ministère et Parlement) à imposer, par la LOLF, une relation moyens-résultats qui s'articule de façon prioritaire et constructive avec le fonctionnement interne des établissements.
Tout ceci n'est pas encore fixé et dépendra largement des réformes de structures que devrait prévoir la loi d'orientation. Votre rapporteur pour avis sera très vigilant sur le fait que les dispositifs mis en place permettent d'assurer la pleine prise en compte dans les organismes des choix des ministères de tutelle, contrôlés par le Parlement. Il s'agit de la condition sine qua non d'application de la LOLF au domaine spécifique de la recherche dans des conditions satisfaisantes.
* 16 Sous réserve du principe de fongibilité asymétrique interdisant d'abonder les crédits de personnel (le futur titre II) à partir des crédits d'autres titres.
* 17 Sur les 34 missions prévues, 9 sont interministérielles et 25 ne relèvent donc que d'un seul ministère.
* 18 Ce fut notamment un des thèmes d'intervention du Professeur Beaulieu, co-président du Comité d'initiative et de projet lors des rencontres Parlementaires de la recherche le 2 novembre 2004 à Paris.